PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reiteración de jurisprudencia / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reglas de procedimiento / DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO – Deber de las entidades públicas / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO – Enunciación / ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTORIADO – Concepto / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO NO TRIBUTARIO – Alcance.
El Estatuto Tributario únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto regulado por el CPACA / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO NO TRIBUTARIO – Normativa aplicable / COBRO DE DEUDA CONSTITUIDA CON FUNDAMENTO EN RÉGIMEN NORMATIVO DISTINTO AL ESTATUTO TRIBUTARIO, PERO QUE APLICA LAS REGLAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO ESTABLECIDAS EN ESE ESTATUTO – Efectos jurídicos.
Conlleva que la ejecutoria del acto administrativo que determinó la deuda se rija por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del Estatuto Tributario / PROCEDIMIENTO PARA ADELANTAR EL COBRO COACTIVO EN APLICACIÓN DE LA REGLA PREVISTA EN EL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 100 DE LA LEY 1437 DE 2011 CPACA – Precisiones de la sala / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Depende de su firmeza / EJECUTORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS NO TRIBUTARIOS – Alcance / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Supuestos / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Causales / EJERCICIO DEL MEDIO DE CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE CARÁCTER NO TRIBUTARIO – Efectos jurídicos.
No afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos. [L]a Sala reiterará, en lo pertinente, la Sentencia del 14 de agosto de 2019, (exp. 23471, CP: Julio Roberto Piza). 2.1- En primer lugar, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, indicando que para aquellos casos que carecen de regulación especial, el procedimiento aplicable seguirá lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo regulado en el ET.
En este contexto, la remisión hecha desde el artículo 100 del CPACA se circunscribe, exclusivamente, a las «reglas de procedimiento» para el cobro coactivo previstas en el ET. En esa medida, la disposición del CPACA se ciñó a adoptar un procedimiento que ya había demostrado ser efectivo para encauzar las prerrogativas de autotutela administrativa.
En ninguna medida tenía la vocación de derogar el procedimiento administrativo general que regula el propio CPACA. Por ende, cuando se trata de títulos ejecutivos cuya producción se rige por el CPACA, este compendio normativo constituye el punto de partida del procedimiento de cobro coactivo y, solo en lo que no resulte contradictorio con el CPACA es aplicable el ET, gracias a la remisión establecida en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA. 2.2.- Bajo ese entendido, acota la Sala que el artículo 98 del CPACA impone a las entidades públicas (según la definición que de ellas se efectúa en el parágrafo del artículo 104 ejusdem) el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor, siempre que las mismas consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99 del CPACA.
Precisamente, el numeral 1.º del artículo 99 del CPACA incluye los actos administrativos «ejecutoriados» que impongan a su favor la obligación de pago de una suma líquida de dinero, siempre que se trate de una obligación clara, expresa y exigible. Para la Sala, el concepto normativo de «acto administrativo ejecutoriado» debe valorarse de conformidad con lo previsto en el Capítulo VIII del Título III del CPACA sobre la «conclusión del procedimiento administrativo», pues, como se señaló líneas arriba, el ET únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto suficientemente reglado por el CPACA.
Esta regla será aplicable, también, a los actos administrativos proferidos con ocasión de la actividad contractual, previstos en el numeral 3.° del mismo artículo. 2.3- Lo anterior conlleva que en los casos en los cuales se adelanta el cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al ET, pero aplicando las reglas del procedimiento administrativo de cobro establecidas en ese estatuto (como ocurre en el caso aquí enjuiciado), la «ejecutoria» del acto administrativo que determinó la deuda se rija por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del ET.
Queda entonces establecido que para esta Sala, cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del ET. 2.4-Señaladamente, el artículo 89 del CPACA determina que el carácter ejecutorio de los actos administrativos depende de que los mismos hayan adquirido firmeza, en los términos del artículo 87 ibidem.
A su vez, este dispone que los actos administrativos quedan en firme, entre otros supuestos, desde el día siguiente al de su notificación, si contra ellos no procede ningún recurso, o desde el día siguiente a la notificación de la decisión de los recursos interpuestos. Una vez adquirido el atributo de firmeza y, consecuentemente, el de ejecutoria, el acto expedido resulta obligatorio en observancia del procedimiento administrativo general, condición que se mantiene, a menos de que sea anulado por esta jurisdicción o que se configure en el caso alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad indicadas taxativamente en el artículo 91 del CPACA.
Así pues, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del ET —que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho—, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 98 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NUMERAL 3 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 89 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 91 APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 100 NUMERAL 2 DE LA LEY 1437 DE 2011 CPACA – Procedencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DE TÍTULO – No prosperidad / EXCEPCIÓN DE INTERPOSICIÓN DE DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Improcedencia [S]e precisa que el cobro de las obligaciones creadas a favor de la entidad demandada no cuenta con reglas especiales, luego, tal y como se analizó, resulta procedente la aplicación del artículo 100, numeral 2.º del CPACA que remite al ET en los términos previamente expuestos.
Si bien las excepciones reguladas en el artículo 831 del ET hacen parte de las normas de cobro a las que remite el CPACA, su prosperidad dentro de una actuación de cobro contra actos administrativos no conformados de acuerdo con el ET no puede generar la misma consecuencia prevista para asuntos de tipo fiscal, pues la codificación administrativa regula suficientemente el iter de formación de las actuaciones administrativas.
En ese entendido y por las razones arriba comentadas, la ejecución del título ejecutivo debe seguirse de acuerdo a las reglas de procedimiento para el cobro coactivo contempladas en el ET, sin que ello implique variar las previsiones del CPACA frente a la firmeza y al carácter ejecutorio de los actos administrativos, ni los efectos que este código previó en el artículo 101 para la admisión de demanda en contra del título ejecutivo.
Así, porque la remisión que se hace al ET es un aspecto procedimental de cobro (ejecución) que no tiene el potencial ni la vocación de afectar las regulaciones sobre la fuerza de ejecutoria de los actos de la autoridad. Cualquiera tesis contraria supondría desconocer que el procedimiento del cobro coactivo solo tiene lugar una vez finalizado el trámite de formación del acto administrativo contentivo de la obligación crediticia y que el carácter ejecutorio del acto, por ser un aspecto relativo a su formación, se rige por las normas con base en las cuales se inició, se tramitó y se puso fin a la actuación administrativa que determinó la obligación a favor de la Administración, que señaladamente vienen a ser, para el caso de la demandada, las normas de procedimiento administrativo generales contenidas en la Parte Primera, Título III, del CPACA.
Como se estableció en la sentencia que se reitera, tratándose de las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esta no procede en la medida en que las disposiciones sustanciales aplicables en materia de ejecutoriedad son las previstas en el CPACA (artículos 87 y 89). La regulación del ET se circunscribe al desarrollo del procedimiento coactivo, por lo que, en concreto, los actos administrativos que conformaron el título ejecutivo complejo en contra del demandante, según lo previsto en el artículo 99 del CPACA, numerales 1.° y 3.°, cobraron fuerza ejecutoria con la notificación de la Resolución 68, del 28 de mayo de 2014, en los términos de los artículos 87, numeral 2.° y 89 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 NUMERAL 2 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 101 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 89 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 NUMERAL 2 CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [D]ebido a que, de conformidad con el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias porque en el expediente no existe prueba de su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00655-01 (24730) Actor: JOSÉ VICENTE MARIÑO BECERRA Demandado: MUNICIPIO DE SÁCHICA (BOYACÁ) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 13 de marzo de 2019, que decidió (ff. 433 vto. a 434): Primero: Declarar la nulidad de la Resolución No. 155 de 20 de noviembre de 2014, mediante la cual el municipio de Sáchica, resolvió las excepciones propuestas por el señor José Vicente Mariño Becerra, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar la suspensión del proceso administrativo de cobro coactivo No. 001 de 2014, sin que tal decisión implique el levantamiento de medidas cautelares, o la no práctica de nuevas medidas cautelares, conforme lo dispone el numeral 2° del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011.
Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto: Condénese en costas a la parte demandada por el trámite de esta instancia. Su liquidación se efectuará en la forma establecida en el artículo 366 del CGP. (…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Las partes demandante y demandada suscribieron el Contrato de Obra Pública nro. 004, el 23 de septiembre de 2011, para la «construcción de obras de infraestructura pública» (ff. 8 a 12 caa1 1). Mediante Resolución 30, del 17 de marzo de 2014, la demandada liquidó unilateralmente el contrato y ordenó al demandante el rembolso de $374.043.984,28 (ff. 17 a 28 caa 1).
La Resolución 68, del 28 de mayo de 2014 confirmó la decisión. Seguidamente, el 19 de agosto de 2014 la demandada libró Mandamiento de Pago nro. 001, por el monto previamente liquidado, más los intereses de mora correspondientes, 1 Cuaderno de antecedentes administrativos. teniendo como actos integrantes del título ejecutivo complejo el contrato de obra suscrito entre las partes, y las precitadas resoluciones (ff. 53 y 54 caa 1).
Previa formulación de excepciones contra el mandamiento de pago, la Resolución 155, del 20 de noviembre de 2014, declaró no probada la excepción de «pleito pendiente», se abstuvo de emitir pronunciamiento sobre las demás excepciones formuladas y ordenó seguir adelante con la ejecución (ff. 71 a 89 caa 1).
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones (f. 3012): 1.1. Se declare la nulidad de la Resolución No. 155 de fecha 20 de noviembre de 2014 que declara no probada la excepción de pleito pendiente entre las mismas partes y no tiene en cuenta las excepciones de falta de competencia, falta de legitimación en la causa por activa, habérsele dado al cobro coactivo un trámite distinto al que corresponde y cobro de lo no debido, y ordena seguir adelante la ejecución por la suma de $374’043.984,28 M/te. 1.2.
Como consecuencia de la anterior declaración y a manera de restablecimiento del derecho se declaren probadas las excepciones planteadas de pleito pendiente entre las mismas partes, falta de competencia, falta de legitimidad en la causa por activa, habérsele dado al cobro coactivo un trámite distinto al que corresponde y cobro de lo no debido. 1.3.
Igualmente se ordene a la entidad se abstenga de ordenar seguir adelante con la ejecución. 1.4. Ordenar a la entidad demandada se le dé trámite legal correspondiente al cobro coactivo. 1.5. Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. A los anteriores efectos, el demandante invocó como disposiciones violadas los artículos 29 y 209 de la Constitución;
Título III y artículos 37, 98, 99 numeral 3.° y 100 numeral 3.° del CPACA, y 100 numerales 1.°, 7.°, 8.°, 9.° y 469 numeral 2.° del Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012). El concepto de violación planteado se sintetiza así (ff. 302 a 305 cp 2): Señaló que la demandada tramitó de manera indebida el procedimiento de cobro coactivo y la expedición del mandamiento de pago, al aplicar las normas del ET, cuando las disposiciones aplicables eran las del CPACA y, por remisión, las del CGP.
Precisó que la obligación que se pretende cobrar no tiene fundamento en un tributo, por lo que no son aplicables las disposiciones sobre cobro coactivo del ET. Seguidamente, indicó que tal yerro vulnera el debido proceso, al limitar la posibilidad de proponer excepciones por fuera de las previstas en el artículo 831 del ET, particularmente, las previstas en los numerales 1.°, 7.°, 8.° y 9.° del artículo 100 del CGP.
Acotó que la obligación a su cargo no corresponde con la establecida en los títulos ejecutivos previstos en el artículo 469 del CGP. Adicionalmente, reprochó el acto acusado por vulneración del debido proceso y derecho 2 El demandante presentó subsanación de la demanda el 30 de octubre de 2015 (ff. 298 a 309 cp 2), la cual fue admitida el 19 de abril de 2016 (ff. 318 y vto. cp 2). de defensa y contradicción, en la medida en que los dineros que pretenden cobrarse pertenecen a la Gobernación de Boyacá y no al municipio demandado.
Por ello, indicó que era aquella y no este, el legitimado para el cobro de la obligación, pues fueron dineros del departamento los aportados para la ejecución del Contrato de obra nro. 004, del 23 de septiembre de 2011. También, mencionó que se pretermitió la aplicación del artículo 37 del CPACA respecto del departamento de Boyacá. De igual forma, indicó que la delegación realizada por el alcalde a la Secretaría de Hacienda del municipio para adelantar procedimientos de cobro coactivo, se circunscribe al cobro de obligaciones derivadas de impuestos, tasas y contribuciones.
Finalmente, manifestó que la Administración no había tenido en cuenta la litispendencia de las obligaciones contenidas en el título ejecutivo, según sendas demandas formuladas en contra del Contrato 004, del 23 de septiembre de 2011 y la liquidación unilateral de aquel, del 17 de marzo de 2014, con su respectiva resolución confirmatoria.
Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones del actor, para lo cual señaló que el procedimiento adelantado para el cobro se ajustó a las reglas fijadas en los artículos 98, 99 y 100 del CPACA (ff. 329 a 335 cp 2). Puntualizó que la relación jurídica que se desprende del Convenio Interadministrativo nro. 001396, del 25 de mayo de 2011, entre la Gobernación de Boyacá y la demandada, es independiente de aquella derivada del Contrato 004, del 23 de septiembre de 2011, entre la demandada y el demandante.
Al efecto, señaló que la obligación que se pretende cobrar se deriva del contrato celebrado entre demandante y demandada, por lo que esta última cuenta con plena legitimidad para adelantar el procedimiento de cobro coactivo. Adicionalmente, formuló la excepción previa de inepta demanda por falta de requisitos formales, en la medida en que el demandante no había agotado el requisito de adelantar el trámite de conciliación respecto de las pretensiones 1.3 y 1.43.
Denotó que el demandante no planteó en sede administrativa la excepción de interposición de demanda, prevista en el artículo 831 numeral 5.° del ET. En todo caso, indicó que las demandas formuladas no tenían la entidad de hacer operar la excepción, en la medida en que las pretensiones en tales procesos no eran de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de controversias contractuales.
Agregó que no hubo claridad en el concepto de violación formulado. Igualmente, señaló que las excepciones formuladas por el demandante contra el mandamiento de pago no se ajustaron a las excepciones previstas en el artículo 831 del ET. Al respecto, individualizó las excepciones que fueron presentadas por el demandante, las cuales hacían referencia al derogado Código de Procedimiento Civil (CPC, Decreto 1400 de 1970) Sentencia apelada Mediante sentencia del 13 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (ff. 419 a 434 cp 3). 3 En audiencia inicial del 17 de abril del 2018, el Tribunal negó la excepción propuesta (ff. 363 a 368).
Consideró que las normas aplicables para el procedimiento de cobro coactivo adelantado por la demandada, al no tener norma especial, eran las previstas en el Título IV de la primera parte del CPACA, así como lo señalado en el ET. De tal manera, afirmó que los cargos de falta de legitimación en la causa por activa, falta de competencia y cobro de lo no debido, estaban dirigidos a controvertir los actos que dieron fundamento al título ejecutivo que se pretende cobrar y no contra el Mandamiento de Pago propiamente.
No obstante, le dio la razón al demandante en la formulación de la excepción de «pleito pendiente», al encontrar probado que contra los actos administrativos que dieron origen al título ejecutivo, se presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual indica la falta de ejecutoria del título ejecutivo. Por lo anterior, declaró la nulidad de la resolución demandada y, en los términos del numeral 2.° del artículo 101 del CPACA, ordenó la suspensión del proceso de cobro coactivo hasta que se defina el proceso que cursa contra los actos fundantes del título ejecutivo.
Finalmente, condenó en costas a la demandada. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primera instancia (ff. 437 a 443 cp 3), para lo cual indicó que en el escrito de excepciones que fue presentado ante la Administración se hizo referencia al proceso con radicado 2014- 00044-00, que cursaba ante el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Tunja, en el que se pretendía la declaratoria de incumplimiento del contrato, y que los actos administrativos que fundamentaron el título ejecutivo solo fueron demandados el 07 de mayo de 2015, lo cual es posterior a la presentación de las excepciones, así como a la expedición del acto demandado, por lo que, a la fecha de la resolución de las excepciones, no tenía certeza de la presentación de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo.
Al efecto, señaló que fue solo con la acumulación de los procesos ordenada por el Tribunal, el 02 de septiembre de 2016, que se consideró que las pretensiones de nulidad y restablecimiento se habrían planteado con anterioridad al mandamiento de pago. De igual forma, reprochó los argumentos del Tribunal sobre la ejecutoria del título ejecutivo, para lo cual indicó que la firmeza y ejecutoriedad de los actos que fundaron el título se debe tomar en los términos de los artículos 87 y 89 del CPACA.
Finalmente, precisó que como el demandante no había solicitado la suspensión del proceso en los términos previstos en el artículo 101, numeral 2.° del CPACA, no había lugar a que así lo decretara el a quo. Alegatos de conclusión El demandante presentó escrito en el que solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia (f. 471 cp 3).
La demandada no se pronunció en esta etapa procesal. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en esta instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala juzga la legalidad del acto administrativo demandado, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó los cargos de falta de legitimación en la causa por activa, falta de competencia y cobro de lo no debido.
Esta corporación deberá determinar si procede el cargo de apelación de la demandada (apelante único) contra la sentencia de instancia, según el cual, al momento de expedirse el Mandamiento de Pago, el título ejecutivo estaba ejecutoriado y no procedía la excepción de «pleito pendiente», o si, como lo afirma el accionante, las controversias que se dieron contra los actos que fundamentaron el título ejecutivo obligaban a la demandada a abstenerse de continuar con el trámite del cobro coactivo, esto es, a suspender dicho procedimiento por falta de ejecutoria del título como lo declaró el Tribunal.
En los anteriores términos, compete a la Sala determinar si el acto demandado está viciado de nulidad, en la medida en que declaró no probada la excepción formulada por el demandante contra el mandamiento de pago. Es preciso señalar que, si bien el demandante planteó formalmente la excepción por «pleito pendiente» en contra el mandamiento de pago, a lo largo del proceso ha quedado claro que su solicitud corresponde al reconocimiento de la excepción de interposición de demanda de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, y los efectos que ello tiene de cara a la ejecutoriedad del acto objeto de cobro coactivo.
En concreto, deberá establecerse si la presentación de la demanda contra los actos administrativos que conforman el título ejecutivo de naturaleza no tributaria afecta su ejecutoriedad. 2- A efectos de resolver la litis planteada, se precisará la normativa que rige el procedimiento de cobro coactivo, se harán algunas precisiones sobre la vocación de prosperidad de las excepciones que recaen sobre la ejecutoriedad de los actos administrativos que conforman el título ejecutivo y, finalmente, se resolverá el cargo de apelación. A esos efectos, la Sala reiterará, en lo pertinente, la Sentencia del 14 de agosto de 2019, (exp. 23471, CP: Julio Roberto Piza). 2.1- En primer lugar, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, indicando que para aquellos casos que carecen de regulación especial, el procedimiento aplicable seguirá lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo regulado en el ET.
En este contexto, la remisión hecha desde el artículo 100 del CPACA se circunscribe, exclusivamente, a las «reglas de procedimiento» para el cobro coactivo previstas en el ET. En esa medida, la disposición del CPACA se ciñó a adoptar un procedimiento que ya había demostrado ser efectivo para encauzar las prerrogativas de autotutela administrativa.
En ninguna medida tenía la vocación de derogar el procedimiento administrativo general que regula el propio CPACA. Por ende, cuando se trata de títulos ejecutivos cuya producción se rige por el CPACA, este compendio normativo constituye el punto de partida del procedimiento de cobro coactivo y, solo en lo que no resulte contradictorio con el CPACA es aplicable el ET, gracias a la remisión establecida en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA. 2.2.- Bajo ese entendido, acota la Sala que el artículo 98 del CPACA impone a las entidades públicas (según la definición que de ellas se efectúa en el parágrafo del artículo 104 ejusdem) el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor, siempre que las mismas consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99 del CPACA.
Precisamente, el numeral 1.º del artículo 99 del CPACA incluye los actos administrativos «ejecutoriados» que impongan a su favor la obligación de pago de una suma líquida de dinero, siempre que se trate de una obligación clara, expresa y exigible. Para la Sala, el concepto normativo de «acto administrativo ejecutoriado» debe valorarse de conformidad con lo previsto en el Capítulo VIII del Título III del CPACA sobre la «conclusión del procedimiento administrativo», pues, como se señaló líneas arriba, el ET únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto suficientemente reglado por el CPACA.
Esta regla será aplicable, también, a los actos administrativos proferidos con ocasión de la actividad contractual, previstos en el numeral 3.° del mismo artículo. 2.3- Lo anterior conlleva que en los casos en los cuales se adelanta el cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al ET, pero aplicando las reglas del procedimiento administrativo de cobro establecidas en ese estatuto (como ocurre en el caso aquí enjuiciado), la «ejecutoria» del acto administrativo que determinó la deuda se rija por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del ET.
Queda entonces establecido que para esta Sala, cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del ET. 2.4-Señaladamente, el artículo 89 del CPACA determina que el carácter ejecutorio de los actos administrativos depende de que los mismos hayan adquirido firmeza, en los términos del artículo 87 ibidem.
A su vez, este dispone que los actos administrativos quedan en firme, entre otros supuestos, desde el día siguiente al de su notificación, si contra ellos no procede ningún recurso, o desde el día siguiente a la notificación de la decisión de los recursos interpuestos. Una vez adquirido el atributo de firmeza y, consecuentemente, el de ejecutoria, el acto expedido resulta obligatorio en observancia del procedimiento administrativo general, condición que se mantiene, a menos de que sea anulado por esta jurisdicción o que se configure en el caso alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad indicadas taxativamente en el artículo 91 del CPACA.
Así pues, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del ET —que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho—, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos. 3- En el marco anterior, la Sala tiene por probados los siguientes hechos: i) El 23 de septiembre de 2011, las partes suscribieron el Contrato de Obra nro. 004, para la «construcción de obras de infraestructura pública», en el municipio de Sáchica, Boyacá, por un valor de $701.043.768,93 (ff. 59 a 63 cp 1). ii) El 17 de marzo de 2014, la demandada expidió la Resolución 30, en la que liquidó unilateralmente dicho contrato y ordenó al demandante el rembolso de $374.043.984,28 (ff. 38 a 49 cp 1).
La Resolución 68, del 28 de mayo de 2014, resolvió el recurso de reposición presentado por el demandante, confirmando aquella resolución (ff. 50 a 58 cp 1). iii) El 20 de marzo de 2014, el actor radicó demanda contra el municipio, con ocasión del presunto incumplimiento contractual contra el municipio4. iv) El 19 de agosto de 2014, la demandada profirió Mandamiento de Pago nro. 001 en el que ordenó al demandante el pago del valor liquidado unilateralmente, más los intereses de mora previstos en los artículos 634, 635 y 867 el ET (ff. 173 y 174 cp 1). v) El 20 de noviembre de 2014, la Resolución 155 resolvió las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, en donde declaró no probada la excepción de «pleito pendiente» planteada por el demandante y ordenó seguir adelante con la ejecución (ff. 18 a 36 cp 1). vi) El 07 de mayo de 2015, el actor radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 30 de 2014 y su confirmatoria, la Resolución 68 de 2014.
En providencia del 02 de septiembre de 2016, se acumuló a este el proceso iniciado previamente contra la demandada por incumplimiento contractual5. 4- A fin de desatar el problema jurídico formulado, se precisa que el cobro de las obligaciones creadas a favor de la entidad demandada no cuenta con reglas especiales, luego, tal y como se analizó, resulta procedente la aplicación del artículo 100, numeral 2.º del CPACA que remite al ET en los términos previamente expuestos.
Si bien las excepciones reguladas en el artículo 831 del ET hacen parte de las normas de cobro a las que remite el CPACA, su prosperidad dentro de una actuación de cobro contra actos administrativos no conformados de acuerdo con el ET no puede generar la misma consecuencia prevista para asuntos de tipo fiscal, pues la codificación administrativa regula suficientemente el iter de formación de las actuaciones administrativas.
En ese entendido y por las razones arriba comentadas, la ejecución del título ejecutivo debe seguirse de acuerdo a las reglas de procedimiento para el cobro coactivo contempladas en el ET, sin que ello implique variar las previsiones del CPACA frente a la firmeza y al carácter ejecutorio de los actos administrativos, ni los efectos que este código previó en el artículo 101 para la admisión de demanda en contra del título ejecutivo.
Así, porque la remisión que se hace al ET es un aspecto procedimental de cobro (ejecución) que no tiene el potencial ni la vocación de afectar las regulaciones sobre la fuerza de ejecutoria de los actos de la autoridad. Cualquiera tesis contraria supondría desconocer que el procedimiento del cobro coactivo solo tiene lugar una vez finalizado el trámite de formación del acto administrativo contentivo de la obligación crediticia y que el carácter ejecutorio del acto, por ser un aspecto relativo a su formación, se rige por las normas con base en las cuales se inició, se tramitó y se puso fin a la actuación administrativa que determinó la obligación a favor de la Administración, que señaladamente vienen a ser, para el caso de la demandada, las normas de procedimiento administrativo generales contenidas en la Parte Primera, Título III, del CPACA. 4 Sistema de consulta de Procesos de la Rama Judicial. 5 Ídem.
Como se estableció en la sentencia que se reitera, tratándose de las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esta no procede en la medida en que las disposiciones sustanciales aplicables en materia de ejecutoriedad son las previstas en el CPACA (artículos 87 y 89). La regulación del ET se circunscribe al desarrollo del procedimiento coactivo, por lo que, en concreto, los actos administrativos que conformaron el título ejecutivo complejo en contra del demandante, según lo previsto en el artículo 99 del CPACA, numerales 1.° y 3.°, cobraron fuerza ejecutoria con la notificación de la Resolución 68, del 28 de mayo de 2014, en los términos de los artículos 87, numeral 2.° y 89 del CPACA. 5- En virtud de lo anterior, la Sala procede a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. 6- Finalmente, debido a que, de conformidad con el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias porque en el expediente no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1- Revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar: Primero: Negar las pretensiones de la demanda. 2- Sin condena en costas en ambas instancias.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Salvo voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [pic] 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co