DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado en relación con los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el Estado de Emergencia, Económica, Social o Ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó un nuevo coronavirus, denominado Sars-CoV-2 (en inglés severe acute respiratory syndrome coronavirus 2), y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus y, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de la enfermedad COVID-19, como una pandemia global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…).

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia de la Circular 004 En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a las Circulares: i) 003 del 24 de marzo de 2020, por la cual, entre otras, se adoptaron medidas de trabajo en casa para los servidores y trabajadores de la CGN; ii) 004 del 1º de abril de 2020, en la que se establecieron los turnos de descanso compensado en Semana Santa; y iii) 007 del 26 de abril de 2020, 009 del 25 de mayo de 2020 y 011 del 3 de junio de 2020, con las que se dispuso la continuidad de las medidas establecidas en la circular No. 003 del 24 de marzo de 2020, proferidas por el Contador General de la Nación, el magistrado sustanciador, al estudiar los presupuestos previstos en el artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, advirtió que se cumplía con la totalidad de los requisitos, frente a cada uno de los actos, para avocar su conocimiento en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto las referidas circulares: i) fueron expedidas en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, ii) consagran medidas de carácter general, dado que están dirigidas a una pluralidad de sujetos indeterminados, cuales son, “Servidores Públicos y Colaboradores de la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación (U.A.E. CGN); iii) provienen de una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación salarios y prestaciones, del orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de la Ley 298 de 1996; y iv) fueron proferidas con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y durante ese estado de excepción. No obstante, a juicio de la Contaduría General de la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio Público, en este caso se debe declarar improcedente el presente medio de control, (…) por cuanto, estiman que se trata de actos expedidos con base en las facultades ordinarias de policía. (…).

Previo a efectuar el juicio de legalidad de estas circulares, y en orden a resolver este planteamiento, la Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

(…). Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes, con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis. (…). En los términos expuestos, las circulares estudiadas, dictadas por razones de la emergencia económica, social y ecológica, entre otros fundamentos, para impedir el contagio del virus Covid 19, tienen que ver con las causas que se invocaron en la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.

(…). No obstante, no ocurre lo mismo, en relación con la Circular 004 de 1º de abril de 2020, en la que se establecieron los turnos de descanso compensado en Semana Santa. Ello, habida cuenta que ésta dispone que, a pesar de lo establecido en la Circular 003 de 2020, sobre la prestación del servicio a través del trabajo en casa, se daría cumplimiento de la Circular Interna No. 001 del 20 de febrero 2020, relacionada con los turnos de descanso compensado en Semana Santa, en el marco de lo establecido en el artículo 2.2.5.5.51 del Decreto 1083 de 2015, circular que fue dictada incluso antes de la declaratoria del Estado de Emergencia. En suma, la Circular 004 de 2020, al decidir que se aplicara lo dispuesto en la Circular 001 de 20 de febrero de 2020 - proferida con anterioridad al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 - dictada con sustento en las facultades ordinarias contempladas en el artículo 2.2.5.5.51 del Decreto 1083 de 2015 ya referenciado, relacionadas con el descanso compensatorio, no tiene relación alguna con el Estado de Emergencia, y tampoco con las Circulares 003 de 2020 y las que ampliaron las medidas adoptadas en esta última, por lo que se impone declarar improcedente este medio de control, en relación con esta Circular 004.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia Al respecto tenemos que las citadas circulares cumplen con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que las cuatro circulares fueron proferidas por el Contador General de la Nación. (…). Como primera medida, el artículo 354 de la Constitución Política se refiere a este funcionario en el sentido de señalar que habrá un Contador General, de la rama ejecutiva, cuya función será la de llevar la contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan.

Así mismo, este artículo prevé que corresponden al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley. (…). En consonancia con lo anterior, es claro que el Contador General de la Nación al dictar las circulares objeto de estudio, actuó en el marco de su competencia, como máxima autoridad de esa entidad, en ejercicio de la facultad otorgada por el referido artículo 3º de la Ley 298 de 2003, correspondiente a expedir los actos administrativos necesarios para el funcionamiento de esa unidad especial, dentro de la cual se enmarcan, sin duda alguna, las medidas impartidas tendientes a que los servidores y colaboradores observen las directivas sobre bioseguridad frente a la Covid19, utilicen las tecnologías de la información, usen los medios institucionales de comunicación y cumplan con el horario de trabajo mientras se prestan los servicios desde casa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si los actos objeto de control guardan relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). Pues bien, debe destacarse que, la Circular 003 de 24 de marzo de 2020 es la que adoptó las medidas e impartió instrucciones a sus servidores y colaboradores y, las Circulares 007, 009 y 011 dieron continuidad a éstas, por lo que, corresponde realizar el estudio de legalidad a partir de la primera. (…). Del contenido de las previsiones impartidas en la circular, se advierte que existe conexidad con las razones de la declaratoria del estado de excepción, pues se trata de medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por Covid-19 en atención a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional en el Decreto 417 de 2020, tales como las mencionadas en los fundamentos de este decreto, esto es, la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, cuya finalidad no es otra que la de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. (…).

En consecuencia, al concluir que la Circular 003 de 2020, cumple con el requisito de la conexidad, la misma suerte corren las demás circulares, en tanto su contenido se limita a extender en el tiempo las instrucciones ya analizadas. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad y necesidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

(…). En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado, se tiene que los fines perseguidos por los actos sometidos a control buscan proteger a los servidores de la entidad y a los contratistas de la CGN, de manera que se evite la propagación de la enfermedad, así como garantizar la efectividad en la prestación del servicio, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa, (Art. 209 C.P.), el respeto al derecho a la vida y la integridad personal (Art. 11 y 12 C.P.) y el derecho al trabajo en condiciones dignas (Art. 53 C.P.), por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto lo que en estas circulares se dispone es que las actividades a cargo de la CGN se adelanten de manera virtual, no cabe duda, que estas decisiones son una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica básicamente, restringir el contacto, establecer la modalidad de trabajo en casa, incorporar la virtualidad en la medida de lo posible, informar y hacer seguimiento a la realización de las metas y compromisos, y en general establecer un marco de acción que sin duda tiene el potencial de prevenir y contener el contagio y, en la práctica, reducir significativamente el riesgo de exposición a dicho virus para los funcionarios, contratistas y usuarios.

Además, estas medidas son indispensables y atienden las recomendaciones de la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, pues incorporan en su ámbito de acción las instrucciones y protocolos de trabajo en casa y bioseguridad, que se han expedido por parte de aquellas. Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción se tiene que se cumple en las circulares objeto de estudio, habida cuenta que se trata de las menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida cuestionada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (trabajo en casa, restricción de contacto entre los habitantes, uso de las tecnologías de la información, y flexibilización de la prestación personal del servicio) – beneficio social (evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de igualdad y no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de administración de justicia. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa, pues por el contrario, las circulares prevén medidas que buscan garantizar, en igualdad de condiciones, los derechos de los usuarios, servidores públicos y colaboradores de la entidad, de modo tal que se supera también este último juicio material.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 637 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En cuanto al principio de conexidad, para lo cual es necesario verificar si los actos objeto de control guardan relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, consultar: Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicado 11001-03-15-000-2015-02578-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 354 / LEY 298 DE 2003 – ARTÍCULO 3 / LEY 1295 DE 1994 – ARTÍCULO 21 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 003 DE 2020, (24 de marzo) CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN (Ajustada a derecho) / CIRCULAR 004 DE 2020, (1 de abril) CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN (Improcedente) / CIRCULAR 007 DE 2020, (26 de abril) CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN (Ajustada a derecho) / CIRCULAR 009 DE 2020 (25 de mayo) CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN (Ajustada a derecho) / CIRCULAR 011 DE 2020 (3 de junio) CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01996-00 (2020-01997-00, 2020-02000- 00, 2020-02811-00 y 2020-02813-00) Actor: CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CIRCULARES 003 DEL 24 DE MARZO DE 2020, 004 DEL 1º DE ABRIL DE 2020, 007 DEL 26 DE ABRIL DE 2020, 009 DEL 25 DE MAYO DE 2020 Y 011 DE 3 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad acumulado, respecto de las Circulares: i) 003 del 24 de marzo de 2020, por la cual se adoptaron medidas de trabajo en casa para los servidores y trabajadores de la CGN; ii) 004 del 1º de abril de 2020, en la que se establecieron los turnos de descanso compensado en Semana Santa; y iii) 007 del 26 de abril de 2020, 009 del 25 de mayo de 2020 y 011 del 3 de junio de 2020, con las que se dispuso la continuidad de las medidas establecidas en la Circular No. 003 del 24 de marzo de 2020, proferidas por el Contador General de la Nación. 1.

ANTECEDENTES

1. ACTOS OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Contador General de la Nación remitió al Consejo de Estado copia de las Circulares Nos. 003 del 24 de marzo de 2020, 004 del 1º de abril de 2020, 007 del 26 de abril de 2020, 009 del 25 de mayo de 2020, y 011 del 3 de junio de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad.

El contenido de los referidos actos es el siguiente: 1. «CIRCULAR INTERNA Nº 003 PARA: Servidores Públicos y Colaboradores de la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación (U.A.E. CGN) DE: Pedro Luis Bohórquez Ramírez, Contador General de la Nación. ASUNTO: Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto No. 417 de 2020.

Medidas de "AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO" COVID-19 y Decreto No. 457 del 22-03- 2020. FECHA: Bogotá, D.C., 24 de marzo de 2020 Apreciados Servidores Públicos y Colaboradores: La U.A.E. CGN, ha adoptado las directrices impartidas por el Gobierno Nacional, en cuanto a las medidas de prevención contra el COVID-19, mediante la circular 002 del 16 de marzo de 2020 y solicitó a los servidores públicos y colaboradores acoger todas las medidas preventivas de carácter temporal y extraordinario expedidas por los Ministerios de Salud y Protección Social.

El Señor Presidente de la República, expidió la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020, por medio de la cual se instruyó a los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial para que adopten medidas orientadas a atender la contingencia generada por el COVID-19 a partir del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), y en cuanto al trabajo en casa se indicó que se deberá permitir el desarrollo de funciones y actividades que permitan el cumplimiento de estas desde nuestros lugares de residencia. EI Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, que declara la Emergencia Económica, Social y Ecológica en Colombia, mencionando claramente que el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 con la cual se regula la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

EI Decreto No. 418 del 18 de marzo de 2020, por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público establece en su artículo 1º: ‘Dirección del orden público: La dirección del orden público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio y mitigar sus efectos, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, estará en cabeza del Presidente de la República’, lo que implica que en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 se aplicarán de manera inmediata y preferente sobre las disposiciones de gobernadores y alcaldes.

Las instrucciones, los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes. El Decreto 440 de 22 de marzo de 2020, adopta medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19; estableciendo directrices para los procesos de contratación y definiendo que las entidades estatales deberán implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6161 del Estatuto Tributario.

La U.A.E. CGN, tiene ubicadas sus oficinas (sic) la calle 26 No. 69-76 pisos 3 y 15 del Edificio Elemento de la ciudad de Bogotá D.C., lo que hace necesario que deba garantizar la salud de sus servidores públicos y colaboradores, motivo por el cual y de manera imperativa debe acoger todas las directrices decretadas por el gobierno nacional en razón de la emergencia económica, social y ecológica por causa del COVID-19, lo que conlleva a que deba desarrollar sus diferentes funciones y actividades a través de las tecnologías de la información-TIC, para los cuales ha mantenido informados a sus usuarios a través de su página www.contaduría.gov.co Como una acción prioritaria para prevenir los efectos que se pudieran generar por la pandemia global del COVID-19, declarada por la Organización Mundial de la Salud (OMS), con el objeto de garantizar la salud y la vida de los habitantes de Bogotá D.C., la Alcaldía expidió el Decreto 081 del 11 de marzo de 2020, el Decreto 080 del 16 de marzo de 2020 por medio del cual (sic) se declara la calamidad pública y 09 del 19 de marzo de 2020, con el cual se decretó que del 19 al 23 de marzo, simulacro (sic) “Bogotá se queda en Casa”, modificado por el Decreto Nº 091 del 22 de marzo de 2020.

El Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público, ordenando: “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.” Así mismo, establece que quien viole las medidas adoptadas y las instrucciones dadas mediante este decreto, dará lugar a la sanción penal prevista en el artículo 368 del Código Penal y a las multas previstas en el artículo 2.8.8.1.4.21 del Decreto 780 de 2016, o la norma que sustituya, modifique o derogue.

Igualmente, determina las garantías para la medida de aislamiento preventivo, para que esta garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, estableciendo que las autoridades territoriales (gobernadores y alcaldes) en el marco de la emergencia sanitaria por causas del COVID-19, permitan el derecho de circulación de las personas, estableciendo al efecto treinta y cuatro (34) actividades o casos (sic).

El aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, determinado por el Gobierno Nacional, en el marco de la emergencia sanitaria es una medida que: “busca que, como sociedad, nos protejamos, garantizando el abastecimiento de alimentos, el acceso a los medicamentos, la adecuada prestación de los servicios públicos esenciales, así como de aquellos indispensables para el funcionamiento de la sociedad”, y “para la salud y para la vida”, motivo por el cual la U.A.E. CGN para garantizar el derecho a la salud y la vida de sus servidores públicos y colaboradores y la de sus familias, debe observar y cumplir este ordenamiento legal y de orden público, para lo cual instruye e imparten los siguientes ordenamientos: 1.

Cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el gobierno nacional (sic) en todo el territorio nacional, el que deberán observar todos los servidores públicos y colaboradores de la U.A.E. CGN en sus casas, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020 (sic) 2.

Atender y observar las directrices en materia de prevención y control de la emergencia sanitaria por el COVID-19 emitidas por la entidad, a través de correos electrónicos masivos y otros medios de comunicación institucional, tal como lo establece el Gobierno Nacional y especialmente a través de nuestra página www.contaduría.gov.co (sic) 3.

Para el desarrollo de sus funciones y las diferentes actividades, la U.A.E. CGN ha acogido la directriz del Gobierno Nacional del 12 de marzo de 2020, utilizando las tecnologías de la información TIC, y en tal razón se realizarán reuniones virtuales entre el equipo directivo de U.A.E. CGN, el personal de las Subcontadurías, Secretaría General y los diferentes grupos internos de trabajo, quienes deberán informar sobre el particular al Coordinador GIT de Talento Humano para efectos de control de las funciones asignadas y de las obligaciones contractuales. 4.

Para el éxito, cumplimiento y logro de las actividades y metas institucionales, así como la prestación del servicio al público que le compete a la Entidad (sic) por mandato de la constitución (sic) y la ley, se mantendrán los canales institucionales de comunicación, como el correo electrónico de los servidores públicos y colaboradores de la CGN para el desarrollo de labores administrativas, contractuales y las directrices serán manejadas mediante el sistema electrónico a través de las Subcontadurías y la Secretaría General, como se menciona en la página web http://www.contaduria.gov.c/wps/portal/interb/netes/home/accesos/inform ación-contacto (sic) 5.

En lo relativo a la jornada de trabajo para los servidores públicos y en apego por el gobierno nacional (sic) en el sentido que el aislamiento preventivo es obligatorio para todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, este ordenamiento de orden legal conlleva a que todos quienes laboramos en la U.A.E. CGN debemos cumplir con las funciones previstas para nuestros cargos, desde nuestras casas o sitios de residencia, bajo el control, orientación y guía de los superiores inmediatos y a los colaboradores cumplir con sus obligaciones contractuales bajo las directrices de los respectivos supervisores de los contratos, como directriz temporal y extraordinaria de trabajo en casa por medio del uso de las TIC, para las fechas establecidas del aislamiento preventivo obligatorio y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada según lo defina el gobierno nacional.

(sic) Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el decreto 440 de 20 marzo de 2020, se darán las instrucciones que sean necesarias por parte de la Secretaría General, autorizando, de ser necesario, el ingreso del personal estrictamente indispensable, a las oficinas de la U.A.E. CGN que definan los Subcontadores y el Secretario General (sic) para que realicen los turnos correspondientes y dar soporte a las Tecnologías de la información que permita el trabajo en casa de los servidores públicos y colaboradores mediante correos electrónicos.

En caso de que se llegaren a presentar eventos extraordinarios, contingentes o de fuerza mayor, que obligue a la presencia física de servidor (es) público (s) o contratista (s) en las instalaciones de la U.A.E CGN, esta situación será coordinada de manera prioritaria e inmediata por el respectivo jefe o quien haga sus veces directamente con la Secretaría General de la Entidad (sic), a través del canal de comunicación que sea más expedito para atender oportunamente tal situación, en línea con lo previsto en el numeral 13 del artículo 3º del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020. 6.

Para efectos de garantizar los términos procesales de actuaciones administrativas, la U.A.E. CGN expidió la Resolución No.077 del 19 de marzo de 2020 “Por medio de la cual se suspenden los términos de manera general en las actuaciones administrativas que deban adelantarse en la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación – U.A.E. CGN” (sic) Nuestro Presidente nos ha expresado un excelente mensaje: “Vamos todos a aplanarle la curva al COVID-19 y a contagiarnos de solidaridad, cooperación, fe y amor por nuestro país”, por ello y por muchas razones de vida y de supervivencia, todos debemos poner más de nuestra parte en este aislamiento preventivo obligatorio que conlleva la oportunidad única, para invitarlos a todos a unirnos más a nuestras familias y compañeros de trabajo y a poder creer sin excepción alguna que la naturaleza nos habla.

Vamos a cuidarnos conjuntamente con los nuestros, porque la única vacuna hasta hoy contra el COVID-19 se llama PREVENCIÓN. De mi mejor consideración, cordial saludo. PEDRO LUIS BOHÓRQUEZ RAMÍREZ Contador General de la Nación» 2. «CIRCULAR INTERNA No. 004 PARA: Servidores Públicos, de la U.A.E. Contaduría General de la Nación. DE: Pedro Luis Bohórquez Ramírez, Contador General de la Nación. ASUNTO: Descanso Compensado en Turnos de Semana Santa.

FECHA: Bogotá, D. C., 1 de abril de 2020. Apreciados Servidores Públicos; Mediante la Circular Interna No. 001 del 20 de febrero de 2020, se establecieron al interior de la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación tres turnos para el disfrute del descanso compensado en Semana Santa, en el marco de lo establecido en el artículo 2.2.5.5.51 del Decreto 1083 de 2015.

Posteriormente, por medio de la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, se ordenó que durante la emergencia sanitaria los servidores públicos de la U.A.E. Contaduría General de la Nación, deberían trabajar en casa para cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio fijado por el Gobierno Nacional conforme al Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020.

En atención a lo anterior y con el fin de crear un espacio de descanso para los servidores públicos en compañía de sus familias, reconociendo el esfuerzo realizado para el cumplimiento de sus funciones durante estos días de emergencia, y en aras de garantizar la no afectación del servicio por parte de la entidad, se ha decidido ordenar el cumplimiento del descanso otorgado mediante la Circular Interna No. 001 de 2020, en los turnos programados inicialmente y reportados al Coordinador del Grupo de Talento Humana (sic), para lo cual es necesario que los servidores se desconecten del trabajo en casa.

El tiempo faltante de la compensación se realizará una vez sea superada la emergencia sanitaria y la medida de aislamiento adoptada por el Gobierno Nacional. Agradezco a todos los servidores públicos de la U.A.E. Contaduría General de la Nación por el compromiso y dedicación en estos momentos de trabajo en casa. Cordialmente, PEDRO LUIS BOHÓRQUEZ RAMÍREZ Contador General de la Nación» 3. «CIRCULAR INTERNA No. 007 PARA: Servidores públicos y colaboradores de la U.A.E. Contaduría General de la Nación - CGN.

DE: Pedro Luis Bohórquez Ramírez, Contador General de la Nación. ASUNTO: Continuidad de las medidas adoptadas mediante Circular Interna N° 003 del 24 de marzo de 2020. FECHA: Bogotá, D. C., 26 de abril de 2020. Apreciados servidores públicos y colaboradores; Como es de su amplio conocimiento, en la actualidad nos encontramos afrontando una Emergencia Sanitaria (sic) con ocasión de la pandemia generada por el coronavirus COVID-19, declarada como tal mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.

En el marco de dicha Emergencia Sanitaria (sic), el Gobierno Nacional profirió el Decreto Nº 593 del 24 de abril de 2020, mediante el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020.

La U.A.E. Contaduría General de la Nación, atendiendo los lineamientos del Gobierno Nacional, y con la finalidad de garantizar el bienestar y salud de todos los servidores públicos y contratistas de la entidad, profirió la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, mediante la cual se indicaron una serie de medidas relacionadas con (i) cumplir el aislamiento preventivo obligatorio por parte de todos los servidores públicos y colaboradores de la entidad, (ii) atender y observar las directrices en materia de prevención y control de la emergencia sanitaria por el coronavirus COVID-19, (iii) realización de reuniones virtuales utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, (iv) utilización del correo electrónico y mecanismos virtuales de comunicación, (v) trabajo en casa por parte de los servidores públicos y colaboradores de la entidad bajo coordinación de los coordinadores (sic) o supervisores, e (sic) (vi) información sobre la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en la entidad.

En este sentido, se informa a todos los servidores públicos y colaboradores de la entidad que las medidas adoptadas mediante Circular Interna Nº 003 del 24 de marzo de 2020 se extienden hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto Nº 593 del 24 de abril de 2020. Por último, deseo que este tiempo de aislamiento preventivo obligatorio contribuya, por un lado, a propender por la integración familiar de cada uno de ustedes, disfrutando los espacios que se comparten en casa, así como avanzar en las actividades a cargo de cada servidor público y colaborador de la entidad, con la finalidad de dar continuidad a los procesos internos que se adelantan en la UA.E. Contaduría General de la Nación. De mi mejor consideración, cordial saludo.

PEDRO LUIS BOHÓRQUEZ RAMÍREZ Contador General de la Nación» 4. «CIRCULAR INTERNA No. 009 PARA: Servidores públicos y colaboradores de la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación (CGN). DE: Contador General de la Nación ASUNTO: Continuidad de las medidas adoptadas mediante Circular Interna N° 003 del 24 de marzo de 2020 hasta el día 31 de mayo de 2020.

FECHA: Bogotá, D. C., 25 de mayo de 2020. Apreciados servidores públicos y colaboradores; Dadas las circunstancias de pandemia por las cuales la humanidad atraviesa, y con el fin de tomar medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, el Gobierno Nacional expidió los Decretos No. 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 06 de mayo de 2020, por medio de los cuales se declara la Emergencia Económica, Social y Ecológica en Colombia.

Así mismo, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 con la cual se regula la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, medida que se extenderá hasta el 31 de agosto de 2020, según Directiva Presidencial N° 03 del 22 de mayo de 2020. La Organización Mundial de la Salud - OMS, emitió un documento con acciones de preparación y respuesta para COVID-19 que deben adoptar los Estados, con el fin de minimizar el impacto de la epidemia en los sistemas de salud, los servicios sociales y la actividad económica, que van desde la vigilancia en ausencia de casos, hasta el control una vez se ha presentado el brote.

En este documento se recomienda como respuesta a la propagación comunitaria del Coronavirus COVID-19, entro (sic) otras, la adopción de medidas de distanciamiento social. El Gobierno Nacional, con el fin de minimizar la propagación del COVID- 19, adoptó la medida del aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia mediante los Decretos No. 457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, y 636 del 6 de mayo de 2020.

Posteriormente, mediante el Decreto N° 689 del 22 de mayo de 2020 se prorroga la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio establecida en el Decreto N° 636 del 6 de mayo de 2020 hasta el 31 de mayo de 2020. Atendiendo los lineamientos del Gobierno Nacional, y con la finalidad de garantizar el bienestar y salud de todos los servidores públicos y contratistas de la Entidad, la CGN, emitió la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, por medio de la cual se establecieron ciertas medidas, entre ellas las de cumplir el aislamiento preventivo obligatorio por parte de todos los servidores públicos y colaboradores de la entidad; la atención y observancia de las directrices en materia de prevención y control de la emergencia sanitaria por el coronavirus COVID-19; la realización de reuniones virtuales utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones; la utilización del correo electrónico y mecanismos virtuales de comunicación; el trabajo en casa por parte de los servidores públicos y colaboradores de la entidad bajo orientación y directrices de los respectivos coordinadores y supervisores; y la información sobre la suspensión de términos en las actuaciones administrativas que se adelantan en la entidad.

Conforme a lo señalado en el Decreto No. 689 del 22 de mayo de 2020, se informa por medio de la presente circular a todos los servidores públicos y colaboradores de la CGN, que las medidas adoptadas mediante Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, se extienden hasta el día 31 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Hago propicia la ocasión para invitar a todos de manera especial para que continuemos realizando nuestros quehaceres institucionales y laborales en beneficio de la Entidad como hasta ahora lo hemos hecho, al igual que redoblar esfuerzos y voluntades para acoger las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y la Entidad (sic), con los consecuentes beneficios en nuestra la salud y bienestar, así como de los nuestros, en el firme propósito que ello redundará en una mayor unión familiar y laboral.

De mi mejor consideración, cordial saludo. PEDRO LUIS BOHÓRQUEZ RAMÍREZ Contador General de la Nación» 1.1.5. «CIRCULAR INTERNA No. 011 PARA: Servidores públicos y colaboradores de la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación (CGN). DE: Pedro Luis Bohórquez Ramírez, Contador General de la Nación. ASUNTO: Continuidad de las medidas de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica adoptadas mediante la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020.

FECHA: Bogotá D. C., 03 de junio de 2020 Apreciados servidores públicos y colaboradores; “Como es de amplio conocimiento para todos ustedes, el Gobierno Nacional expidió los Decretos No. 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 del 06 de mayo de 2020, por medio de los cuales se declara la Emergencia Económica, Social y Ecológica en Colombia.

Así mismo, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 con la cual se regula la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, medida que se extenderá hasta el 31 de agosto de 2020, según Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020 expedida por dicho ministerio. El Decreto No. 749 del 28 de mayo de 2020, por medio del cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, ordena el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Así mismo, mediante la Directiva Presidencial No. 03 del 22 de mayo de 2020, el Presidente de la República solicitó a los representantes legales de las entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional, priorizar e implementar el trabajo en casa con todos los servidores públicos y contratistas de la entidad cuyas labores puedan ser desarrolladas por fuera de las instalaciones físicas de las oficinas, mientras se encuentre vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social por causa del Coronavirus COVID- 19, para lo cual resultan igualmente pertinentes las directrices impartidas mediante la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020.

En consecuencia, se informa a todos los servidores públicos y colaboradores de la entidad, que las medidas internas adoptadas mediante la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, se extenderán hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto No. 749 del 28 de mayo de 2020, reiterando que para ingresar a las oficinas de la CGN, se debe contar con la autorización del jefe inmediato o supervisor del contrato, quienes deberán informar al Coordinador (sic) del Grupo Interno de Trabajo de Talento Humano para el reporte que corresponda a la ARL.

Por último, se reitera, el deseo que este tiempo de aislamiento preventivo obligatorio contribuya, por un lado, a propender por la integración familiar de cada uno de ustedes, disfrutando los espacios que se comparten en casa, así como avanzar en las actividades a cargo de cada servidor público y colaborador de la entidad, con la finalidad de dar continuidad a los procesos internos que se adelantan en la CGN.

De mi mejor consideración, cordial saludo, PEDRO LUIS BOHÓRQUEZ RAMÍREZ Contador General de la Nación»

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL 1.2.1. Por auto de 27 de mayo de 2020, proferido en el expediente 2020- 01996, el magistrado ponente de esta decisión avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 003 del 24 de marzo de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA.

En relación con los procesos identificados con los radicados Nos. 2020- 01997[1]; 2020-02000[2]; 2020-02813[3]; y 2020-02811[4]; fueron remitidos a este Despacho por los magistrados a quienes en principio les correspondió su conocimiento por reparto, con el objeto de que fuera decidido lo relativo a su acumulación al expediente 2020-01996. 1.2.2.

Acumulación de procesos Este Despacho decidió acumular y avocar conocimiento de los expedientes identificados con los radicados números 11001-03-15-000-2020-01997-00, 11001-03-15-000-2020-02000-00[5], 11001-03-15-000-2020-02813-00[6] y 11001- 03-15-000-2020-02811-00[7], y acumularlos al control inmediato de legalidad con radicado No. 11001-03-15-000-2020-01996-00, por considerar que existía conexidad entre los actos administrativos, al dar continuidad a las directrices referentes al trabajo en casa para los servidores y colaboradores de la Contaduría General de la Nación, en cumplimiento a las medidas preventivas adoptadas con ocasión al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional.

1.3. INTERVENCIÓN DE LA CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN El 6 de julio de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, la entidad, por conducto de apoderado judicial, intervino para defender la legalidad de las Circulares Nos. 004 y 007 del 1º y 26 de abril de 2020, respectivamente.

Señaló que la Sala Especial de Decisión 11 del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto, dentro del expediente identificado con el radicado 11001-03-15-000-2020-01999-00, decidió no avocar conocimiento de la Circular Interna No. 006 del 12 de abril de 2020 expedida por el Contador General de la Nación, cuyo asunto es «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica – Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público», por considerar que dicha circular se sustentó en la emergencia sanitaria y no, en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020.

En ese orden, adujo que como las circulares objeto del control de la referencia «(…) tienen un contenido similar al de la Circular Interna No. 006 del 12 de abril de 2020» deberían correr la misma suerte. Este argumento fue reiterado respecto de las Circulares 009 y 0011 de 2020. Por otro lado, mediante memorial adiado 31 de julio de 2020, el apoderado de la unidad administrativa especial resaltó la legalidad de la Circular No. 011 del 3 de junio de 2020, en el sentido de indicar que, con dicho acto, se extendieron hasta las cero horas (00:00) del 1º de julio del año en curso, las medidas adoptadas por la Circular No. 003 del 24 de marzo de 2020, con ocasión de lo ordenado en el Decreto 749 del 28 de mayo del mismo año, «(…) Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público», lo cual a su juicio resulta acorde con el ordenamiento jurídico.

Finalmente, en oficio allegado el 21 de agosto de 2020, vía mensaje de datos, el apoderado de la entidad hizo énfasis en que con la Circular No. 009 de 25 de mayo de 2020, el Contador General de la Nación dispuso la extensión de las medidas impartidas en la mencionada Circular No. 003 de 24 de marzo del mismo año, consistente en la restricción del contacto y trabajo en casa hasta el 31 de mayo del año en curso, de conformidad con lo establecido en el Decreto 689 del 22 de mayo de 2020[8] y en la Directiva Presidencial No.03 del 22 de mayo de 2020, en consecuencia, advirtió que el acto objeto de control fue proferido en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional.

1.4. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Con escrito enviado a través de mensaje electrónico el 10 de junio de 2020, el apoderado de la cartera solicitó que se declare la legalidad de la Circular No. 003 de 24 de marzo de 2020, teniendo en cuenta que se dictó de forma transitoria y, en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los efectos que ocasionaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, por el cual se impartieron directrices para el manejo de la pandemia por Covid-19, y se ordenó el aislamiento obligatorio de todos los habitantes del país. Alegó que este acto contiene las directrices para el desarrollo y cumplimiento de las actividades laborales en la modalidad de trabajo en casa o teletrabajo; las instrucciones necesarias para el ingreso del personal estrictamente necesario a las oficinas físicas con el fin de realizar los turnos correspondientes y dar soporte a las tecnologías de la información que permita la labor de los funcionarios a distancia; así como la suspensión de los términos procesales de las actuaciones.

Por conducto de apoderado judicial, mediante memorial radicado vía electrónica el 1º de julio de 2020, la entidad recalcó que las Circulares Nos. 004 y 007 del 1º y 16 de abril de 2020, son actos que resultan proporcionales y consecuentes con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional, toda vez que a través de ellas, incluida la Circular No. 003 del 24 de marzo de 2020, se impartieron instrucciones al interior de la entidad, con el fin de propender por el aislamiento preventivo de los servidores, a partir del trabajo en casa.

1.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante escrito enviado al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 16 de septiembre de 2020, la Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación, se pronunció respecto de los 5 actos objeto de estudio y, en consecuencia, solicitó que sea declarada la improcedencia del control inmediato de legalidad de la referencia, por las siguientes razones: Al respecto, indicó que el fundamento normativo de estas circulares no corresponde a alguno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en el marco del estado de excepción declarado en el país, con ocasión de la Pandemia por Covid-19.

Lo anterior, por cuanto el Decreto 417 de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, tiene una naturaleza eminentemente declarativa, cuyos efectos se circunscriben a establecer el ámbito temporal y espacial en que rige el estado de excepción, explicar las causas que lo motivan y revestir de facultades extraordinarias al gobierno para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, « (…) por tanto, esta delegada entiende que, como el Ejecutivo no adopta ninguna medida diferente a declarar el estado de excepción, la mención al Decreto 417 de 2020 en un acto administrativo no es suficiente para entender que el mismo es desarrollo de un decreto legislativo, en tanto jurídicamente no lo es.» (Énfasis del texto) En ese sentido, concretó que, el hecho consistente en que en la parte considerativa de un acto se enuncien los Decretos 417 y 637 de 2020, no es suficiente para que sea pasible de control, debido a que se requiere que provenga de un decreto con fuerza de ley propiamente dicho, el cual pretenda desarrollar. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[9], en concordancia con los artículos 136[10] y 111, numeral 8º[11] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de las Circulares 003 del 24 de marzo de 2020, 004 del 1º de abril de 2020, 007 del 26 de abril de 2020, 009 del 25 de mayo de 2020 y 011 del 3 de junio de 2020, proferidas por el Contador General de la Nación, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) Los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[12].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de “facultades extraordinarias” por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del “estado de sitio”, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[13].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

2.2.2. DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE EL DECRETO 417 del 17 DE MARZO DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD – SENTENCIA C-145 DE 2020- En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus causante del COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por COVID-19 como una pandemia de impacto global[14].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[15], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento del virus causante del COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso del COVID-19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la situación de crisis, para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus.

Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población, “que supera los acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y capacidad productiva de la economía”.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero, mediante sentencia C-307 de 2020[16], declaró exequible el Decreto 637 de 2020, al considerar que algunos de los hechos presentados en ese decreto ya se habían estudiado en la sentencia C-145 de 2020, mencionada ut supra. Agregó que el conocimiento del Covid-19 es todavía incipiente, toda vez que aún no se ha encontrado un tratamiento para la enfermedad, ni una vacuna que haya superado las fases requeridas, que las medidas sanitarias han causado efectos sociales y económicos nuevos, que superan lo que se estimó en el momento en el que se declaró el primer estado de emergencia, calificado como la crisis más grave de la vida republicana, en consecuencia la valoración que hizo el gobierno con la nueva declaratoria de emergencia no resulta arbitraria, sino que corresponde a la realidad, así reiteró lo dicho en la sentencia C-145 de 2020 para valorar la crisis y, añadió, que ahora ésta es mayor en todos los ámbitos.

Finalmente, concluyó la Corte Constitucional, que el decreto “no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[17].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[18]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[19], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[20].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[21] y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[22], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[23]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[24].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[25] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[26], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[27]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[28].

Bajo esta línea argumentativa, el control de convencionalidad[29] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[30].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[31]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[32]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[33].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[34]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En punto de la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad frente a las Circulares: i) 003 del 24 de marzo de 2020, por la cual, entre otras, se adoptaron medidas de trabajo en casa para los servidores y trabajadores de la CGN; ii) 004 del 1º de abril de 2020, en la que se establecieron los turnos de descanso compensado en Semana Santa; y iii) 007 del 26 de abril de 2020, 009 del 25 de mayo de 2020 y 011 del 3 de junio de 2020, con las que se dispuso la continuidad de las medidas establecidas en la circular No. 003 del 24 de marzo de 2020, proferidas por el Contador General de la Nación, el magistrado sustanciador, al estudiar los presupuestos previstos en el artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, advirtió que se cumplía con la totalidad de los requisitos, frente a cada uno de los actos, para avocar su conocimiento en esta sede, a saber: i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa; ii) Que su contenido sea de carácter general; iii) Que el mismo emane de una autoridad nacional, y iv) Que sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto las referidas circulares: i) fueron expedidas en ejercicio de una función administrativa propia de este organismo, ii) consagran medidas de carácter general, dado que están dirigidas a una pluralidad de sujetos indeterminados, cuales son, “Servidores Públicos y Colaboradores de la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación (U.A.E. CGN); iii) provienen de una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía presupuestal, técnica, administrativa y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación salarios y prestaciones, del orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de la Ley 298 de 1996; y iv) fueron proferidas con fundamento en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y durante ese estado de excepción. No obstante, a juicio de la Contaduría General de la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio Público, en este caso se debe declarar improcedente el presente medio de control, ante la falta de uno de los requisitos de procedibilidad conforme al artículo 136 del CPACA, por cuanto, estiman que se trata de actos expedidos con base en las facultades ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria y no en virtud del estado de excepción. Previo a efectuar el juicio de legalidad de estas circulares, y en orden a resolver este planteamiento, la Sala procederá a reexaminar el presupuesto procesal consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues de llegar a prosperar la objeción planteada, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la resolución objeto de examen.

Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que la Circular 003 de 24 de marzo de 2020 invoca en sus presupuestos normativos entre otros: (i) el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, que declara la Emergencia Económica, Social y Ecológica en Colombia; ii) la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 con la cual se decreta la emergencia sanitaria generada por la COVID-19; iii) eI Decreto No. 418 del 18 de marzo de 2020, por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público; y, iv) el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, que ordena “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.” Al respecto debe señalarse que el artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que constituye la génesis de este medio de control, consagró su procedencia en los siguientes términos: “Artículo 20 Control de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. A su turno, la Ley 1437 de 2011, al diseñar el sistema de controles, trajo nuevamente este mecanismo procesal en el artículo 136, con una regulación similar al previsto en la ley estatutaria, con la siguiente descripción: “Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Ahora bien, en punto al requisito de procedibilidad, según el cual, las medidas de carácter general adoptadas por las autoridades administrativas deben ser dictadas como “desarrollo de los decretos legislativos”, se advierte que esta expresión puede admitir dos interpretaciones a saber: a) que la locución “decreto legislativo” se refiera únicamente a los decretos consecuenciales destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; b) que dicha expresión cobije tanto el decreto declaratorio, que reviste al Gobierno de poderes excepcionales, como los decretos presidenciales subsiguientes, con los cuales se pretende reprimir el estado de anormalidad respectiva.

Para la Sala, el alcance de esta expresión debe ser la segunda de las enunciadas, esto es, que la locución “decretos legislativos”, envuelve tanto el decreto declaratorio del estado de excepción como los decretos que se dictan para conjurar la crisis, por las siguientes razones: 1. Desde el punto de vista constitucional, la categoría “decreto legislativo”, se predica de ambos decretos, en la medida que sustancialmente tienen una misma naturaleza jurídica, esto es, tienen fuerza de ley, que es la connotación a la que se refiere esta locución[35].

Ello deviene del parágrafo del artículo 215 de la Carta, que señala que “El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo”, y las “facultades” no son otras que, de un lado, declarar un estado de anormalidad, si se presentan las circunstancias sobrevinientes y de extrema gravedad, y de otro, emitir los decretos encaminados a solucionar la crisis que devienen de los hechos que sirven de causa a dicha declaratoria.

Refuerza la anterior tesis el criterio expuesto por la Corte Constitucional en los inicios de vigencia de esta institución, al decir en la Sentencia C-004 de 1992[36], que de acuerdo con el numeral 7 del artículo 241 superior, el control jurisdiccional de los “decretos legislativos” comprende, tanto el de los decretos que declaran el estado de excepción, como el de los que se dictan en desarrollo del mismo[37]. 2.

La hermenéutica gramatical del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con el artículo 136 del CPACA, evidencia que el objeto del control inmediato de legalidad recae sobre los actos administrativos de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa, y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”.

Acudiendo a su etimología, se tiene que el verbo “desarrollar”, según el diccionario de la Real Academia Española, proviene del vocablo De –des- y arrollar, que significa: i) aumentar o reforzar algo de orden físico, intelectual o moral; ii) exponer con orden y amplitud una cuestión o un tema: iii) realizar o llevar a cabo algo; iv) suceder ocurrir o tener lugar[38].

Así las cosas, cuando una medida administrativa, proferida por una autoridad, invoca razones o hechos contenidos en la declaratoria de emergencia económica, desde el punto gramatical, también implica que está desarrollando dicho decreto, en cuanto “aumenta o refuerza” o “expone con orden o amplitud” o “realiza o lleva a cabo algo” que, en este caso, se refiere a lo que allí se está disponiendo. 3.

Ahora bien, con lo anterior, no se está afirmando que las autoridades administrativas, distintas al Gobierno Nacional, también están habilitadas para “desarrollar” directamente el decreto de Emergencia Económica Social y Ecológica, lo cual desquiciaría el sistema jurídico jerárquico que emana de la propia carta, sino que la razón de ser del control inmediato de legalidad es, justamente, impedir que la autoridad administrativa, bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, como de los que lo desarrollan, caigan en desafueros y desborden sus competencias con grave lesión al estado de derecho, que tienen en este medio de control, un muro de contención, rápido y expedito. 4.

No hay que olvidar que en los estados de crisis, aumenta el riesgo de que, so pretexto de conjurar los hechos constitutivos de la declaratoria del estado de excepción, las autoridades administrativas pueden incurrir en abusos o extralimitaciones, violaciones de derechos y libertades ciudadanas, ante lo cual es necesario un control judicial inmediato de legalidad, eficaz y de amplio espectro frente a los actos administrativos dictados al amparo de aquel, justamente para verificar que no deriven en restricciones arbitrarias de las normas superiores en contra de la integridad del ordenamiento jurídico y la dignidad de las personas. 5.

Lo anterior, se aviene al alcance y extensión del control inmediato de legalidad, que, en reiterada jurisprudencia, se ha dicho, en cuanto que este control, además de ser oficioso, autónomo y automático, se caracteriza por ser integral, que en términos jurídicos significa: “Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción[39].

Así, si un parámetro de análisis es “la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, es porque se parte de la base que puede ocurrir que la autoridad, al adoptar las medidas correspondientes, invoque solo el decreto que declara la emergencia económica, social o ecológica para tomar alguna medida, que puede resultar ajena al mismo o lesiva del ordenamiento jurídico.

En este orden, el control inmediato de legalidad consistirá en verificar si la autoridad tiene la competencia para emitir la regulación respectiva y de ser así, proceder a evaluar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de la medida “mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”[40]. 6.

En los términos expuestos, las circulares estudiadas, dictadas por razones de la emergencia económica, social y ecológica, entre otros fundamentos, para impedir el contagio del virus Covid 19, tienen que ver con las causas que se invocaron en la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. Al respecto, la Circular 003 de 2020, entre sus fundamentos establece: “La U.A.E. CGN, tiene ubicadas sus oficinas (sic) la calle 26 No. 69- 76 pisos 3 y 15 del Edificio Elemento de la ciudad de Bogotá D.C., lo que hace necesario que deba garantizar la salud de sus servidores públicos y colaboradores, motivo por el cual y de manera imperativa debe acoger todas las directrices decretadas por el gobierno nacional en razón de la emergencia económica, social y ecológica por causa del COVID-19, lo que conlleva a que deba desarrollar sus diferentes funciones y actividades a través de las tecnologías de la información- TIC, para los cuales ha mantenido informados a sus usuarios a través de su página www.contaduría.gov.co (…) “se busca que, como sociedad, nos protejamos, garantizando el abastecimiento de alimentos, el acceso a los medicamentos, la adecuada prestación de los servicios públicos esenciales, así como de aquellos indispensables para el funcionamiento de la sociedad”, y “para la salud y para la vida”, motivo por el cual la U.A.E. CGN para garantizar el derecho a la salud y la vida de sus servidores públicos y colaboradores y la de sus familias, debe observar y cumplir este ordenamiento legal y de orden público, para lo cual instruye e imparten los siguientes ordenamientos”.

Por su parte, las causas que motivaron la declaratoria de emergencia, pueden leerse en el Decreto 417 de 2020, así: “Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación” (Negrillas fuera de texto).

Lo anterior, permite concluir que el alcance del “control inmediato de legalidad”, no es otro que habilitar la revisión inmediata de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades administrativas de los órdenes nacional, distrital, departamental y municipal, con fundamento en la declaratoria del estado de crisis correspondiente, como de los decretos consecuenciales dictados bajo su amparo, incluyendo aquellos actos administrativos expedidos en ejercicio de las competencias ordinarias pero dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos en estados de anormalidad.

En consecuencia, esta Colegiatura tiene una postura diferente a la expuesta por la Sala Especial de Decisión No. 11, en la providencia citada por la Contaduría General de la Nación en su intervención[41], en la que decidió no avocar conocimiento de la Circular Interna No. 006 del 12 de abril de 2020 expedida por el Contador General de la Nación, por considerar que dicha medida se sustentó en la emergencia sanitaria y no, en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020, pues como se indicó, este medio de control es procedente para conocer de aquellos actos administrativos expedidos bajo el amparo del decreto de declaratoria del estado de anormalidad, así como de los que lo desarrollan.

En este orden de ideas, la Circular 003 de 2020, cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad para su estudio a través del medio de control inmediato de legalidad, y por ello, la misma suerte corren las Circulares 007, 009 y 011 de 2020, cuyo fundamento se encuentra desarrollado en la Circular 003 ya indicada, toda vez que éstas se limitaron a dar continuidad a las medidas establecidas en esta última.

No obstante, no ocurre lo mismo, en relación con la Circular 004 de 1º de abril de 2020, en la que se establecieron los turnos de descanso compensado en Semana Santa. Ello, habida cuenta que ésta dispone que, a pesar de lo establecido en la Circular 003 de 2020, sobre la prestación del servicio a través del trabajo en casa, se daría cumplimiento de la Circular Interna No. 001 del 20 de febrero 2020, relacionada con los turnos de descanso compensado en Semana Santa, en el marco de lo establecido en el artículo 2.2.5.5.51[42] del Decreto 1083 de 2015[43], circular que fue dictada incluso antes de la declaratoria del Estado de Emergencia. En suma, la Circular 004 de 2020, al decidir que se aplicara lo dispuesto en la Circular 001 de 20 de febrero de 2020 - proferida con anterioridad al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 - dictada con sustento en las facultades ordinarias contempladas en el artículo 2.2.5.5.51 del Decreto 1083 de 2015 ya referenciado, relacionadas con el descanso compensatorio, no tiene relación alguna con el Estado de Emergencia, y tampoco con las Circulares 003 de 2020 y las que ampliaron las medidas adoptadas en esta última, por lo que se impone declarar improcedente este medio de control, en relación con esta Circular 004.

En concordancia con lo anterior, la Sala procederá a verificar si las Circulares 003, 007, 009 y 0011 de 2020, frente a las cuales es procedente este medio de control, se ajustan a las normas que las soportan y guardan relación con la realidad de los motivos que la originaron, así como la proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo el régimen jurídico de excepción[44].

2.4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE CIRCULARES 003 DEL 24 DE MARZO DE 2020, 007 DEL 26 DE ABRIL DE 2020, 009 DEL 25 DE MAYO DE 2020 Y 011 DEL 3 DE JUNIO DE 2020, PROFERIDAS POR EL CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN. De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de las referidas circulares, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial cumpla con el estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

Al respecto tenemos que las citadas circulares cumplen con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[45].

1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que las cuatro circulares fueron proferidas por el Contador General de la Nación y en ellas se decidió: La Circular 003 de 24 de marzo de 2020 dispuso: (i) cumplir el aislamiento preventivo obligatorio por parte de todos los servidores públicos y colaboradores de la entidad, (ii) atender y observar las directrices en materia de prevención y control de la emergencia sanitaria por el coronavirus COVID-19, (iii) realizar reuniones virtuales utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, (iv) utilizar el correo electrónico y mecanismos virtuales de comunicación, (v) trabajo en casa por parte de los servidores públicos y colaboradores de la entidad bajo coordinación de los superiores o supervisores, y por último (vi) informa que se expidió la Resolución No.077 del 19 de marzo de 2020 “Por medio de la cual se suspenden los términos…”.

La Circular 007 del 26 de abril de 2020 realizó un recuento de las medidas impartidas en la Circular 003, y dispuso: “…se informa a todos los servidores públicos y colaboradores de la entidad que las medidas adoptadas mediante Circular Interna Nº 003 del 24 de marzo de 2020 se extienden hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto Nº 593 del 24 de abril de 2020”.

La Circular 009 del 25 de mayo de 2020 indicó que, “Conforme a lo señalado en el Decreto No. 689 del 22 de mayo de 2020, se informa por medio de la presente circular a todos los servidores públicos y colaboradores de la CGN, que las medidas adoptadas mediante Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, se extienden hasta el día 31 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19”.

La Circular 011 del 3 de junio de 2020 dispuso que “En consecuencia, se informa a todos los servidores públicos y colaboradores de la entidad, que las medidas internas adoptadas mediante la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, se extenderán hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto No. 749 del 28 de mayo de 2020, reiterando que para ingresar a las oficinas de la CGN, se debe contar con la autorización del jefe inmediato o supervisor del contrato, quienes deberán informar al Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Talento Humano para el reporte que corresponda a la ARL.”.

Como primera medida, el artículo 354 de la Constitución Política se refiere a este funcionario en el sentido de señalar que habrá un Contador General, de la rama ejecutiva, cuya función será la de llevar la contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan.

Así mismo, este artículo prevé que corresponden al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley. Ahora bien, la Ley 298 de 23 de julio de 2003[46] desarrolló el artículo 354 constitucional, en el sentido de crear la Contaduría General de la Nación. En ese orden, en el artículo 3º define las funciones del Contador General, indicando en el literal (g) que, a este le corresponde, entre otras funciones, la de: “Expedir los actos administrativos que le correspondan, así como los reglamentos, manuales e instructivos que sean necesarios para el cabal funcionamiento de la Contaduría General de la Nación”.

En consonancia con lo anterior, es claro que el Contador General de la Nación al dictar las circulares objeto de estudio, actuó en el marco de su competencia, como máxima autoridad de esa entidad, en ejercicio de la facultad otorgada por el referido artículo 3º de la Ley 298 de 2003, correspondiente a expedir los actos administrativos necesarios para el funcionamiento de esa unidad especial, dentro de la cual se enmarcan, sin duda alguna, las medidas impartidas tendientes a que los servidores y colaboradores observen las directivas sobre bioseguridad frente a la Covid19, utilicen las tecnologías de la información, usen los medios institucionales de comunicación y cumplan con el horario de trabajo mientras se prestan los servicios desde casa.

Adicionalmente, la Circular 0011 incluye una medida que no figura en la Circular 003, consistente en señalar que, para ingresar a las oficinas de la CGN, se debe contar con la autorización del jefe inmediato o supervisor del contrato, quienes deberán informar al Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Talento Humano para el reporte que corresponda a la ARL; instrucción que, para la Sala se enmarca en la competencia ordinaria atribuida en el literal h) del artículo 21 del Decreto Ley 1295 de 1994[47], “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” consistente en que el empleador debe informar a la entidad administradora de riesgos profesionales las novedades laborales de sus trabajadores.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO Ahora bien, en cuanto a su examen material, a través de este medio de control inmediato de legalidad, se debe analizar si tales medidas se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad material y finalidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[48], es decir, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

En este mismo sentido, la Corte Constitucional explicó que: El juicio de conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se afronta.

La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”, y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo 10 de la LEEE.

A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos[49]. (Subrayado fuera del original) Pues bien, debe destacarse que, la Circular 003 de 24 de marzo de 2020 es la que adoptó las medidas e impartió instrucciones a sus servidores y colaboradores y, las Circulares 007, 009 y 011 dieron continuidad a éstas, por lo que, corresponde realizar el estudio de legalidad a partir de la primera.

La Circular 003 de 24 de marzo de 2020, como ya se indicó, señaló que “…la U.A.E. CGN para garantizar el derecho a la salud y la vida de sus servidores públicos y colaboradores y la de sus familias, debe observar y cumplir este ordenamiento legal y de orden público, para lo cual instruye e imparten los siguientes ordenamientos” (Negrilla fuera de texto): 1.

Cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el gobierno nacional, en sus casas, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020; 2. Atender y observar las directrices en materia de prevención y control de la emergencia sanitaria por la COVID-19 emitidas por la entidad; 3.

Utilizar las tecnologías de la información TIC; 4. Mantener los canales institucionales de comunicación, como el correo electrónico de los servidores públicos y colaboradores de la CGN para el desarrollo de labores administrativas y contractuales; 5. En lo relativo a la jornada de trabajo se debe cumplir con las funciones previstas para los respectivos cargos, desde las casas o sitios de residencia, bajo el control, orientación y guía de los superiores; e, 6.

Informa que la Resolución No. 077 del 19 de marzo de 2020 suspendió términos en la CGN. Sobre este último numeral, esto es el sexto (6), no puede perderse de vista que no contiene una medida susceptible de control en esta providencia, pues se limita a informar acerca de lo dispuesto en otro acto administrativo, a saber, en la Resolución No. 077 del 19 de marzo de 2020, que suspendió términos en la CGN, cuya legalidad es objeto de conocimiento por esta Corporación en el proceso 11001031500020200094500, que fue asignado por reparto al magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés[50], de manera que será en ese trámite, en el cual se definirá la correspondencia de la referida resolución con el ordenamiento jurídico, y no en esta providencia. Pues bien, en relación con las demás medidas, conviene resaltar que éstas se enmarcan en las circunstancias que sirvieron de justificación para que el gobierno nacional decretara dicho estado de excepción, así como en su finalidad de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, en tanto, el Presidente de la República, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las instrucciones necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación de la Covid-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID- 19 constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud, quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación”.

Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.

(…) Que ante el surgimiento de la mencionada pandemia se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior supone la posibilidad flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios, establecer el orden de atención prioritaria en el abastecimiento de los mismos, flexibilizar el régimen laboral en cuanto los requisitos de los trabajadores a contratar, implementar medidas de importación y comercialización de combustibles con el fin de no afectar el abastecimiento (Subrayas fuera de texto).

Del contenido de las previsiones impartidas en la circular, se advierte que existe conexidad con las razones de la declaratoria del estado de excepción, pues se trata de medidas preventivas adoptadas para mitigar el contagio por Covid-19 en atención a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional en el Decreto 417 de 2020, tales como las mencionadas en los fundamentos de este decreto, esto es, la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes, cuya finalidad no es otra que la de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación. En el mismo sentido, este decreto 417 de 2020, también hizo énfasis en la necesidad de flexibilizar la obligación de atención personalizada al usuario y la expedición de normas que habilitaran actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos.

Es así como de manera clara, lo dispuesto en la Circular 003 referenciada, se encuentra en plena consonancia con los fundamentos, el propósito, el contexto y la motivación del Decreto 417 que declaró el estado de emergencia pues, se reitera, con las medidas adoptadas en esta circular, se materializa lo dispuesto en el decreto, relacionado con la importancia de cumplir las directrices del Gobierno Nacional, ya mencionadas, como respuesta a esta emergencia causada por el contagio y rápida propagación del Covid-19.

En consecuencia, al concluir que la Circular 003 de 2020, cumple con el requisito de la conexidad, la misma suerte corren las demás circulares, en tanto su contenido se limita a extender en el tiempo las instrucciones ya analizadas. En cuanto a la disposición de la Circular 0011, referida a que, para ingresar a las oficinas de la CGN, se debe contar con la autorización del jefe inmediato o supervisor del contrato, quienes deberán informar al Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Talento Humano para el reporte que corresponda a la ARL; esta medida también guarda relación con el estado de excepción, en tanto, en el evento de presentarse algún accidente de origen laboral, mientras se está trabajando en casa, se garantiza por parte de la respectiva aseguradora su protección. Medida que evidentemente guarda relación con la implementación del trabajo en casa necesario para restringir el contacto de los habitantes, pues busca que, no se desampare el derecho a la seguridad social integral de los servidores públicos de la entidad, concretamente el aseguramiento de los riesgos laborales, que es una obligación del empleador establecida en el mencionado Decreto Ley 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” que en su artículo 1º define el Sistema General de Riesgos Profesionales como el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan, y en su artículo 2º, literal (c), este decreto menciona como uno de sus objetivos el de “Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional”, normativa que, de conformidad con el artículo 3º se aplica a “a todas las empresas que funcionen en el territorio nacional, y a los trabajadores, contratistas, subcontratistas, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y del sector privado en general”. 2.4.2.2.

Juicio de proporcionalidad y necesidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de éstos deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[51], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, en punto a determinar la idoneidad de las medidas esto es, si son adecuadas para la obtención de los fines legítimos del Estado[52], se tiene que los fines perseguidos por los actos sometidos a control buscan proteger a los servidores de la entidad y a los contratistas de la CGN, de manera que se evite la propagación de la enfermedad, así como garantizar la efectividad en la prestación del servicio, lo cual se aviene a los postulados relacionados con la prestación eficiente, oportuna y célere de la función administrativa, (Art. 209 C.P.), el respeto al derecho a la vida y la integridad personal (Art. 11 y 12 C.P.) y el derecho al trabajo en condiciones dignas (Art. 53 C.P.), por lo que las medidas atienden un fin constitucionalmente válido.

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto lo que en estas circulares se dispone es que las actividades a cargo de la CGN se adelanten de manera virtual, no cabe duda, que estas decisiones son una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica básicamente, restringir el contacto, establecer la modalidad de trabajo en casa, incorporar la virtualidad en la medida de lo posible, informar y hacer seguimiento a la realización de las metas y compromisos, y en general establecer un marco de acción que sin duda tiene el potencial de prevenir y contener el contagio y, en la práctica, reducir significativamente el riesgo de exposición a dicho virus para los funcionarios, contratistas y usuarios.

Además, estas medidas son indispensables y atienden las recomendaciones de la OMS y las autoridades sanitarias nacionales, pues incorporan en su ámbito de acción las instrucciones y protocolos de trabajo en casa y bioseguridad, que se han expedido por parte de aquellas. Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[53] se tiene que se cumple en las circulares objeto de estudio, habida cuenta que se trata de las menos lesivas de los derechos y libertades fundamentales de las personas y más efectivas para enfrentar este brote pandémico hasta tanto no se encuentre vacuna o tratamiento para frenarlo.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida cuestionada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior al propender por una relación de costo (trabajo en casa, restricción de contacto entre los habitantes, uso de las tecnologías de la información, y flexibilización de la prestación personal del servicio) – beneficio social (evitar el contagio masivo de la población colombiana), que favorece su legalidad integral[54]. 2.4.2.3.

Juicio de igualdad y no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional[55]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y la prohibición de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el asunto sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa, pues por el contrario, las circulares prevén medidas que buscan garantizar, en igualdad de condiciones, los derechos de los usuarios, servidores públicos y colaboradores de la entidad, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Circular 003 de 24 de marzo de 2020 y, las Circulares 007, 009 y 011 que dieron continuidad a lo establecido en la primera, i) fueron expedidas por la autoridad con base en las competencias legales y reglamentarias; ii) tienen perfecta armonía o conexidad material con el Decreto 417 de 2020 iii) resultan proporcionales; y, iv) no violan el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Veintidós (22), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que las Circulares 003 del 24 de marzo de 2020, por la cual se adoptaron, entre otras, medidas de trabajo en casa, para los servidores y trabajadores de la CGN; y 007 del 26 de abril de 2020, 009 del 25 de mayo de 2020 y 011 del 3 de junio de 2020, con las que se dispuso la continuidad de lo establecido en la circular No. 003 del 24 de marzo de 2020, proferidas por el Contador General de la Nación, se encuentran ajustadas a derecho.

SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto de la Circular 004 del 1º de abril de 2020, en la que se establecieron los turnos de descanso compensado en Semana Santa, proferida por el Contador General de la Nación, de conformidad con las consideraciones expuestas. En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala | | | | | | |(Firmado electrónicamente con | |(Firmado electrónicamente) | |salvamento parcial y aclaración| |MILTON CHAVES GARCÍA | |de voto) | |Magistrado | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | | | |Magistrado | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS | |MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO | |Magistrado | |Magistrada | Esta providencia fue generada con firma electrónica, la tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 ----------------------- [1] El Magistrado Gabriel Valbuena Hernández remitió el proceso mediante auto de 22 de mayo de 2020. [2] La Magistrada Marta Nubia Velásquez Rico envió el proceso mediante providencia de 5 de junio de 2020. [3] El Magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez allegó el proceso mediante auto de 30 de junio de 2020. [4] El Magistrado William Hernández Gómez remitió el proceso mediante providencia de 30 de junio de 2020. [5] Mediante auto de 16 de junio de 2020, en el que se acumularon los procesos 2020-01997 y 2020-02000.

Proveído notificado el 24 de julio de 2020. [6] Por auto de 16 de julio de 2020, del cual se corrió traslado el 24 del mismo mes y año. [7] Por auto del 6 de agosto de 2020, el cual fue notificado el 14 del mismo mes y año. [8] El cual, a su vez, prolongó las medidas establecidas en el Decreto No. 636 del 6 de mayo de 2020. [9] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [10] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [11] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [12] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [13] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [14] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [15] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [16] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/contenido.php. [17] Corte Constitucional.

Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [18] Ibídem. [19] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [20] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [21] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. RUTH STELLA CORREA PALACIO. [22] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [24] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [25] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [26] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [27] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [28] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [29] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [30] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [31] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [32] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [33] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [34] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [35] Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-802 del 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, al realizar la revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002, por medio del cual se declaró el Estado de Conmoción Interior, consideró: “c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

“En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. “d) Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.

Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción. El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el Gobierno Nacional. Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma jurisdicción” (se resalta).

Lo anterior fue ratificado por la Corte Constitucional en la sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas, en los siguientes términos: “La Corte ha establecido que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: los declarativos del estado de excepción con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales” (se resalta). [36] Mediante la cual, la Corte revisó el Decreto 333 de febrero 24 de 1992, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social", en todo el territorio nacional, debido a la perturbación del clima laboral en el sector oficial “por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves traumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país”.

M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [37] En ambos casos, están sometidos al control constitucional a cargo de la Corte, el cual, como se indicó en la sentencia C-179 de 1994, recae “no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios”.

Línea jurisprudencial seguida, entre otras, en las sentencias C-447 de 1992, C- 366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999 y C-216 de 1999. [38] Disponible en https://dle.rae.es/desarrollar?m=form. [39] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [40] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2012, Expediente 2010- 000369-00 M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [41] Radicado No: 11001-03-15-000-2020-01999-00. [42] “ARTÍCULO 2.2.5.5.51 Descanso compensado.

Al empleado público se le podrá otorgar descanso compensado para Semana Santa y festividades de fin de año, siempre y cuando haya compensado el tiempo laboral equivalente al tiempo del descanso, de acuerdo con la programación que establezca cada entidad, la cual deberá garantizará la continuidad y no afectación en la prestación del servicio”. [43] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. [44] La Sala Novena Especial de Decisión en sentencia de 27 de mayo de 2020, mediante la cual declaró ajustada a derecho la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, por la cual imparten “instrucciones prudenciales en materia de cartera de créditos con el fin de mitigar los efectos derivados de la situación de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional declarada por el gobierno nacional mediante el Decreto Núm. 417 del 17 de marzo de 2020”, consideró, como acontece en el presente caso, que el acto objeto de análisis se expidió a partir de las circunstancias fácticas que determinaron la expedición el Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de los efectos económicos ocasionados por la emergencia sanitaria internacional, y por tanto, se cumplía con la totalidad de los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad.

Radicado: 11001-0315-000-2020- 00964-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. [45] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla. [46] “Por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones sobre la materia.” [47]  “Artículo 21.

Obligaciones Del Empleador. El empleador será responsable: (…) h. Informar a la entidad administradora de riesgos profesionales, a la que está afiliado, las novedades laborales de sus trabajadores, incluido el nivel de ingreso y sus cambios, las vinculaciones y retiros”. [48] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [49] Corte Constitucional. Sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [50] Pendiente de que se profiera fallo como se advierte en la consulta de procesos realizada el 30 de noviembre de 2020. Link: http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?numero=1100 1031500020200094500 [51] Corte Constitucional.

Sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016. MP. María Victoria Calle. [52] Ibídem. [53] Ibídem. [54] Corte Constitucional. Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. MP: Martha Victoria Sáchica Méndez. [55] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. MP: Luis Ernesto Vargas Silva.