50001-23-33-000-2013-00394-01 — Consejo de Estado

CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS DISCIPLINARIOS / RECURSO DE APELACIÓN / FINALIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN [C]on el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio. […] [L]a Sala considera necesario efectuar algunas consideraciones preliminares sobre la finalidad del recurso de apelación con el fin de delimitar el asunto objeto de examen en el trámite de segunda instancia. […] [U]n «reparo concreto» sobre «la cuestión decidida» hace suponer que quien interpone el recurso de apelación efectué una valoración siquiera mínima sobre la sentencia que se impugna y no que, por ejemplo, se repitan, sin ninguna consideración adicional, las razones que se presentaron en la demanda, las que por irremediable lógica tuvieron lugar mucho antes de la decisión adoptada. […] Para la Sala, en consecuencia, el reparo formulado, como exigencia del artículo 320 del CGP, y la necesaria confrontación entre lo «decidido» y lo «impugnado», aspecto analizado en las sentencias referidas, obliga a que las valoraciones presentadas en el recurso de apelación sean diferentes a aquellas en que se soportó la demanda.

En otras palabras, reproducir el texto de la demanda en el recurso de apelación, sin atender lo decidido por el a quo, significaría, contra toda lógica y buen juicio, como si no se hubiere proferido el fallo de primera instancia, entendiéndose de manera equivocada que la segunda instancia es una nueva oportunidad para examinar la demanda.

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA En todas las expresiones de derecho sancionador, el principio de congruencia hace suponer que a nadie se le podrá sancionar por una conducta o falta sin que esta previamente no haya sido objeto de un cargo o reproche. […] La congruencia es entonces la correspondencia entre la formulación del cargo con aquellos aspectos sustanciales que soportan la providencia que declara la responsabilidad del investigado. […] [L]a congruencia tiene, al menos, tres dimensiones diferentes: la personal, la fáctica y la jurídica.

La primera es la más diciente, pues solamente a aquella persona que se le imputa una conducta puede eventualmente ser sancionada. El aspecto fáctico muestra que debe haber una equivalencia entre los aspectos esenciales de la conducta reprochada con el comportamiento por el que se sanciona. Y, de forma similar, la congruencia jurídica es la consonancia que debe haber de la falta disciplinaria imputada ─gravísima, grave o leve─ con la descripción típica por la cual se declara la responsabilidad del investigado. […] Si la autoridad no respeta estas reglas mínimas de congruencia entre el pliego de cargos y la decisión sancionatoria, se configurará un vicio que afectará el debido proceso y el derecho a la defensa.

FUENTE FORMAL: CGP - ARTÍCULO 320 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 162 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 163 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 170 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-33-000-2013-00394-01(4041-17) Actor: ISAÍAS QUEVEDO MARTÍNEZ Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. EL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA ASUNTO La Subsección A, Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de agosto de 2017, proferida por la Sala de Decisión n.° 3 del Tribunal Administrativo del Meta[1].

LA DEMANDA[2] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, el demandante formuló las siguientes pretensiones: De nulidad: - Se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia proferidas por la Oficina de Control Disciplinario y el contralor general de la República (e), los días 27 de noviembre de 2012 y 11 de enero de 2013, respectivamente, a través de las cuales el señor Isaías Quevedo Martínez fue sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes. - Se declare la nulidad de la Resolución 1057 del 5 de marzo de 2013, por la cual se hizo efectiva la sanción disciplinaria impuesta.

De restablecimiento del derecho: - Eliminar la anotación de la sanción del Registro Público de Empleados de Carrera Administrativa Especial de la Contraloría General de la República, así como de la hoja de vida del demandante. - Eliminar del Sistema de Información de la Procuraduría General de la Nación el registro de la sanción que obre como antecedente disciplinario. - Que se declare que no existió solución de continuidad durante el periodo de la suspensión. Reparación de perjuicios: - Que se condene a la entidad demandada a pagar al demandante el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales vigentes, por concepto de los perjuicios morales. - Que se ordene el pago de los salarios dejados de percibir durante el término de la suspensión. Otras: - Que sobre las sumas a reintegrar se aplique la corrección monetaria con base en el IPC y que sobre dicho valor se reconozcan intereses moratorios.

Fundamentos fácticos relevantes[3]. 1. Mediante oficio del 4 de febrero de 2010, la Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República informó a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la entidad posibles irregularidades cometidas en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal n.° 290499-030305-001, adelantado por el Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia del Meta.

De manera puntual, se indicó que dentro del referido proceso de responsabilidad fiscal los funcionarios a cargo desconocieron las instrucciones impartidas por el superior. 2. Por estos hechos, la Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría General inició una indagación preliminar y el 28 de octubre de 2010 dispuso la apertura de investigación disciplinaria en contra de varios funcionarios del Grupo de Investigaciones de la Gerencia del Meta, entre ellos el demandante, por ser el sustanciador del proceso de responsabilidad fiscal n.° 290499-030305-001. 3.

Para la época de los hechos, el señor Isaías Quevedo Martínez se desempeñaba como profesional Universitario, grado 1 del Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia del Meta de la Contraloría General de la República. 4. Adelantada la actuación disciplinaria, la Contraloría General de la República, en decisiones de primera y segunda instancia, sancionó al demandante con suspensión por el término de un (1) mes, al encontrarlo responsable del cargo formulado. 5.

Antes de presentar esta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se intentó la conciliación extrajudicial entre las partes, pero resultó fallida.[4] Normas violadas y concepto de violación. Para el demandante, los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas: - Constitución Política de Colombia: artículos 2, 4, 5, 6, 13, 15, 25, 26, 29, 83, 90, 91 y 122.125. - Ley 57 de 1887: artículo 5 - Ley 153 de 1887 - Ley 734 de 2002 - Ley 1437 de 2011: artículos 138 y 149.

La formulación del concepto de violación en la demanda se expresó en la violación del derecho al debido proceso y falsa motivación. Estas causales se sustentaron en las siguientes razones: - Al demandante se le sancionó por desconocer el auto 00438 del 3 de abril de 2009, proferido por el director de Juicios de Responsabilidad Fiscal, sin tener en cuenta que en la parte resolutiva de dicha providencia no se incluyó una orden expresa de la que pueda predicarse su desconocimiento.

En efecto, el superior jerárquico no especificó que la actuación debía reponerse, como lo prevé el artículo 37 de la Ley 610 de 2000. Por tanto, ante la falta de claridad de la decisión del superior, debió reconocerse la configuración de la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria prevista en el numeral 6 del artículo 28 del CDU. - Existió incongruencia entre el pliego de cargos y la decisión sancionatoria, en la medida en que se modificaron algunas de las normas vulneradas.

Al respecto, en el auto de cargos se hizo alusión a la prohibición descrita en el numeral 24 y la decisión de primera instancia a la prohibición 29, la cual en el desarrollo de la providencia desapareció sin explicación alguna. - Las pruebas no se valoraron de manera integral. - No existió ilicitud sustancial en el comportamiento reprochado.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Contraloría General de la República[5]. Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda. La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda. El apoderado de la Contraloría General de la República afirmó que los hechos de la demanda no fueron expuestos de forma ordenada, congruente, enumerada y lógica.

Lo anterior, a juicio del abogado, además de que es contrario a lo previsto en el numeral 3 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, imposibilita el adecuado ejercicio del derecho de audiencia y defensa. Por tanto, el abogado hizo una relación de los hechos que se dieron lugar a la expedición de los actos disciplinarios en contra del demandante y al respecto, explicó que en el proceso de responsabilidad fiscal n.° 290499- 030305-001, la Dirección de Juicios Fiscales decretó una nulidad a partir del auto vinculatorio del 14 de marzo de 2007.

De esa manera, correspondía al a quo (Gerencia Departamental del Meta) dictar un auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, lo cual no fue realizado por el abogado sustanciador Isaías Quevedo Martínez, quien contrario a ello, profirió una decisión de cierre de la indagación preliminar y acto seguido, emitió un auto de archivo. Lo anterior, según el apoderado, implicó la perturbación, interferencia e incluso, ruptura inadmisible del orden institucional que permite el cumplimiento de la acción fiscal a cargo de la entidad, de lo cual se originó la ilicitud sustancial del comportamiento.

Pronunciamiento frente a las causales de nulidad El apoderado de la Contraloría General de la República afirmó que las decisiones sancionatorias fueron ajustadas a derecho y que al demandante se le respetó el debido proceso y derecho a la defensa. Afirmó que contrario a lo estimado por el demandante, la providencia proferida por la Dirección de Juicios Fiscales sí contenía una orden clara y expresa de adecuar el procedimiento adelantado por la Gerencia Departamental del Meta, con el objeto de sanear las irregularidades encontradas por el superior, decisión que no fue acatada por el demandante y que lo llevó a incurrir en la falta disciplinaria endilgada.

Precisó que la ilicitud sustancial sí se demostró en la medida en que la conducta del disciplinado entorpeció el recto desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal n.° 290-499-030305-001, lo cual atentó contra los fines del control fiscal que cumple la entidad. De esta manera estimó que los actos administrativos sancionatorios no adolecían de algún vicio de nulidad.

Finalmente, el apoderado de la entidad propuso como excepción la caducidad del medio de control, pues afirmó que la solicitud de conciliación se presentó cuando habían trascurrido más de cuatro meses, contados desde la notificación de la decisión sancionatoria de segunda instancia. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba[6].

En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial, en el presente caso, a modo de antecedentes[7]: 1. Saneamiento del litigio y decisión de excepciones El Tribunal Administrativo del Meta indicó que no existía vicio alguno que invalidara la actuación. Las partes estuvieron de acuerdo.

En lo relacionado con la excepción de caducidad, el Tribunal valoró que no podía prosperar, toda vez que la demanda fue instaurada dentro del término legal, el cual empieza a contarse a partir de la notificación del acto administrativo que ejecuta la sanción disciplinaria. Contra esa decisión no se interpuso ningún recurso. 2. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La magistrada ponente fijó el litigio de la siguiente manera: 4.4 Hechos no probados o en discusión No hay hechos sobre los cuales exista controversia, en atención a que nos encontramos frente a un asunto de puro derecho, pues respecto al supuesto fáctico origen de la presente acción no existe contienda, restando a la Sala entonces el análisis de los cargos de nulidad planteados en contra de la decisión administrativa. 4.5 Problema jurídico: Le corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos por medio de los cuales se declaró la responsabilidad disciplinaria del señor Isaías Quevedo Martínez y se le impuso sanción de suspensión del cargo por el término de un mes, estableciendo si los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación, violación al debido proceso e infracción de las normas en las que debían fundarse[8].

Respecto de esta decisión, las partes estuvieron de acuerdo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA[9] En esta etapa del proceso, tanto el demandante como la entidad demandada presentaron alegatos de conclusión de forma oral. En sus intervenciones, las partes reiteraron y complementaron lo dicho en cada uno de los escritos de demanda y contestación de esta, respectivamente.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN PRIMERA INSTANCIA[10] El Ministerio Público emitió concepto en el que solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda. Las razones de dicha solicitud fueron las siguientes: - No es acertado el planteamiento del demandante en cuanto a que el auto proferido por el superior no contenía una orden expresa.

En efecto, la providencia que declaró la nulidad del proceso de responsabilidad fiscal n.° 290-499-030305-001 debía ser observada de manera integral, pues en ella se pusieron de presente las falencias que debían ser corregidas por el abogado sustanciador, mediante un acto de obedecimiento a lo resuelto por el superior. - Tratándose de la acción fiscal, se encontraba en juego el cumplimiento de los principios de la función administrativa y, con mayor trascendencia, la defensa del patrimonio público. - De esa manera, en el proceso disciplinario sí se demostró la ilicitud sustancial del comportamiento reprochado.

En efecto, la conducta del disciplinado comprometió el ejercicio de la gestión fiscal a cargo de la Contraloría General de la República. - No existió vulneración al debido proceso del demandante, pues la actuación se adelantó conforme a los lineamientos de la Ley 734 de 2002 y las modificaciones introducidas por la Ley 1474 de 2011. - No se presentó alguna incongruencia en el pliego de cargos y la decisión sancionatoria, pues la omisión de normas que hicieron parte de la imputación obedeció a que estas quedaron subsumidas en la falta por la cual se sancionó al demandante.

SENTENCIA APELADA[11] El Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión n.° 3, mediante sentencia del 30 de agosto de 2017, negó las pretensiones de la demanda, a partir de los siguientes razonamientos: - El demandante incumplió su deber funcional, como abogado sustanciador del proceso de responsabilidad fiscal n.° 290-499-030305-001, en la medida en que dejó de realizar los actos que constitucional y legalmente debía efectuar para garantizar la correcta prestación del servicio.

En efecto, mediante el auto 000438 del 3 de abril de 2009, la Dirección de Juicios Fiscales decretó la nulidad de lo actuado en el proceso de responsabilidad fiscal, n.° 290-499-030305-001, a partir del auto vinculatorio proferido el 14 de marzo de 2007. Por tanto, era obligación del a quo de dicho proceso, rehacer la actuación, así como también estaba en el deber legal de corregir el auto del 25 de mayo de 2006. - Las pruebas arrimadas a la actuación disciplinaria fueron apreciadas por la autoridad disciplinaria de manera integral y conforme a la sana crítica.

Dicha valoración le permitió concluir que el demandante actuó con pleno conocimiento de que su conducta era contraria a los deberes que su cargo le imponía. - La formación como profesional en derecho del demandante, le permitía comprender que ante la decisión del superior jerárquico lo que procedía era proferir un acto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, situación que se encuentra prevista en el artículo 362 del CPC y que hace parte de la Teoría General del Proceso, dictada en toda escuela de derecho.

Además, los autos proferidos por la segunda instancia en el proceso de responsabilidad fiscal fueron claros y contestes en señalar los defectos de que adolecía la actuación procesal y la obligación de rehacerlas o corregirlas, según el caso. Por lo tanto, no es admisible el argumento expuesto en relación con la invencibilidad del error. - No se encontró incongruencia entre el cargo formulado y la decisión sancionatoria de primera instancia. En efecto, en esta última se señaló con claridad que el cargo por el cual se sancionó al demandante consistió, por un lado, en la vulneración de los deberes previstos en el artículo 34 numerales 1, 2 y 7 del CDU y, por el otro, en la incursión en las prohibiciones descritas en el artículo 35 numerales 1, 7 y 24, ibidem, disposiciones que corresponden a las que fueron imputadas en el pliego de cargos. - Al respecto, el investigado tuvo la oportunidad de presentar los descargos y alegaciones finales, por lo que no se advierte infracción de los actos acusados frente a las normas en que debían fundarse, como tampoco se observa la vulneración al debido proceso que lleve a la declaratoria de su nulidad.

Por el contrario, el Tribunal encuentra que el proceso disciplinario fue adelantado con plena observación de la ritualidad prevista en el CDU. - Los actos disciplinarios fundamentaron de manera adecuada el elemento de ilicitud sustancial. En efecto, se demostró que la inobservancia del deber funcional por parte del demandante alteró la misión de la Contraloría General de la República, materializada en el ejercicio del control fiscal, el cual se afectó con la dilación indebida del proceso de responsabilidad fiscal n.° 290-499-030305-001, en el cual estaba de por medio la defensa del patrimonio público.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN[12] La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta fue apelada por la parte demandante. Como argumentos de la impugnación, expuso los siguientes: - No se comparte la decisión del Tribunal porque «es contraria a la realidad de autos, al denotar que se falló con interpretaciones severas, dada la difícil pero no siempre imposible destrucción de la presunción de legalidad de un acto de la administración».

En efecto, el auto 438 del 3 de abril de 2009, proferido en el proceso de responsabilidad fiscal, no contenía una orden expresa que obligara al demandante, por cuanto lo decidido por el superior no se consignó en la parte resolutiva, de manera que no era vinculante. Además, el mencionado auto violó el artículo 37 de la Ley 610 de 2000. - Insistió en la incongruencia entre el pliego de cargos y las decisiones sancionatorias, en la medida en que «no se expresó que se subsumieran los tipos disciplinares por los cuales no lo condenó» (sic). - Según el recurrente, la condena en costas se hizo de manera automática y objetiva por el simple hecho de ser la parte vencida en la controversia.

Sin embargo, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha explicado que no necesariamente procede la condena en costas a quien es vencido en la controversia, toda vez que es preciso observar factores subjetivos como la temeridad y mala fe, además de la existencia de pruebas que acrediten los gastos del proceso. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante reiteró las razones expuestas en el recurso de apelación[13].

Por su parte, la entidad demanda efectuó las mismas consideraciones presentadas tanto en la contestación de la demanda como en los alegatos de conclusión de primera instancia [14]. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Público guardó silencio[15]. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 150 del CPACA[16], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

CUESTIONES PREVIAS. 3.1 Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado[21], se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.

Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.

Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […] Así pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que implica reconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario, los cuales, en todo caso, estarán sujetos por virtud de los artículos 320 y siguientes del CGP a los argumentos esgrimidos en la alzada. 3.2 Finalidad del recurso de apelación y su incidencia frente a la impugnación presentada por el demandante.

Coherente con lo que acaba de exponerse, la Sala considera necesario efectuar algunas consideraciones preliminares sobre la finalidad del recurso de apelación con el fin de delimitar el asunto objeto de examen en el trámite de segunda instancia. En efecto, el artículo 320 del Código General del Proceso dispone lo siguiente: Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. [Negrillas fuera de texto] […] Para esta Subsección, un «reparo concreto» sobre «la cuestión decidida» hace suponer que quien interpone el recurso de apelación efectué una valoración siquiera mínima sobre la sentencia que se impugna y no que, por ejemplo, se repitan, sin ninguna consideración adicional, las razones que se presentaron en la demanda, las que por irremediable lógica tuvieron lugar mucho antes de la decisión adoptada.

Sobre esta especial exigencia, esta corporación ha sostenido lo siguiente[22]: En los términos de la norma trascrita [artículo 320 del CGP], la Sala observa que el recurso de apelación presentado por la parte demandante no formula algún reparo concreto frente a la providencia de 17 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, ya que no discute el rechazo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por vencimiento del término de caducidad, sino que sus argumentos se refieren a la indebida escogencia del medio de control de la demanda y, por ende, solicita la remisión del expediente a esta Corporación, quien a juicio de la actora, es la competente para conocer de la demanda de simple nulidad.

Esta Corporación ha señalado que es deber del recurrente señalar los motivos de inconformidad respecto de la providencia proferida en primera instancia, pues dichos cuestionamientos serán objeto de análisis por el fallador de segunda instancia. [Negrillas fuera de texto]. En la providencia referida, se citó otro pronunciamiento de esta Subsección en el que se aborda un asunto similar[23]: En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el art. 357 del C de P.C., actualmente 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del art. 267 del C.C.A. Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia. Por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no solo frente a la sentencia proferida por el A quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda.

Sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia y la relación con el tema de la litis, la Jurisprudencia ha advertido lo siguiente[24]: “Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.

De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia (…).” En otra oportunidad, sobre la exigencia procesal de congruencia del recurso de alzada con la sentencia dictada en primera instancia y su eficacia procesal, el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: (…) En este sentido y de acuerdo a la finalidad de la alzada, es menester que la sustentación se efectúe de la forma adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto a la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.

Lo anterior demanda desde luego un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. (…) En conclusión, ante la incongruencia de las razones que arguyó el apoderado de la parte demandada dentro del recurso, no puede menos la Sala que señalar que no existe en el presente motivo alguno de inconformidad contra el fallo, lo que impone declarar incólume la sentencia apelada.[25]” Y sobre las finalidades y requisitos del recurso de alzada, el mismo Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La institución procesal de la impugnación es un instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores.

De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que éste analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. El recurso de apelación es el medio o acción que se concede a la persona agraviada o condenada por una resolución judicial, para que acuda a otro tribunal superior, sometiéndole el conocimiento de la cuestión resuelta; exige que se expliquen las razones de inconformidad, para establecer si las pruebas y el soporte jurídico han sido correctamente estimados.

Esta Sección ha precisado que “la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia. En ese sentido, el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa de decidir la impugnación”[26] (Subraya la Sala) La Sección Tercera también se ha pronunciado de la misma forma[27]: De lo anterior se desprende que, en la sustentación del recurso de apelación, el recurrente debe presentar unos argumentos a través de los cuales refute o controvierta la decisión proferida por el a quo, ya que solamente sobre estos reparos tiene competencia el ad quem para pronunciarse, exceptuando aquellas decisiones que el juez deba adoptar de oficio, en virtud de lo establecido en la ley.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar la providencia impugnada con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante”[28].

Sumado a lo anterior y en el mismo sentido, esta Subsección ha manifestado que: “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”[29].

Así las cosas, debe verificarse si en el presente asunto el recurrente presentó una real sustentación del recurso de apelación. [Negrillas fuera de texto]. Para la Sala, en consecuencia, el reparo formulado, como exigencia del artículo 320 del CGP, y la necesaria confrontación entre lo «decidido» y lo «impugnado», aspecto analizado en las sentencias referidas, obliga a que las valoraciones presentadas en el recurso de apelación sean diferentes a aquellas en que se soportó la demanda.

Es por lo que la doctrina, en cuanto a la motivación y debida fundamentación de los recursos, ha dicho lo siguiente[30]: Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir, que no basta el deseo de la parte de recurrir una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada. […] Se encuentra así que si se interpone un recurso y no se sustenta dentro de la ocasión determinada por la ley procesal, igualmente será ineficaz el mismo, pues no podrá llegar a ser decidido.

Ahora bien, las bases de la sustentación en veces, tal como sucede en los de apelación, casación, revisión y anulación, fijan el alcance del poder decisorio del juez pues queda limitado por las causales que se hayan alegado sin que le esté permitido ir más allá de ellas, mientras que en los restantes recursos, le dan una mayor amplitud a su análisis […] [Negrillas fuera de texto].

Y lo anterior está conectado con la razón de ser de la apelación[31]: La natural reacción de una persona cuando se le resuelve desfavorablemente la controversia, así no sea de carácter judicial, se manifiesta en el deseo de desobedecer la decisión adoptada, porque tal como advierte el maestro Couture, motiva el sentimiento de rebelarse, de alzarse en contra de la determinación, en fin, de desconocerla.

El recurso de apelación, en sentir del tratadista uruguayo, es “el instrumento técnico que recoge esa misma protesta. El alzarse por sublevarse se sustituye por la alzada por apelar. La justicia por mano propia se reemplaza por la justicia de un mayor juez”. Realmente es la apelación la forma civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos.

El artículo 320 del Código que indica los rasgos y fines característicos de la apelación dice: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”, de ahí que en virtud de ella será el juez de la primera instancia, a quo, quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial. [Negrillas fuera de texto].

Nada de lo anterior puede cumplirse si al apelante no esgrime una causal, no frente a lo que cree que es su derecho, sino respecto de aquella inconformidad o descontento contra la providencia que fue adoptada en primera instancia, aspecto que es lo que delimita el actuar del ad quem frente a lo que ya ha sido resuelto. Por las anteriores razones, esta Sala comparte lo que también ha dicho la Corte Suprema de Justica sobre aquello denominado como el thema decidendum de la segunda instancia[32]: Como corolario de todo lo dicho, queda la afirmación de que el juez de segundo grado no es libre en la definición de los contornos de su competencia, ni puede concretar sin ataduras “qué es lo desfavorable al apelante”, para atraer una competencia de la que carece o desdeñar una que nítidamente le ha sido atribuida, no solo por la ley, sino por el acto procesal de parte que le transmite la desazón del litigante frente al fallo.

Tal es el genuino sentido del principio tantum devolutum quantum apelattum, de este modo ya no es posible la apelación general (appellatio generalis respectu causae non valet), pues la exigencia legal de sustentación del recurso de apelación impide que hoy haya el tipo de apelación “apud acta” en el que bastaba con decir “apelo”. [Negrillas fuera de texto].

En el asunto sometido a estudio, la Sala pudo evidenciar que el argumento relacionado con la inexistencia de una orden expresa en el auto del 3 de abril de 2009, proferido por el director de Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República, es igual al formulado en la demanda. De ese modo, ni en el recurso de apelación ni en los alegatos de conclusión el demandante hizo alguna consideración adicional acerca de las razones que expuso la primera instancia para haberle negado sus pretensiones.

Al respecto, solamente se limitó a reiterar lo que se dijo en la demanda, como si frente a dichos aspectos no hubiere existido pronunciamiento por la primera instancia. En ese orden de ideas, la Sala únicamente entrará a estudiar las razones que se encaminaron a apelar la providencia del Tribunal Administrativo del Meta, conforme a aquellos aspectos que cumplieron con una mínima sustentación. Al respecto, esta instancia se referirá únicamente a los argumentos presentadas en el recurso de apelación que tuvieron que ver con la falta de congruencia entre el pliego de cargos y los actos sancionatorios, así como en relación con los motivos de disenso frente a la condena en costas.

4. ASUNTO SOMETIDO A ESTUDIO De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, los problemas jurídicos que debe resolver esta Subsección son los siguientes: I. ¿Los actos acusados, proferidos por la Contraloría General de la República, con los cuales se sancionó disciplinariamente al señor Isaías Quevedo Martínez violaron el principio de congruencia? II.

¿Procede la condena en costas a la parte demandante en primera instancia por haber sido vencida en el proceso? A partir de lo expuesto, la Sala resolverá los problemas jurídicos planteados para tomar la decisión que en derecho corresponda. 4.1 Primer problema jurídico: ¿Los actos acusados, proferidos por la Contraloría General de la República, con los cuales se sancionó disciplinariamente al señor Isaías Quevedo Martínez violaron el principio de congruencia? La Sala sostendrá la siguiente tesis: A pesar de la falta de técnica en el proceso disciplinario para la formulación del cargo, no se configuró un vicio suficiente para afirmar que se desconoció el principio de congruencia. Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas: - El principio de congruencia en materia disciplinaria (4.1.1). - Caso concreto (4.1.2). 4.1.1 El principio de congruencia en materia disciplinaria.

En todas las expresiones de derecho sancionador, el principio de congruencia hace suponer que a nadie se le podrá sancionar por una conducta o falta sin que esta previamente no haya sido objeto de un cargo o reproche. Esta conclusión es inobjetable para el derecho disciplinario, pues la lectura atenta de los artículos 162, 163 y 170 de la Ley 734 de 2002 así lo demuestra.

En efecto, en el siguiente cuadro se pueden observar los contenidos sustanciales y formales de la decisión de pliego de cargos ─lo que equivale a la acusación─ con aquellos que deben tenerse en cuenta en la decisión que culmina el proceso disciplinario, y más cuando esta es de naturaleza sancionatoria: |Artículos 162 y 163 de la Ley 734 de |Artículo 170 de la Ley 734| |2002 para la formulación de pliego de|de 2002 para la decisión | |cargos. |sancionatoria. | |Artículo 162.

La exposición fundada de los | | |criterios tenidos en cuenta para | | |determinar la gravedad o levedad de | | |la falta, de conformidad con lo | | |señalado en el artículo 43 de este | | |código. | | |7. La forma de culpabilidad. | | |8. El análisis de los argumentos | | |expuestos por los sujetos procesales.| | La congruencia es entonces la correspondencia entre la formulación del cargo con aquellos aspectos sustanciales que soportan la providencia que declara la responsabilidad del investigado.

Sobre dicho aspecto, esta Subsección ha dicho lo siguiente[33]: Entre el pliego de cargos y el fallo disciplinario debe existir correspondencia en lo que respecta a la denominación jurídica que se atribuye al disciplinado, en garantía de los derechos que le asisten, en particular los de acceso a la investigación […], rendir descargos […], motivo por el cual los cargos deben estar plenamente identificados en cuanto delimitan el marco de acción de su derecho de defensa; de igual manera garantiza el derecho de impugnación de las decisiones […] ya que su controversia está delimitada por los cargos que se hubieran formulado.

Tal es la relevancia del principio de congruencia, que su desatención puede dar lugar a la invalidación de la actuación, por violación al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción […], es por ello que entre una y otra decisión debe haber consonancia y armonía y no puede ocurrir que se formule un cargo por una falta y el fallo disciplinario se emita atribuyendo una distinta a aquella que fue imputada en el pliego de cargos, dado que tal incongruencia redundaría en violación de los derechos previamente aludidos. [Negrillas fuera de texto].

Ahora bien, los elementos anteriormente referidos indican que la congruencia tiene, al menos, tres dimensiones diferentes: la personal, la fáctica y la jurídica. La primera es la más diciente, pues solamente a aquella persona que se le imputa una conducta puede eventualmente ser sancionada. El aspecto fáctico muestra que debe haber una equivalencia entre los aspectos esenciales de la conducta reprochada con el comportamiento por el que se sanciona.

Y, de forma similar, la congruencia jurídica es la consonancia que debe haber de la falta disciplinaria imputada ─gravísima, grave o leve─ con la descripción típica por la cual se declara la responsabilidad del investigado.[34] Así las cosas, la congruencia personal y fáctica debe ser más exigente o absoluta[35], mientras que la congruencia jurídica es menos exigente o relativa[36].

Ejemplo del primer tipo de congruencia ─la exigente o absoluta─ es que la conducta reprochada no admite cambios esenciales entre la formulación de pliego de cargos y la decisión sancionatoria. Por su parte, la congruencia relativa es más frecuente en los aspectos jurídicos, ya que es válido aceptarse cambios entre la imputación y la decisión sancionatoria.

Por ejemplo, en el pliego de cargos, se puede atribuir una falta grave y terminar sancionándose por una falta leve; o endilgarse una falta a título de dolo y reprocharse dicho comportamiento a título de culpa[37]; o, aunque con falta de técnica, atribuirse varios preceptos normativos, pero en la decisión definitiva precisarse cuál es la falta por la cual se sanciona.

Ciertamente, con una mayor precisión, en la decisión sancionatoria de primera instancia la autoridad disciplinaria efectuó un análisis detallado de la conducta reprochada. No obstante, el núcleo de la imputación se mantuvo, al punto que los argumentos defensivos del demandante, durante sus distintas intervenciones, estuvieron orientados a desvirtuar o justificar la ocurrencia del comportamiento descrito en la imputación, esto es, el desobedecimiento a lo resuelto por el superior.

Al respecto, es evidente la correspondencia entre la situación fáctica que hizo parte del auto de cargos y aquella que sirvió de fundamento para las decisiones sancionatorias. En efecto, tanto en el auto de citación de audiencia, como en la decisión de primera instancia se hizo alusión a los siguientes hechos como el sustento que enmarcó la imputación: - El señor Isaías Quevedo Martínez se desempeñaba como abogado sustanciador del proceso de responsabilidad fiscal n.° 290499-030305-001. - La Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, al resolver el grado de consulta, dentro del mencionado proceso de responsabilidad fiscal, profirió el auto 438 del 3 de abril de 2009 en el cual decretó una nulidad desde el auto vinculatorio del 14 de marzo de 2007. - En dicha decisión, la Dirección de Juicios Fiscales señaló la ocurrencia de diversas irregularidades en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, entre las cuales se destacaron las siguientes: i) El error en el auto del 25 de mayo de 2006, pues en el primer artículo de la parte resolutiva se decretó el archivo de la indagación preliminar y en el segundo se dispuso la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, con lo cual se incurrió en una contradicción evidente, siendo lo correcto ordenar el cierre de la indagación. Así las cosas, se dijo que lo procedente era efectuar su aclaración. ii) El auto desvinculatorio n.° 020 de junio de 2008 no fue notificado a los señores John Jairo Romero Álvarez, Alexander Arce Vargas y Olegario Mancera Céspedes, partes dentro del proceso de responsabilidad fiscal. iii) Al señor John Jairo Romero Álvarez se le vulneró el derecho a la defensa, pues no le fue notificado el auto de imputación y el fallo de responsabilidad fiscal. iv) La visita especial ordenada en auto del 2 de febrero de 2007 no contó con los requisitos de fondo y forma, pues no se determinó el objetivo de la práctica de esta prueba, no se fijó el día y la hora y tampoco se notificó a los implicados. v) No se resolvió la situación jurídica del señor Olegario Macera Céspedes.

Una vez el demandante estuvo a cargo del referido proceso, proyectó el auto del 6 de julio de 2009, mediante el cual declaró el cierre de la indagación preliminar y sugirió la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, pese a que la nulidad decretada por la segunda instancia fue ordenada a partir del auto vinculatorio del 14 de marzo de 2007, con lo cual resultaba evidente que el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal del 25 de mayo de 2006, se encontraba vigente.

Sin embargo, posterior a ello, mediante auto 099 del 1 de octubre de 2009, archivó la indagación preliminar y decretó la caducidad de la acción fiscal, no obstante que el proceso contaba con el auto de apertura del 6 de julio de 2009. De esa manera, contrario a seguir los lineamientos impartidos en el auto que decretó una nulidad, los cuales implicaban sanear el proceso, se emitieron decisiones que no eran las procedentes y que, en tal sentido, obstaculizaron el ejercicio del control fiscal.

El anterior comportamiento se explicó tanto en el auto de cargos como en las decisiones sancionatorias, aunque en menor medida en el acto de segunda instancia, en el cual tan solo se abordaron aquellos aspectos que fueron objeto de disenso en el recurso de apelación. Ahora bien, en cuanto a la congruencia jurídica, no le asiste razón a la parte recurrente cuando afirma que las normas imputadas en el auto de cargos no fueron las mismas por las que se le sancionó en los actos de primera y segunda instancia. Al respecto, lo que se observa es una evidente falta de técnica en la elaboración del pliego de cargos, pues la autoridad disciplinaria en dicha decisión le imputó la infracción de deberes e incursión en prohibiciones, aunque finalmente lo sancionó por la comisión de la falta disciplinaria prevista en el artículo 48 numeral 2 de la Ley 734 de 2002.

Sin embargo, lo trascendente es que la imputación de la conducta típica guardó la debida correspondencia en la formulación del cargo y el acto sancionatorio de primera instancia, toda vez que entre una y otra decisión existió consonancia y armonía en cuanto a la comisión de la falta disciplinaria gravísima. En efecto, en ambas providencias se precisó que el desconocimiento de los preceptos normativos allí señalados había dado lugar a la comisión de la falta disciplinaria prevista en el numeral 2 del artículo 48 ibidem, consistente en: «Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas, […] o de control […]».

Es así que la alusión a un listado excesivo de normas vulneradas pudo obedecer a un yerro simplemente formal que en nada afectó el núcleo o base de la imputación y que, en todo caso, no implicó la vulneración al derecho de defensa, pues en la decisión definitiva se precisó cuál era la falta por la cual se sancionaba al demandante. Ciertamente la Sala constató que la autoridad disciplinaria, en el pliego de cargos, endilgó al demandante la comisión de la falta a título de dolo y en la decisión sancionatoria de primera instancia la reprochó a título de culpa grave.

Lo anterior, implicó que se le diera aplicación a lo previsto en el numeral 9 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, que reza lo siguiente: «La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave». En tal forma, la decisión sancionatoria de segunda instancia aludió a la comisión de una falta disciplinaria grave con culpa grave, sin que por ello puede afirmarse que se modificó la falta por la cual se sancionó al demandante.

Finalmente cabe señalar que los reparos del recurrente en cuanto a la violación del principio de congruencia no estuvieron referidos a los aspectos fácticos entre el pliego de cargos y las decisiones sancionatorias, sino a la supuesta modificación de las normas que hicieron parte de la imputación. Al respecto, en el recurso de apelación se indicó lo siguiente: Respecto a la congruencia de los tipos disciplinables […] en los fallos de primera y segunda instancia disciplinar, no se expresó que se subsumieran los tipos disciplinares por los cuales no lo condenó, o que por lo que se condenó se absorbieran las conductas por las cuales no se pronunció en las aludidas sentencias disciplinarias […] debía haberse razonado al interior del cuerpo de esos fallos el motivo por el cual se eliminaron, para que en realidad hubiese concatenación o congruencia entre el pliego de cargos y las sentencias de primero y segundo grado es esa sede disciplinar, valga aquí repetir, lo desconoció las sentencias recurridas, ya que ese análisis se echa de menos [….].

Sin embargo, del ejercicio comparativo realizado en forma precedente, quedó visto que tanto en el auto de cargos, como en el acto de primera instancia, se endilgó la comisión de la falta disciplinaria prevista en el artículo 48 numeral 2 de la Ley 734 de 2002, razón suficiente para predicar la congruencia jurídica entre el pliego de cargos y la decisión sancionatoria.

En conclusión: la Subsección observa que en la imputación fáctica hubo una plena correspondencia entre el pliego de cargos y las decisiones sancionatorias. En lo que tiene que ver con la congruencia jurídica, muy a pesar de la falta de técnica en la elaboración del cargo disciplinario por la alusión excesiva a disposiciones que fueron citadas como vulneradas, no se presentó alguna incongruencia, toda vez que en la decisión definitiva se precisó cuál era la falta por la cual se sancionaba al demandante.

Por lo tanto, la causal de nulidad invocada por este aspecto no está llamada a prosperar. En consecuencia, esta Subsección deberá confirmar la decisión de la primera instancia de mantener la legalidad de los actos administrativos. 2. Segundo problema jurídico: ¿Procede la condena en costas a la parte demandante en primera instancia por haber sido vencida en el proceso? La Sala sostendrá la siguiente tesis: la decisión del a quo de condenar en costas a la parte demandante es procedente, en atención a que resultó vencida en juicio, toda vez que no prosperaron las pretensiones de la demanda.

Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas: - De la condena en costas y agencias en derecho (4.2.1). - Resolución del caso concreto (4.2.2). 4.2.1 De la condena en costas y agencias en derecho El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[41] y otros como son los necesarios para el traslado de testigos y práctica de la prueba pericial; honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres; transporte de expediente al superior en caso de apelación; pólizas y copias, etc.

Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los ordinales 3.° y 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso[42], y que no necesariamente deben corresponder al monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado[43].

Estos deberán ser definidos contractualmente entre ellos, de conformidad con los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la Ley 1123 de 2007[44]. En materia de lo contencioso administrativo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, vigente para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia, definió las agencias en derecho.

Ahora bien, a partir de la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en anteriores, la Subsección A de esta Corporación sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena en costas de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio.

Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no[45].

Sin embargo, esta Subsección[46] varió aquella posición y sentó su posición sobre la condena en costas (incluidas las agencias en derecho) en vigencia del CPACA. En aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal [Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura]. e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas [incluidas las agencias en derecho], la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[47], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme con lo expuesto, es claro que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, dispone que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[48]. Así mismo, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resulte vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad. 4.2.2.

Resolución del caso concreto. En el presente asunto se promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los actos sancionatorios a través de los cuales, la Contraloría General de la República sancionó al señor Isaías Quevedo Martínez con suspensión del cargo por el término de un (1) mes.

En este proceso, la parte demandante resultó vencida, pues en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, por lo que no es de recibo el argumento de la parte apelante según el cual no procedía la condena en costas porque actuó de buena fe y sin temeridad. Al respecto, el Tribunal Administrativo del Meta condenó en costas al demandante acorde con los planteamientos expuestos por esta Corporación y de conformidad con las normas que rigen la condena en costas y agencias en derecho.

En tal sentido, para esta Subsección no hay lugar a revocar la decisión proferida por el a quo, puesto que la decisión adoptada frente a la condena en costas se ajustó a la normativa aplicable al sub judice. En conclusión: Se observa que la decisión de condenar en costas a la parte vencida realizada por el a quo, estuvo fundada en un criterio objetivo valorativo, según el cual no se tiene en cuenta la temeridad o la mala fe con que actuaron las partes y dentro del proceso se acreditó su causación con la intervención de la parte contraria.

Se colige de lo expuesto que los argumentos de apelación del demandante no están llamados a prosperar. DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Por las razones que anteceden, la Subsección confirmará la sentencia apelada, proferida por la Sala de Decisión n.° 3 del Tribunal Administrativo del Meta, que denegó las pretensiones de la demanda. Condena en costas en segunda instancia De conformidad con lo expuesto en forma precedente, en el presente caso se condenará en costas en segunda instancia a la parte demandante, en la medida en que, conforme el ordinal 3.º del artículo 365 del CGP, resultó vencida en el proceso y estas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a través de apoderado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confírmese la sentencia proferida por la Sala de Decisión n.° 3 del Tribunal Administrativo del Meta el 30 de agosto de 2017, que denegó las pretensiones, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Isaías Quevedo Martínez contra la Nación, Contraloría General de la República.

Segundo: Se condena en costas de segunda instancia a la parte demandante, por ser la vencida en la controversia. Tercero: Reconózcase personería al abogado Oscar Gerardo Arias Escamilla, identificado con la cédula de ciudadanía 79.954.700 y portador de la T.P. 161.113 del C. S. de la J., como apoderado de la Contraloría General de la República en los términos y para los efectos del poder conferido, el cual obra en el folio 215 del expediente.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Sentencia visible en los folios 170-178 del expediente. [2] La demanda inicialmente se presentó ante el Consejo de Estado (ff.40-52 del expediente), pero esta corporación, mediante auto del 13 de agosto de 2013, envió el proceso por competencia al Tribunal Administrativo del Meta (Folios 55-63, ibidem), donde fue admitida en providencia del 10 de febrero de 2014 (ff.72-73). [3] Los hechos se extraen de los distintos documentos que obran en el proceso, debido a que en la demandan fueron expuestos en forma confusa y desordenada.

Al respecto, en la audiencia inicial se hizo alusión a la falta de técnica jurídica en la elaboración de la demanda. [4] Folio 3 del expediente. [5] Folios 127-142 del expediente. [6] Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015) EJRLB. [7] Conforme al acta visible en el folio 159 del expediente y a la audiencia que obra en el medio magnético del folio 158, ibidem. [8] Conforme al folio 166 vto. y a la audiencia, ibidem. [9] Folio 169 vto. ibidem. [10] ibidem. [11] Folios 170-178 del expediente. [12] Folios 183-186, del expediente. [13] Folios 201-203, ibidem. [14] Folios 216-218, ibidem. [15] Conforme a la constancia secretarial que obra en el folio 225 del expediente. [16] CPACA, art. 150: «Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]». [17] Esta decisión obra en el expediente disciplinario, visible en el DVD del folio 145 del expediente. [18] Folios 9-31, ibidem. [19] Folios 32-39, Iibidem. [20] «9.

La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave». [21] C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. [22] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01126-01 (22532). Actor: Carolina Sánchez González. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 25000-23-25-000-2011-00376-01(0529-15) [24]Sobre la finalidad del recurso de apelación ver sentencias del H. Consejo de Estado Sección Cuarta de 18 de marzo de 2001, Rad. 13683, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y 25 de septiembre de 2006, Rad. 14968, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, providencia de 7 de abril de 2011, Rad. 13001-23-31-000-2004- 00202-02(0417-10). [26] Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, providencia de 13 de septiembre de 2012, Rad: 25000-23-27-000- 2006-00825-01(17343). [27] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Sentencia del trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 08001-23-33-004-2014-01623-01(56086). Actor: Elsa Margarita Pineda Navarro y otra. Demandado: Transmetro S.A.S. y otros. Referencia: Reparación directa. [28] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de noviembre de 2006, expediente 25000-23-27-000-2007-00024-01(17272), Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. [29] Sentencia del 26 de enero de 2011, radicado 1997 13804 (19865), actor: Marleny Bermúdez Aya y otros, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. [30] López Blanco, Hernán Fabio.

Código General del Proceso. Parte General. Tomo I, Dupré Editores. 2016. pp. 775 y 776. [31] Ibidem. p. 790. [32] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Magistrado ponente: Edgardo Villamil Portilla. Sentencia 8 de septiembre de 2009. Radicado n.° 11001-3103-035-2001-00585- 01. [33] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia 2011-00170 de 30 de junio de 2016. Rad.: 11001-03-25-000-2011-00170-00(0583-11). [34] En cuanto a las «incongruencias entre el pliego de cargos y el respectivo fallo», ver, por ejemplo, Pinzón Navarrete, John Harvey. La ilicitud sustancial en el derecho disciplinario: concepto, evolución y criterios teórico-prácticos para su correcto entendimiento.

Bogotá. Grupo Editorial Ibáñez, 2018, p. 32 y especialmente lo dicho en la nota de pie de página n.° 12. [35] Ibidem. [36] Ibidem. [37] Para tal efecto, véase la sentencia SU 901 de 2005 de la Corte Constitucional. [38] «Por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones».

Artículo 2º. Dependencias competentes para adelantar la Indagación Preliminar y el Proceso de Responsabilidad Fiscal. El Contralor General de la República delega la competencia para conocer, tramitar y decidir la indagación preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal, que corresponde adelantar a la Contraloría General de la República en las siguientes dependencias, de acuerdo con los factores de competencia que adelante se enuncian: […] Parágrafo 1º.

La Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, las Contralorías Delegadas Sectoriales, los respectivos Directores en el nivel central y los coordinadores de los Grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva y de Vigilancia Fiscal de las Gerencias Departamentales en el nivel desconcentrado, podrán comisionar para la práctica de las indagaciones preliminares y la sustanciación de los procesos de responsabilidad fiscal, a profesionales del Derecho pertenecientes a la planta de la Contraloría General de la República. [39] Artículo 34.

DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. […] 2.

Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función. […] 7. Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las autoridades competentes. [40]

ARTÍCULO 35. PROHIBICIONES. A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. […] 7.

Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado. […] 24. Incumplir cualquier decisión judicial, fiscal, administrativa, o disciplinaria en razón o con ocasión del cargo o funciones, u obstaculizar su ejecución. [41] Artículo 171 No. 4 en concordancia con el artículo 178 ibídem. [42] «3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca e?‘’“”•„ Ú ‚2 4 5 8 9: l | ë Š ‹ Œ Ž è ê..KQ.012cdeçççÒÒÒÒÒÒÒÒÒÒÒÒÒ»»ÒÒÒÒÒÒ»»»»»¢¢¢¢¢ˆ¢¢Ò¢ppÒ.hÙ¶hÙ¶5?CJOJ[43]QJ[44]\ ?^J[45]aJnH$tH$3hÙ¶hÙ¶6?CJOJ[46]QJ[47]^J[48]aJmH nH sH tH 0hÙ¶hÙ¶CJOJ[49]QJ[50]^J[51]aJmH nH sH tH,hÙ¶hÙ¶CJOJ[52]QJ[53]aJmH nH sH tH l Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas». [54] Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999. [55] «8.

Obrar con lealtad y honradez en sus relaciones profesionales. En desarrollo de este deber, entre otros aspectos, el abogado deberá fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto.

Asimismo, deberá acordar con claridad los términos del mandato en lo concerniente al objeto, los costos, la contraprestación y forma de pago». [56] Ver entre otras, sentencias de 15 de abril de 2015, expediente No. 1343-2014. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sentencia de 15 de octubre de 2015, Expediente: 4383-2014, Demandante: Rosa Yamile Ángel Arana, sentencia de 20 de enero de 2015, expediente número: 4583-2013, Demandante: Ivonne Ferrer Rodríguez. [57] C.E., Sec.

Segunda, Subsección A, Sent. 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14), abr. 7/2016. [58] CGP, art. 366. «LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» [59] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».