Providencia — Consejo de Estado

NR-2169867Consejo de Estado · SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 19Sentencia2020-10-20

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Ministerio De Transporte·Demandado: Resoluciones 20203040000285 De 14 De Abril De 2020 Y 20203040001315 De 27 De Abril De 2020 Del Ministerio De Transporte.

De qué trata

Síntesis: [L]as resoluciones objeto del control inmediato fueron proferidas por autoridad competente en ejercicio de atribuciones asignadas tanto en las normas de excepción como en el ordenamiento jurídico de normalidad, con el fin de hacer frente a la situación de crisis. […] Aunado a lo anterior, en los actos objeto de estudio, la ministra de Transporte hizo uso de las competencias que le confiere la condición de máxima directora de ese sector administrativo. […] [S]e hacía necesario expedir la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 «[…] Con el fin de salvaguardar la eficiente prestación de los servicios y actuaciones del Ministerio de Transporte y a su vez garantizar los derechos constitucionales de los ciudadanos e interesados, en especial, el debido proceso […]», al igual que «[…] garantizar el acceso al proceso y el ejercicio pleno de los derechos de los sujetos procesales, la salud pública […]». Por su parte, la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020, además de hacer mención al anterior panorama, indicó que, como uno de los supuestos que consagró la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 para levantar la suspensión de los trámites asociados al RUNT que requiriesen validación biométrica fue la implementación de otro mecanismo en remplazo de aquel, resultaba imperioso trabajar en desarrollos en el sistema RUNT que permitieran reactivar las actividades a su cargo. […] [C]on el objetivo de que los actores que interactúan en el sector pudiesen reiniciar la operación, estas creaciones tecnológicas se introducirían de forma gradual y que, por ello, surgía la necesidad de concretar (i) el procedimiento y el término para el levantamiento de la suspensión de los trámites asociados al RUNT que exigían validación mediante huellero físico o electrónico; (ii) la vigencia del uso de los nuevos desarrollos tecnológicos, y (iii) las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintentencia de Transporte en ese marco. Visto lo anterior, es plausible concluir que se cumple con el elemento de la motivación como quiera que los actos enjuiciados expusieron las razones tanto fácticas como jurídicas que tuvo el Ministerio de Transporte para proferirlos, las que resultan coherentes, suficientes y veraces. […] [S]u finalidad no es otra que hacer frente a la situación de emergencia que ha desatado el nuevo coronavirus, debido a que el alto número de contagios y su crecimiento acelerado exige la implementación de medidas que (i) impidan su propagación, tales como el trabajo en casa, que es una expresión del aislamiento y distanciamiento social requerido, pero también que (ii) garanticen la continuidad en la prestación de un servicio público eficiente, (iii) sin la afectación de los derechos de quienes son parte en un trámite administrativo o son usuarios de la entidad. En tal virtud, las disposiciones que contemplan dichos actos son directamente conexas a los objetivos del Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró la emergencia, al igual que a los preceptos establecidos en los Decretos Legislativos 482 y 491 de 2020, que en su orden regularon, entre otras medidas, lo relativo a la suspensión de actividades adelantadas por los organismos de apoyo al tránsito y, de otro lado, la prestación de servicios a cargo de las autoridades y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. […] [L]a Sala no observa que en el proceso de formación de la voluntad administrativa que dio origen a la expedición de los actos administrativos sub examine se haya omitido algún trámite o formalidad legalmente establecido, como tampoco que se haya irrespetado alguna de las facultades regladas y discrecionales propias de la función pública o administrativa.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Concordancia / CONCORDANCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LOS DECRETOS DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Requisitos / RESOLUCIÓN 20203040000285 DE 14 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Ajustada a la legalidad / RESOLUCIÓN 20203040001315 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Ajustada a la legalidadA efectos de validar que las medidas administrativas de emergencia resultan concordantes, es preciso realizar un estudio que se compone de tres niveles. En el primero de ellos, se debe definir si la decisión de que se trata desconoce derechos o reglas que no pueden suspenderse, exceptuarse o limitarse bajo ninguna circunstancia (…) Dentro de este concepto quedan comprendidos (i) los derechos humanos; (ii) el funcionamiento adecuado de las ramas del poder público de manera que se conserven los organismos y la estructura estatal constitucionalmente diseñada; y (iii) las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Seguidamente, es preciso definir si se advierte que la medida enjuiciada transgredió alguna prohibición o mandato específico que establezcan i) la Constitución; ii) la Ley 137 de 1994 o Ley Estatutaria de Estados de Excepción (…); iii) los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, respecto de las decisiones que puede tomar la administración en los estados de emergencia; iv) los decretos legislativos de emergencia y; v) cualquier otra norma que, sin pertenecer al régimen de excepción, ostente rango y fuerza de ley. […] Por último, es importante señalar que existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial. En tales condiciones, la afectación de este último conduciría a predicar que la medida no es concordante y, con ello, a declarar su nulidad. […] [L]os actos objeto de estudio superan el juicio de concordancia. En primer lugar, porque no suspenden, exceptúan ni limitan algún derecho o regla de aquellos que son inalterables bajo circunstancias de excepción, tampoco generan alguna afectación en el núcleo esencial de algún derecho fundamental. Por el contrario, la teleología a la que responden exalta principios y derechos esenciales dentro del marco del Estado Social de Derecho, tales como la protección de la salud de la población, el respeto por el debido proceso de quienes intervienen en algún trámite o procedimiento administrativo ante la entidad, al igual que la eficacia y eficiencia que debe caracterizar la función administrativa. Aunado a ello, su contenido se aviene a las normas jurídicas con las que, dada su naturaleza reglamentaria, puede establecerse una relación de subordinación jerárquica. […] [S]e advierte que los actos objeto de análisis decretaron una suspensión de términos en ciertos procesos, trámites y actuaciones administrativas que resulta adecuada a la situación de crisis generalizada que sufre el país por la emergencia sanitaria a la que se enfrenta y fruto de la cual se han restringido, razonablemente, actividades que impliquen contacto interpersonal, con el propósito de preservar la salud, la vida y la integridad física. […] Por lo anterior, la Sala declarará la validez de las Resoluciones 20203040000285 y 20203040001315 proferidas respectivamente el 14 y 27 de abril de 2020 por el Ministerio de Transporte […]

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Conexidad [L]as resoluciones objeto del control inmediato fueron proferidas por autoridad competente en ejercicio de atribuciones asignadas tanto en las normas de excepción como en el ordenamiento jurídico de normalidad, con el fin de hacer frente a la situación de crisis. […] Aunado a lo anterior, en los actos objeto de estudio, la ministra de Transporte hizo uso de las competencias que le confiere la condición de máxima directora de ese sector administrativo. […] [S]e hacía necesario expedir la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 «[…] Con el fin de salvaguardar la eficiente prestación de los servicios y actuaciones del Ministerio de Transporte y a su vez garantizar los derechos constitucionales de los ciudadanos e interesados, en especial, el debido proceso […]», al igual que «[…] garantizar el acceso al proceso y el ejercicio pleno de los derechos de los sujetos procesales, la salud pública […]».

Por su parte, la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020, además de hacer mención al anterior panorama, indicó que, como uno de los supuestos que consagró la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 para levantar la suspensión de los trámites asociados al RUNT que requiriesen validación biométrica fue la implementación de otro mecanismo en remplazo de aquel, resultaba imperioso trabajar en desarrollos en el sistema RUNT que permitieran reactivar las actividades a su cargo. […] [C]on el objetivo de que los actores que interactúan en el sector pudiesen reiniciar la operación, estas creaciones tecnológicas se introducirían de forma gradual y que, por ello, surgía la necesidad de concretar (i) el procedimiento y el término para el levantamiento de la suspensión de los trámites asociados al RUNT que exigían validación mediante huellero físico o electrónico;

En tal virtud, las disposiciones que contemplan dichos actos son directamente conexas a los objetivos del Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró la emergencia, al igual que a los preceptos establecidos en los Decretos Legislativos 482 y 491 de 2020, que en su orden regularon, entre otras medidas, lo relativo a la suspensión de actividades adelantadas por los organismos de apoyo al tránsito y, de otro lado, la prestación de servicios a cargo de las autoridades y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. […] [L]a Sala no observa que en el proceso de formación de la voluntad administrativa que dio origen a la expedición de los actos administrativos sub examine se haya omitido algún trámite o formalidad legalmente establecido, como tampoco que se haya irrespetado alguna de las facultades regladas y discrecionales propias de la función pública o administrativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Concordancia / CONCORDANCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LOS DECRETOS DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Requisitos / RESOLUCIÓN 20203040000285 DE 14 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Ajustada a la legalidad / RESOLUCIÓN 20203040001315 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Ajustada a la legalidad A efectos de validar que las medidas administrativas de emergencia resultan concordantes, es preciso realizar un estudio que se compone de tres niveles.

En el primero de ellos, se debe definir si la decisión de que se trata desconoce derechos o reglas que no pueden suspenderse, exceptuarse o limitarse bajo ninguna circunstancia (…) Dentro de este concepto quedan comprendidos (i) los derechos humanos; (ii) el funcionamiento adecuado de las ramas del poder público de manera que se conserven los organismos y la estructura estatal constitucionalmente diseñada; y (iii) las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Seguidamente, es preciso definir si se advierte que la medida enjuiciada transgredió alguna prohibición o mandato específico que establezcan i) la Constitución; ii) la Ley 137 de 1994 o Ley Estatutaria de Estados de Excepción (…); iii) los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, respecto de las decisiones que puede tomar la administración en los estados de emergencia; iv) los decretos legislativos de emergencia y; v) cualquier otra norma que, sin pertenecer al régimen de excepción, ostente rango y fuerza de ley. […] Por último, es importante señalar que existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial.

En tales condiciones, la afectación de este último conduciría a predicar que la medida no es concordante y, con ello, a declarar su nulidad. […] [L]os actos objeto de estudio superan el juicio de concordancia. En primer lugar, porque no suspenden, exceptúan ni limitan algún derecho o regla de aquellos que son inalterables bajo circunstancias de excepción, tampoco generan alguna afectación en el núcleo esencial de algún derecho fundamental.

Por el contrario, la teleología a la que responden exalta principios y derechos esenciales dentro del marco del Estado Social de Derecho, tales como la protección de la salud de la población, el respeto por el debido proceso de quienes intervienen en algún trámite o procedimiento administrativo ante la entidad, al igual que la eficacia y eficiencia que debe caracterizar la función administrativa.

Aunado a ello, su contenido se aviene a las normas jurídicas con las que, dada su naturaleza reglamentaria, puede establecerse una relación de subordinación jerárquica. […] [S]e advierte que los actos objeto de análisis decretaron una suspensión de términos en ciertos procesos, trámites y actuaciones administrativas que resulta adecuada a la situación de crisis generalizada que sufre el país por la emergencia sanitaria a la que se enfrenta y fruto de la cual se han restringido, razonablemente, actividades que impliquen contacto interpersonal, con el propósito de preservar la salud, la vida y la integridad física. […] Por lo anterior, la Sala declarará la validez de las Resoluciones 20203040000285 y 20203040001315 proferidas respectivamente el 14 y 27 de abril de 2020 por el Ministerio de Transporte […] FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 482 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 19 Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-15-000-2020-02536-00(CA) Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE Demandado: RESOLUCIONES 20203040000285 DE 14 DE ABRIL DE 2020 Y 20203040001315 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE.

Referencia: DESARROLLO Y APLICACIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Y DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD RESPECTO DE LAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE EMERGENCIA ADOPTADAS A RAÍZ DE LA COVID-19. LEY 1437 DE 2011. DECLARA LA VALIDEZ LAS RESOLUCIONES 20203040000285 Y 20203040001315 PROFERIDAS RESPECTIVAMENTE EL 14 Y 27 DE ABRIL DE 2020 POR EL MINISTERIO DE TRANSPORTE.

ACUMULADO 11001-03-15-000-2020-02535-00 ASUNTO La Sala Especial de Decisión n.º 19 dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de las Resoluciones 20203040000285[1] y 20203040001315[2] proferidas por el Ministerio de Transporte los días 14 y 27 de abril de 2020, respectivamente.

ANTECEDENTES Por medio de auto del 16 de junio de 2020, el despacho ponente avocó el conocimiento del medio de control 11001-03-15-000-2020-02536-00 adelantado respecto de la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020. En consecuencia, ordenó correr el traslado respectivo al Ministerio de Transporte e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a efectos de garantizarle a los ciudadanos la posibilidad de intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo enjuiciado.

El auto del 24 de junio del mismo año resolvió acumular al presente expediente el proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02535-00, que corresponde al medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020, también expedida por dicha agencia ministerial. TEXTO DE LAS RESOLUCIONES Se transcribe a continuación el texto de los actos administrativos sometidos a control: «[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 20203040000285 de 14-04-2020 Por la cual se suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo, y de algunos trámites del Viceministerio de Transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones LA MINISTRA DE TRANSPORTE En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por los artículos 61 literal g) de la Ley 489 de 1998, 2 del Decreto 087 de 2011, y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que mediante Circular Externa No. 0018 del 10 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, el Ministro de Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, impartieron instrucciones de intervención, respuesta y atención del COVID-19, aplicables principalmente a los ambientes laborales. Que la citada circular estableció que los organismos y entidades del sector público y privado, de acuerdo con las funciones que cumplen y la naturaleza de la actividad productiva que desarrollan, en el marco de los Sistemas de Gestión de Salud y Seguridad en el Trabajo, deben diseñar medidas específicas y redoblar los esfuerzos en esta nueva fase de contención del COVID-19, señalando como medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, entre otras, la de disminuir el número de reuniones o concentración de varias personas en espacios reducidos de trabajo y con baja ventilación para reducir el riesgo de contagio de enfermedades respiratorias y COVID-19 por contacto cercano, y evitar áreas o lugares con aglomeraciones en los que se pueda interactuar con personas enfermas.

Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.

Que mediante Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del Coronavirus COVID-19. Que el Decreto Legislativo 457 del 22 de marzo de 2020, impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público y, específicamente, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y tomó medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que el artículo 3 del citado Decreto Legislativo 491 de 2020 establece frente a la prestación de los servicios a cargo de las entidades lo siguiente: Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. […] Que a su vez los artículos 6 y 8 del citado Decreto Legislativo 491 de 2020 establecen lo siguiente: “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años […] Artículo 8. Ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias. Cuando un permiso, autorización, certificado o licencia venza durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pueda ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla, se entenderá prorrogado automáticamente el permiso, autorización, certificado y licencia hasta un mes (1) más contado a partir de la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. […] Que los artículos 9 y 10 del Decreto Legislativo 482 del 26 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica” establecen: “Artículo 9.

Suspensión de actividades. Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio, todos los servicios prestados por los organismos de apoyo al tránsito, así como los trámites que ante ellos se efectúen quedarán suspendidos. […] Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID- 19 en el territorio nacional constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible a la inminencia de la situación y su posible interrupción, lo que obliga a las autoridades a tomar otras medidas para mitigar la emergencia. Que mediante memorando 20203400026023 del 17 de marzo de 2020 se suspendió la atención de servicio al ciudadano de manera presencial en el Ministerio de Transporte hasta el 1 de abril de 2020 […] Que conforme lo contempla el artículo 6 del citado Decreto Legislativo 491 de 2020, de conformidad con los análisis que presentaron las dependencias relacionadas en los considerandos anteriores de cada uno de sus trámites actividades y/o procesos, y la evaluación previa y justificación de cada situación concreta que hicieron, se proceder a emitir el presente acto administrativo en los términos solicitados.

Que el contenido de la presente resolución fue publicado en la página web Ministerio de Transporte en cumplimiento de lo determinado en el numeral 8 del artículo 8° de la Ley 1437 de 2011, Decreto 1081 de 2015 modificado por el Decreto 270 de 2017, y en virtud de lo dispuesto en la Resolución 994 del 2017, expedida por el Ministerio de Transporte, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas, y mediante memorando 20201130029543 del 8 de abril de 2020, el Viceministerio de Transporte certifica que no se recibieron observaciones durante el termino de publicación. Que la Oficina Asesora de Jurídica conservará los documentos asociados a la publicación del presente acto administrativo.

Todo ello en concordancia con las políticas de gestión documental y de archivo de la entidad. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

CAPITULO 1 DE LAS ACTUACIONES QUE ADELANTA EL VICEMINISTERIO DE TRANSPORTE ARTÍCULO 1. Suspender por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los términos para las siguientes actuaciones que adelanta el Viceministerio de Transporte, hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 1.1 Dirección de Tránsito y Transporte 1.1.1 La segunda instancia a las decisiones de las Direcciones Territoriales. 1.2 Grupo de Reposición Integral de Vehículos 1.2.1 Reconocimiento económico de vehículos operativos por desintegración física total con fines de reposición 1.2.2 Reconocimiento económico de vehículos operativos por desintegración física total sin fines de reposición 1.2.3 Reconocimiento económico de vehículos no operativos por desintegración física total sin fines de reposición. 1.2.4 Reposición por desintegración física total sin reconocimiento económico 1.2.5 Desintegración física total con fines de reconocimiento económico 1.2.6 Reposición por pérdida o destrucción total 1.2.7 Reposición por hurto 1.2.8 Normalización mediante desintegración 1.2.9 Certificaciones de Aprobaciones de Caución y de Certificados de Cumplimiento de Requisitos. 1.3 Trámites a cargo de la Subdirección de Transporte 1.3.1 Habilitación de empresas de transporte de Pasajeros por Carretera y Mixto 1.3.2 Habilitación de empresas de transporte Fluvial 1.3.3 Permisos de Operación empresas de transporte Fluvial 1.3.4 Permisos de Operación empresas de transporte por cable 1.3.5 Habilitación de Vehículos y Unidades de Transporte de Pasajeros para Transporte Internacional 1.3.6 Aprobación de Planos para la Construcción de Embarcaciones 1.4 Trámites a cargo de la Subdirección de Tránsito 1.4.1 Actos administrativos de recursos de reposición y revocatorias directas contra los actos administrativos expedidos por la Subdirección de Tránsito 1.4.2 Solicitudes de Homologaciones como proveedores de tarjetas preimpresas y láminas de seguridad. 1.5 Direcciones Territoriales 1.5.1 Tarjeta de servicio para vehículos de enseñanza automovilística 1.5.2 Expedición o renovación de la tarjeta de operación de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros (por carretera, mixto o especial) 1.5.3 Habilitación de empresas de servicio público de transporte terrestre automotor mixto 1.5.4 Expedición de la certificación de instructor en conducción por primera vez por renovación y recategorización 1.5.5 Tarjeta de operación por cambio de nivel de servicio 1.5.6 Tarjeta de operación por cambio de características técnicas del vehículo 1.5.7 Fijación de capacidad transportadora 1.5.8 Habilitación de empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de carga 1.5.9 Desvinculación administrativa por solicitud de la empresa de servicio de transporte público terrestre automotor (Pasajeros por carretera, mixto o especial) 1.5.10 Habilitación de empresas de servicio público de transporte terrestre automotor especial 1.5.11 Desvinculación de común acuerdo de vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor (Pasajeros por carretera, mixto o especial 1.5.12 Duplicado tarjeta de operación para vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros 1.5.13 Tarjeta de operación por cambio de modalidad de servicio 1.5.14 Certificación de disponibilidad de capacidad transportadora para matrícula inicial 1.5.15 Desvinculación administrativa por solicitud del propietario de un vehículo vinculado a una empresa de servicio público de transporte terrestre automotor (Pasajeros por carretera, mixto o especial) CAPITULO 2 DE LOS TRÁMITES ASOCIADOS AL REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE TRÁNSITO -RUNT ARTÍCULO 2.

Suspender por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los trámites asociados al Registro Único Nacional de Tránsito -RUNT, que requieran validación biométrica mediante uso de huellero físico o electrónico, hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, o hasta que sea implementado por parte de la concesión RUNT S.A. otro mecanismo de validación, en remplazo de aquel.

ARTÍCULO 3. Suspender por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los términos de los siguientes trámites que se adelantan ante el Registro Único Nacional de Tránsito RUNT, hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social: 1. Del Registro Nacional Automotor (RNA) 1.1 Vigencia de los certificados de aptitud en conducción para instructores para los cuales el mínimo de horas previstas debe abarcarse en un lapso mayor a tres (3) meses. 1.2 Trámites del programa del parque automotor de carga de que trata la Resolución 5304 de 2019 o las demás que la modifiquen, desarrollen o derogue, así como de los trámites de Normalización, e IVACREI la matrícula de vehículos de carga e IVACREI en la matrícula de vehículos de Pasajeros. 1.3 Trámite de traslado de matrícula. 1.4 Trámite de radicación de cuenta. 1.5 Registro de la garantía en el RNGM o Registro de la modificación o levantamiento de la garantía a través del RNGM, por parte de RUNT.

Parágrafo. Para efectos del trámite de traslado y radicación de cuenta los organismos de tránsito de destino deberán mantener la documentación hasta cuando el Gobierno nacional decrete el levantamiento definitivo del aislamiento preventivo y obligatorio. Esta misma disposición se extiende para los documentos relacionados el Registro Nacional Automotor (RNA) como para el Registro Nacional de Maquinaria Agrícola, Industrial y de Construcción Autopropulsada (RNMA) y el Registro Nacional de Remolques y Semirremolques (RNRyS).

ARTÍCULO 4. Los demás trámites del Viceministerio de Transporte que no son objeto de suspensión en la presente Resolución, continúan vigentes y deben ser atendidos en los términos legales o administrativos previamente establecidos. CAPITULO 3 DE LOS PROCESOS ADIMINISTRATIVOS DE COBRO COACTIVO ARTICULO 5. Suspender por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los términos de todos los procesos administrativos de cobro coactivo a cargo del Grupo de Jurisdicción Coactiva de la Oficina Asesora de Jurídica, hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

CAPITULO 4 DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS ARTICULO 6. Suspender por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo del Grupo Control Disciplinario Interno de la Secretaria General (primera instancia) y del Despacho de la Ministra de Transporte (segunda instancia), hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

CAPITULO 5 DISPOSICIONES FINALES ARTÍCULO 7. Los términos y trámites suspendidos mediante la presente resolución, se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Parágrafo. En caso de prorrogarse la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y protección Social, se mantendrán vigentes las disposiciones de la presente resolución, hasta que dure la prórroga.

ARTICULO 8. Las acciones que deban resolverse en los términos fijados por otras autoridades administrativas, de control o judiciales deberán atenderse dentro de los términos establecidos, por el jefe de la dependencia que corresponda y adoptar las medidas pertinentes con el fin de garantizar que las acciones se cumplan en los términos señalados por las autoridades administrativas, de control o judiciales.

ARTICULO 9. Durante el término que dure la suspensión ordenada mediante la presente resolución y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020.

ARTICULO 10. La suspensión prevista en el presente acto administrativo afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020.

ARTICULO 11. La Oficina Asesora de Jurídica remitirá el presente acto administrativo al Consejo de Estado, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición para el control inmediato de legalidad, conforme lo establecido en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.

ARTICULO 12. Publicar la presente resolución en la página web del Ministerio y en un lugar visible en las Direcciones Territoriales e Inspecciones Fluviales del Ministerio de Transporte.

ARTÍCULO 13. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE […]» (puntuación, gramática y ortografía del texto original) Los artículos 2 y 7 de este acto administrativo fueron adicionados por la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020 en los siguientes términos: […] RESOLUCIÓN NÚMERO 20203040001315 de 27-04-2020 “Por la cual se adiciona la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 “Por la cual se suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo, y de algunos trámites del Viceministerio de Transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones”” LA MINISTRA DE TRANSPORTE En ejercicio de las facultades legales, y en especial las conferidas por los artículos 61 literal g) de la Ley 489 de 1998, 2 del Decreto 087 de 2011, y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus – COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional. […] Que en el artículo 2 de la citada Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 se ordenó: “Suspender por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los trámites asociados al Registro Único Nacional de Tránsito -RUNT, que requieran validación biométrica mediante uso de huellero físico o electrónico, hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, o hasta que sea implementado por parte de la concesión RUNT S.A. otro mecanismo de validación, en remplazo de aquel.” (Se resalta) Que en cumplimiento de dicha disposición, se hace necesario implementar desarrollos en el sistema RUNT que permitan levantar la suspensión de los trámites que requieran validación biométrica mediante el uso de huellero físico o electrónico, permitiendo reactivar las actividades de los Organismos de Tránsito, Direcciones Territoriales del ministerio de Transporte, el programa de modernización, entre otros.

Que todos los Organismos de Tránsito y las Direcciones Territoriales del Ministerio de Transporte cuentan con acceso a la plataforma HQ- RUNT. Sin embargo, algunos organismos de tránsito poseen plataformas tecnológicas que interactúan con el RUNT a través de servicios web, haciendo necesario plantear dos soluciones diferentes, una para los organismos de tránsito que operarán trámites virtuales o esquemas mixtos y otra para los organismos de tránsito y direcciones territoriales que acceden a los trámites desde HQ-RUNT.

Que en consideración a lo anterior, los desarrollos se han ordenado por fases, con el objetivo de que algunos actores puedan iniciar operación de forma temprana, dando prioridad a los Organismos de Tránsito que actualmente poseen plataformas tecnológicas que interactúan con el RUNT, en segunda instancia se atenderá las necesidades del Ministerio de transporte (sic) y de los Organismos de Tránsito y otros actores que no cuentan con dichas plataformas, para posteriormente implementar la virtualización de los trámites.

Que en consecuencia, se hace necesario adicionar la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020, en el sentido de precisar (i) el procedimiento para el levantamiento de la suspensión de trámites asociados al Registro Único Nacional de Transito – RUNT que requieren validación biométrica mediante uso de huellero físico o electrónico, con ocasión de los desarrollos tecnológicos realizado por la Concesión RUNT para reemplazar los mismos a que se refiere el artículo 2 de la citada Resolución, (ii) la vigencia del uso de los nuevos desarrollos tecnológicos, (iii) as funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte en relación al cumplimiento de las disposiciones consagradas a cargo de los Organismos de Tránsito, y (iv) el término en el cual se levantará la suspensión de los trámites asociados al Registro Único Nacional de Tránsito –RUNT, que requieran validación biométrica mediante uso de huellero físico o electrónico.

Que por lo anterior, el Viceministro de Transporte solicitó la expedición del respectivo acto administrativo mediante memorando No. 20201130032713 del 25 de abril de 2020. Que el contenido de la presente Resolución fue publicado en la página web del Ministerio de Transporte, en cumplimiento de lo determinado en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 21.21.14 del Decreto 1081 de 2015 modificado y adicionado por el Decreto 270 de 2017 y la Resolución 994 de 2017 del Ministerio de Transporte, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias, comentarios o propuestas alternativas.

Que el Viceministerio de Transporte mediante memorando 20201130032723 del 26 de abril de 2020 certificó que no se recibieron observaciones a la presente resolución durante el tiempo de publicación. Que la Oficina Asesora de Jurídica conservará los documentos asociados a la publicación del presente acto administrativo. Todo ello en concordancia con las políticas de gestión documental y de archivo de la entidad.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Adicionar los siguientes parágrafos al artículo 2 de la Resolución 2023040000285 del 14 de abril de 2020: Parágrafo Primero. Los desarrollos tecnológicos implementados por la concesión RUNT S.A. qué reemplazarán la validación biométrica mediante uso de huellero físico o electrónico, serán informados a los actores que actualmente posee plataformas tecnológicas que interactúan con el Registro Único Nacional de Tránsito -RUNT, por la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte mediante circular.

A partir de la fecha de la circular emitida por la dirección de transporte y tránsito del Ministerio de transporte, se entenderá levantada la suspensión de los trámites a los que se refiere el presente artículo. En los demás casos, se mantendrá vigente la suspensión de los trámites asociados al Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT que requieren validación biométrica mediante uso del huellero físico o electrónico, hasta tanto se emita la respectiva circular por parte de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte.

Parágrafo Segundo. Los organismos de tránsito deberán adoptar las medidas necesarias para prestar los servicios de manera virtual a los usuarios conforme lo dispone el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y que no dependan de los desarrollos del Sistema del Registro Único Nacional de Tránsito RUNT. Parágrafo Tercero. Sólo serán válidos los trámites que se realicen conforme a los desarrollos establecidos a través del sistema de Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT.

Parágrafo Cuarto. El uso de los desarrollos tecnológicos que sean informados por parte de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte a los actores del sistema RUNT en los términos previstos en el parágrafo primero del presente artículo, serán usados hasta que sea superada la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia por causa del nuevo coronavirus COVID-19, o relacionada con la virtualización de los trámites, lo primero que ocurra.

Parágrafo Quinto. La Superintendencia de Transporte realizará las funciones de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las disposiciones previstas en la presente resolución por parte de los organismos de tránsito. Artículo 2. Adicionar un parágrafo al artículo 7 de la Resolución 20203040000285 del 14 de abril 2020, así: Parágrafo Segundo. Los trámites asociados al registro único nacional de tránsito - RUNT que requieren validación biométrica mediante el uso de huellero o físico o electrónico suspendidos, se reanudarán a partir de la fecha de la circular emitida por la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte.

Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE […]» (puntuación, gramática y ortografía del texto original) PRONUNCIAMIENTO DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE La entidad intervino en el presente trámite para defender la legalidad de ambos actos administrativos, así: (i) mediante escrito fechado el 1 de julio de 2020[3] con radicado 20201320330721, se pronunció respecto de la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 y (ii) con escrito del 14 de julio de 2020[4] con radicado 20201320364301, se manifestó frente a la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020.

Los argumentos expuestos por el Ministerio de Transporte pueden sintetizarse como sigue a continuación. Al respecto, explicó que las resoluciones enjuiciadas se profirieron en el marco del artículo 3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declarativo del estado de excepción, en cuanto autorizó la adopción de medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; al igual que del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, artículos 3 y 6, que adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas.

En ese orden de ideas, afirmó que los actos resultan acordes con las medidas ordenadas para hacer frente al aislamiento social por medio del uso de tecnología para el trabajo a distancia, la suspensión de términos administrativos y la suspensión en la expedición de documentos atinentes a las actividades del sector transporte, última que se previó en el Decreto 482 de 2020.

Lo anterior si se tiene en cuenta que en los trámites de transporte y tránsito predomina la actuación presencial de usuarios y servidores públicos, lo que justificó la toma de medidas administrativas excepcionales para cesar su ejecución y así contribuir al control de la propagación de la pandemia. En relación con el cumplimiento de los requisitos formales, señaló que los actos fueron suscritos por la ministra de Transporte como titular de esa cartera ministerial y en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 61, literal g), de la Ley 489 de 1998, 2 del Decreto 87 de 2011 y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

En cuanto a los requisitos de fondo, hizo énfasis en que la prestación de servicios públicos de transporte, tránsito e infraestructura comportaba la toma de acciones necesarias para neutralizar los riesgos asociados a la pandemia, las que, por consiguiente, resultaban conexas al contexto circunstancial y excepcional que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.

Sin embargo, advirtió que la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020 dispuso que la suspensión de términos administrativos tendría lugar hasta que se implementase por parte de la Concesión RUNT S.A. otro mecanismo de validación que remplazara el uso de huellero físico o electrónico y se informara esta situación a los usuarios y organismos de tránsito, lo que, destacó, resulta acorde con el principio de publicidad de las actuaciones administrativas.

En línea con lo anterior, sostuvo que la motivación de los actos administrativos objeto de control, en cuanto procuran evitar la propagación de la enfermedad, refleja que su fin único es la protección de la salud y la vida de los habitantes del territorio colombiano, lo que a su vez redunda en la satisfacción del interés general. Aunado a ello, destacó la proporcionalidad de la medida como quiera que resulta ser una estrategia eficaz de neutralización de contagio de la epidemia al evitar el contacto físico y dar prelación a la virtualidad.

Seguidamente, precisó que las resoluciones anotadas satisfacen el principio de no discriminación toda vez que sus disposiciones no marginan a nadie en razón de su raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, al tiempo que mantiene las libertades ciudadanas, conserva la estructura de las ramas del poder público y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Por último, para que obren como antecedentes administrativos de la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020 remitió los siguientes documentos, entre los que se encuentran las circulares con las cuales se materializó el levantamiento de la suspensión conforme a lo indicado en aquella resolución: - Memorando 202011300032713 del 25 de abril de 2020, de la viceministra de Transporte al jefe de la Oficina Asesora Jurídica, con asunto «Solicitud revisión y expedición del proyecto de resolución “Por la cual se levanta la suspensión de los trámites asociados al Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT […]». - Memorando 20204000032753 del 26 de abril de 2020, de la directora de Transporte y Tránsito a la viceministra de Transporte, con asunto «Solicitud de revisión y expedición del proyecto de Resolución “Por la cual se adiciona la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 […]». - Circular 20204000182061 del 30 de abril de 2020, del Ministerio de Transporte con asunto «Disponibilidad desarrollos tecnológicos implementados por la Concesión Runt S.A. para reemplazar la validación biométrica mediante uso de huellero físico electrónico en aquellos organismos de tránsito distritales, departamentales y municipales, que cuentan con plataformas tecnológicas que interactúan con el Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT». - Circular 20204000184191 del 2 de mayo de 2020 proferida por el Ministerio de Transporte con asunto «Alcance circular: Disponibilidad desarrollos tecnológicos implementados por la Concesión Runt S.A. para reemplazar la validación biométrica mediante uso de huellero físico o electrónico en aquellos organismos de tránsito distritales, departamentales y municipales, que cuentan con plataformas tecnológicas que interactúan con el Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT». - Circular 20204000192401 del 6 de mayo de 2020 proferida por el Ministerio de Transporte con asunto «Disponibilidad desarrollos tecnológicos implementados por la Concesión Runt S.A. para reemplazar la validación biométrica mediante uso de huellero físico o electrónico en organismos de tránsito distritales, departamentales y municipales, direcciones territoriales y planta central del Ministerio de Transporte, que acceden a los trámites desde HQ-Runt». - Circular 20204000290441 del 9 de junio de 2020 de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte con asunto «Proceso de inscripción inicial de persona natural y jurídica ante el Registro Único Nacional Tránsito – RUNT, durante el tiempo de la emergencia sanitaria declarada mediante Resolución 844 del 26 de mayo de 2020 o cualquiera que la adiciona, sustituya o modifique». - Ficha resumen del proyecto de expedición normativa del 25 de abril de 2020, correspondiente a la Resolución 20203040001315 del día 27 del mismo mes y año. INTERVENCIONES CIUDADANAS A pesar de que por la Secretaría General de esta Corporación se fijó aviso[5] en el que se le dio a conocer a la comunidad la existencia del presente proceso, no se presentó ninguna intervención ciudadana.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió el Concepto 116 IUS PGN E-2020-305536 del 29 de julio de 2020[6] en el que solicitó declarar la legalidad de las Resoluciones 20203040000285 del 14 de abril y 20203040001315 del 27 de abril de 2020, expedidas por el Ministerio de Transporte.

Como primera medida, explicó que los actos reúnen las condiciones para ser examinados en ejercicio del presente medio de control pues su contenido es de carácter general y fueron dictados en ejercicio de la función administrativa, como una manifestación de los Decretos Legislativos 417, 482 y 491 de 2020, de manera que se relacionan directamente con las directrices impartidas por el Gobierno Nacional para garantizar la prestación del servicio de transporte en medio de la crisis sanitaria con el fin de combatir el contagio y la expansión de la Covid 19.

En cuanto a su legalidad, adujo que las resoluciones se expidieron por autoridad competente en cumplimiento de los requisitos de forma, como lo son la identificación, el número, la fecha, la motivación, los destinatarios y la firma. En relación con los aspectos materiales del acto, destacó su conexidad y proporcionalidad con los mencionados Decretos Legislativos 482 y 491 de 2020, últimos que, en su orden, regulan lo atinente a la actividad y los trámites en materia de transporte, y la interrupción de términos en las actuaciones administrativas.

Adujo que las medidas adoptadas aparecen como una herramienta eficaz para evitar la propagación del virus y, así, proteger la vida y la salud de los servidores públicos, proveedores, contratistas, usuarios y visitantes de la entidad, al tiempo que permiten la correcta y eficiente prestación del servicio público mediante el uso de los medios tecnológicos o virtuales.

CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia pues las Resoluciones 20203040000285 y 20203040001315 proferidas los días 14 y 27 de abril de 2020, respectivamente, son actos de carácter general expedidos por una autoridad nacional, como es el Ministerio de Transporte, en desarrollo directo del Decreto 417[7] del 17 de marzo de 2020, al igual que de los Decretos Legislativos 482[8] y 491[9] del mismo mes y año, según se advirtió en las providencias que avocaron conocimiento de ambos actos y conforme se explicará de manera detallada en esta decisión. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 ibidem[10], en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación, con el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019[11] y con lo aprobado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril de 2020, en la que se asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento de los procesos de esta naturaleza.

PROBLEMA JURÍDICO La Sala se ocupará del estudio del siguiente interrogante: ¿Las Resoluciones 20203040000285 del 14 de abril y 20203040001315 del 27 de abril de 2020, expedidas por el Ministerio de Transporte, superan el juicio inmediato de legalidad y, de resultar procedente, el test de proporcionalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción? Para resolver esta pregunta, la Sala analizará los referentes normativos que deben tenerse en cuenta a la hora de ejercer el control judicial de las medidas generales adoptadas para afrontar el estado de emergencia, los cuales pueden esquematizarse como sigue a continuación: |JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Competencia |¿La autoridad que expidió el acto lo hizo en | | |ejercicio de una atribución o facultad a ella | | |asignada en un decreto legislativo de excepción o | | |incluso en el ordenamiento jurídico ordinario con | | |ocasión del estado de emergencia? | |Motivación |¿La autoridad que adoptó la medida consignó en el | | |acto las razones que la justifican? | | |¿Las razones son suficientemente? | | |¿Las razones son concordantes con el control de la| | |emergencia? | | |¿Los motivos determinantes para la adopción de la | | |medida se basan en hechos debidamente acreditados?| | |¿Existen otros hechos que no hayan sido | | |considerados y que habrían llevado a la toma de | | |una decisión sustancialmente distinta? | |Ausencia de |¿El acto expedido desvió las atribuciones propias | |arbitrariedad |de quien las profirió? | |Expedición en |¿El acto fue expedido con el debido respeto a las | |forma regular |facultades regladas y/o discrecionales propias de | |/ debido |la función pública o administrativa? | |proceso |¿En el proceso de formación y expedición del acto | | |se garantizó el derecho de audiencia y defensa? | | |¿Si por razones de la emergencia se omitió algún | | |trámite o procedimiento, quedó plenamente | | |justificado? | |Concordancia |¿Es concordante con la Constitución Política, la | |con el |Ley 137 de 1994, los tratados internacionales de | |ordenamiento |derechos humanos ratificados por Colombia, los | |jurídico |decretos legislativos de emergencia o cualquier | | |otra norma que deba observar? | | |¿El acto fue expedido con infracción de las normas| | |en que debía fundarse? | | |¿Vulnera el núcleo esencial de derechos y | | |libertades fundamentales? | Ahora bien, si en el desarrollo del anterior juicio el operador judicial encuentra que el estudio de las medidas objeto de control exige la ponderación de principios constitucionales en conflicto, debe integrar el análisis con la aplicación del test de proporcionalidad, cuya metodología puede sintetizarse así: |TEST DE PROPORCIONALIDAD | | |Test de |¿La medida es útil para conjurar| |Proporcionalidad |idoneidad |los hechos que dieron lugar a la| | | |declaratoria de emergencia o | | | |para limitar sus efectos? | | |Test de |i) Fáctica: ¿Existe otra medida | | |necesidad |de excepción que pueda ser tan o| | | |más eficaz y menos limitativa? | | | |ii) Jurídica o juicio de | | | |subsidiariedad: ¿Existe otra | | | |norma en el ordenamiento | | | |jurídico ordinario que permita | | | |alcanzar el propósito de la | | | |medida de excepción suficiente y| | | |adecuadamente? | | |Test de |¿La afectación que genera la | | |proporcionalida|medida de excepción excede sus | | |d en sentido |beneficios? | | |estricto |Al ponderar los principios en | | | |colisión se precisaron las | | | |razones por las cuales uno de | | | |ellos debe retroceder | Aunado a lo anterior, dadas las circunstancias particulares dentro de las que se enmarca la situación de emergencia generada por la Covid-19, es importante que las decisiones que tome la jurisdicción en ejercicio de este control inmediato prioricen la protección de la vida, salud e integridad de los asociados; la provisión de un sustento mínimo para la población más pobre y vulnerable que se ha visto forzada a abandonar las actividades de las que derivaba su fuente de subsistencia; el fortalecimiento del sistema sanitario y de las condiciones de seguridad del personal que labora en aquel; el suministro de herramientas para garantizar la continuidad del servicio público educativo; la protección especial de aquellas personas que por múltiples razones médicas puedan ser más vulnerables a la enfermedad y otras tantas que, dentro de la difícil realidad a la que nos ha enfrentado la pandemia, propendan por la salvaguarda de los derechos fundamentales de las personas.

De acuerdo con lo señalado, la Sala Especial de Decisión procederá a estudiar la validez de las Resoluciones 20203040000285 del 14 de abril y 20203040001315 del 27 de abril de 2020, expedidas por el Ministerio de Transporte. JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD i) Competencia de la autoridad administrativa Para efectos de analizar este ítem, basta con señalar, de manera general, que los actos administrativos sometidos a estudio establecen las condiciones en que, durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tendría lugar, en el Ministerio de Transporte, la suspensión de (i) trámites administrativos, (ii) procesos administrativos de cobro coactivo;

(iii) procesos administrativos disciplinarios y (iv) trámites asociados al Registro Único Nacional de Tránsito que requieran uso de huellero físico o electrónico, al igual que los parámetros para que, en este último caso, pudieran reanudarse los procedimientos en el evento en que se implemente un mecanismo de validación en remplazo del biométrico.

En ese orden de ideas, resulta plausible sostener que las resoluciones objeto del control inmediato fueron proferidas por autoridad competente en ejercicio de atribuciones asignadas tanto en las normas de excepción como en el ordenamiento jurídico de normalidad, con el fin de hacer frente a la situación de crisis. Así, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491[12] de 2020 dispuso que las autoridades administrativas[13] «[…] podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas […]».

Aunado a lo anterior, en los actos objeto de estudio, la ministra de Transporte hizo uso de las competencias que le confiere la condición de máxima directora de ese sector administrativo, de conformidad con los artículos 59, 60 y 61[14] de la Ley 489 de 1998[15], al igual que los artículos 2, 3[16] y 6[17] del Decreto 87 de 2011[18]. ii) Motivación Las Resoluciones 20203040000285 del 14 de abril y 20203040001315 del 27 de abril de 2020 incluyeron un acápite de consideraciones que explica ampliamente los motivos que fundamentan las medidas adoptadas.

Así, para describir el contexto dentro del cual fue proferido, el primero de tales actos se refirió a las normas jurídicas y a los lineamientos impartidos por las autoridades competentes a efectos de contener los efectos de la Covid 19 de manera general y, particularmente, en los ambientes laborales. En ese sentido, hizo referencia a los preceptos que se enuncian a continuación: o La Circular Externa 0018 del 10 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, en relación con las instrucciones que debían seguirse en el lugar de trabajo para evitar la propagación del virus; o La Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, en la que el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria; o El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional; o El Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020; o El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que adoptó medidas de urgencia para garantizar la prestación de los servicios por parte de las autoridades estatales, así como la protección laboral de servidores y contratistas. o El Decreto Legislativo 482 del 26 de marzo de 2020, que reguló lo relativo a la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura en el estado de excepción. o La Circular Externa 002 del 24 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, en lo relativo a huelleros físicos o electrónicos.

Aunado a lo anterior, la agencia ministerial del sector transporte tuvo en cuenta las siguientes consideraciones[19]: o La mayoría de los trámites a cargo de la entidad no se encontraban virtualizados, motivo por el cual requerían validación física y presencial. o Esa circunstancia, en la situación de emergencia y el aislamiento asociado a ella, ocasionaría un vencimiento de términos para algunos trámites con el consecuente perjuicio de los usuarios o interesados. o Los trámites que se adelantan ante la concesión RUNT, al igual que las certificaciones que esta expide, podrían vencerse durante la emergencia, generando afectación de la ciudadanía a nivel nacional.

Además, existían 81 trámites que se adelantaban en el sistema a través de validación biomecánica por medio del uso de huellero físico o electrónico, lo que representaba un riesgo de transmisión de la enfermedad. Bajo este escenario fáctico y normativo, concluyó que se hacía necesario expedir la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 «[…] Con el fin de salvaguardar la eficiente prestación de los servicios y actuaciones del Ministerio de Transporte y a su vez garantizar los derechos constitucionales de los ciudadanos e interesados, en especial, el debido proceso […]», al igual que «[…] garantizar el acceso al proceso y el ejercicio pleno de los derechos de los sujetos procesales, la salud pública […]».

En ese contexto, explicó que, con el objetivo de que los actores que interactúan en el sector pudiesen reiniciar la operación, estas creaciones tecnológicas se introducirían de forma gradual y que, por ello, surgía la necesidad de concretar (i) el procedimiento y el término para el levantamiento de la suspensión de los trámites asociados al RUNT que exigían validación mediante huellero físico o electrónico;

(ii) la vigencia del uso de los nuevos desarrollos tecnológicos, y (iii) las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintentencia de Transporte en ese marco. Visto lo anterior, es plausible concluir que se cumple con el elemento de la motivación como quiera que los actos enjuiciados expusieron las razones tanto fácticas como jurídicas que tuvo el Ministerio de Transporte para proferirlos, las que resultan coherentes, suficientes y veraces. iii) Ausencia de arbitrariedad La verificación de este requisito supone indagar si el acto expedido desvió las atribuciones propias de la entidad que lo profirió, para lo cual es preciso establecer si la medida tiene como propósito exclusivo conjurar la crisis e impedir que sus efectos se extiendan[20], lo que se traduce en la necesidad de evaluar la conexidad de aquella con su motivación, al igual que con las razones que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción. Según acaba de analizarse, la motivación expresa de la Resoluciones 20203040000285 del 14 de abril y 20203040001315 del 27 de abril de 2020 permite concluir que su finalidad no es otra que hacer frente a la situación de emergencia que ha desatado el nuevo coronavirus, debido a que el alto número de contagios y su crecimiento acelerado exige la implementación de medidas que (i) impidan su propagación, tales como el trabajo en casa, que es una expresión del aislamiento y distanciamiento social requerido, pero también que (ii) garanticen la continuidad en la prestación de un servicio público eficiente, (iii) sin la afectación de los derechos de quienes son parte en un trámite administrativo o son usuarios de la entidad.

De acuerdo con ello, es plausible concluir que la medida supera el juicio de arbitrariedad. iv) Expedición en forma regular o con desconocimiento del derecho al debido proceso Entre estas causales existe una íntima conexión debido a que se estructuran a partir de la transgresión del procedimiento administrativo, entendido como el conjunto de etapas necesarias para que se produzca una manifestación unilateral de voluntad de la administración que tenga como efecto crear, modificar o extinguir una situación jurídica.

Al respecto, conviene anotar que el Ministerio de Transporte indicó[21] de manera expresa que los proyectos de actos administrativos que dieron origen a las Resoluciones 20203040000285 del 14 de abril y 20203040001315 del 27 de abril de 2020 fueron publicados en la página web de la entidad para observaciones de la ciudadanía, sin que se hubiere presentado alguna según los Memorandos 20201130029543 del 8 de abril de 2020 y 20201130032723 del mismo mes y año. De esta forma se dio cumplimiento al deber de información al público que establece el artículo 8[22], numeral 8, del CPACA, regulado en el Decreto 1081 de 2015[23].

De igual manera, se destaca que esta cartera ministerial allegó al presente proceso copia de los Memorandos 202011300032713 y 20204000032753 del 25 y 26 de abril de 2020, así como la ficha resumen del proyecto correspondiente a la Resolución 20203040001315 del 27 de abril de 2020, documentos que evidencian la gestión interna adelantada en la entidad para estudiar y revisar el proyecto que condujo a que se profiriera esta última.

Visto lo anterior, la Sala no observa que en el proceso de formación de la voluntad administrativa que dio origen a la expedición de los actos administrativos sub examine se haya omitido algún trámite o formalidad legalmente establecido, como tampoco que se haya irrespetado alguna de las facultades regladas y discrecionales propias de la función pública o administrativa. v) Concordancia A efectos de validar que las medidas administrativas de emergencia resultan concordantes, es preciso realizar un estudio que se compone de tres niveles.

En el primero de ellos, se debe definir si la decisión de que se trata desconoce derechos o reglas que no pueden suspenderse, exceptuarse o limitarse bajo ninguna circunstancia, pues ello socavaría la esencia misma del Estado Social y Democrático de Derecho. Dentro de este concepto quedan comprendidos (i) los derechos humanos[24]; (ii) el funcionamiento adecuado de las ramas del poder público de manera que se conserven los organismos y la estructura estatal constitucionalmente diseñada; y (iii) las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Seguidamente, es preciso definir si se advierte que la medida enjuiciada transgredió alguna prohibición o mandato específico que establezcan i) la Constitución; ii) la Ley 137 de 1994 o Ley Estatutaria de Estados de Excepción (en adelante LEEE)[25]; iii) los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, respecto de las decisiones que puede tomar la administración en los estados de emergencia[26]; iv) los decretos legislativos de emergencia y; v) cualquier otra norma que, sin pertenecer al régimen de excepción, ostente rango y fuerza de ley.

Sin embargo, en este último caso, si se llega a verificar la violación de un precepto legal ello podría conducir a la nulidad de la medida, pero solo en aquellos casos en que no exista un motivo que justifique razonablemente que la regulación de crisis debe sustituir temporalmente la regulación de normalidad. Por último, es importante señalar que existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial[27].

En tales condiciones, la afectación de este último conduciría a predicar que la medida no es concordante y, con ello, a declarar su nulidad[28]. Dado que el juicio de concordancia supone el estudio material de la medida de emergencia, a continuación la Sala presentará de manera resumida las reglas previstas en los actos objeto de estudio para, entonces, abordar el análisis sobre su legalidad. |Art.|Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 | |1 |Hasta que se supere la emergencia sanitaria declarada por el | | |Ministerio de Salud y Protección Social, suspende los términos | | |en algunas actuaciones que identifica expresamente y que son | | |adelantadas por el Viceministerio de Transporte a través de la | | |Dirección de Tránsito y Transporte; el Grupo de reposición | | |Integral de Vehículos; la Subdirección de Transporte; la | | |Subdirección de Tránsito; y las Direcciones Territoriales. | |2 |Hasta que (i) se supere la emergencia sanitaria declarada por el| | |Ministerio de Salud y Protección Social o (ii) hasta que se | | |implemente por parte de la concesión RUNT S.A. un mecanismo que | | |reemplace la validación biométrica mediante uso de huellero | | |físico o electrónico, suspende los trámites asociados al | | |registro RUNT que requieran validación a través de ese sistema. | | | | | |Adicionados por el artículo 1 de la Resolución 20203040001315 | | |del 27 de abril de 2020: | | | | | |Parágrafo 1.

La Dirección de Transporte y Tránsito del | | |Ministerio de Transporte, a través de circular, debe informar | | |los desarrollos tecnológicos que remplacen la validación | | |biométrica a los actores que poseen plataformas tecnológicas que| | |interactúan con el RUNT. | | | | | |A partir de la fecha de la respectiva circular se entenderá | | |levantada la suspensión de los trámites identificados en ella, | | |en los que se haya establecido un sistema alterno de validación | | |de identidad; en los demás casos, continuará vigente. | | | | | |Parágrafo 2.

Los organismos de tránsito deberán adoptar las | | |medidas necesarias para prestar los servicios de manera virtual | | |a los usuarios. | | | | | |Parágrafo 3. Solo serán válidos los trámites realizados conforme| | |con los desarrollos establecidos a través del sistema RUNT. | | | | | |Parágrafo 4. Los desarrollos tecnológicos que se informen | | |mediante circular en la forma anunciada, se utilizarán hasta que| | |(i) se supere la emergencia sanitaria o (ii) se expida la | | |reglamentación respectiva por el Ministerio de Transporte | | |relacionada con la virtualización de los trámites, lo que ocurra| | |primero. | | | | | |Parágrafo 5.

Asigna a la Superintendencia de Transporte | | |funciones de inspección, vigilancia y control respecto del | | |cumplimiento de las disposiciones previstas en esta resolución | | |por parte de los organismos de tránsito. | |3 |Hasta que se supere la emergencia sanitaria declarada por el | | |Ministerio de Salud y Protección Social, suspende los términos | | |en una serie de trámites que identifica expresamente y que se | | |adelantan ante el registro RUNT. | |4 |Los demás trámites del Viceministerio de Transporte que no son | | |objeto de suspensión en esta resolución continúan vigentes y | | |deben ser atendidos en los términos legales o administrativos. | |5 |Hasta que se supere la emergencia sanitaria declarada por el | | |Ministerio de Salud y Protección Social, suspende los términos | | |de todos los procesos administrativos de cobro coactivo a cargo | | |del Grupo de Jurisdicción Coactiva de la Oficina Asesora de | | |Jurídica. | |6 |Hasta que se supere la emergencia sanitaria declarada por el | | |Ministerio de Salud y Protección Social, suspende los términos | | |en todas las actuaciones disciplinarias a cargo del Grupo | | |Control Disciplinario Interno de la Secretaria General (primera | | |instancia) y del Despacho de la Ministra de Transporte (segunda | | |instancia). | |7 |Los términos y trámites suspendidos se reanudaran a partir del | | |día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria | | |declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. | | | | | |Parágrafo.

En caso de prorrogarse esta última, se mantendrán | | |vigentes las disposiciones mientras dure la prórroga. | | | | | |Adicionado por el artículo 2 de la Resolución 20203040001315 del| | |27 de abril de 2020: | | | | | |Parágrafo 2. Los trámites asociados al registro RUNT que | | |requieran validación biométrica mediante el uso de huellero | | |físico o electrónico suspendidos, se reanudan desde la fecha en | | |que se emita la circular respectiva por la Dirección de | | |Transporte y Tránsito del Ministerio. | |8 |Las acciones que deban resolverse en los términos fijados por | | |otras autoridades administrativas, de control o judiciales | | |deberán atenderse por el jefe de la dependencia que corresponda,| | |dentro de los términos establecidos. | |9 |Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en | | |que se reanuden las actuaciones, no correrán los términos de | | |caducidad, prescripción o firmeza. | |10 |La suspensión en comento afecta todos los términos legales, | | |incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. | |11 |La Oficina Asesora de Jurídica remitirá el presente acto | | |administrativo al Consejo de Estado. | |12 |Publicar la presente resolución en la página web del Ministerio | | |y en un lugar visible en las Direcciones Territoriales e | | |Inspecciones Fluviales del Ministerio de Transporte. | |13 |La resolución entra en vigencia a partir de la fecha de su | | |publicación en el Diario Oficial. | Visto lo anterior, la tesis que se sostendrá es que los actos objeto de estudio superan el juicio de concordancia. En primer lugar, porque no suspenden, exceptúan ni limitan algún derecho o regla de aquellos que son inalterables bajo circunstancias de excepción, tampoco generan alguna afectación en el núcleo esencial de algún derecho fundamental.

Por el contrario, la teleología a la que responden exalta principios y derechos esenciales dentro del marco del Estado Social de Derecho, tales como la protección de la salud[29] de la población, el respeto por el debido proceso[30] de quienes intervienen en algún trámite o procedimiento administrativo ante la entidad, al igual que la eficacia y eficiencia que debe caracterizar la función administrativa[31].

Aunado a ello, su contenido se aviene a las normas jurídicas con las que, dada su naturaleza reglamentaria, puede establecerse una relación de subordinación jerárquica. Dentro de ese marco normativo, es importante referirse al Decreto Legislativo 482 del 26 de marzo de 2020[32], en el que el Gobierno Nacional se ocupó de regular la dimensión operativa e infraestructura del sector transporte durante la situación de crisis.

Esta norma de excepción, que fue declarada exequible en la Sentencia C-185 de 2020, salvo por su artículo 16 que fue declarado exequible de manera condicionada, dispuso lo siguiente en sus artículos 9 y 10: […] Artículo 9. Suspensión de actividades. Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio, todos los servicios prestados por los organismos de apoyo al tránsito, así como los trámites que ante ellos se efectúen quedarán suspendidos.

Parágrafo. En los términos del presente artículo, los documentos de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia expire, no serán exigibles. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio.

Artículo 10. Revisión de vehículos automotores. Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio, se suspenderá el término para la realización de la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes de todos los vehículos automotores sin importar su tipología o servicio establecido en el artículo 52 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 202 del Decreto 019 de 2012 […] En términos de la Corte Constitucional, la validez de estas normas se justifica toda vez que la suspensión de trámites presenciales no indispensables para la vida en sociedad en los que resulta forzoso el contacto físico entre personas reduce el nivel de riesgo de contagio al que se expone la población y, con ello, favorece la eficacia de las medidas de aislamiento preventivo[33].

Siguiendo la misma línea, entre las medidas que permiten el distanciamiento social necesario para evitar la propagación de la enfermedad Covid 19, el Decreto Legislativo 491 de 2020[34] previó para las diferentes entidades que conforman las ramas del poder público, órganos de control, autónomos e independientes del Estado y particulares que cumplen funciones públicas la facultad de disponer la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales, así: […] Artículo 6.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. [Declarado inexequible en Sentencia C-242 de 2020] Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. [Declarado condicionamente exequible en Sentencia C-242 de 2020]. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales […] En el control judicial oficioso al que fue sometido el Decreto Legislativo 491 de 2020, el máximo juez constitucional, en Sentencia C-242 de 2020, adoptó las siguientes decisiones en relación con el citado artículo 6: (i) Declaró inexequible su parágrafo 1.º por considerar que resulta una medida desproporcionada que transgrede el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva;

(ii) Declaró condicionalmente exequible su parágrafo 2.º, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma; y (iii) Declaró exequible el contenido restante de la disposición al considerar que resulta razonable y proporcional, según el análisis que se sintetiza a continuación: |Test de proporcionalidad del artículo 6 del Decreto 491 de 2020 | |(incisos 1 a 4 y parágrafo 3) | |Fin legítimo |[…] superar de forma racional las afectaciones | | |causadas al desarrollo de las distintas actividades a| | |cargo de las autoridades debido a las restricciones | | |implementadas para enfrentar la pandemia originada | | |por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, | | |cumplir con el mandato superior de prestar los | | |servicios de forma adecuada, continua y efectiva […] | | |[…] asegurar el derecho al debido proceso de los | | |ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando | | |se advierta que la continuación de una actuación en | | |medio de la pandemia puede derivar en escenarios de | | |arbitrariedad por desconocimiento de las garantías | | |que conforman dicha prerrogativa […] | |Adecuación |[…] otorga la posibilidad de interrumpir algunos | | |procesos a las autoridades a fin de que puedan | | |retomar de forma organizada sus actividades teniendo | | |en cuenta: (i) los cambios que deben realizar para | | |implementar el paradigma de virtualidad en sus | | |actuaciones y garantizar que los mismos no se | | |conviertan en una barrera de acceso para los | | |ciudadanos; y (ii) la dificultad logística y técnica | | |que puede implicar en algunos eventos adelantar | | |ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota | | |o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios| | |en las sedes de las entidades […] | |Necesidad |[…] para las autoridades del Estado es imposible | | |materialmente realizar durante la emergencia | | |sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con | | |la que las desarrollaban en las condiciones previas | | |ordinarias debido a las restricciones a la | | |presencialidad implementadas por razones sanitarias | | |[…] | |Proporcionalidad|[…] a pesar de que afecta la celeridad de los | |en sentido |trámites que por mandato superior deben tener los | |estricto |procedimientos, lo cierto es que, en primer lugar, se| | |trata de una medida que no aplica para actuaciones | | |que versen sobre asuntos iusfundamentales, por lo | | |cual solo se puede acudir a dicha figura frente | | |asuntos de índole legal o reglamentario […] | | |[…] no aplica de plano y respeta la autonomía | | |administrativa, pues le corresponde a cada autoridad | | |definir cómo operara, teniendo la facultad de | | |suspender todo el procedimiento o alguna etapa de | | |este, lo cual debe justificar en un acto | | |administrativo motivado […] | | |[…] la medida que autoriza la suspensión es temporal,| | |toda vez que únicamente puede adoptarse mientras dure| | |la emergencia sanitaria y la misma se levantará de | | |plano al día siguiente que finalice la misma, por lo | | |que se descarta que continúe su aplicación después de| | |que cesen las condiciones extraordinarias que dieron | | |lugar a su adopción […] | | |[…] tiene en cuenta que la suspensión de términos | | |puede a llegar afectar los tiempos de caducidad, | | |prescripción o firmeza previstos en la ley y, a | | |efectos de evitar una vulneración al debido proceso, | | |señala que los mismos no correrán durante el plazo en| | |que se utilice la figura […] | Así las cosas, el análisis que antecede permite concluir que la suspensión de términos en trámites o actuaciones administrativas o judiciales que se adopte con ocasión de la pandemia es una medida proporcional que se caracteriza así: (i) su adopción es facultativa de las autoridades administrativas y particulares que cumplan funciones de esta naturaleza;

(ii) su ejercicio debe estar precedido de una evaluación y justificación en términos de necesidad de adoptar la medida; (iii) su vigencia máxima será la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social; (iv) durante la suspensión no corren los términos de caducidad, prescripción o firmeza; (v) puede adoptarse para todos los trámites o procedimientos o solo en algunos, de manera parcial o total, sin importar si los servicios se prestan presencial o virtualmente; y (vi) no puede aplicarse respecto de trámites o procedimientos que involucren la efectividad de derechos fundamentales.

Fue en ejercicio de aquella potestad y con total sometimiento a las condiciones en las que se autorizó la adopción de la medida, que el Ministerio de Transporte expidió las Resoluciones 20203040000285 del 14 de abril y 20203040001315 del 27 de abril de 2020, las cuales dispusieron la suspensión de términos administrativos en algunos trámites y actuaciones que se identificaron claramente (artículos 1, 2, 3, 5 y 6), previendo que aquellos que no hayan sido señalados de manera expresa en tales actos deben seguir siendo atendidos dentro de los términos legalmente previstos (artículo 4).

Además de encontrar sustento en el uso de la facultad anotada, la Sala advierte que la decisión de suspender términos se justifica en cuanto los procedimientos y trámites objeto de la medida no fueron diseñados para que se adelantaran totalmente en línea, según validación hecha en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT[35]. Lo propio puede afirmarse de los procesos administrativos de cobro coactivo y disciplinarios, pues lo cierto es que, la forma en que se encuentran estructurados en los términos de la Ley 734 de 2002, no admite que la totalidad de las actuaciones propias de cada etapa procesal se adelante de manera virtual.

En tales condiciones es claro que la medida consistente en suspender términos responde a la finalidad legítima de proteger los derechos fundamentales del derecho al debido proceso y defensa de los usuarios de la entidad, así como de aquellos que son parte en un procedimiento administrativo. De otro lado, se destaca que los actos contemplaron como vigencia máxima de la suspensión de términos el tiempo que dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social (artículo 5), excepción hecha de los trámites asociados al registro RUNT que requieran validación biométrica mediante huellero físico o electrónico (artículos 2 y 7, parágrafo 2).

En estos casos, de manera razonable, se previó la posibilidad de levantar la medida con antelación siempre que, a través de la respectiva circular, se disponga la implementación de desarrollos tecnológicos a partir de los cuales sea posible reemplazar aquel mecanismo de validación (artículo 2). Esto resulta acorde con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional relativas al uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones como una forma de superar las barreras de acceso y dificultades en la prestación de ciertos servicios estatales a las que conducen las medidas de distanciamiento social requeridas para contener la situación de crisis.

En efecto, se ha entendido que el uso de estas tecnologías puede favorecer el desarrollo del servicio público en condiciones de eficiencia y celeridad. Por ese motivo, al interior del ordenamiento jurídico pueden encontrarse diferentes preceptos en los que se regula e incentiva su uso, como sucede con las Leyes 270 de 1996[36] (artículo 95); 527 de 1999[37]; 1221 de 2008[38]; 1437 de 2011[39] y la 019 de 2012[40].

Así pues, aunque el constituyente no reguló esta materia de manera expresa, lo cierto es que no existe norma alguna que excluya el uso de las tecnologías en la actuación estatal y que su implementación puede ser de gran ayuda para satisfacer el mandato constitucional consistente en garantizar la prestación adecuada, continua y efectiva de la función pública en aras de alcanzar los fines del Estado de Social de Derecho (art. 2 Superior).

Bajo esta lógica, la Corte Constitucional se ha pronunciado para admitir su utilización en el sector público por considerar que ello […] no se opone a los fundamentos de la Carta y, por el contrario, su objetivo se concentra en lograr una mejoría en la actividad que cumple la administración por medio de sus distintos organismos y entidades, promoviéndose así la aplicación de los principios de eficacia, economía y celeridad llamados a gobernar la función pública, y contribuyendo de este modo con la realización de los fines esenciales del Estado como son: el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes, y la promoción de la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación […][41] De esta forma, resulta razonable que se haya previsto el levantamiento de la medida de suspensión de los trámites de registro ante el RUNT que requieran validación biométrica cuando se disponga, a través de circular, la implementación de plataformas o herramientas tecnológicas que remplacen el uso de huellero físico o electrónico.

Por lo demás, en los actos estudiados, la cartera ministerial replicó algunas de las condiciones en que según el Decreto legislativo 491 de 2020 debe operar la suspensión de términos, tales como el hecho de que esta implica que no corran los términos de caducidad, prescripción o firmeza (artículo 9); que afecta todo tipo de término, sea que se establezca en meses o en años y, aunque no lo haya dicho expresamente, en ese integralidad también quedan comprendidos aquellos en días (artículo 10).

Finalmente, es importante anotar que la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 incluyó otras previsiones en las que advierte que la suspensión de términos en la entidad ministerial no exonera el cumplimiento de aquellos fijados por otras autoridades (artículo 8); ordena la remisión de dichos actos administrativos para que se surta el control inmediato de legalidad ante esta Corporación judicial (artículo 11); dispone su publicación en la página web del Ministerio, al igual que en las direcciones territoriales (artículo 12); y consagra la vigencia de tales actos a partir de su publicación (artículo 13); disposiciones que no se oponen a ninguna norma superior.

Pues bien, conforme con las consideraciones anotadas, se advierte que los actos objeto de análisis decretaron una suspensión de términos en ciertos procesos, trámites y actuaciones administrativas que resulta adecuada a la situación de crisis generalizada que sufre el país por la emergencia sanitaria a la que se enfrenta y fruto de la cual se han restringido, razonablemente, actividades que impliquen contacto interpersonal, con el propósito de preservar la salud, la vida y la integridad física.

Además, es claro que, en este contexto, el uso de tecnologías de la información y comunicaciones con apoyo en el cual se permitió el levantamiento de términos en los trámites de registro ante el RUNT resulta de gran utilidad. Lo anterior porque la prestación del servicio público con ayuda de este tipo de herramientas, de un lado, disminuye el riesgo de contagio por la manipulación masiva del huellero físico o electrónico como mecanismo de validación biométrica y, por el otro, porque favorece el desarrollo eficiente y eficaz de la función administrativa a cargo del Ministerio.

Así pues, las anteriores consideraciones, sumadas al hecho de que, en los actos están presentes elementos como el encabezado, el número de identificación, la fecha de expedición, la referencia expresa a las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma del servidor público que lo suscribe, permiten sostener que estos superan el control de legalidad.

Decisión Por lo anterior, la Sala declarará la validez de las Resoluciones 20203040000285 y 20203040001315 proferidas respectivamente el 14 y 27 de abril de 2020 por el Ministerio de Transporte, en las que, en su orden, se «suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo, y de algunos trámites del Viceministerio de Transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones» y se «adiciona la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 […]».

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, se advierte que, aunque el presente fallo tiene efecto erga omnes, hace tránsito cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en él, razón por la cual nada obsta para que el acto administrativo examinado pueda ser objeto de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declárense ajustadas a derecho las medidas contenidas en Resoluciones 20203040000285 y 20203040001315 proferidas respectivamente el 14 y 27 de abril de 2020 por el Ministerio de Transporte, únicamente por los motivos y frente a los aspectos analizados en esta providencia. Segundo: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático correspondiente.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ | | | | | | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |(Con aclaración parcial de voto) | | | | | | | | |ROBERTO AUGUSTO SERRATO |NICOLÁS YEPES CORRALES | |VALDÉS | | CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala n.º 19 en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DERECHOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES NO PUEDEN VERSE LIMITADAS CON LAS DECISIONES QUE ADOPTE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / COMPETENCIA DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS [M]e separo de la afirmación contenida en el párrafo numerado 48 de la providencia, en cuanto señala que “existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial”. […] [D]icha tesis vuelta consideración del fallo no resulta de recibo, habida cuenta que ese tipo de limitaciones solo pueden provenir de los decretos legislativos, no solo desde la convicción jurídica si no porque así se prevé en lo normado en el ARTÍCULO 7° DE LA LEY 137 DE 1994, regulación propia de los estados de excepción. […] Plasmar una consideración en tal sentido implica desconocer la norma positiva y alejarse de la teleología de los estados de excepción y demeritar el límite del control inmediato de legalidad, en tanto el desarrollo de esas eventuales limitaciones es la cuestión práctica que se deja a los actos administrativos generales sujetos al control inmediato de legalidad, pero en manera alguna puede aceptarse que, en ejercicio de la función administrativa dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se disponga la reducción de garantías constitucionalmente amparadas.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 19 Aclaración de voto Dra. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-15-000-2020-02536-00(CA) Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE Demandado: RESOLUCIONES 20203040000285 DE 14 DE ABRIL DE 2020 Y 20203040001315 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE.

ACUMULADO 11001-03-15-000-2020-02535-00 SENTENCIA – ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto la razón por la cual aclaro mi voto respecto del fallo proferido por la Sala Especial de Decisión No. 19 el 20 de octubre de 2020, advirtiendo que comparto la determinación de declarar ajustadas a derecho las Resoluciones 20203040000285 y 20203040001315 proferidas el 14 y 27 de abril de 2020, respectivamente, por el Ministerio de Transporte.

Concretamente, y como lo manifesté al momento del debate jurídico del hoy fallo, me separo de la afirmación contenida en el párrafo numerado 48 de la providencia, en cuanto señala que “existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial”.

Desde mi perspectiva, dicha tesis vuelta consideración del fallo no resulta de recibo, habida cuenta que ese tipo de limitaciones solo pueden provenir de los decretos legislativos, no solo desde la convicción jurídica si no porque así se prevé en lo normado en el ARTÍCULO 7° DE LA LEY 137 DE 1994, regulación propia de los estados de excepción, en cuanto previene: “Artículo 7°.

Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.

Plasmar una consideración en tal sentido implica desconocer la norma positiva y alejarse de la teleología de los estados de excepción y demeritar el límite del control inmediato de legalidad, en tanto el desarrollo de esas eventuales limitaciones es la cuestión práctica que se deja a los actos administrativos generales sujetos al control inmediato de legalidad, pero en manera alguna puede aceptarse que, en ejercicio de la función administrativa dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se disponga la reducción de garantías constitucionalmente amparadas.

Ello obedece a que el cambio de paradigma que introdujo el Constituyente de 1991, en materia de estados de excepción, no implicó la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”[42] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[43].

Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial. La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[44], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[45]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el Presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio, se circunscribía a aspectos formales[46], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[47].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[48], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[49] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[50]. (Negrilla y subrayas fuera de texto) Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13 de la Ley 137 de 1994–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 ibidem; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[51], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.”[52] El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[53]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[54], dentro de los cuales emergen el control no solo de no vulnerar garantías constitucionales sino de no limitarlos mediante la norma administrativa general, pues itero que conforme al artículo 7 de la Ley 137 de 1994, tal evento solo puede provenir de los decretos legislativos devenidos directamente de la declaratoria del estado de excepción. En los anteriores términos dejo expuesta la razón que me llevó a aclarar mi voto.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] «Por la cual se suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo, y de algunos trámites del Viceministerio de Transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones». [2] «Por la cual se adiciona la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 “Por la cual se suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo, y de algunos trámites del Viceministerio de Transporte con ocasión de la declaratoria de emergencia económica social y ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones”». [3] El memorial se radicó por medio de correo electrónico enviado el 2 de julio de 2020 y consta de 23 folios. [4] El memorial se radicó por medio de correo electrónico enviado el 14 de julio de 2020 y consta de 28 folios. [5] El aviso respectivo se fijó el 19 de junio de 2020. [6] El escrito fue remitido por correo electrónico el 29 de julio de 2020 y consta de 14 folios. [7] «Por medio del cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional». [8] «Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica». [9] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [10] CPACA, art. 185, n.º 1: «[…] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». [11] Reglamento del Consejo de Estado. [12] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [13] De acuerdo con el artículo 1 del mencionado Decreto Legislativo 491 de 2020, para definir el ámbito de aplicación de dicha norma, por autoridad administrativa debe entenderse «[…] todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas […]». [14] «ARTICULO

61. FUNCIONES DE LOS MINISTROS. Son funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes: […] c) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo […]». [15] «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [16] «ARTÍCULO 3o.

DIRECCIÓN. La Dirección del Ministerio de Transporte estará a cargo del Ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración de los Viceministros.» [17] «ARTÍCULO 6o. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE TRANSPORTE. Son funciones del Despacho del Ministro de Transporte, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes: 6.1.

Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos.» [18] «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias». [19] Estas consideraciones se encuentran consignadas en los Memorandos 20201010029223, 20201300029203 y 20203000029363 del 7 de abril de 2020 en los que el Viceministerio de Transporte, la Oficina Asesora de Jurídica y la Secretaría General del Ministerio de Transporte, y a su vez fueron vertidas en la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020. [20] Artículos 215 superior y 10 de la Ley 137 de 1994. [21] Así puede observarse en la parte considerativa de las resoluciones objeto de control. [22] «ARTÍCULO 8o.

DEBER DE INFORMACIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: […] 8. Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas.

Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público. En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general […]». [23] «Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República». [24] En cuanto al alcance de dicha limitante, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos aporta herramientas valiosas al disponer que, en caso de guerra, peligro público o de otra emergencia que amenace su independencia o seguridad, los estados parte pueden adoptar disposiciones que suspendan las obligaciones propias de aquel instrumento normativo, bajo la condición de que aquellas no contraríen el derecho internacional ni comporten una discriminación fundada en razones de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

En el mismo sentido, el artículo 14 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) impide la segregación de la población con base en dichos criterios. En línea con ello, el artículo 4 de la LEEE consagró expresamente un listado de derechos que denominó intangibles al no poder ser afectados en razón de las medidas excepcionales. Así, además de los arriba indicados, contempló la intangibilidad de los derechos a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; el derecho a contraer matrimonio el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; y el derecho al habeas corpus. [25] Dentro de este juicio se enmarca, por ejemplo, la proscripción de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

Aunque esta es una limitante impuesta en los artículos 215 Superior y 50 de la LEEE respecto de los decretos legislativos de excepción que profiere el Gobierno Nacional, con mayor razón debe aplicar para las demás medidas generales que adopte la administración pública con ocasión del estado de emergencia. [26] El control de validez que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos de emergencia a través del «juicio de no contradicción específica» se agota en los primeros tres referentes normativos señalados.

Sin embargo, el hecho de que el medio control inmediato de legalidad que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo recaiga sobre disposiciones de inferior jerarquía, supone la ampliación de los parámetros o referentes normativos de control, de manera que también quedan incluidos allí los decretos legislativos de excepción y demás disposiciones con fuerza de ley.

Seguidamente, la Convención prohíbe en forma expresa que se suspendan los derechos al reconocimiento de la personalidad jurídica; a la vida; a la integridad personal; a la libertad de conciencia y de religión; a la protección a la familia; al nombre; los derechos del niño; a la nacionalidad; y los derechos políticos. Además, proscribe levantar la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; al igual que restringir o negar los efectos del principio de legalidad y de retroactividad; o las garantías judiciales indispensables para la protección de aquellos derechos. [27] El núcleo esencial de un derecho fundamental alude a aquel ámbito de su contenido que resulta indispensable para la protección de los intereses jurídicos que busca satisfacer. [28] El fundamento jurídico de esta exigencia descansa en el artículo 7 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, de conformidad con el cual «ARTÍCULO 7.º VIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO.

En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades.» [29] Artículos 48 y 49 de la Constitución Política. [30] Artículo 29 de la Constitución Política. [31] Artículo 209 de la Constitución Política; artículos 3 y 4 de la Ley 489 de 1998; y artículo 3 de la Ley 1437 de 2011. [32] «Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica». [33] Véase el Comunicado de prensa N.º 25 del 17 y 18 de junio de 2020, Corte Constitucional. [34] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [35] El propósito de este sistema es ser la fuente única y valida de la información de los trámites y procedimientos administrativos que todas las instituciones del Estado ofrecen a la ciudadanía. Es un instrumento de apoyo a la implementación de la Política de Racionalización de Trámites que administra el Departamento Administrativo de la Función Pública en virtud de la ley 962 del 2005 y del Decreto 019 de 2012.

A través de él pueden consultarse los documentos, requisitos, costos, tiempos de respuesta, lugares de atención y pasos que debe atender un usuario para realizar trámites y procedimientos administrativos ante el Estado. La información relativa a cada trámite puede consultarse en el link https://www.funcionpublica.gov.co/web/suit/buscadortramites [36] Estatutaria de la Administración de Justicia. [37] «Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones». [38] «por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones.» [39] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [40] «Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública». [41] Sentencia C-008 de 2003. [42] Art. 212 C.P. [43] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [44] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.

Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [45] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [46] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [47] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [48] Pedro Pablo Vanegas Gil. “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [49] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [50] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992 [51] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Diaz. [52] Ibidem. [53] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto). [54] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.