AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE ACLARACIÓN DE LA DECISIÓN QUE DEFINE EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Niega / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – No puede imponer o señalar la forma en cómo la autoridad competente debe ejercer su competencia Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 39 y 112-10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la solicitud de aclaración a la decisión del 9 de diciembre de 2020, en los términos en que se formula –arriba reseñados- no es procedente.

Lo anterior, habida cuenta de que la competencia de la Sala se limita a dirimir, con fundamento en la normatividad jurídica, cuál, entre dos o más autoridades administrativas, tiene la competencia respecto de una determinada actuación administrativa. No puede la sala imponer o señalar la forma como la autoridad competente debe ejercer su competencia. El hacerlo, sin tener asignada esa facultad -conforme se indicó-, implicaría usurpar o invadir el campo de acción de dicha autoridad y desconocer su autonomía. Los argumentos que sustentan la petición de aclaración corresponden a una interpretación que hace el apoderado del senador Pulgar Daza sobre las potestades de la autoridad administrativa para el ejercicio de su competencia, así como del alcance de estas.

Igualmente, el escrito de aclaración se refiere a la interpretación de disposiciones aplicadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Estos asuntos desbordan la facultad concreta y expresa que tiene la Sala en el marco de la resolución de conflictos de competencia. Como se indicó, mal podría pronunciarse la Sala sobre la forma en que la autoridad administrativa puede o debe ejercer su función y, menos aún, sobre el alcance de su competencia, en especial la sancionatoria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00235-00(A) Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República.

Asunto: Solicitud de aclaración. AUTO La Sala decide la solicitud de aclaración presentada por Jaime Enrique Granados Peña, apoderado del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza. I.

ANTECEDENTES 1. El 9 de diciembre de 2020, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió el conflicto positivo de competencias de la referencia. 2. Con fundamento en el artículo 285 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el 15 de diciembre de 2020 el apoderado del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza radicó ante la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil una solicitud de aclaración a la decisión del 9 de diciembre de 2020. 3.

En particular, el apoderado del senador Pulgar Daza realizó la siguiente petición a la Sala: En tal sentido, solicitamos comedidamente al Honorable Consejero, se sirva aclarar sobre cómo debe entenderse el numeral 3º de la parte resolutiva de la providencia del 9 de diciembre de 2020 en el proceso de la referencia. Igualmente, que se indique si la Procuraduría General de la Nación puede seguir ejerciendo la función de vigilancia, más no sancionatoria, en atención a que el proceso disciplinario adelantado en contra del H. Congresista Pulgar Daza, radica sobre la presunta comisión de la falta del artículo 48.1 de la Ley 734 de 2002, que, en caso de declararse responsable disciplinariamente, podrá ser destinatario de la sanción de suspensión o destitución del cargo, constituyendo una inminente limitación de derechos políticos.

II. CONSIDERACIONES 1. La decisión del 9 de diciembre de 2020 En decisión del 9 de diciembre de 2020, la Sala de Consulta y Servicio Civil declaró «competente a la Procuraduría General de la Nación para continuar la investigación disciplinaria en contra del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza», La Sala arribó a esta conclusión con fundamento en los siguientes argumentos: i) La presunta conducta investigada, prima facie, no corresponde a una función congresional, sino a un posible acto de corrupción. […] ii) La jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, esta última a través de sentencias de constitucionalidad que son vinculantes para las autoridades colombianas, ha reconocido la competencia de la Procuraduría General de la Nación para disciplinar a los servidores públicos de elección popular, especialmente, cuando se trata de conductas corruptas.

Lo anterior, a partir de lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución Política y la interpretación sistemática de esta norma superior con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción. […] iii) En el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH señaló que la competencia de la Procuraduría General de la Nación, establecida el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política, es compatible con el artículo 23 de la Convención. En esta dirección, la Corte indicó: 112.

En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.

Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana[1].

(Subraya la Sala). iv) En la misma decisión, la Corte IDH no reprochó la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sobre los servidores públicos de elección popular, sino la potestad de este órgano para imponer a dichos funcionarios sanciones que impliquen una restricción al ejercicio de sus derechos políticos, tal como ocurre con la inhabilitación o destitución. […] En suma, es dable concluir que la autoridad que debe continuar con la investigación disciplinaria contra el senador Eduardo Enrique Pulgar Daza es la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior, teniendo en cuenta que: i) La presunta conducta investigada, prima facie, no corresponde a una función congresional, sino a un posible acto de corrupción. ii) La Procuraduría General de la Nación tiene competencia disciplinaria sobre los servidores públicos de elección popular, especialmente, cuando la conducta corresponde a una actuación corrupta. iii) El numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política es compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y iv) La Corte IDH, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, no reprochó la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, sino la facultad de esta para limitar los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, a través de sanciones como la inhabilitación o la destitución. Asimismo, en la decisión del 9 de diciembre de 2020, la Sala ordenó en el numeral 3º de la parte resolutiva: EXHORTAR al Gobierno Nacional, el Congreso de la República y a la Procuraduría General de la República para que den cumplimiento a lo ordenado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 15 de noviembre de 2017 y la sentencia de la Corte IDH del 8 de julio de 2020. 2.

La solicitud de aclaración del apoderado del senador Pulgar Daza En su escrito, el apoderado señaló: De los apartes citados, y sobre la Sentencia del 8 de julio de 2020, sostiene que la Corte IDH, consideró que la competencia de la Procuraduría General de la Nación contemplada en el numeral 6º del artículo 277 superior es compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derecho Derechos Humanos3, para posteriormente, concluir que: “(…) la Corte también reconoció que la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, establecida en el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, es compatible con el artículo 23 de la Convención”4.

Sin embargo, al acudir al cuerpo de la cita con la que se llega a dicha conclusión, véase que la Corte IDH es diáfana en precisar que sólo será compatible la disposición constitucional con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando se reconozca únicamente la potestad o competencia de vigilancia en cabeza del Procurador General de la Nación. […] Ante lo aseverado por este Despacho, surge la duda de si entonces la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para ejercer la función de vigilancia investigación- más no para sancionar disciplinariamente al H. Congresista Pulgar Daza con destitución e inhabilidad en caso de determinar que es responsable disciplinariamente en el presente caso.

Esto en razón a que el soporte usado por el Consejo de Estado -aparte de la sentencia Petro vs. Colombia- para concluir la armonía entre el artículo 277 constitucional y el artículo 23.2 convencional sólo reconoce la competencia de vigilancia y no sancionatoria. En concreción, la duda se materializa en la siguiente pregunta para el caso sub examine, ¿la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para investigar más no para sancionar al H. Congresista Eduardo Pulgar Daza en relación a la presunta comisión del delito de cohecho por dar u ofrecer, definido en el artículo 407 de la Ley 599 de 2000? Adicionalmente, frente al exhorto realizado por la Sala en la decisión del 9 de diciembre de 2020, el apoderado indicó: En atención a ello, existe la duda si en efecto, la Procuraduría General de la Nación debe cumplir la sentencia de la Corte IDH del 8 de julio de 2020, y en ese sentido podrá aplicarse el artículo 277 de la Constitución, sólo en lo que respecta a la etapa de instrucción o vigilancia de la presunta conducta desplegada por el H. Congresista Pulgar Daza para el caso concreto.

Asimismo, se considera que la orden de exhortar el cumplimiento de la sentencia de la Corte IDH del 8 de julio de 2020, es confusa con los numerales 1º y 2º de la decisión materia de duda. Esto en cuanto, si bien es cierto que en el caso Petro vs. Colombia, se indica que el artículo 23 de la CADH se debe interpretar de manera coherente con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción -actos de corrupción-, nótese que en el mismo párrafo 26.3 de la decisión, se recalca que sólo será competente la autoridad administrativa para inhabilitar o destituir a un funcionario de elección popular, siempre y cuando en el ordenamiento jurídico interno se respeten la (sic) garantías del artículo 8.1 de la CADH, que a su turno, y sobre el análisis de dicho articulado, en el contexto colombiano enfatizó que no está cumpliendo.

En palabras de la alta corporación: “124. El Tribunal ha señalado que el derecho a ser juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía fundamental del debido proceso que permite que los tribunales inspiren la confianza necesaria a las partes en el caso, así como a los ciudadanos en una sociedad democrática. Esto implica que se debe garantizar que el juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio y se aproxime a los hechos de la causa careciendo de todo prejuicio y ofreciendo garantías suficientes de índole objetiva que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad puedan albergar respecto de la ausencia de imparcialidad.

Así, la imparcialidad del tribunal comporta que sus integrantes no tengan un interés directo, posición predefinida ni preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia, sino que actúen única y exclusivamente conforme a -y movidos por- el derecho. (…) 127. En cuanto a la ausencia de imparcialidad objetiva, este Tribunal recuerda que el proceso administrativo seguido contra el señor Petro está contemplado en el Código Disciplinario Único.

Este código dispone como principios rectores la legalidad, el debido proceso, la presunción de inocencia y la motivación del fallo. En concreto, su artículo 9 consagra el principio de presunción de inocencia en los siguientes términos: “[a] quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.

Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla”. De igual modo, el artículo 94 establece que en la actuación disciplinaria se observarán, inter alia, los principios de contradicción e imparcialidad, mientras que el artículo 129 señala expresamente lo siguiente: “[e]l funcionario buscará la verdad real.

Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio”. (…) 130. Esta condición no se cumple en el presente caso, pues la Sala Disciplinaria formuló el pliego de cargos el 20 de junio de 2013 y, el 9 de diciembre del mismo año, emitió el fallo disciplinario que encontró probados tales cargos, estableciendo la responsabilidad administrativa del señor Petro y, en consecuencia, ordenando su destitución e inhabilitación. En razón de lo anterior, este Tribunal advierte que el diseño particular del proceso seguido contra el señor Petro evidencia una falta de imparcialidad desde el punto de vista objetivo pues resulta lógico que, al haber formulado los cargos contra el señor Petro, la Sala Disciplinaria tenía una idea preconcebida sobre su responsabilidad disciplinaria.

Esto así, puesto que el Código Disciplinario Único establece como requisito para la procedencia de la formulación de cargos que “esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado”. De lo anterior se colige que sólo podrá tratarse entonces de una autoridad administrativa, en este caso la PGN, quien será competente para limitar los derechos políticos de un individuo en actos de corrupción, siempre y cuando se garantice el principio de doble conformidad -también reconocido en el ordenamiento jurídico colombiano- en atención al artículo 8.1 de la CADH.

Bajo lo anterior, surge la siguiente pregunta, para darse cumplimiento a la parte resolutiva proferida por esta Sala de Consulta y Servicio Civil, se deberá adecuar el procedimiento disciplinario a la interpretación de la Corte IDH sobre el artículo 8.1. de la CADH, y hasta que no se cumpla el numeral 3º de la parte resolutiva, la Procuraduría General de la Nación no podrá seguir adelantando la presente investigación contra el H. Congresista Pulgar Daza.

En suma, para el apoderado del senador Pulgar: i) La afirmación que hace la Sala frente a la compatibilidad de la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación (numeral 6º del artículo 227 superior) con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con fundamento en lo señalado por la Corte IDH, genera dudas respecto a si la Procuraduría «tiene competencia para investigar más no para sancionar al H. Congresista Eduardo Pulgar Daza en relación a la presunta comisión del delito de cohecho por dar u ofrecer, definido en el artículo 407 de la Ley 599 de 2000». ii) Lo ordenado en el numeral 3º de la parte resolutiva hace necesario preguntar si se debe adecuar el procedimiento disciplinario a la interpretación de la Corte IDH sobre el artículo 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y hasta que no se cumpla el numeral 3º de la parte resolutiva, la Procuraduría General de la Nación no puede seguir adelantando la presente investigación contra congresista Pulgar Daza. 3.

Respuesta a la solicitud de aclaración El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 señala: Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes.

Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. Por su parte, el artículo 112 establece: La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.

Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

En desarrollo de lo previsto en estas disposiciones, las partes y terceros interesados presentaron sus consideraciones a la Sala. Así, se recibieron alegaciones por parte de: i) la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República, ii) la Procuraduría General de la Nación, iii) el apoderado del senador Pulgar Daza, doctor Jaime Granados Peña, y iv) el ciudadano Rafael Antonio Esguerra Rebolledo.

Igualmente, la Sala realizó audiencia pública el día 27 de noviembre de 2020, luego de la cual el Presidente de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República y el ciudadano Rafael Antonio Esguerra Rebolledo allegaron nuevos escritos. Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 39 y 112-10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la solicitud de aclaración a la decisión del 9 de diciembre de 2020, en los términos en que se formula –arriba reseñados- no es procedente.

Lo anterior, habida cuenta de que la competencia de la Sala se limita a dirimir, con fundamento en la normatividad jurídica, cuál, entre dos o más autoridades administrativas, tiene la competencia respecto de una determinada actuación administrativa. No puede la sala imponer o señalar la forma como la autoridad competente debe ejercer su competencia. El hacerlo, sin tener asignada esa facultad -conforme se indicó-, implicaría usurpar o invadir el campo de acción de dicha autoridad y desconocer su autonomía. Los argumentos que sustentan la petición de aclaración corresponden a una interpretación que hace el apoderado del senador Pulgar Daza sobre las potestades de la autoridad administrativa para el ejercicio de su competencia, así como del alcance de estas.

Igualmente, el escrito de aclaración se refiere a la interpretación de disposiciones aplicadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Estos asuntos desbordan la facultad concreta y expresa que tiene la Sala en el marco de la resolución de conflictos de competencia. Como se indicó, mal podría pronunciarse la Sala sobre la forma en que la autoridad administrativa puede o debe ejercer su función y, menos aún, sobre el alcance de su competencia, en especial la sancionatoria.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de aclaración realizada por el apoderado del senador Eduardo Enrique Pulgar Daza.

SEGUNDO: COMUNICAR, por intermedio de la Secretaría de la Sala, el presente Auto a: i) Fernando Carrillo Flórez, procurador general de la Nación, ii) Santiago Valencia González, presidente de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República, iii) Eduardo Enrique Pulgar Daza, senador de la República, iv) Miguel Ángel Pinto Hernández, senador de la República, v) Nasly Teresa Hoyos Agamez, procuradora auxiliar delegada para asuntos disciplinarios, vi) Jorge Enrique Sanjuan Gálvez, procurador primero delegado, vii) Juan Fernando Gómez Gutiérrez, procurador segundo delegado, viii) la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia, ix) Karen Lorena Camelo Colorado, x) Rafael Antonio Esguerra Rebolledo, xi) Jaime Enrique Granados Peña, xii) Karen Melissa Parejo Martínez, xiii) Ronald Emil Padilla Acuña, xiv) Andrés Rodríguez Cáez y xv) Hildana Vertel Agamez.

TERCERO: INCORPORAR una copia de este Auto en el expediente. El anterior Auto se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala ----------------------- [1] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Petro Urrego vs. Colombia.

Sentencia del 8 de julio de 2020.