PROCESO DISCIPLINARIO / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO / PRECLUSIÓN DEL TÉRMINO DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS DISCIPLINARIOS N]o toda tardanza o incumplimiento de un término constituye una violación al derecho al debido proceso. […] [S]i bien transcurrieron más de 6 meses entre el Auto de apertura de investigación disciplinaria y el Auto de formulación de cargos, ello no vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que el operador disciplinario dentro de dicho término (6 meses), realizó la práctica de las pruebas que consideró pertinentes y no práctico ninguna actuación por fuera de dicho término. […] [P]ese a que luego de que se llevara a cabo la última prueba en la etapa de la indagación preliminar, esto es, el 19 de septiembre de 2008, transcurrieron aproximadamente 19 meses sin que el operador disciplinario hubiera efectuado actividad alguna, además del Auto de apertura de investigación disciplinaria (27 de noviembre de 2009), ello tampoco transgrede ningún derecho en tanto que, se insiste, la Policía Nacional ejerció su actividad disciplinaria sometiéndose a los términos que le eran aplicables, respetando así el derecho de defensa y contradicción de los disciplinados. […] [L]a demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. […] [L]a solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero» […] [L]a caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. […] [E]n materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral.
FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 2 / CP - ARTÍCULO 6 / CP - ARTÍCULO 29 / CP - ARTÍCULO 209 / CP - ARTÍCULO 218 / LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 3 / LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 5 / LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 6 / LEY 1015 - ARTÍCULO 7 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 9 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 20 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 128 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 138 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 156 / CPACA - ARTÍCULO 136 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C, quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00539-00(1726-14) Actor: EDWAR DAVID CORREA OSORNO Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del cca, los señores Edwar David Correa Osorno, Ramón Alexis Jiménez Peñalosa y Junes Antonio Solano Contreras presentan demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. 1.
Antecedentes 1. La demanda 1. Las pretensiones Los actores solicitan que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) decisión disciplinaria de 21 de julio de 2010, emitida, en primera instancia, por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle, por medio de la cual fueron declarados responsables disciplinariamente y se les impuso sanción de suspensión e inhabilidad especial por el término de 6 meses; ii) fallo de 7 de octubre de 2010, proferido por la Inspección General, Inspección Delegada Región de Policía N.º 4, que confirmó la decisión inicial; y iii) Resolución N.º 04177 de 17 de diciembre de 2020, a través de la cual el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria impuesta.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitaron i) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejaron de devengar con ocasión de la sanción disciplinaria; ii) declarar que no existió solución de continuidad; iii) reconocer el tiempo de antigüedad que cada uno de los actores llevaba en la institución policial, para efectos de ser llamados a cursos de ascenso; iv) ordenar la actualización de las sumas que resulten de la condena, de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; y v) disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado judicial de los demandante señaló los siguientes: i) El 15 de septiembre de 2008, a las 3:20 horas, Ramón Alexis Jiménez Peñaloza, Junes Antonio Solano Contreras, Edwar David Correa Osorno y Edwin Alberto Reyes Jiménez, en su condición de patrulleros, se movilizaban en dos motocicletas particulares sobre la vía que de Cartago conduce a Ansermanuevo y a la altura de la carrera 4, colisionaron con un camión, ocasionándose la muerte de Edwin Alberto Reyes Jiménez. ii) En atención a lo anterior, mediante Auto de 27 de noviembre de 2009, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle dio apertura de investigación disciplinaria en contra de los patrulleros Ramón Alexis Jiménez Peñaloza, Junes Antonio Solano Contreras y Edwar David Correa Osorno. iii) A través de Auto de 24 de mayo de 2010, dicha dependencia emitió pliego de cargos en contra de los antes mencionados, señalando que con su conducta incurrieron en la falta grave dispuesta en el artículo 35 numeral 10 en la Ley 1015 de 2006, a título de dolo. iv) Mediante fallo de 21 de julio de 2010, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle, en primera instancia, declaró responsables disciplinariamente a Ramón Alexis Jiménez Peñaloza, Junes Antonio Solano Contreras y Edwar David Correa Osorno, en su condición de patrulleros, por haber incumplido una orden sin causa justificada y los sancionó con suspensión e inhabilidad especial por el término de 6 meses. v) Contra dicha decisión los disciplinados interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de decisión disciplinaria de 7 de octubre de 2010, por la Inspección General, Inspección Delegada Región de Policía N.º 4, confirmando la decisión inicial. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 3, 6, 13, 25, 29, 90 y 228 de la Constitución Política; 20, 156 y 164 de la Ley 734 de 2002; y 20 de la Ley 1015 de 2006. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de los demandantes expuso los siguientes argumentos: i) Los actos administrativos acusados vulneran el derecho al debido proceso, en tanto que el operador disciplinario sobrepasó el término legal para adelantar la investigación disciplinaria, pues, de 6 meses que dispone la norma para su adelantamiento, la Policía Nacional se demoró 19 meses, debiéndose, en consecuencia, archivar la investigación. 1.2.
Contestación de la demanda La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación:[1] i) La falta disciplinaria que le fue endilgada a los actores se hizo bajo el principio de legalidad y proporcionalidad, por cuanto se ajustó a los supuestos fácticos, la normativa y jurisprudencia aplicable.
Al respecto, sostuvo que la falta fue adecuada y se determinó con base en las pruebas allegadas y debidamente valoradas, lo que permitió concluir que los disciplinados incurrieron en la falta grave por la cual fueron sancionados. ii) No se vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que a los demandantes se les brindaron las garantías procesales pertinentes, permitiéndoles ejercer su derecho a la defensa. iii) Las pruebas obrantes dentro del expediente disciplinario se analizaron conjuntamente, las cuales desvirtuaron la presunción de inocencia y dieron cuenta de que los demandantes incumplieron una orden sin justificación alguna. 1.3.
Alegatos de conclusión 1.3.1. De la parte demandante[2] Pese a que mediante Auto de 17 de noviembre de 2016,[3] se corrió traslado para alegar de conclusión, la parte interesada guardó silencio. 1.3.2. De la parte demandada[4] Insistió en los argumentos señalados en la contestación de la demanda. 1.4. Del Ministerio Público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda,[5] por haberse configurado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, desde la fecha en que se emitió el fallo de segunda instancia y la interposición de la demanda, transcurrieron más de 4 meses. 2.
Consideraciones 1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos acusados, la entidad demandada incurrió en violación del derecho al debido proceso, porque al adelantar la investigación disciplinaria se superaron los términos establecidos en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002. 2. Marco normativo De conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política, son fines esenciales del Estado, «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». En su artículo 6 se establece que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las Leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Ahora, dentro de las garantías del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política se encuentran las relacionadas a que «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho».
Por otra parte, debe resaltarse que el artículo 209 ibidem dispone como principios de la función administrativa, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. En relación con la Policía Nacional, el artículo 218 ibidem dispone que esta Institución es un «cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz», y respecto a sus miembros, señala dicha disposición que la «Ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario».
En atención a lo anterior, el 7 de febrero de 2006, se expidió la Ley 1015 de 2006, por medio de la cual se profirió el nuevo régimen disciplinario para la Policía Nacional, dentro de la cual se señalan como sus destinatarios, el personal uniformado escalafonado y los auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Institución Policial.
El artículo 3 ibidem dispone que el personal destinatario de esta ley, será investigado y sancionado por conductas que se encuentren descritas como faltas disciplinarias en la ley vigente al momento de su realización. Ahora, respecto al derecho al debido proceso, el artículo 5 ibidem, dispone que «El personal destinatario de este régimen será investigado conforme a las leyes preexistentes a la falta disciplinaria que se le endilga, ante funcionario con atribuciones disciplinarias previamente establecido y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la ley.
La finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen». Frente a la resolución de la duda y el principio de presunción de inocencia, los artículos 6 y 7, respectivamente de dicha normativa, disponen: Artículo 6°.
En el proceso disciplinario toda duda razonable se resolverá a favor del investigado o disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla. Artículo 7°. El destinatario de esta ley a quien se le atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare legalmente su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Por su parte, la Ley 734 de 2002 en relación con el principio de presunción de inocencia, consagra en su artículo 9 que «a quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.
Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla». El artículo 20 ibidem en cuanto a la interpretación de la Ley disciplinaria, señala que «En la interpretación y aplicación de la Ley disciplinaria el funcionario competente debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo y la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen».
Ahora, en cuanto a las pruebas, el Código Disciplinario Único señaló en su artículo 128, que toda decisión proferida dentro de la actuación disciplinaria debe fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa, correspondiéndole la carga de la prueba al Estado. Frente a la oponibilidad de los medios probatorios, el artículo 138 de dicha normativa, dispone que los sujetos procesales puedan controvertir las pruebas a partir del momento en que tengan acceso a la actuación disciplinaria. 2.3.
Hechos probados La Sala, previo a referirse a los supuestos fácticos acreditados, debe resaltar que en consideración a que dentro del expediente disciplinario no obran, en su totalidad, los antecedentes administrativos que dieron origen a los actos administrativos ahora demandados, a través de Auto de 27 de mayo de 2019,[6] solicitó a la entidad demandada su remisión, no obstante, pese a que por Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación se realizaron varios requerimientos, la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional guardó silencio, razón por la cual la decisión se proferirá con base en los documentos que hacen parte del expediente.
Así, de conformidad con las pruebas obrantes, puede establecerse lo siguiente: 2.3.1. En relación con la actuación disciplinaria Mediante informe de novedad de 15 de septiembre de 2008, el comandante sexto del Distrito de Policía de Cartago puso de presente al comandante del Departamento de Policía del Valle, lo siguiente:[7] Respetuosamente me permito informar a mi coronel, novedad presentada el día de hoy (…) en el cual resultara fallecido el señor patrullero Edwin Alberto Reyes Jiménez (…) resultado de un accidente de tránsito presentado (…) sobre vía que conduce al batallón vencedores de Cartago, siendo aproximadamente las 03:05 horas, momentos en que mencionado (sic) uniformado se desplazaba en motocicleta (…) y colisionó contra un camión turbo (…) perteneciente al Ejército Nacional; igualmente como resultado del mimos siniestro se encuentra herido el señor patrullero Jiménez Peñalosa Ramón Alexis quien acompañaba en la moto al señor patrullero fallecido y los patrulleros Correa Osorno Edwar David y Solano Contreras Junes Antonio (…) quienes se movilizaba en la motocicleta (…).
De acuerdo a lo informado por el señor comandante del Grupo de Reacción mediante oficio de fecha 150908, los uniformados se encontraban fuera de las instalaciones sin el consentimiento o autorización del señor subintendente Pasaje Cepeda Herlin, quien para la fecha se desempeñaba como comandante encargado del Grupo de Reacción, los patrulleros Correa Osorno Edwar y Solano Contreras Junes terminaron servicio a las 21:30 horas, donde deberían ir a tomar los alimentos y pasar al descanso para iniciar labores nuevamente a primeras horas del día siguiente; por su parte los patrulleros Reyes Jiménez y Jiménez Peñalosa se encontraban de servicio como escoltas del representante a la Cámara Carlos Arturo Quintero y del líder sindical de la ciudad Fernando Loaiza Canabal, respectivamente, y quienes según informaciones allegadas a este comando dejaron a sus protegidos a eso de las 18 o 18:30 horas y se deberían presentar ante el comandante directo del grupo, actividad que no realizaron.
Es importante recalcar que todo el personal de la reacción, sin importar el servicio, inmediatamente culminado debe presentarse ante su comandante y el tramitara ordenes y consignas al respecto, debiendo estar disponible dentro de las instalaciones del comando. Por informe de novedad de 15 de septiembre de 2008, el comandante (e) del Grupo de Reacción de Cartago, subintendente Herlin Pasaje Cepeda, manifestó:[8] Respetuosamente me permito informar a mi mayor la novedad ocurrida el día de hoy 150908, siendo las 03:05 horas, en momentos en que me encontraba descansando después de haber realizado turno hasta las 21:30 horas del día de ayer 140908, momentos después me informan por vía telefónica sobre la novedad presentada con los señores patrulleros Edwar David Correa Osorno (…) Junes Antonio Solano Contreras (…) Jiménez Peñalosa Ramón Alexis (…) procedí a trasladarme inmediatamente al lugar de los hechos donde se pudo observar que en la colisión se ven comprometidos tres vehículos (…) adelante del accidente se puso observar el cuerpo sin vida del señor PT.
Edwin Alberto Reyes Jiménez, informándome el señor IT. Galvis García (…) que fueron trasladados al hospital local de Cartago, lo señores patrulleros antes mencionados, cabe anotar que se le había pasado revista al personal que pernoctaba dentro de las instalaciones del comando sexto del distrito a las 00:30 horas encontrando todo sin ninguna novedad.
A continuación relaciono las funciones que venían desempeñando el PT. Edwin Alberto Reyes Jiménez había asignado como escolta (…) PT. Edwar David Correa Osorno y Junes Antonio Solano Contreras, quienes habían realizado turno a las 21:30 horas el día 140908 y que estos patrulleros en ningún momento solicitaron permiso y ni tampoco se les daba ya que ellos tienen un descanso consistente de 5 días por cada 25 días laborados.
A través de Auto de 15 de septiembre de 2008, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle dio apertura de indagación preliminar en averiguación de responsables y decretó la práctica de pruebas.[9] El 15 de septiembre de 2008, el subintendente Riveros López Edwin presentó su declaración, dentro de la que afirmó:[10] (…) Preguntado.
Manifieste al despacho si usted sabe que situación administrativa tenían los señores patrulleros que estuvieron involucrados en el accidente de tránsito. Contestó. ellos debían estar descansando, los patrulleros Correa y Solano terminaron de laborar a las 21:30 horas aproximado del día 14/09/08 los otros dos señores patrullero Reyes y patrullero Jiménez se encontraban de escoltas terminando con sus labores de acuerdo a requerimientos del protegido, teniendo en cuenta que los titulares de estos cargos se encontraban en vacaciones.
Preguntado. Manifieste al despacho que conocimiento tiene usted como uno de los comandantes de la estación de las ordenes o instrucciones al personal que integra la reacción al término de sus servicios. Contestó. primero de acuerdo a las orientaciones impartidas por mi propio Valencia se debe supervisar la entrega del armamento en el armerillo del sexto distrito con los vehículos sino sale otro grupo a trabajar deben quedar en el parqueadero y el personal debe estar en el alojamiento disponible para cualquier requerimiento dispuesto para la reacción, el personal que sale a prestar estos servicios usan el armamento como en este caso el de protección ya que nosotros no contamos con armamento corto o para este tipo de servicios, el arma que había en el lugar pertenece al patrullero Jiménez.
En la misma fecha, el subintendente Pasaje Cepeda Herlin rindió su declaración, en la que sostuvo:[11] Preguntado. Conoce el motivo por el cual se está realizando esta diligencia, de ser positiva su respuesta por favor haga un breve recuento de los hechos que tenga conocimiento. Contestó. siendo las 03:05 horas del día 150908 momento en que me encontraba descansando después de haber realizado turno hasta las 21:30 horas del 140908, momento después me informan por vía telefónica sobre la novedad presentada con los señores patrulleros Edwar David Correa Osorno (…) Junes Antonio Solano Contreras (…) Jiménez Peñalosa Ramón Alexis (…) y PT.
Edwin Alberto Reyes Jiménez quien falleció de forma instantánea en el lugar de los hechos, s eme informa que los aludidos patrulleros se habían accidentado (…) el patrullero Reyes Jiménez había sido asignado como escolta del representante a la Cámara (…) el PT. Jiménez Peñalosa fue asignado como escolta del profesor (…) reemplazando una unidad que había salido de vacaciones, sus servicios se iniciaban desde las 07:00 horas, cuando yo le pasé revista al alojamiento a las 03:00 horas ellos estaban dentro del alojamiento durmiendo, de igual forma el PT.
Edwin David Correa y el PT. Junes Antonio Solano Contreras habían realizado turno hasta las 21:30 horas del día 140908, quienes también estaban en el alojamiento al momento de la revista, esa anotación de revista consta en la minuta donde se registran todas las anotaciones del personal cuando sale al servicio y cuando pasa a su respectivo descanso, de lo cual anexo copia, igualmente anexo copia de las actas de asignación individual de armamento y material de guerra, quiero aclarar que cuando yo recibí el grupo ya los patrulleros Reyes y Jiménez Peñalosa ya estaban asignados para el servicio de escolta e igualmente que ellos trabajaban en traje de civil y con el armamento que les asignaban en el armerillo, es importante recalcar que desconozco porque los patrulleros salieron de las instalaciones y en qué momento lo hicieron ya que como lo dije anteriormente yo les pase revista a las 00:30 horas y estaban dentro del alojamiento, las consignas impartidas a diario por el señor SV.
Valencia eran de que todo el personal soltero debía pernoctar dentro de las instalaciones policiales como estaba ordenado por el señor comandante de distrito (…). El declarante referido allegó los siguientes documentos: - Minuta de servicio de 15 de septiembre de 2008, de la Policía Nacional del Departamento de Policía del Valle – Sexto Distrito Cartago – Reacción Cartago en la que se observa respecto de los patrulleros Edwar David Correa Osorno, Ramón Alexis Jiménez Peñaloza y Junes Antonio Solano Contreras «Lugar de facción: Disponible (…) consigna (…) extremar al máximo medidas de seguridad; pernoctar en las instalaciones policiales; estar disponibles las 24 horas».[12] - Comprobante de dotación individual material de guerra entregado al grupo de reacción del Departamento de Policía del Valle, conformado, entre otros, por los patrulleros Edwar David Correa Osorno, Ramón Alexis Jiménez Peñaloza y Junes Antonio Solano Contreras.[13] El 15 de septiembre de 2008, el intendente Galvis García Pablo Enrique presentó su declaración, dentro de la cual adujo:[14] (…) quiero anexar copia de las anotaciones registradas en la minuta de guardia donde consta la hora de llegada del señor PT.
Reyes Jiménez en donde deja al protegido en la residencia a las 17:09 horas del día 140908, igualmente la anotación de regreso del señor PT. Jiménez Peñalosa Ramón en donde informa que deja a su protegido en su residencia por no requerirlo más a las 17:20 horas del día 140908, lo mismo que la constancia de mi salida al servicio como cobra uno el día 140908 (…).
En la misma fecha, el mayor Néstor Aurelio Romero Puentes rindió su declaración, en la que indicó:[15] (…) salí para el lugar de los hechos en ese momentico llegó el señor Galvis García quien se encontraba realizando el primer turno como jefe de vigilancia (…) hacía el lugar me manifestó que eran 4 patrulleros que se venían movilizando en motocicleta por la vía del batallón hacía Cartago y que habían colisionado con un camión del ejército que iba a Cartago (…) que el personal se movilizaba en motocicletas e civil y estaban en trajes de civil que dos de los muchachos habían terminado servicio a eso de las 21:30 horas en los diferentes planes en la zona urbana del municipio, patrullero Solano Contreras y el patrullero Correa Osorno los otros dos estaban de servicio de escolta protegiendo a dos personas que tienen medida de protección Reyes Jiménez quien falleció (…) y Jiménez Peñaloza (…) Preguntado.
Manifiesta al despacho si sabe qué funciones estaban realizando al momento de los hechos y cuál era el estado anímico de los patrulleros involucrados en el accidente de tránsito. Contestó. Ellos deberían estar descansando en sus respectivos alojamientos para madrugar a sus actividades propias, la información que obtuve en el lugar de los hechos y en averiguaciones me manifestaron que los vieron pasar por el CAI de Santana (…) horas antes de lo sucedido según averiguaciones y datos suministrados por el patrullero Solano Contreras me manifestó que ellos se habían ido a las 10:30 u 11:00 horas del comando para verse con unas amigas en abserma, al preguntarle que si habían pedido autorización de alguien me manifestó que no, al preguntarle que si ellos recordaban la orden que habían transmitido de que ellos terminado los servicios deberían quedar disponibles en el comando él me manifestó que sí se acordaba de la orden que ellos deberían estar durmiendo a esas horas de la noche, con respecto al estado anímico de los patrulleros no podría informar como tal al parecer habían consumido bebidas embriagantes (…).
El 19 de septiembre de 2008, el comandante (e) de Reacción de la Policía Nacional del Departamento de Policía del Valle – Distrito Sexto de Policía remitió a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle, los siguientes instructivos, que fueron conocidos por los disciplinados: - Acta N.º 004 de 19 de abril de 2008, «instrucción impartida por el señor sargento viceprimero Julio Jairo Valencia Gil, comandante reacción Cartago al personal adscrito a la unidad», en la que se señaló:[16] (…) se prohíbe a los policiales por parte del comandante del distrito señor teniente coronel Triana Moreno William, salir a departir o festejar en Cartago, debido a las diferentes informes de inteligencia y la oleada terrorista que se está presentando contra el personal de la fuerza pública decretada por los grupos al margen de la ley.
(…) Orden. Todo el personal del grupo debe dormir en el alojamiento destinado para la reacción, y debe cada uno colocar el tarjetero al catre y a la cómoda, esto sin excepción. - Acta N.º 001 de 23 de abril de 2008, «instrucción impartida por el señor sargento viceprimero Julio Jairo Valencia Gil, comandante reacción Cartago al personal adscrito a la unidad», que dispuso:[17] El personal antes de salir a disfrutar de la franquicia, dejando los datos de donde va a permanecer y el numero de teléfono donde puede ser ubicado en caso de requerirse, ósea que los que vayan a salir con la franquicia deben formar faltando cinco minutos para la hora de la salida, antes de la formación debe haber dejado su material de guerra en el armerillo del distrito, en los días siguientes se pasara revista al material de guerra.
(…) No desconocer o olvidar que por ser una reacción, nos encontramos durante las 24 horas del día disponibles, ósea que en cualquier hora podemos ser requeridos para cualquier servicio, por tal motivo no podemos ingerir bebidas embriagantes antes, durante y después de los servicios, para esto tenemos la respectiva franquicia. El personal de la unidad debe estar disponibles durante las 24 horas del día, es por esto que se sale con cinco días de permiso cada 30 días, para salir deben solicitar el permiso e informar para donde van y que van a realizar.
Cuando estén descansando de un turno para el otro o salgan del alojamiento deben dejar el armamento en el armerillo del distrito, prohibido volver a ver fúsiles colgados en los catres o debajo de los colchones, más aún cuando el policía sale del comando. Mediante Auto de 27 de noviembre de 2009, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle dio apertura de investigación disciplinaria en contra de Ramón Alexis Jiménez Peñaloza, Edwar David Correa Osorno y Junes Antonio Solano Contreras, en su condición de patrulleros.
Por Auto de 24 de mayo de 2010, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle formuló pliego de cargos en contra de los disciplinados, así:[18] Cargo único Con la conducta objeto de esta actuación (…) presuntamente infringió la Ley 1015 de 7 de febrero de 2006 (…) artículo 35. Faltas graves. Son faltas graves las siguientes.
(…) 10. Incumplir, modificar, desautorizar, eludir, ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambio, sin causa justificada, a las órdenes o instrucciones relativas al servicio (…). El tipo disciplinario transgredido presuntamente se adecúa típicamente al incumplimiento sin causa justificada de las instrucciones relativas al servicio, pues la conducta desplegada por éste para el día 15.09.08 siendo las 03:05 horas donde resultara lesionado en accidente de tránsito, son contrarias al estar pernoctando dentro de las instalaciones policiales, de acuerdo a la instrucción previa que tenían el personal perteneciente al Grupo Reacción Cartago, sobre seguridad escolta del día 14.09.08, habida cuenta que ostentaba la calidad de servidor público y que a su vez pertenecía al grupo de reacción adscrita al sexto distrito de Policía Cartago, siendo indispensable permanecer disponible dentro de las instalaciones con el fin de atender cualquier requerimiento que se pueda gestar en dicha localidad o que se requiera para actividades propias del servicio, como obra dentro del expediente disciplinario según orden de servicio, y actas de instrucción (…).
A través de fallo de 21 de julio de 2010, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente a Ramón Alexis Jiménez Peñaloza, Edwar David Correa Osorno y Junes Antonio Solano Contreras, en su condición de patrulleros, por haber incurrido en la falta grave dispuesta en el artículo 35 numeral 10 de la Ley 1015 de 2006, a título de dolo; sancionándolos con suspensión e inhabilidad especial por el término de 6 meses.[19] Contra dicha decisión los disciplinados interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante decisión disciplinaria de 7 de octubre de 2010, por la Inspección General, Inspección Delegada Región de Policía N.º 4, confirmando la decisión inicial.[20] Por Resolución N.º 04177 de 17 de diciembre de 2020, el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria impuesta. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Análisis integral de la actuación disciplinaria, dentro del proceso contencioso administrativo En primer término la Sala considera indispensable precisar que el control de legalidad de los actos de carácter sancionatorio y de los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral.
Así lo sostuvo recientemente la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación: b) El control judicial integral de la decisión disciplinaria - criterios de unificación-. El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales.
(…) Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva[21].
En consecuencia, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita. 3.2. Violación del derecho al debido proceso Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002, disponen que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente, y con observancia de las formas propias de cada juicio.
La Corte Constitucional respecto al mencionado derecho, ha manifestado que en materia disciplinaria las actuaciones deben estar acordes a este, en garantía de un orden justo, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales del investigado y el control de la potestad estatal disciplinaria[22]. Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el «conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas»[23].
Frente a este cargo, los demandantes sostienen que les fue vulnerado su derecho al debido proceso, en la medida en que el operador disciplinario superó los términos legales para adelantar la investigador disciplinaria en su contra, pues, pese a que la Ley 734 de 2002, señala que el término de la investigación debe ser de 6 meses, en este asunto transcurrieron 19 meses desde la apertura de la indagación preliminar hasta la formulación de cargos. 3.2.1.
Del desconocimiento de los términos procesales previstos en la Ley 734 de 2002 para adelantar la investigación disciplinaria El artículo 29 de la Constitución Política señala que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones. De esa manera, además, del derecho a acceder a una respuesta judicial y/o administrativa, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado.
La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en primer lugar, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales. Por tal razón, la Constitución Política ordena acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando el derecho al recurso judicial efectivo y cada uno de los derechos que se pretendan proteger en el proceso y el derecho a la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia, en procura de una solución a sus controversias.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término constituye una violación al derecho al debido proceso, en la medida en que como claramente lo prescribe la norma referida, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que la administración y los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Respecto al incumplimiento de los términos procesales, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente[24]: De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez.
Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, el sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.
De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. Ahora bien, en cuanto a los términos presuntamente incumplidos por la Policía Nacional, la Ley 734 de 2002, para la época de la ocurrencia de los hechos, en su artículo 156, hace referencia a lo siguiente:
ARTÍCULO 156. TÉRMINO DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA.El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura. En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48, numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de doce meses.
Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investigan varias faltas o a dos o más inculpados. En el sub examine debe tenerse en cuenta que dentro del proceso disciplinario adelantado en contra de los señores Edwar David Correa Osorno, Ramón Alexis Jiménez Peñaloza y Junes Antonio Solano Contreras, se surtieron las siguientes actuaciones que culminaron con los fallos ahora cuestionados, que permiten inferir que a los disciplinados se le garantizaron sus derechos al debido proceso y defensa: • El 15 de septiembre de 2008, se presentó un informe de novedad en el que se relataba un accidente de tránsito en el que estuvieron involucrados 4 patrulleros que se encontraban en disponibilidad en la Unidad de Reacción del Grupo de Policía de Cartago.[25] • Mediante Auto de 15 de septiembre de 2008, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle dio apertura de indagación preliminar en averiguación de responsables y decretó la práctica de pruebas.[26] • Por Auto de Auto de 27 de noviembre de 2009, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle dio apertura de investigación disciplinaria en contra de Ramón Alexis Jiménez Peñaloza, Edwar David Correa Osorno y Junes Antonio Solano Contreras, en su condición de patrulleros. • A través de Auto de 24 de mayo de 2010, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle formuló pliego de cargos en contra de los disciplinados.[27] • Luego de que dicha decisión fue notificada, los disciplinados presentaron sus descargos. • Mediante fallo de fallo de 21 de julio de 2010, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Valle, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente a Ramón Alexis Jiménez Peñaloza, Edwar David Correa Osorno y Junes Antonio Solano Contreras, en su condición de patrulleros, por haber incurrido en la falta grave dispuesta en el artículo 35 numeral 10 de la Ley 1015 de 2006, a título de dolo; sancionándolos con suspensión e inhabilidad especial por el término de 6 meses.[28] • Contra dicha decisión los disciplinados interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante decisión disciplinaria de 7 de octubre de 2010, por la Inspección General, Inspección Delegada Región de Policía N.º 4, confirmando la decisión inicial.[29] En consideración a lo anterior, puede observarse que la actuación fue tramitada respetando las garantías legales y constitucionales de los investigados, dentro de la cual se les otorgó a estos el adelantamiento de cada una de las etapas correspondientes.
Cabe resaltar que si bien transcurrieron más de 6 meses entre el Auto de apertura de investigación disciplinaria y el Auto de formulación de cargos, ello no vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que el operador disciplinario dentro de dicho término (6 meses), realizó la práctica de las pruebas que consideró pertinentes y no práctico ninguna actuación por fuera de dicho término, como se puede observar con los documentos obrantes dentro del expediente y con el material probatorio expuesto en las decisiones disciplinarias acusadas.
Es de resaltar que luego de que se emitiera la formulación de cargos, la Policía Nacional le corrió traslado a los disciplinados para presentar sus descargos y alegatos de conclusión, así como para presentar y solicitar pruebas, es decir, que éstos siempre tuvieron conocimiento del proceso que se les estaba adelantando, teniendo la posibilidad de interponer los recursos a que hubiere lugar, o solicitar la información correspondiente.
Ahora, pese a que luego de que se llevara a cabo la última prueba en la etapa de la indagación preliminar, esto es, el 19 de septiembre de 2008, transcurrieron aproximadamente 19 meses sin que el operador disciplinario hubiera efectuado actividad alguna, además del Auto de apertura de investigación disciplinaria (27 de noviembre de 2009), ello tampoco transgrede ningún derecho en tanto que, se insiste, la Policía Nacional ejerció su actividad disciplinaria sometiéndose a los términos que le eran aplicables, respetando así el derecho de defensa y contradicción de los disciplinados.
Al respecto, el operador disciplinario sostuvo: (…) si bien esta entidad revisora avista como cierto que se dieron más de 19 meses para la formulación de cargos, ello no certifica la violación del término de seis meses para la instrucción de la investigación, en cuanto no existen pruebas practicadas fuera de ese tiempo, no siendo ello óbice para decir excluir la responsabilidad de los hoy disciplinados frente al cargo de incumplir las instrucciones relativas al servicio, sin causa justificada.
Dado el caso que las etapas de instrucción se acogen a tales términos, en cuanto a las pruebas ordenadas y practicadas que sustentaron la decisión cosa distinta es la evaluación que se halla hecho luego de varios meses, evento que se analiza excusable tal como se encontró de las exculpaciones advertidas por el a quo (…) donde advirtiera un gran cúmulo de investigaciones disciplinarias en su despacho, que impidan, no solo en el caso de marras, entrar a decidir la adopción de una decisión acertada sino en otras más actuaciones procesales a la par, por cuanto se contaban con más de 473 investigaciones represadas, cosa justificable desde todo punto de vista (…).
Por su parte, el Consejo de Estado en la Sentencia de 18 de agosto de 2011, expediente No. 0532-08, magistrado ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en un asunto, aplicable para la etapa de la investigación disciplinaria, manifestó: Siguiendo la línea argumentativa expuesta con anterioridad; sobre el término de la investigación disciplinaria esta Corporación ha sostenido que el solo vencimiento del plazo no implica la pérdida de competencia de la Procuraduría para actuar y tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario.
Así, en un caso similar a éste, la Sala concluyó que si bien el término de la investigación disciplinaria excedió al previsto en la Ley, ello “no constituye una violación al debido proceso por dilación injustificada en el trámite de la investigación”. Ese mismo razonamiento quedó consignado en la sentencia de 19 de mayo de 2011, en el cual esta Subsección consideró que si bien “el Investigador Disciplinario, efectivamente, excedió el término de seis (6) meses consagrado en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002” esa circunstancia objetiva, per se, no limita el ejercicio de su potestad disciplinaria, sin perjuicio de la responsabilidad de los funcionarios que incidieron en el incumplimiento del término procesal.
En ese orden de ideas, se observa que la etapa de investigación disciplinaria fue llevada a cabo por la Policía Nacional, conforme a lo establecido en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, pues, dentro del término de 6 meses se determinaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar de cómo sucedieron los hechos y la responsabilidad que le podía ser endilgada a los disciplinados.
Debe resaltarse, además, que, teniendo en cuenta que el único argumento expuesto en el escrito de la demanda fue la vulneración del derecho al debido proceso por el incumplimiento de los términos procesales, la Sala no hará referencia a los elementos de la responsabilidad disciplinaria, en la medida en que no se expuso ninguna inconformidad al respecto. 3.3.
Del argumento expuesto por el ministerio público El ministerio público al rendir su concepto solicitó negar las pretensiones de la demanda, por haberse configurado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la Sala al revisar el fondo del asunto, cabe señalar los siguiente: 1. De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Uno de los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial[30].
Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido[31]: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia[32].
El numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, establecía en cuanto a la caducidad de las acciones, que «La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso». De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente[33].
Ahora bien, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»[34]. 3.3.1.1.
Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios La Sección Segunda de esta Corporación[35], mediante sentencia de unificación, precisó que, en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza.
En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral.
A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»[36]. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»[37] el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»[38].
Lo anterior, fue corroborado por esta Subsección, así: [39] Hasta aquí no cabe la menor duda de que el auto de unificación no solo se inclinó por la tesis consistente en que para contabilizar el término de la caducidad de la acción ―medio de control, en vigencia del CPACA― debía tenerse en cuenta el acto de ejecución, sino de forma adicional que era necesario su notificación, por ser este «el hito» inicial para efectuar dicho cómputo.
Empero, al resolverse el caso en concreto, la Sala Plena hizo la siguiente aseveración: En los términos del literal a), numeral 2º, del artículo 136 del C.C.A.23 (Decreto 01 de 1984), subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo particular es de 4 meses contados, como se señaló en los acápites que anteceden, a partir del día siguiente al del acto de ejecución de la sanción disciplinaria. [Negrillas fuera de texto].
Como puede verse, un asunto es que la contabilización del término de caducidad empiece a partir del día siguiente del acto de ejecución y otro muy diferente es que dicho cómputo se efectué a partir del día siguiente de la notificación de este acto de ejecución, a menos que el día de la firma de este acto coincida con aquel en que se haga la aludida notificación. Sobre este particular, la Subsección, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, considera que la tesis adoptada en el auto de unificación, consistente en que el término de caducidad comienza a partir del acto de ejecución, debe entenderse necesariamente con la notificación de dicho acto.
Incuso, podrá considerarse la efectiva comunicación, ya que los actos de ejecución no tienen propiamente contenido decisorio. Para la Sala, lo determinante es la garantía del principio de publicidad, eficacia y debido proceso, con el fin de materializar la oponibilidad frente a los efectos jurídicos que de este se derivan. En síntesis, ello se cumple con la notificación o la comunicación de dichos actos.
Las razones de esta postura son las siguientes: - El auto de unificación del 25 de febrero de 2016 unificó su jurisprudencia para resolver la tensión entre dos tesis contrapuestas. La primera, en cuanto a si el cómputo para la caducidad comenzaba desde la notificación del acto que resolvía el fondo del asunto, o la segunda, si dicho término debía contabilizarse a partir de la notificación ― o comunicación, se agrega― del acto de ejecución. En otras palabras, en el asunto a definir no se planteó como problema la hipótesis de que solo bastaba la expedición del acto de ejecución sin que este fuera notificado. - En los considerandos del auto de unificación del 25 de febrero de 2016, se hizo alusión, de forma inequívoca, al acto de ejecución, pero sin que se desligara de su respectiva notificación, al punto que este crucial aspecto fue denominado «el hito inicial» para contabilizar dicho término. - El auto de unificación del 25 de febrero de 2016 unificó su jurisprudencia a partir de un caso en vigencia del Decreto 01 de 1984.
En ese sentido, lo allí dicho debe interpretarse ahora conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, el cual refiere que «Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel». [Negrillas fuera de texto]. - La única forma en que el administrado tenga conocimiento de la existencia del acto de ejecución de la sanción disciplinaria es precisamente a partir de su notificación. Por ello, el artículo 66 del CPACA preceptúa lo siguiente: «ARTÍCULO
66. DEBER DE NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes». - La mayoría de las autoridades disciplinarias están notificando los actos de ejecución de la sanción y es a partir de esa fecha en que los efectos del correctivo disciplinario tienen lugar[40].
En el presente asunto, se podrá advertir, por ejemplo, que el acto de ejecución fue notificado el 6 de diciembre de 2013[41]. - Si la teleología del auto de unificación del 25 de febrero de 2016 es la interpretación pro homine, no resulta adecuado con dicha postura considerar que el cómputo de la caducidad comienza desde la sola firma del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, sin que este sea notificado o comunicado.
Por el contrario, para rituar de mejor manera dicho postulado, el acto de ejecución debe serle enterado al administrado, tal y como lo pregonan las anteriores normas citadas del CPACA, por lo que es desde ese momento en que debe contabilizarse dicho término, tal y como se advirtió en el auto de unificación, al menos de forma más precisa y contundente en la parte considerativa de dicha providencia. En atención a lo anterior, en el caso concreto, se encuentra probado lo siguiente: El 7 de octubre de 2010, la Inspección General, Inspección Delegada Región de Policía N.º 4 profirió fallo de segunda instancia, mediante el cual confirmó la decisión inicial consistente en declarar responsable disciplinariamente a Edwar David Correa Osorno, Ramón Alexis Jiménez Peñaloza y Junes Antonio Solano Contreras, en su condición de patrulleros; sancionándolos con suspensión e inhabilidad especial por el término de 6 meses.
Por Resolución N.º 04177 de 17 de diciembre de 2010, el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria que le fue impuesta al actor.[42] Dicha decisión le fue notificada a los disciplinados el 12 de enero de 2011. El 14 de abril de 2011, los disciplinados presentaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación.[43] El 7 de julio del mismo año, se llevó a cabo la diligencia de conciliación, que se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio.[44] El 29 de julio de 2011, Edwar David Correa Osorno, Ramón Alexis Jiménez Peñaloza y Junes Antonio Solano Contreras interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con lo expuesto en acápites precedentes, teniendo en cuenta que la decisión disciplinaria de segunda instancia fue notificada personalmente el 12 de enero de 2011, la parte actora tenía hasta el 13 de mayo del mismo año para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, dicho término fue interrumpido con la solicitud de conciliación extrajudicial realizada el 14 de abril de 2011, quedándole un mes a los disciplinados para la interposición de la acción, una vez recibieran la constancia de la diligencia de la conciliación. Así, como dicho documento les fue entregado el 7 de julio de 2011 y la demanda fue presentada el 29 del mismo mes y año, encuentra la Sala que no le asiste razón al ministerio público y que, en consecuencia, no se configura el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
Conclusión Con base en los anteriores planteamientos se concluye que la parte actora no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados, por lo que, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Negar las pretensiones de la demanda interpuesta por los señores Edwar David Correa Osorno, Ramón Alexis Jiménez Peñaloza y Junes Antonio Solano Contreras contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA. GMSM ----------------------- [1] Folios 203 a 209. [2] Folios 475 a 510. [3] Folio 213. [4] Folios 220 a 223. [5] Folios 225 a 229. [6] Folio 231 del cuaderno principal. [7] Folios 1 y 2 del cuaderno de antecedentes administrativos. [8] Folios 15 y 16 del cuaderno de antecedentes administrativos. [9] Folios 33 a 35 del cuaderno de antecedentes administrativos. [10] Folios 53 a 55 del cuaderno de antecedentes administrativos. [11] Folios 56 y 57 del cuaderno de antecedentes administrativos. [12] Folios 26 a 29 del cuaderno de antecedentes administrativos. [13] Folios 68 a 71 del cuaderno de antecedentes administrativos. [14] Folios 72 a 74 del cuaderno de antecedentes administrativos. [15] Folios 78 a 80 del cuaderno de antecedentes administrativos. [16] Folios 97 a 100 del cuaderno de antecedentes administrativos. [17] Folios 86 a 93 del cuaderno de antecedentes administrativos. [18] Folios 125 a 138 del cuaderno de antecedentes administrativos. [19] Folios 22 a 55 del cuaderno de antecedentes administrativos. [20] Folios 95 a 108 del cuaderno de antecedentes administrativos. [21] Sentencia del 9 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consejero ponente: William Hernández Gómez, referencia: 11001032500020110031600, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. [22] Sentencia C-708 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. [23] Sentencia C- 341 de 4 de junio de 2014, magistrado ponente Mauricio González Cuervo. [24] Sentencia de la Corte Constitucional SU-901-05, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño. [25] Folios 1 y 2 del cuaderno de antecedentes administrativos. [26] Folios 33 a 35 del cuaderno de antecedentes administrativos. [27] Folios 125 a 138 del cuaderno de antecedentes administrativos. [28] Folios 22 a 55 del cuaderno de antecedentes administrativos. [29] Folios 95 a 108 del cuaderno de antecedentes administrativos. [30] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. [31] Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. [32] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, magistrado ponente: Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [33] Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3.
Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». [34] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá dic., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-2009-00858- 01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación- Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa [35] Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012).
Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067- 00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. [37] Manual del Acto Administrativo.
Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. [38] Ibídem. [39] Sentencia del Consejo de EstaZ|€?ÁÛÜè * -do, Sección Segunda, Subsección A del 16 de julio de 2020, No. Interno: 3357-2016, consejero ponente: William Hernández Gomez. [40] Otras entidades los comunican. Lo importante, para la Sala, es que los actos de ejecución sean conocidos por el administrado. [41] Folio 749 del expediente. [42] Folios 57 y 58 del cuaderno principal. [43] Folio 18 del cuaderno principal. [44] Ibídem.