PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – Regulación normativa / INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO - Regulación normativa / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – Término / TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – Momento en el que inicia el término / DECRETO DE LA PRESCIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – Competencia / TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – Eventos de interrupción / REINICIO DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – Momento en el que se reinicia el término / TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO – Eventos de suspensión / REINICIO DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN OBJETO DE SUSPENSIÓN – Reiteración de jurisprudencia / TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN – Reiteración de jurisprudencia / SUSPENSIÓN DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Operó / SUSPENSIÓN Y INTERRUPCIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN – Diferencias La prescripción de la acción de cobro y, la interrupción y suspensión del término de prescripción están reguladas en los artículos 553 y 554 de la Ordenanza 014 de 29 de diciembre de 2017, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, normas que guardan armonía con lo previsto en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario Nacional.
Conforme con el artículo 553 de la Ordenanza 014 de 2017, la acción de cobro de las obligaciones prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: i) la fecha de vencimiento del término para declarar, cuando la declaración se presenta oportunamente, ii) la fecha de presentación de la declaración, en el caso de ser presentada extemporáneamente, iii) la fecha de la presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores y iv) la fecha de ejecutoria del acto administrativo de determinación o discusión. Además, dicha norma dispone que la Dirección de Rentas es la competente para decretar la prescripción de la acción de cobro, que procede de oficio o a petición de parte.
A su vez, el artículo 554 ibídem, prevé que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe por: i) la notificación del mandamiento de pago, ii) el otorgamiento de facilidades para el pago, iii) la admisión de la solicitud de concordato y iv) la declaratoria oficial de liquidación forzosa administrativa. Interrumpida la prescripción, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.
También dispone que el término de prescripción se suspende desde que se dicta el auto de suspensión de la diligencia de remate y hasta: i) la ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, ii) la ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 ET y iii) el pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 ibídem, esto es, cuando conozca de la demanda de las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Obsérvese que la norma local no fija la fecha a partir de la cual debe correr nuevamente el término de prescripción objeto de suspensión, igual ocurre con la norma nacional, esto es, el artículo 818 del ET, por lo que es oportuno tener en cuenta la precisión hecha por la Sala, en el sentido que el término se reanudará al día siguiente del levantamiento de la suspensión y se contabilizará el tiempo que falte.
Respecto del término de la prescripción, la Sección ha expuesto que de la lectura de los artículos 817 y 818 del ET, se desprende que «la obligación de la administración no sólo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal.
Detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la administración como para los contribuyentes. Para la administración porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro coactivo.
Y para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo» (Se destaca). Por otra parte, y para efectos del caso concreto, se advierte que el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 dispuso que «[l]os procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso.
Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo» (Se subraya y destaca). De manera que, en aplicación de dicha norma, operaba la suspensión del proceso de cobro coactivo adelantado contra el municipio, con lo que, una vez levantada dicha suspensión, se reanuda el conteo del término para culminar el procedimiento iniciado con la notificación del mandamiento de pago.
En otras palabras, el término de prescripción, que se encontraba suspendido en virtud del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, vuelve a correr por el tiempo que aún le resta. Fenómeno que es distinto del de interrupción, en el que el término comienza a correr de nuevo. (…) [E]n el presente asunto, la suspensión del proceso de cobro coactivo (expediente 1297), operó desde el 21 de agosto de 2012 hasta el 26 de febrero de 2014, esto es, por el lapso de 1 año, 6 meses y 5 días, razón por la cual y, conforme con lo expuesto con anterioridad, el término de contabilización de la prescripción se reanudó al día siguiente del levantamiento de la suspensión, vale decir, a partir del 27 de febrero de 2014, fecha desde la que se continúa con el cómputo del tiempo que faltaba para completar los cinco (5) años de prescripción, que en el caso concreto corresponde a 1 año, 10 meses y 19 días.
Así las cosas, el término con el que contaba el departamento del Tolima para culminar con el proceso de cobro coactivo adelantado en contra del municipio del Espinal, se extendió hasta el 16 de enero de 2016, so pena que, como lo ha expuesto en forma reiterada la Sala, los actos que se expidan después de expirado el término de prescripción, queden viciados por falta de competencia temporal.
Es oportuno mencionar que no le asiste razón a la parte apelante al afirmar que, en virtud de la suspensión del proceso prevista en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el límite para culminar con el proceso se amplió por cinco (5) años más, contados desde el 26 de febrero de 2014 hasta el 26 de febrero de 2019, porque como se expuso con anterioridad, tratándose del fenómeno de suspensión, que es diferente al de interrupción, el cómputo se reanuda a partir del día siguiente al de su levantamiento y se contabiliza el tiempo que falte.
(…) Por lo expuesto, se concluye que los citados actos administrativos, que son objeto de estudio en este proceso, se profirieron por fuera del término legal, motivo por el cual, se configuró su nulidad por falta de competencia temporal, tal como lo sostuvo el tribunal. En relación con la alegada violación al principio de buena fe por parte del a quo, la Sala advierte que en la sentencia apelada y para efectos de contabilizar el término de prescripción de la acción de cobro, se tuvieron en cuenta las normas aplicables al caso concreto y la suspensión del término previsto en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, cuya observancia no está supeditada al comportamiento de las partes en el curso del proceso de cobro coactivo.
FUENTE FORMAL: ORDENANZA 014 DE 2017 DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA – ARTÍCULO 553 / ORDENANZA 014 DE 2017 DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA – ARTÍCULO 554 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 817 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 818 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 567 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 835 / LEY 1551 DE 2012 – ARTÍCULO 47 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [D]e conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 73001-23-33-000-2018-00623-01 (25277) Actor: MUNICIPIO DEL ESPINAL Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que dispuso: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 935 del 12 de septiembre de 2018, por la cual se liquida un crédito de cuotas partes pensionales y la Resolución 1317 del 2 de noviembre de 2018, por la cual se decide una objeción a la liquidación del crédito dentro del proceso de cuotas partes pensionales contra el Municipio del Espinal expedidas por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima.
SEGUNDO: DECLARAR, a título de restablecimiento del derecho, la prescripción de la acción de cobro ejercida mediante Auto 41 del 8 de julio de 2009, que libró mandamiento de pago contra el municipio del Espinal, por concepto de la obligación contenida en el título ejecutivo compuesto por las resoluciones de reconocimiento de pensión, consulta y/o aceptación de las cuotas partes pensionales, la liquidación de las mismas y la cuenta de cobro debidamente presentada por el municipio.
En consecuencia, la obligación cobrada mediante dicho mandamiento de pago se encuentra extinguida.
TERCERO: ORDENAR a la demandada proceder a la devolución de los valores que el municipio efectivamente pagó, condicionado a que previamente demuestre los respectivos abonos o pagos parciales.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: CONDENAR en costas al Departamento del Tolima en suma equivalente al 3% del valor de las pretensiones.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en el sistema Justicia Siglo XXI»1.
ANTECEDENTES El 8 de julio de 2009, la Dirección Financiera de Rentas e Ingresos de la Secretaría de Hacienda de la Gobernación del Tolima libró el mandamiento de pago 0041 (expediente 1297), en contra del municipio del Espinal, por la suma de $400.989.351.64, más los intereses establecidos en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 y la Circular 069 del 4 de noviembre de 2008, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por concepto de cuotas partes pensionales2.
El municipio del Espinal guardó silencio. Mediante la Resolución 190 del 25 de noviembre de 2011, la citada entidad ordenó seguir adelante con la ejecución en contra del municipio del Espinal, en los términos indicados en el mandamiento de pago, decretó el embargo de los dineros depositados en la cuenta corriente del Banco de Occidente y dispuso la liquidación del crédito3.
El 21 de agosto de 2012, el alcalde del municipio del Espinal, con fundamento en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, solicitó la suspensión del proceso de cobro coactivo y la convocatoria a una audiencia de conciliación, con el fin de promover un acuerdo de pago. Adicionalmente, pidió que no se decreten medidas cautelares4.
La Dirección Financiera de Rentas e Ingresos Departamentales de la Gobernación del Tolima expidió el Auto de Suspensión del Proceso (sin fecha y número), por el que se dispuso: (i) declarar suspendido el proceso de cobro coactivo a partir del 21 de agosto de 2012 y (ii) solicitar ante el Ministerio Público la convocatoria a audiencia de conciliación5.
Por medio del auto del 26 de febrero de 2014, la citada entidad levantó la suspensión del proceso, porque «a través del oficio No. 3839 del 20 de septiembre de 2013 y el 0340 del 10 de febrero de 2014, se cita para realizar audiencia de conciliación el 19 de febrero de 2014, convocatoria que no resultó exitosa por la no asistencia de la parte citada, por tanto se da como aplicado el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y se ordena seguir adelante con el proceso»6.
El 24 de noviembre de 2016, en ejercicio del derecho de petición, el apoderado del municipio del Espinal le solicitó a la Dirección Financiera de Rentas e Ingresos Departamentales de la Gobernación del Tolima, que se decrete la prescripción de la acción de cobro correspondiente al expediente 1297, la devolución de los dineros embargados o retenidos y el levantamiento de las medidas cautelares7. 1 Fls. 162 a 169 c.p. 2 Fls. 78 a 83 c.p. 3 Fls. 375 a 378 CD Tomo 3. 4 Fls 105 a 106 c.p. y 295 a 296 CD Tomo 3. 5 Fls. 104 c.p. y 293 CD Tomo 3. 6 Fls 98 c.p. y 220 CD Tomo 3.
Mediante el Oficio 4349 del 26 de septiembre de 2017, la mencionada dependencia negó la solicitud de prescripción de la acción de cobro, acto sometido a control de legalidad ante el Tribunal Administrativo del Tolima8. Con la Resolución 0935 del 12 de septiembre de 2018, la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima liquidó el crédito y resolvió: «[f]íjese la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($ 584.449.734.80)9 M/CTE; que por concepto de cuotas partes pensionales adeuda el municipio de ESPINAL (…), a favor del Departamento del Tolima»10, acto demandado en este proceso.
El 19 de octubre de 2018, el municipio del Espinal se opuso a la anterior liquidación del crédito, por cuanto «carece de competencia el Funcionario ejecutor al encontrarse en discusión la Vigencia del proceso, por la generación de la prescripción y/o pérdida de fuerza de ejecutoría por lo cual al accederse a la misma la liquidación sería de Cero (0) pesos»11.
El 2 de noviembre de 2018, la citada funcionaria profirió la Resolución 1317, por medio de la cual rechazó las objeciones planteadas a la liquidación del crédito12, acto sometido a control de legalidad en esta oportunidad. DEMANDA El municipio del Espinal, Tolima, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones13: «PRIMERO: Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: a) Resolución 0935 de 12 de septiembre de 2018, proferida por la Directora financiera de rentas e ingresos de la Gobernación del Tolima, por la cual se liquida un crédito de cuotas partes, y b) Resolución 1317 del 2 de noviembre de 2018 proferida por la Directora financiera de rentas e ingresos de la Gobernación del Tolima, por medio de la cual se decide una objeción a la liquidación del crédito dentro del proceso de cuotas partes contra el Municipio de El Espinal SEGUNDO: Que en consecuencia, y a título de restablecimiento, se disponga, a) Que las obligaciones objeto de cobro se extinguieron por prescripción o pérdida de fuerza de ejecutoria; b) Que se declare que el Municipio de El Espinal no adeuda suma alguna por concepto de cuotas partes, cobradas y c) Que se reconozca y ordene la devolución de las sumas que se hubiesen pagado por la parte demandada en virtud del proceso de cobro coactivo correspondiente al acto administrativo objeto de la demanda.
TERCERO: Que se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos del CPACA». La actora invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 1, 2, 6 y 209 de la Constitución Política 8 Radicado: 73001233300420180003200. A la fecha, el tribunal no ha proferido sentencia en dicho proceso. 9 De esta suma, $400.989.351.64 corresponde a capital y $183.460.383.16 a intereses. 10 Fls. 8 a 17 c.p. 11 Fls. 18 a 21 c.p. 12 Fls. 23 a 25 c.p. • Artículos 1, 2, 28 y 35 del Código Contencioso Administrativo • Artículos 1, 2, 3, 37, 38, 137 y 138 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo • Artículo 94 del Código General del Proceso • Artículo 90 del Código de Procedimiento Civil • Artículos 831 y 833 del Estatuto Tributario • Artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 1066 de 2006 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Afirmó que a partir de la Ley 1066 de 2006, todas las entidades públicas dotadas de jurisdicción coactiva, para el cobro de los créditos a su favor, deben aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario.
Expuso que, en el caso concreto, la notificación del mandamiento de pago se realizó en el mes de noviembre del año 2009, por lo tanto, el término de prescripción previsto en el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 (3 años), operó en noviembre de 2012. Agregó que, conforme con lo señalado en el artículo 818 del ET, la entidad demandada contaba hasta el mes de noviembre de 2014 para adelantar y finalizar el proceso de cobro coactivo y, comoquiera que ese término se superó, se configuró la prescripción de la acción de cobro.
Señaló que como la liquidación del crédito se expidió el 19 de octubre de 2018, cuando ya había ocurrido la prescripción de la acción de cobro o la pérdida de fuerza ejecutoria, los actos demandados adolecen de nulidad por falta de competencia temporal. OPOSICIÓN El departamento del Tolima se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente14: Propuso las excepciones de «improcedencia del medio de control por incumplimiento de los requisitos legales y/o falta de causa jurídica para solicitar la nulidad» de las Resoluciones 0935 del 12 de septiembre de 2018 y 1713 del 2 de noviembre de 2018, «extemporánea e indebida oposición de la liquidación del crédito» y «legalidad de los actos administrativos».
Sostuvo que, conforme con el artículo 835 del ET, los actos demandados no son susceptibles de control de legalidad. Agregó que, en todo caso, la objeción de la liquidación se presentó en forma extemporánea y no se acompañó de una liquidación alterna que desvirtuara la proferida por esa entidad, acto que goza de presunción de legalidad.
Precisó que el proceso de cobro coactivo se suspendió en cumplimiento de lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, pero, este continuó, ante la no comparecencia del municipio del Espinal a la audiencia de conciliación. Circunstancia que se debe tener en cuenta para efectos de contabilizar la prescripción de la acción de cobro.
Señaló que la Secretaría de Hacienda del Departamento del Tolima no incurrió en la inactividad que es castigada con la declaratoria de prescripción en favor del prescribiente, por cuanto actúo dentro de los términos y oportunidades procesales. Afirmó que los actos administrativos demandados gozan de validez y eficacia, además, se deben tener en cuenta los efectos que los mismos generaron hacia atrás y los que seguirán creando hacia el futuro, por concepto de cuotas partes pensionales adeudadas.
AUDIENCIA INICIAL El 8 de julio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201115. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, tampoco nulidades y, no se solicitaron medidas cautelares. En relación con las excepciones de: i) improcedencia del medio de control por incumplimiento de los requisitos legales y/o falta de causa jurídica para solicitar la nulidad de las Resoluciones 0935 del 12 de septiembre de 2018 y 1713 del 2 de noviembre de 2018, ii) extemporánea e indebida oposición de la liquidación del crédito y (iii) legalidad de los actos administrativos, el tribunal consideró que no tienen el carácter de previas, toda vez que recaen sobre el fondo del asunto, que será definido mediante la decisión que en derecho corresponda.
El litigio se concretó en determinar si los actos demandados están viciados de nulidad, «por estar afectados del fenómeno de la prescripción o pérdida de la fuerza de ejecutoria, o si por el contrario, tal y como lo sostiene la entidad demandada, dichos actos administrativos se encuentran plenamente ajustados a derecho». Finalmente, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación, y se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, porque operó la prescripción de la acción de cobro. Indicó que como el mandamiento de pago se expidió el 8 de julio de 2009 y se notificó por correo el día 30 del mismo mes y año, el término previsto en el artículo 817 del ET, en principio, vencía el 30 de julio de 2014.
Precisó que, con fundamento en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, mediante Auto del 6 de septiembre de 2012, la entidad demandada ordenó la suspensión del proceso de cobro coactivo a partir del 21 de agosto de 2012 hasta el 26 de febrero de 2014, fecha esta última en la que se levantó la suspensión y se ordenó seguir adelante con el proceso.
Destacó que como el artículo 818 del ET, no regula el momento en el que se reinicia el término de prescripción de la acción de cobro, después de su «interrupción» se toma en cuenta el día siguiente al auto que levantó la suspensión y ordenó seguir adelante la ejecución, por lo tanto, en este caso, el término de prescripción del proceso de cobro coactivo se reanudó a partir del 27 de febrero de 2014.
Expuso que si se tiene en cuenta el término de suspensión, este solamente prolongaría el de prescripción por el lapso de 1 año, 6 meses y 5 días, quedando, en este caso, el vencimiento de la prescripción el «5 de febrero de 2016»16. Sostuvo que, si la demandada consideraba que la solicitud de suspensión fue un acto dilatorio, debió advertirlo a tiempo y proceder a continuar con la ejecución a fin de evitar la prescripción, además, el artículo 817 del ET no contempla la suspensión del término de prescripción por la posibilidad de un acuerdo entre las partes para el pago de lo adeudado.
Precisó que, como los actos demandados fueron proferidos en el 2018, es evidente que tenían como base un proceso prescrito, es decir, el departamento perdió competencia para seguir adelante con la ejecución de la obligación contenida en el título ejecutivo, razón por la cual, declaró la prescripción de la acción de cobro y a título de restablecimiento, le ordenó al departamento la devolución de lo que el municipio efectivamente pagó, condicionado a que previamente se demuestren los abonos o pagos parciales.
Finalmente, condenó en costas a la entidad demandada, siempre y cuando se hubiere causado y en la medida de su comprobación. Ordenó incluir en la liquidación el equivalente al 3% del valor de las pretensiones por concepto de agencias en derecho, de conformidad con el Acuerdo No. PSA A 16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente: Señaló que el tribunal desconoció el principio de buena fe, al no tener en cuenta que en el proceso de cobro coactivo se le respetó el debido proceso y el derecho de defensa al municipio del Espinal, hasta el punto que se acogió la solicitud que este presentó con fundamento en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, para lograr un acuerdo de pago.
Trámite que dicho municipio incumplió. Agregó que la parte actora no presentó oportunamente las objeciones a la liquidación del crédito y se acogió a la suspensión del proceso, maniobras que considera dilatorias. Además, de forma equivocada, se vale de una errada interpretación de los términos que deben imperar para el desarrollo del proceso de cobro coactivo y solicita una prescripción inexistente de los créditos, más no del proceso en sí mismo.
Expuso que la interrupción del proceso de cobro coactivo administrativo es un fenómeno jurídico diferente a la interrupción del término de la prescripción, aunque eventualmente puedan estar relacionados. En la primera en nada se afecta la obligación –parafiscal– sino el procedimiento de este, pero cuando se verifica el derecho a través de la interrupción de la prescripción, sí se influye en la obligación misma, en la medida en que se amplía el tiempo para su extinción, e incluso, la interrupción de la prescripción puede darse sin existir proceso de cobro, como cuando se otorga una facilidad de pago.
Sostuvo que, luego del auto de levantamiento de la suspensión del proceso de cobro coactivo se continuó con el desarrollo de la gestión, tendiente a la recuperación de los valores adeudados y no objetados, por cuanto si bien se anuncian «objeciones» a dicho acto administrativo, estas no cumplieron con lo exigido en la ley para ser tenidas en cuenta.
Advirtió que, si bien el proceso de cobro debía desarrollarse dentro de los 5 años que otorga la ley, el tribunal omitió tener en cuenta, para efectos de la «interrupción» de la prescripción, la suspensión de carácter legal prevista en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012. Concluyó que la fecha de levantamiento de la suspensión ocurrió el 26 de febrero de 2014, luego, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado17, el departamento mantuvo competencia para tomar determinaciones respecto del proceso coactivo, por el término de 5 años, que vencían el 26 de febrero de 2019, suspensión de carácter legal que, insiste, fue desconocida por el a quo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, toda vez que quedó evidenciada la prescripción de la acción de cobro18. La entidad demandada reiteró los argumentos de la contestación y del recurso de apelación19. El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. 17 Sentencia del 10 de abril de 2014, Exp. 19613, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 18 Índice 24 de SAMAI. 19 Índices 26 y 27 de SAMAI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El debate en esta instancia se concreta en determinar la legalidad de la Resolución 0935 del 12 de septiembre de 2018, expedida por la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima, por medio de la cual se liquidó el crédito y, de la Resolución 1317 del 2 de noviembre de 2018, por la que la citada funcionaria rechazó las objeciones a la mencionada liquidación. En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala analizar: (i) la falta de objeción a la liquidación del crédito, (ii) los efectos que produjo la aplicación del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, frente a la prescripción de la acción de cobro y (iii) la competencia temporal de la entidad demandada para proferir los actos objeto de control de legalidad.
Para resolver, se reitera que, «en la fase de liquidación del crédito los aspectos que pueden ventilarse al interior del proceso judicial deben referirse exclusivamente al estado de cuenta de la deuda y a los parámetros y/u operaciones aritméticas sobre las cuales se realizó la respectiva liquidación»20, puntos que no fueron objeto de cuestionamiento en la demanda, toda vez que esta se centró en debatir la legalidad de la liquidación del crédito por falta de competencia, a causa del fenómeno de prescripción. La Sala analizará conjuntamente la prescripción de la acción de cobro y la pérdida de competencia del departamento del Tolima para expedir la liquidación del crédito.
La prescripción de la acción de cobro y, la interrupción y suspensión del término de prescripción están reguladas en los artículos 553 y 554 de la Ordenanza 014 de 29 de diciembre de 201721, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, normas que guardan armonía con lo previsto en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario Nacional.
Conforme con el artículo 553 de la Ordenanza 014 de 2017, la acción de cobro de las obligaciones prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: i) la fecha de vencimiento del término para declarar, cuando la declaración se presenta oportunamente, ii) la fecha de presentación de la declaración, en el caso de ser presentada extemporáneamente, iii) la fecha de la presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores y iv) la fecha de ejecutoria del acto administrativo de determinación o discusión. Además, dicha norma dispone que la Dirección de Rentas es la competente para decretar la prescripción de la acción de cobro, que procede de oficio o a petición de parte.
A su vez, el artículo 554 ibídem, prevé que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe por: i) la notificación del mandamiento de pago, ii) el otorgamiento de facilidades para el pago, iii) la admisión de la solicitud de concordato y iv) la declaratoria oficial de liquidación forzosa administrativa. Interrumpida la prescripción, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la 20 Sentencia del 20 de noviembre de 2019, Exp. 23814, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 21 Por medio de la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones. notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.
También dispone que el término de prescripción se suspende desde que se dicta el auto de suspensión de la diligencia de remate y hasta: i) la ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, ii) la ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 ET 22 y iii) el pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 ibídem, esto es, cuando conozca de la demanda de las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Obsérvese que la norma local no fija la fecha a partir de la cual debe correr nuevamente el término de prescripción objeto de suspensión, igual ocurre con la norma nacional, esto es, el artículo 818 del ET, por lo que es oportuno tener en cuenta la precisión hecha por la Sala, en el sentido que el término se reanudará al día siguiente del levantamiento de la suspensión y se contabilizará el tiempo que falte23.
Respecto del término de la prescripción, la Sección ha expuesto que de la lectura de los artículos 817 y 818 del ET, se desprende que «la obligación de la administración no sólo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal.
Detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la administración como para los contribuyentes. Para la administración porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro coactivo.
Y para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo»24 (Se destaca). Por otra parte, y para efectos del caso concreto, se advierte que el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 dispuso que «[l]os procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso.
Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo»25 (Se subraya y destaca). De manera que, en aplicación de dicha norma, operaba la suspensión del proceso de cobro coactivo adelantado contra el municipio, con lo que, una vez levantada 22 Ese artículo alude a la facultad de corrección que tiene la administración en los casos en que las notificaciones no se envían a la dirección correcta.
Según la norma, en esos eventos, los términos empezarán a correr a partir de la notificación que se realice en debida forma. 23 Sentencia del 30 de enero de 2013, Exp. 17935, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada, entre otras, en las sentencias del 2 de julio de 2015, Exp. 19500, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 12 de febrero de 2019, Exp. 22635, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 24 Sentencia del 30 de enero de 2013, Exp. 17935, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; reiterada en sentencias del 28 de agosto de 2013, Exp. 18567, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 12 de febrero de 2019, Exp. 22635, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 7 de mayo de 2020, Exp. 24387, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras. 25 El aparte subrayado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-830- 13 del 13 de noviembre de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo, bajo el entendido de que dicha suspensión y convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales a su favor. dicha suspensión, se reanuda el conteo del término para culminar el procedimiento iniciado con la notificación del mandamiento de pago.
En otras palabras, el término de prescripción, que se encontraba suspendido en virtud del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, vuelve a correr por el tiempo que aún le resta. Fenómeno que es distinto del de interrupción, en el que el término comienza a correr de nuevo. En el caso concreto está probado lo siguiente: El 8 de julio de 2009, la Dirección Financiera de Rentas e Ingresos de la Secretaría de Hacienda de la Gobernación del Tolima libró el mandamiento de pago 0041 (expediente 1297), en contra del municipio del Espinal, por la suma de $400.989.351.64, más los intereses establecidos en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 y la Circular 069 del 4 de noviembre de 2008, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por concepto de cuotas partes pensionales26.
Dicho acto se notificó por correo el 9 de julio de 200927, pese a lo cual, el municipio guardó silencio. La parte actora no discute que la administración haya incumplido con el término legal para iniciar la acción de cobro, de manera que, se tiene como un hecho probado y no controvertido que con la notificación del citado mandamiento de pago se interrumpió la prescripción de dicha acción. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que, a partir del 10 de julio de 2009, día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, comenzó a correr el término de (5) años para que el departamento del Tolima culminara la actuación de cobro coactivo iniciada contra el municipio del Espinal.
En el caso concreto, dicho término vencía, en principio, el 10 de julio de 2014. Mediante la Resolución 190 del 25 de noviembre de 2011, la citada entidad ordenó seguir adelante con la ejecución en contra del municipio del Espinal, en los términos indicados en el mandamiento de pago, decretó el embargo de los dineros depositados en la cuenta corriente del Banco de Occidente y ordenó la liquidación del crédito28.
El 21 de agosto de 2012, el alcalde del municipio del Espinal, con fundamento en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, solicitó la suspensión del proceso de cobro coactivo y la convocatoria a una audiencia de conciliación, con el fin de promover un acuerdo de pago. Adicionalmente, pidió que no se decreten medidas cautelares29.
Solicitud que, contrario a lo afirmado por el departamento, no se puede considerar dilatoria, toda vez que dicho procedimiento está autorizado por la ley, con lo que, es imperativo reconocer sus efectos. La Dirección Financiera de Rentas e Ingresos Departamentales de la Gobernación del Tolima expidió el Auto de Suspensión del Proceso (sin fecha y número), por el que se dispuso: (i) declarar suspendido el proceso de cobro coactivo a partir del 21 26 Fls. 78 a 83 c.p. 27 Fl. 85 c.p. 28 Fls. 375 a 378 CD Tomo 3. 29 Fls 105 a 106 c.p. y 295 a 296 CD Tomo 3. de agosto de 201230 y (ii) solicitar ante el Ministerio Público la convocatoria a audiencia de conciliación31.
Por medio de auto del 26 de febrero de 2014, la citada entidad levantó la suspensión del proceso, porque «a través del oficio No. 3839 del 20 de septiembre de 2013 y el 0340 del 10 de febrero de 2014, se cita para realizar audiencia de conciliación el 19 de febrero de 2014, convocatoria que no resultó exitosa por la no asistencia de la parte citada, por tanto se da como aplicado el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y se ordena seguir adelante con el proceso»32.
Por lo anterior, en el presente asunto, la suspensión del proceso de cobro coactivo (expediente 1297), operó desde el 21 de agosto de 2012 hasta el 26 de febrero de 2014, esto es, por el lapso de 1 año, 6 meses y 5 días, razón por la cual y, conforme con lo expuesto con anterioridad, el término de contabilización de la prescripción se reanudó al día siguiente del levantamiento de la suspensión, vale decir, a partir del 27 de febrero de 2014, fecha desde la que se continúa con el cómputo del tiempo que faltaba para completar los cinco (5) años de prescripción, que en el caso concreto corresponde a 1 año, 10 meses y 19 días.
Así las cosas, el término con el que contaba el departamento del Tolima para culminar con el proceso de cobro coactivo adelantado en contra del municipio del Espinal, se extendió hasta el 16 de enero de 201633, so pena que, como lo ha expuesto en forma reiterada la Sala, los actos que se expidan después de expirado el término de prescripción, queden viciados por falta de competencia temporal.
Es oportuno mencionar que no le asiste razón a la parte apelante al afirmar que, en virtud de la suspensión del proceso prevista en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el límite para culminar con el proceso se amplió por cinco (5) años más, contados desde el 26 de febrero de 2014 hasta el 26 de febrero de 2019, porque como se expuso con anterioridad, tratándose del fenómeno de suspensión, que es diferente al de interrupción, el cómputo se reanuda a partir del día siguiente al de su levantamiento y se contabiliza el tiempo que falte.
Precisado lo anterior, se advierte que con posterioridad al 16 de enero de 2016, mediante la Resolución No. 0935 de 12 de septiembre de 2018, la Directora Financiera de Rentas e Ingresos del Departamento del Tolima resolvió: «[f]íjese la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($ 584.449.734.80)34 M/CTE; que por concepto de cuotas partes pensionales adeuda el municipio de ESPINAL (…), a favor del Departamento del Tolima»35.
Acto confirmado con la Resolución No. 1317 de 2 de noviembre de 2018, por medio de la cual, la misma funcionaria rechazó las objeciones planteadas a la liquidación del crédito36. Actos administrativos demandados en este proceso. 30 A esa fecha había transcurrido el término 3 años, 1 mes y 11 días. El término restante de prescripción era de 19 días, 10 meses y 1 año. 31 Fls. 104 c.p. y 293 CD Tomo 3. 32 Fls 98 c.p. y 220 CD Tomo 3. 33 Del 27 de febrero de 2014 –día siguiente al levantamiento de la suspensión- más el término que faltaba para que se cumpliera el término de prescripción -1 año, 10 meses y 19 días-. 34 De esta suma, $400.989.351.64 corresponde a capital y $183.460.383.16 a intereses. 35 Fls. 8 a 17 c.p. 36 Fls. 23 a 25 c.p. Por lo expuesto, se concluye que los citados actos administrativos, que son objeto de estudio en este proceso, se profirieron por fuera del término legal, motivo por el cual, se configuró su nulidad por falta de competencia temporal, tal como lo sostuvo el tribunal.
En relación con la alegada violación al principio de buena fe por parte del a quo, la Sala advierte que en la sentencia apelada y para efectos de contabilizar el término de prescripción de la acción de cobro, se tuvieron en cuenta las normas aplicables al caso concreto y la suspensión del término previsto en el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, cuya observancia no está supeditada al comportamiento de las partes en el curso del proceso de cobro coactivo.
Acorde con lo anterior y comoquiera que no prosperan los cargos propuestos en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia apelada, absteniéndose la Sala de analizar lo relacionado con la orden de devolución y la condena en costas impuesta por el tribunal, porque respecto a esos aspectos no se propusieron reparos concretos que deban ser analizados en sede de segunda instancia. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 22 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 2. RECONOCER personería al doctor Edwin Fernando Saavedra Medina, como apoderado del departamento del Tolima, de conformidad con el poder que obra en el índice 25 en SAMAI. 3.
Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara voto (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [pic] Radicado: 73001-23-33-000-2018-00623-01 (25277) Demandante: MUNICIPIO DEL ESPINAL [pic] Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [pic] 7 Fls. 109 a 116 c.p. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [pic] 13 Fls. 26 a 37 c.p. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [pic] 14 Fls. 62 a 76 c.p. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [pic] 15 Fls. 127 a 129 c.p. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [pic] 16 Fl. 168 c.p. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [pic] 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [pic] 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co