MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PROCESALES / APELACIÓN DEL AUTO / COMPETENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / AUTO DE SALA En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos.

De acuerdo con las reglas establecidas en el reglamento interno de la Corporación -Acuerdo 080 de 2019-, a esta Sección le corresponde el conocimiento de los asuntos relacionados con procesos de reparación directa. (…) En lo relacionado con la autoridad judicial que debe decidir el recurso –sala y/o ponente–, se advierte que, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 243 ejusdem, la decisión debe ser adoptada por la Subsección, en cuanto se trata de una providencia que pone fin al proceso.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 / ACUERDO 080 DE 2019 RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / APELACIÓN DEL AUTO / APELACIÓN CONTRA EXCEPCIÓN PREVIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCEDENCIA DE LA APELACIÓN DEL AUTO / FINALIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN / REQUISITOS DE LA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / PRINCIPIO DE SUSTENTACIÓN SUFICIENTE En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el auto por medio del cual los juzgados y los tribunales administrativos resuelven las excepciones previas es susceptible de apelación, por lo que en el sub lite resulta procedente el recurso presentado por la parte demandante.

(…) Cabe destacar que recursos como el de apelación están instituidos para que las partes controviertan las decisiones que consideran contrarias a derecho, para lo cual, en la sustentación del recurso, deben explicar las razones que, en su criterio, evidencian el desacierto de la decisión y, por ende, dan lugar a su revocatoria o modificación. (…) La presentación de la apelación, como una faceta del derecho a impugnar, no se agota con la simple manifestación formal de interponer el recurso, sino que implica la carga de sustentarlo, entendiéndose por ello la obligación de expresar la razón o motivo por el cual no se está de acuerdo con la decisión. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 244 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la finalidad de los recursos ordinarios que proceden en el trámite de los procesos judiciales, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 13 de abril de 2016, Exp.

C-179, M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INTERPOSICIÓN DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CARACTERÍSTICAS DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OBJETO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REQUISITOS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REQUISITOS DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PARA LA DEMANDA / REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA / TÉRMINO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio –actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros- el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que se refiere a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado.

Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde al afectado ejercer el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa.

(…) Los medios de control previamente analizados -reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho- tienen un aspecto en común, esto es, ambos tienen un propósito reparatorio; sin embargo, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 137 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 138 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 140 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 161 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consultar providencia de 9 de julio de 2014, Exp. 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; de 31 de mayo de 2016, Exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

Sobre la diferencia entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el medio de control de reparación directa, consultar providencias de 7 de junio de 2007, Exp. 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; de 26 de noviembre de 2014, Exp. 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; de 31 de mayo de 2016, Exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth; de 13 de julio de 2016, Exp. 55302, Hernán Andrade Rincón. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / TEORÍA DEL DAÑO ESPECIAL [E]xisten eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa a pesar de estar de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad –daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.

A continuación, se analizará con mayor detenimiento la primera excepción. (…) En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio frente a las cargas públicas.

En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial, porque los perjuicios provienen de una actividad lícita y legítima del Estado. (…) En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad.

En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa (…). NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa para impugnar daños ocasionados por actos administrativos, consultar providencias de 3 de abril de 2013, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 31 de mayo de 2016, Exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / DEPRECIACIÓN DEL BIEN / DAÑO A BIEN INMUEBLE / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [L]a parte actora pretende que se declare la responsabilidad del Municipio de Medellín, por la “afectación”, en sus términos, que se causó al inmueble de su propiedad, en el momento en que se clasificó como espacio público proyectado, situación que les imposibilitó aprovecharlo o venderlo comercialmente, puesto que limitó la destinación del mismo a usos específicos tales como viveros, parqueaderos, ferias artesanales o comercios de un piso y de materiales fácilmente removibles, aunado a que, según los actores, dicha “afectación” causó una depreciación del valor comercial del inmueble, lo que les produjo un detrimento patrimonial injusto, el cual no estaban en la obligación de soportar.

Así las cosas, la Sala estima que la acción de reparación directa ejercida por la parte actora es procedente, en este caso, bajo el primer supuesto aceptado por la jurisprudencia de la Sala, por cuanto se trata de una acción encaminada a obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo, esto es, el Plan de Ordenamiento Territorial en el Municipio de Medellín, frente al cual no se efectuó en la demanda cargo alguno de ilegalidad o invalidez.

(…) Entonces, es claro que los perjuicios que aparentemente se causaron devienen del Acuerdo 48 de 2014, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín, por lo que será este acto administrativo el que sirva para realizar el conteo de la caducidad. La caducidad debe ser examinada conforme a las reglas procedimentales de la reparación directa, por lo que debe tenerse en cuenta que el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos (2) años, en los términos establecidos por el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual, en este caso, es posible declarar la caducidad del medio de control de reparación directa respecto de las pretensiones de la demanda, toda vez que (…) la demanda de reparación directa (…) se presentó (…) cuando ya había fenecido la oportunidad para impetrar el medio de control.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (…), mediante la cual dio por terminado el proceso por haber operado la caducidad del medio de control. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00380-01(64266) Actor: IVÁN ALBERTO VÁSQUEZ CORREA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Temas: Audiencia inicial – Resolución de excepciones / Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio / Caducidad – Perjuicios por la expedición de un acto administrativo legal – Se declara probado el fenómeno jurídico de la caducidad.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra las decisiones por medio de las cuales el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probadas las excepciones de inepta demanda, formulacion inoportuna de las pretensiones e indebido agotamiento del requisito de procedibilidad, las cuales fueron adoptadas en la audiencia inicial celebrada el 11 de junio de 2019.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 12 de febrero de 2018 (fls. 1-24, c.1), los señores Iván Alberto Vásquez Correa, Juan Roberto Posada Rodas, Luis Javier Valencia, Olga Clemencia Isaza Restrepo, Juan Guillermo Arango López, Luis Eduardo Uribe Hincapié, quien actúa como representante legal de L.E URIBE WILLS Y CIA S. COMANDITA SIMPLE, y Juan Carlos Roberto Vélez Uribe, en calidad de representante legal de CARTILO S.A.S., a través de apoderado judicial (fls 25–26, c.1), presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Medellín–Departamento Administrativo de Planeación, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio 201730186585 del 10 de agosto de 2017, por medio del cual se dio respuesta a un derecho de petición presentado por aquellos.

A título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se repare a los comuneros de los lotes ubicados en el barrio Los Naranjos, cuyo suelo se encuentra marcado como espacio público proyectado, en virtud del Acuerdo 48 de 2014 (Plan de Ordenamiento Territorial), $1.667’004.000, que corresponden al avaluó comercial realizado por el avaluador certificado CARLOS ALBERTO DELGADO R. Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: - Mediante escritura pública 6625 del 30 de diciembre de 1996 se registró la compraventa comercial, otorgada por Juan Carlos Roberto Vélez Uribe a favor de HIJOS DE CARLOS E. VÉLEZ ÁNGEL Y CÍA. S. EN C., Iván Alberto Vásquez, Álvaro Ignacio Echavarría Ramírez, Juan Esteban Uribe, Juan Roberto Posada Rodas, L.E. URIBE WILLS & CÍA. y Luis Javier Valencia Aguilar, sobre unos inmuebles ubicados en el barrio Los Naranjos, de la comuna 14 de Medellín, área urbana cuyo suelo se marcó como espacio público proyectado en el Acuerdo 48 del 2014, esto es el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín. - El Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, mediante radicado 2015PP022170N01 del 2 de julio de 2015, estableció que la categoría del uso de suelo de los lotes de su propiedad era de espacio público proyectado y que si bien aquellos no hacían parte del área de intervención estratégica, los mismos se mostraban como espacio público de esparcimiento y encuentro proyectado, aunado a que se encontraban próximos a otros lotes identificados como espacio público de esparcimiento y encuentro existente, lo cual permitiría ir consolidando el subsistema de espacios públicos del sector. - Afirman que, mediante Oficio 2016PP017853N01 del 15 de marzo de 2016, se les informó que su predio tenía las características de espacio público proyectado y retiros de quebrada, por lo que la Subdirectora de Planificación Territorial y Estratégica de la ciudad les sugirió realizar una oferta de venta al Municipio de Medellín a través de la Secretaría de Suministros y Servicios – Subsecretaría de Gestión de Bienes. - Con el Decreto 1760 del 16 de noviembre de 2016, “por medio del cual se adoptó el mapa de zonas geoeconómicas homogéneas”, se materializó la afectación del inmueble, toda vez que aquel certificó la reducción del valor del metro cuadrado para compensación urbanística. - Mediante oficio 201600651395 del 7 de diciembre de 2016, solicitaron a la Subsecretaría de Catastro Municipal el avalúo de los lotes a ceder, para iniciar el trámite de negociación de dichos predios. - Mediante radicado 201600651395 del 21 de febrero de 2017, la Administración les informó que el valor del suelo de su predio, según el mapa de zonas Geoeconómicas Homogéneas, conforme al Decreto 1760 de 2016, era de $501.562.

Así mismo, se les reiteró que para el cumplimiento de las obligaciones urbanísticas debían presentar, ante el Departamento Administrativo de Planeación, los diseños urbanísticos y de dotación del parque, para su respectiva revisión y aprobación, además, deberían presentar las licencias urbanísticas susceptibles a la compensación en el lote en cuestión. - Mediante radicado 201710163326 del 22 de junio de 2017, presentaron reclamación administrativa ante el Departamento Administrativo de Planeación, en la que solicitaron al Municipio de Medellín la compra del inmueble objeto de la referencia, para evitar que se les causara un daño especial, por la no inscripción de la afectación a espacio público proyectado en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, aunado a que dicha medida hizo que el inmueble fuera inutilizable y redujo considerablemente su avalúo comercial. - Mediante radicado 201730186585 del 10 de agosto de 2017, se dio respuesta negativa a la solicitud de compra del inmueble o de indemnización a título de daño especial. - El 5 de octubre de 2017, el señor Carlos A. Delgado R., avaluador certificado, determinó el valor comercialmente del inmueble objeto de controversia en $1.667’004.000. - El 17 de enero de 2018 se llevó a cabo audiencia de conciliación extrajudicial en la Procuraduría 116 Judicial II para Asuntos Administrativos, con radicación número 99344 del 20 de noviembre de 2017, la cual se declaró fallida por cuanto el Municipio de Medellín no aceptó la pretensión de $1.667’004.000 a título de daño especial por el desequilibrio de las cargas públicas. 2.

Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 9 de abril de 2018 (fls. 124-125, c. 1), el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda, porque, a su parecer, la fuente del daño no la constituía el acto administrativo contenido en el Oficio 201730186585 del 10 de agosto de 2017, proferido por el Municipio de Medellín, sino la determinación como espacio público proyectado del POT contenido en el Acuerdo 48 de 2014.

Consideró que de los fundamentos fácticos de la demanda no quedaba claro si los actores pretendían la declaratoria de nulidad del POT o de la disposición que estableció el uso del suelo como espacio público proyectado, en cuyo caso el medio de control sería el de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Acuerdo 48 de 2014 y no contra el oficio demandado, pues éste no era la fuente del daño. Manifestó que tampoco resultaba claro si los actores pretendían obtener el reconocimiento de perjuicios a título de daño especial por la que consideran es una afectación sobre los bienes de su propiedad, sin discutir la legalidad de los actos.

En vista de lo anterior, ordenó que se adecuara la demanda al medio de control procedente, para lo cual, debería determinar si lo que pretendía era discutir la legalidad del Acuerdo 48 de 2014 por considerar cualquier vicio de ilegalidad o, si por el contrario, lo que buscaba era obtener la indemnización sin discutir la legalidad de los actos. 2.2.

Mediante escrito presentado el 18 de abril de 2018 (fls. 126-127, c. 1), la parte accionante subsanó la demanda. Para el efecto manifestó que el medio de control que pretendía incoar era el de reparación directa, por el daño especial ocasionado con la expedición del Decreto 1760 de noviembre de 2016 como instrumento del POT, por medio del cual “se adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas –MZH- para suelo urbano y para zonas generadoras de derechos de construcción y desarrollo ubicadas en el suelo Rural y Urbano del Municipio de Medellín”.

Solicitó que se declarara “que el Decreto 1760 de noviembre de 2016 como instrumento del POT ‘Por medio del cual se adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas –MZH para suelo urbano y para zonas generadoras de derechos de construcción y desarrollo ubicadas en suelo rural y urbano del Municipio de Medellín’ materializó el DAÑO ESPECIAL ocasionado por el cambio de destinación de los inmuebles con matricula inmobiliaria 610687, 207851, 602462 y 610686, por su cambio de destinación en suelo y su devalúo comercial”.

A título de indemnización, insistió en el pago del valor total del avalúo comercial realizado por el avaluador Carlos Alberto Delgado, el cual certificó el valor del inmueble en $1.667’004.000. 2.3. Mediante auto del 25 de junio de 2018 (fol. 165, c. 1), el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió nuevamente la demanda, por considerar que la misma no cumplía con los requisitos exigidos para su admisión. Lo anterior, teniendo en cuenta que no se había acreditado la calidad de representantes legales de las sociedades demandantes; tampoco se allegaron los certificados de tradición y libertad de los lotes en los cuales los actores se presentaban como comuneros, ni copia de la demanda y sus anexos en medio magnético para notificar por correo electrónico a la parte demandada. 2.4.

En escrito presentado el 13 de junio de 2018 (fls. 129-162, c.1), la parte actora procedió conforme a lo ordenado por el Tribunal y allegó lo requerido. 2.5. Mediante auto del 31 de julio de 2018 (fol. 168, c. 1), el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma a la entidad demandada y al Ministerio Público, a través de correo electrónico del 23 de agosto siguiente (fol. 177, c. 1). 2.6.

Mediante escrito presentado el 13 de noviembre de 2018 (fls. 178- 211, c. 1), el Municipio de Medellín contestó la demanda y propuso como excepciones previas: i) inepta demanda por ausencia de cumplimiento del requisito de procedibilidad, ii) indebida escogencia de la acción, iii) inexistencia de daño especial como consecuencia de la expedición y contenido del Decreto 1760 de 2016, iv) inexistencia de nexo causal entre el contenido del Decreto 1760 de 2016 y los perjuicios reclamados e; v) inexistencia de vicios en el oficio del director del DAP cuya nulidad se solicitó en el escrito inicial.

Adujo, entre otras cosas, que la parte actora en la solicitud de conciliación manifestó que con esta se cumplía el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contenciosa, a pretender la declaración de la nulidad del oficio 201730186585 del Director del DAP y, consecuentemente, se ordenara la indemnización por el valor del inmueble avaluado en $1.667’004.000.

Consideró que mientras en la conciliación se solicitaba la nulidad de un oficio del Director del DAP y, como consecuencia, el pago de perjuicios, en la demanda se solicitaba que se declarara que el Decreto 1760 de 2016 materializó un daño especial ocasionado por el cambio de destinación del uso del suelo del inmueble y su consecuente devaluación, por lo que el daño se hacía derivar de dos fuentes distintas, ante lo cual el Comité de Conciliación no tuvo la posibilidad de analizar si con la expedición del Decreto 1760 de 2016 se ocasionó tal daño con el cual se generaría la obligación de la administración de reconocer una posible indemnización a los demandantes.

Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que la parte actora no había dado cumplimiento al requisito de procedibilidad, establecido en el artículo 161 del CPACA, por lo que se configuraba la inepta demanda. Además, indicó que si la parte demandante no estaba conforme con el avalúo asignado a la zona geoeconómica homogénea en la que se localizaban los inmuebles de su propiedad, con el Decreto 1760 de 2016, podría solicitar la nulidad parcial del mismo y su consecuente restablecimiento. 2.7.

Posteriormente, entre el 14 y el 19 de marzo de 2019 (fol. 312, c.1), el Tribunal Administrativo de Antioquia corrió traslado de las excepciones propuestas a la parte demandante la cual no se pronunció al respecto[1]. 3. Decisión apelada Agotado el trámite legal, el 11 de junio de 2019, una vez instalada la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y surtida la etapa de saneamiento, el A quo se pronunció sobre las excepciones propuestas de la siguiente manera: Como primera medida consideró que en esa etapa procesal procedía resolver las excepciones de inepta demanda e indebida escogencia del medio de control, relacionadas con los presupuestos procesales del medio de control y de la demanda y que las demás excepciones, por referirse al fondo del asunto, se resolverían en la sentencia. Seguidamente, indicó que declararía la terminación del proceso por encontrar configuradas las excepciones de inepta demanda, formulación inoportuna de las pretensiones e indebido agotamiento del requisito de procedibilidad.

Al respecto consideró que, analizada la demanda de cara a la argumentación presentada por el Municipio de Medellín en la contestación de la misma, surgían las siguientes conclusiones: - La parte demandante incurre en un error al considerar que el avalúo determinado por el Municipio de Medellín en el marco del Decreto 1760 de 2016 se debe a la ‘afectación’, según sus términos, de los inmuebles categorizados como espacio público proyectado. - En ese sentido, de una parte, considera que debió ordenarse una compensación con ocasión de la determinación de tales inmuebles como espacio público proyectado, lo que sucedió con el Acuerdo 48 de 2014, y de otra, considera que la determinación del precio de los inmuebles establecido mediante el Decreto 1760 de 2016 (…) es erróneo, por lo cual pretende discutir el valor fijado con otro avalúo comercial. - Al momento de presentar la demanda, la parte actora sostiene estar pretendiendo (i) la nulidad del Oficio 201730186585 de 10 de agosto de 2017 y (ii) en consecuencia, la indemnización a los comuneros de los lotes objeto de la referencia o la reparación de perjuicios a título de daño especial, por el valor total del avalúo comercial realizado por avaluador certificado. - Advertido el Despacho que este oficio no constituía verdadero acto administrativo, pues realmente la decisión de considerar los bienes referenciados como espacio público proyectado no devenía de tal acto, sino del Plan de Ordenamiento Territorial contenido en el Acuerdo 48 de 2014 (hecho no discutido).

En el mismo sentido, la decisión de fijar precios según el mercado inmobiliario pues esto se había consolidado mediante Decreto 1760 de 2016. En ese sentido el Despacho inadmitió con el objeto que aclarara lo pretendido. - Del escrito de subsanación se evidencia que la parte actora señaló que la fuente del daño era el Decreto 1760 de 2016 por haber determinado tales precios conforme al mercado inmobiliario, señalando que elegía el medio de control de reparación directa. - Empero, analizadas las pretensiones, hechos y contestación de la demanda, se observa una confusión de la parte actora, en el sentido que pretende discutir el valor fijado en razón del estudio de mercado concretado en el Decreto 1760 de 2016 pero relaciona la determinación de dicho valor con base en la ‘afectación’ –en los términos del actor- de dichos bienes como espacio público proyectado. - Analizado el contenido del Acuerdo 48 de 2014 y el Decreto 1760 de 2016, así como la contestación de la demanda, se encuentra que la determinación del precio con base en el estudio de mercados se efectuó mediante el citado decreto, pero ello guarda conexión con la condición de tratarse de bienes constituidos en el POT como espacio público proyectado.

Analizado el contenido del Acuerdo 48 de 2014 y el Decreto 1760 de 2016, así como la contestación de la demanda, se encuentra que la determinación del precio con base en el estudio de mercado se efectuó mediante el citado Decreto, pero ello no guarda conexión con la condición de tratarse de bienes constituidos en el POT como espacio público proyectado.

Ello se infiere claramente del contenido del Decreto 1760 de 2016 que señala que ‘el mapa de zonas geoeconómicas homogéneas, entendidas como los espacios geográficos determinados a partir de zonas homogéneas físicas con valores unitarios similares en cuanto a su precio, según las condiciones del mercado mobiliario. Este mapa cumple múltiples funcionalidades para la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial a través de los instrumentos definidos en el Sistema para la Gestión de la Equidad Territorial’, en el que se incluyen los bienes referenciados por la parte actora sin distinción de los usos del suelo u otros factores, es decir, la categorización como espacio público proyectado no afecta dicho valor. - Ahora, cualesquiera que sean las posibles interpretaciones que esta Sala haga para adecuar al medio de control idóneo conllevan a la necesidad de terminar el proceso (…).

Si se interpreta que lo que pretende el actor, conforme a su escrito de subsanación, es discutir la legalidad del Decreto 1760 de 2016 por no estar de acuerdo con la determinación del precio de los bienes inmuebles conforme al Mapa de Zonas Homogéneas, pretendiendo desvirtuar dicho precio con otro avalúo, el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho (…) la demanda no cumpliría el requisito de formulación oportuna de las pretensiones, en la medida que el Decreto 1760 de 2016 fue publicado en la gaceta oficial 4411 de 24 de noviembre de 2016 y, en ese sentido, desde su publicación hasta la fecha de presentación de la demanda (12 de febrero de 2018) transcurrieron más de 4 meses, sin que se haya formulado de manera oportuna la conciliación prejudicial (20 de noviembre de 2017).

(…) Si se interpreta que lo que pretende el actor es la nulidad del Acuerdo 48 de 2014 por haber ‘afectado’ –en sus términos- el bien como espacio público proyectado, por desconocer normas superiores, debe también concluirse la formulación inoportuna de las pretensiones, si se tiene en cuenta que fue publicado el 17 de diciembre de 2014 en la Gaceta Oficial 4267 de ese año. En ese sentido, teniendo la misma norma como base, debió presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho hasta el 18 de abril de 2015, por lo que al momento de presentación de la conciliación prejudicial y de la demanda ya habían transcurrido los 4 meses para la presentación oportuna.

Si se interpreta por esta Sala que lo que pretende es la reparación directa a título de daño especial por la decisión de determinar los bienes como espacio público proyectado en el Acuerdo 48 de 2014, también habría de concluirse la caducidad del medio de control. En efecto, desde su publicación (17 de diciembre de 2014) hasta la presentación de la demanda transcurrieron más de 3 años, estando caducado el medio de control.

(…) En este sentido, la parte actora debió tener conocimiento de esto con la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial, o al menos, el 2 de julio de 2015, conforme al hecho N° 2, y en este sentido, la demanda estaría también caducada. (…) En todo caso, si se considerara la formulación oportuna de las pretensiones, la demanda no cumple los requisitos para ser tramitada por no agotar el requisito de la conciliación prejudicial.

No podría determinarse que se agotó el requisito de conciliación prejudicial de acuerdo con este medio de control conforme a los documentos aportados, pues de la solicitud allegada a folios 255 y ss. se evidencia que la misma tiene como fundamento el avalúo determinado por el Municipio en el Decreto 1760 de 2016 y con base en ello se formulan las pretensiones indemnizatorias.

Hacer una interpretación extensiva de ello, significaría desconocer las pretensiones reales del actor, que se derivan de los escritos allegados, relacionadas con discutir el precio de los bienes (m2) fijado por el Municipio de Medellín. No puede considerarse el medio de control de reparación directa en relación con la pretensión de discutir el Decreto 1760 de 2016 en la medida que lo que pretende el actor en relación con este asunto es considerar que el valor de los bienes (M2) fue mal determinado en ese acto, y para esos efectos, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se requiere desvirtuar la legalidad de las disposiciones allí consagradas pues parte del presupuesto de la ilegalidad de los valores allí determinados. 4.

Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación (archivo de video de la audiencia: minuto 17’07”), así: Es válido aclarar frente a la caducidad que teniendo en cuenta que el medio que finalmente se utilizó fue el de reparación directa, el cual tiene un término para interponerse de dos años, entonces, teniendo en cuenta que el Decreto 1760 fue expedido el 16 de noviembre de 2016 antes de que se cumplieran esos 2 años ya la demanda se había interpuesto a principios de año de 2018, entonces, si se cuenta desde ese término no se tendría que decretar la caducidad.

Además de eso, la misma tampoco fue alegada en la contestación de la demanda interpuesta por la parte demandada -el Municipio de Medellín. De otro lado frente al requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, se tiene que el requisito, efectivamente, si fue agotado frente al objeto y la Litis planteada por la parte demandante el cual no ha variado independientemente del medio de control que se haya invocado en la conciliación prejudicial.

Finalmente lo que se pretende es el restablecimiento del derecho como consecuencia del daño especial ocasionado por la adopción del mapa de zonas geoeconómicas homogéneas y de la respuesta de la administración municipal que determinaron el valor del metro cuadrado en atención a la afectación del uso del inmueble como espacio público proyectado específicamente para el predio Z5CN333 en la que claramente se dijo que los únicos usos viables para dicho inmueble serían: parqueaderos, ferias artesanales y los que le sean afines y el comercio con altura máxima de 1 piso con materiales fácilmente removibles.

Esa respuesta fue igualmente complementada mediante el radicado 201730025208 en el que claramente se dijo que según el Decreto 1760 de noviembre 16 de 2016 ‘por medio del cual se adopta el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas’ y, la información tomada del Sistema de Información Territorial, a la fecha el valor del metro cuadrado de los predios relacionados en el asunto corresponde a $501.562 según el código de valor 459, por lo tanto, la Litis que debe resolver la señora Magistrada se centrará en determinar si la destinación de los inmuebles objeto de la referencia a la categoría de espacio público proyectado constituye un daño especial a mis poderdantes, es decir, si refleja un desequilibrio de las cargas públicas desprendido de la actividad legítima de la Administración en la implementación de los instrumentos de desarrollo planteados en el Plan de Ordenamiento Territorial del acuerdo 48 del 2014, dicho objeto del litigio fue puesto claramente a consideración desde las reclamaciones que claramente se presentaron desde el 22 de junio del año 2017 y también fue discutido en la convocatoria de audiencia de conciliación prejudicial como consta en el acta radicado 99344 del 20 de noviembre de 2017, firmada por la procuradora 116 Lida Yanet Pinto Barón. Igualmente, en esa conciliación se solicitó como pretensión consecuencial la indemnización a los comuneros de los lotes objeto de referencia por el valor del avalúo comercial realizado por el señor Carlos Alberto Delgado, que es un avaluador certificado, el cual certificó que el valor del inmueble era de $1.666.004.000, a título de daño especial por el desequilibrio que se presentó en las cargas públicas.

Dicho lo anterior, se prueba claramente que la Litis y el objeto de controversia está claramente fijado y previamente conocido por el Municipio de Medellín desde el 22 de junio de 2017, fecha en la que se hizo la primera reclamación, por lo tanto no puede el Municipio, con el ánimo de dilatar el proceso judicial, pretender una inepta demanda, toda vez que como lo consagra el artículo 171 de la ley 1437 de 2011 ‘el juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada’, lo que quiere decir que lo que configura la controversia de la Litis en el proceso no es la discusión sobre el medio de control sino la verificación por parte de la honorable Jurisdicción Contenciosa Administrativa frente al desequilibrio o no de las cargas públicas como consecuencia de la destinación del espacio público proyectado de los inmuebles objeto de la referencia y, como lo hemos reiterado en varias ocasiones, esa controversia ya es bien conocida suficientemente por el municipio y no sería válido sustentar una inepta demanda en el proceso que hoy nos compete.

Igualmente, aunque el Código General del Proceso plantea como una potencial excepción previa la inepta demanda, para el procedimiento contencioso administrativo existe norma especial que da la posibilidad a la honorable Magistrada ponente, tras verificar que al medio de control no le ha operado la caducidad, de adecuarlo y continuar con la Litis del proceso.

También es importante establecer que la demandada interpreta indebidamente el inciso primero del artículo 161 del CPACA, pues cuando se menciona que en los asuntos conciliables el trámite de conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad de toda demanda, lo hace de manera genérica y específica para 3 medios de control, si bien nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

Cabe decir entonces que cuando el legislador no distingue no le es dable al interprete distinguir, eso quiere decir que independientemente del medio de control propuesto por nuestra parte en la conciliación prejudicial, al que le corresponde adecuar dicho medio de control, sería a la honorable magistrada ponente, verificado que hubo un conocimiento de la Litis por las partes que ya se acreditó de manera suficiente.

(Subrayas fuera del texto). - Dentro del término de traslado del recurso, la apoderada de la parte demandada se declaró conforme con la decisión adoptada por el Tribunal; además, se opuso al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, bajo las siguientes consideraciones: Me permito oponerme a la apelación interpuesta por la parte demandante, pues desde el principio, en ningún momento, antes de la presentación de la demanda, se había cuestionado el avalúo que tenía el inmueble que fue asignado por el Decreto que adoptó las Zonas Geoeconómicas Homogéneas por parte del Municipio de Medellín; si vemos todos los antecedentes administrativos, en las mismas solicitudes previas a los documentos que respondió el Departamento Administrativo de Planeación, la parte demandante dijo que estaba dispuesta a vender el inmueble al Municipio bajo el mismo valor que le había dado el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas, esto lo encontramos en el Oficio de junio 22 de 2017, en donde en la parte final la parte hoy demandante manifiesta que están dispuestos a vender al Municipio de Medellín, ‘conforme al oficio 201600651395 donde se nos informó que el valor del suelo de las matrículas referidas según el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas conforme al Decreto 1760 de 2016 es de $501.562’.

Este oficio fue el que posteriormente fue respondido mediante el memorial 201730186585, que posteriormente la parte demandante solicitó en el proceso de conciliación que se declarara la nulidad de este Oficio del Director del DAP. Durante la etapa conciliatoria nunca se manifestó, en ninguno de los apartes de la solicitud de conciliación ni en las pretensiones de la misma se cuestionó el Decreto 1760 de 2016 expedido por el Alcalde del Municipio de Medellín, el cual adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas, es decir, durante la etapa de conciliación para la parte hoy demandante nunca fue objeto de la causa del daño el decreto citado, porque en ese entonces lo que se estaba reclamando era la nulidad del oficio de planeación en donde se les manifestaba los motivos por los cuales no se adquiría el inmueble y porque se permitía que las obligaciones urbanísticas de un proyecto llamado ‘Puente Piedra’ se pudieran cumplir en ese lote al que hace referencia la demanda, es decir, nunca fue objeto durante la etapa administrativa ni la etapa de conciliación extrajudicial cuestionamiento alguno a lo que posteriormente se presentó en la demanda, es decir, cuestionamiento frente al decreto que adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas, es factible que se hagan modificaciones entre el documento de conciliación y el documento de demanda, pero la jurisprudencia ha sido muy clara en que la solicitud de conciliación y la demanda se requiere que sean congruentes en el objeto del asunto.

Igualmente ha establecido el Consejo de Estado que si en la solicitud de conciliación extrajudicial se dejó de invocar en forma total un aspecto central del medio de control que se pretende ejercer, no puede entenderse agotado el requisito de procedibilidad, insisto, nunca en las etapas previas a la presentación de la demanda, en la conciliación extrajudicial se cuestionó ni se estableció como causa del daño el decreto que adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas, el cual manifiesta la parte demandante que es la causa del daño, insistimos entonces que realmente no hay congruencia entre la solicitud de conciliación ni en la demanda posteriormente presentada, lo cual es motivo para no admitir la demanda.

Igualmente estamos de acuerdo con la posición adoptada por la Magistrada cuando dice que realmente aquí lo que procedería si se sigue cuestionando el decreto que adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas sería una nulidad y restablecimiento del derecho y no una reparación directa, porque lo que se estaría cuestionando es que el decreto no estableció adecuadamente el valor de los inmuebles y que por tanto se debe dar otro valor que sea el que presente la parte demandante y que se pruebe en el proceso.

He de advertir igualmente que el decreto que adopta el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas nunca se estableció ni para pagar los inmuebles en el caso de adquisición de inmuebles, ni para efecto del pago de las afectaciones, como pretende la parte demandante, ese Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas se estableció expresamente para los casos en que el mismo decreto establece, entre ellos la liquidación de obligaciones urbanísticas; si en algún momento el Municipio le citó a la parte hoy demandante el texto de ese decreto fue porque la intención que tenía la parte demandante era que con los inmuebles que se mencionan en la demanda se cumpliera con una obligación urbanística, es decir, para que se liquidara una obligación urbanística, pero la parte demandante está cuestionando ese decreto porque ese no es el valor de su inmueble y que en caso de adquisición por parte del Municipio o en el caso de una afectación por obra pública se debe pagar de acuerdo a lo establecido en el decreto, pero la demandante está equivocada porque el mismo no se aplica para esos casos.

En conclusión, estamos de acuerdo con la decisión tomada por el despacho y nos oponemos a la posición asumida por la parte demandante. - El Ministerio Público, por su parte solicitó mantener la decisión adoptada, para lo cual argumentó que el problema era la determinación de la fuente del daño, lo que llevó a que de manera errónea la parte actora planteara la Litis en el proceso de la referencia. Indicó que, de la lectura de los hechos y las pretensiones, se entendía que el daño propuesto lo generó la proyección que se le dio al bien afectado, lo cual proviene básicamente del Plan de Ordenamiento Territorial contenido en el Acuerdo 48 de 2014; teniendo en cuenta lo anterior, consideró que ni por vía de la nulidad y restablecimiento del derecho ni por vía de la reparación directa el asunto tendría vigencia, toda vez que ha operado el fenómeno de la caducidad.

Adicionalmente, indicó que el agotamiento del requisito de la conciliación previa tenía un serio desbalance, toda vez que no era lo mismo señalar la ilegalidad de un acto como fuente del daño a señalar la legalidad del mismo como fuente del daño, en el primer caso procedería la nulidad y restablecimiento del derecho y en el segundo la reparación directa y, si no se plantea en los mismos términos en la demanda, no puede entenderse agotado el requisito porque la pretensión es muy diferente.

Por lo anterior, consideró que no se logró el agotamiento del requisito de conciliación, más aún cuando el Despacho había pedido que se definiera concretamente cuál era la fuente del daño, a lo que la parte actora respondió que era el Decreto 1760 de 2016, el cual no fue cuestionado en la conciliación ni como legal ni como ilegal. Manifestó que el equívoco que generó la fuente del daño produjo que el proceso debiera terminarse tempranamente, toda vez que en caso de aceptarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Acuerdo 48 de 2014, el mismo se encuentra caducado y, además, no se ha agotado el requisito de conciliación previa, situación que se entiende igual para el medio de control de reparación directa, caso en el cual han transcurrido más de dos años desde que se publicó o entró en vigencia dicho acuerdo, lo anterior, teniendo en cuenta que la teleología del caso indica que la fuente del daño fue la inclusión en el POT de esa zona de proyección económica.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -12 de febrero de 2018-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], así como a las disposiciones del Código General del Proceso[3], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.

Competencia del Consejo de Estado y de la Sala En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[4], la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos. De acuerdo con las reglas establecidas en el reglamento interno de la Corporación -Acuerdo 080 de 2019-, a esta Sección le corresponde el conocimiento de los asuntos relacionados con procesos de reparación directa[5].

En lo relacionado con la autoridad judicial que debe decidir el recurso –sala y/o ponente–, se advierte que, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011[6], en concordancia con el artículo 243 ejusdem, la decisión debe ser adoptada por la Subsección, en cuanto se trata de una providencia que pone fin al proceso. Con la expedición de la Ley 2080 de 2021 se introdujo una reforma al CPACA, norma procesal aplicable al sub examine; no obstante, el inciso final del artículo 86 de dicha ley contempló que los recursos interpuestos “se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos”.

Por lo anterior, como en el presente asunto el recurso de apelación se interpuso el 11 de junio de 2019, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 -25 de enero de 2021-, le son aplicables “las leyes vigentes” cuando se interpuso el recurso, es decir, las disposiciones del CPACA sin las reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021. 3.

Procedencia, oportunidad y sustentación En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[7], el auto por medio del cual los juzgados y los tribunales administrativos resuelven las excepciones previas es susceptible de apelación, por lo que en el sub lite resulta procedente el recurso presentado por la parte demandante.

De otro lado, el artículo 244[8] ejusdem señala que “[s]i el auto se profiere en audiencia la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma”, regla que se cumplió en este proceso, porque la parte demandante cuestionó la decisión del A quo, una vez esta le fue notificada en estrados durante la audiencia inicial.

Cabe destacar que recursos como el de apelación están instituidos para que las partes controviertan las decisiones que consideran contrarias a derecho, para lo cual, en la sustentación del recurso, deben explicar las razones que, en su criterio, evidencian el desacierto de la decisión y, por ende, dan lugar a su revocatoria o modificación. En relación con la finalidad de los recursos ordinarios que proceden en el trámite de los procesos judiciales, la Corte Constitucional indicó: En materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada proceso (…)[9].

La presentación de la apelación, como una faceta del derecho a impugnar, no se agota con la simple manifestación formal de interponer el recurso, sino que implica la carga de sustentarlo, entendiéndose por ello la obligación de expresar la razón o motivo por el cual no se está de acuerdo con la decisión. En el sub lite, previa revisión del archivo de video de la audiencia inicial, la Sala advierte que la parte recurrente explicó las razones de carácter fáctico y jurídico por las que consideraban que no se habían configurado las excepciones de inepta demanda, caducidad, formulación inoportuna de las pretensiones y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación. Por último, teniendo en cuenta que la decisión se notificó en estrados y que el recurso de apelación fue interpuesto en el transcurso de la audiencia inicial, es claro que este es oportuno. En suma, la Sala considera que se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia, oportunidad y sustentación, lo que permite que se profiera una decisión de fondo en este asunto. 4.

Problema jurídico Como primera medida, la Sala considera que si bien el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probadas las excepciones de inepta demanda, formulación inoportuna de las pretensiones y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, lo cierto es que, con los argumentos expuestos en su providencia, lo que hizo fue realizar el conteo de la caducidad de cada uno de los posibles medios de control que procederían en este caso, para lo cual concluyó, que en cada uno de ellos había operado el fenómeno jurídico de la caducidad; en vista de lo anterior, la Sala se pronunciará respecto a la decisión de declarar la caducidad en el proceso de la referencia. Ahora bien, corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante, lo que implica que sea necesario dar respuesta a las siguientes inquietudes: En primer lugar, en relación con el recurso de apelación presentado por la parte demandante, es necesario determinar si en el presente caso fue adecuada la escogencia que hicieron los demandantes del medio de control de reparación directa, en la medida en que en el libelo introductorio se afirma que el daño se produjo porque el Municipio de Medellín, mediante la expedición del Acuerdo 48 de 2014 (Plan de Ordenamiento Territorial), otorgó a los inmuebles de los hoy demandantes la categoría de espacio público proyectado y, mediante el Decreto 1760 de 2016, estableció el precio del metro cuadrado de dichos inmuebles, el cual, a juicio de los actores resultaba inferior al valor real y les ocasionó un detrimento patrimonial.

En segundo orden, para ahondar en razones sobre la procedencia de la acción escogida por los demandantes, se estudiará la oportunidad en la presentación de la misma. Acerca de este tema, debe preguntarse la Sala si, como lo afirma la parte actora, el núcleo de la demanda radica en el detrimento patrimonial que sufrió como consecuencia de la expedición de unos actos administrativos legítimos y legales, que no estaba en el deber jurídico de soportar, al tenor de lo que se ha desarrollado como la teoría del daño especial o, si por el contrario, se está atacando la legalidad de los actos administrativos, lo cual, consecuentemente, conlleva a un conteo del término de caducidad distinto al del medio de control de reparación directa. 5.

Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio –actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros- el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que se refiere a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado.

Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde al afectado ejercer el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa.

Ahora bien, en lo que hace relación al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138[10] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada[11] y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella[12].

Por otro lado, según lo establecido en el artículo 140[13] de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que, en principio, este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos.

No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. Los medios de control previamente analizados -reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho- tienen un aspecto en común, esto es, ambos tienen un propósito reparatorio; sin embargo, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos[14].

Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En relación con lo anterior, esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa[15]. De igual forma, en cuanto a la técnica que se debe utilizar para su formulación, es posible advertir que en los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder.

Caso contrario ocurre con la reparación directa, la cual no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico –art. 90 de la C.P.-, concepto amplio que no se encuentra reducido a causales específicas previstas en la ley. En este orden, resulta relevante que, por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho varía en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, ya que, a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación –numeral 4 del artículo 162 del CPACA-.

Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan, respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente –numeral 2 del artículo 161 del CPACA.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado -numeral 1 del artículo 166 del CPACA-, aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa.

De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo.

Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que se refiere a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten distintas i) las causas que habilitan su ejercicio[16], ii) las formalidades requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas.

A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa a pesar de estar de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad –daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.

A continuación, se analizará con mayor detenimiento la primera excepción por el interés que reviste para la solución del caso. 5.1. Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado –daño especial- En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio frente a las cargas públicas.

En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial, porque los perjuicios provienen de una actividad lícita y legítima del Estado. En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”[17].

En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad.

En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. Sobre el particular se ha dicho lo siguiente[18]: La jurisprudencia nacional[19] de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard).

De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas (…).

Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva[20], en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas[21]. 6.

Caso concreto Como se ha indicado en líneas precedentes, cuando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo el mecanismo para ejercer su control y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho. A pesar de lo anterior, en algunas situaciones esta Corporación ha aceptado que el medio de control de reparación directa proceda para obtener la reparación de perjuicios producidos por un acto administrativo, cuestión que fue abordada ampliamente con anterioridad.

Por lo anterior, la Sala realizará un análisis de todos los documentos obrantes en el proceso, para así determinar cuál es la fuente del daño y, en ese sentido, proceder a efectuar el conteo de caducidad del medio de control. Para el efecto, obra en el expediente lo siguiente: - Copia parcial del Acuerdo 48 de 2014 “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias” (fls. 285-302, c. 1). - Oficio 201600290660 del 15 de junio de 2015, emitido por la Alcaldía de Medellín, mediante el cual dan respuesta a una petición presentada por los actores, en el mismo se dijo: 1.

La Unidad de Adquisición de Bienes inmuebles del Municipio de Medellín, a la fecha no se encuentra facultada para adelantar el proceso de adquisición de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 610687, 602462, 207851, 610686 de la Oficina de Registro de Instrumentos Público – zona sur, por las siguientes razones: A. La Unidad de Adquisición de Bienes Inmuebles, Secretaría de Suministros y Servicios del Municipio de Medellín solo adelanta procesos de adquisición de bienes inmuebles requeridos con ocasión a la ejecución de un proyecto de utilidad pública y contemplada en el Plan de Desarrollo (…) B. Si bien es cierto que, esta Unidad dentro de sus competencias, impulsa y gestiona el proceso de ENAJENACIÓN VOLUNTARIA, este se lleva a cabo cuando concurren las siguientes situaciones: - Que dentro del Plan de Desarrollo exista un proyecto de utilidad pública a ejecutar a cargo de alguna de las secretarías o entidades descentralizadas que hacen parte de la Administración Municipal. - Que la secretaría a cargo del proyecto eleve solicitud de adquisición del inmueble o inmuebles comprometidos con destino al proyecto de utilidad pública. - Sin el requerimiento por parte de algunas de las secretarías municipales, esta Unidad no posee facultades para adelantar un trámite de adquisición de bienes inmuebles.

Por lo anterior, le informamos que a la fecha no hemos recibido la directriz de adquirir los predios identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nro. 001-610687, 001-602462, 001-207851 y 001- 610686. 2. La Secretaría de Suministros y Servicios del Municipio de Medellín no es competente para modificar la normativa de usos, suelos y afectaciones de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria Nro. 001-610687, 001-602462, 001-207851 y 001- 610686; toda vez que, la misma tiene como fundamento normativo el Acuerdo Municipal N° 48 de 2014 (…).

Así las cosas, es el Concejo de Medellín el competente para adoptar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. - Oficio 2015PP022170N01 del 2 de julio de 2015, mediante el cual el director del Departamento Administrativo de Planeación informó a los actores que, una vez analizado lo dispuesto en el Acuerdo 48 de 2014, el lote de su propiedad se encontraba ubicado en el barrio Los Naranjos y su categoría del uso del suelo era espacio público proyectado.

Además, se manifestó lo siguiente: Si bien el lote no hace parte de algún área de intervención estratégica, según el mapa 12 del Acuerdo 48 de 2014, el lote se muestra como espacio público de esparcimiento y encuentro proyectado. Adicionalmente, según el mapa 11 se encuentra próximo a otros lotes identificados como espacio público de esparcimiento y encuentro existente, lo cual permitirá ir consolidando el subsistema de espacios públicos del sector.

(…) Teniendo en cuenta lo anterior, este Departamento Administrativo considera que sería factible que el lote objeto de su consulta sea receptor para cesión de suelo en cumplimiento de obligaciones urbanísticas de proyectos aprobados siempre y cuando cumpla lo siguiente: (…) La administración municipal establecerá el valor del metro cuadrado de suelo donde se pretende realizar la cesión y donde se localiza el o los proyectos que pretendan compensar allí, para poder efectuar las equivalencias en dinero vs el área requerida.

Es importante señalar que mediante oficio M-16368 de noviembre 10 de 2004[22] este Departamento Administrativo ya había aprobado la posibilidad de aceptar este lote como cumplimiento de obligaciones urbanísticas del proyecto urbanístico Puente Piedra y otros proyectos. - Petición presentada por los actores ante la oficina de Planeación Municipal de Medellín, mediante la cual manifestaron que se encontraban en trámite para enajenar sus derechos sobre los lotes de la referencia, pero que han sido informados de que los mismos tienen ciertas limitaciones o restricciones para ejecutar en ellos alguna construcción, por lo que solicitaron que se les informara si “pueden enajenarse libremente a título de venta u otro los citados bienes y/o derechos, cuáles serían las normas que cobijan dichos lotes y cuáles sus limitaciones, retiros, etc. y en caso de no poderse construir libremente, solicitamos se nos informe las restricciones que tienen los mismos, a que están destinados y con qué entidad o persona debemos entendernos para realizar alguna negociación sobre ellos, ya que si esto es válido, estaríamos pagando impuesto predial y contribución de valorización por un bien intervenido”. - En respuesta a lo anterior, la Alcaldía de Medellín, mediante Oficio 201600129427 del 15 de marzo de 2016, informó a los actores que podían ejercer a voluntad la enajenación de los lotes, por tratarse de un asunto de derecho privado; además, les informó que los predios, según el Acuerdo 48 de 2014 tenían asignado el uso de Espacio Público Proyectado y que la normativa que regía sobre los mismos era el artículo 254 del mencionado acuerdo, en el cual se dispuso: Artículo 254.

Usos y aprovechamiento transitorios de los inmuebles del espacio público proyectado. Hasta tanto los inmuebles que hacen parte del espacio público proyectado sean adquiridos por el Municipio, de manera transitoria mantendrán su actividad sin posibilidad de aumentar su edificabilidad. En caso de optar por un proceso de transformación sujeto a licencia, estos inmuebles solo podrán tener los siguientes usos: 1.

Parqueaderos 2. Ferias artesanales y afines 3. Viveros 4. Comercio y servicios permitidos según y aplicando el correspondiente PAU, siempre que no impliquen construcciones permanentes, en una altura máxima de un piso con materiales que puedan ser fácilmente removibles. En el mismo oficio les sugirieron a los actores realizar oferta de venta al Municipio de Medellín, a través de la Secretaría de Suministros y Servicios – Subsecretaría de Gestión de Bienes, indicando que una vez se realizara la misma, el Municipio llevaría a cabo los análisis del caso para evaluar la viabilidad de articular los predios dentro de los compromisos tanto del Plan de Desarrollo Municipal como del POT. - Oficio 201600183147 del 20 de abril de 2016, mediante el cual la Alcaldía de Medellín, a través de la Unidad de Adquisición de Bienes Inmuebles de la Secretaría de Suministros y Servicios, dio respuesta a los actores frente al ofrecimiento de venta de los predios de su propiedad.

Para lo cual informó: Nos permitimos manifestarle que el Municipio de Medellín, a través de este despacho administrativo, solo adquiere los inmuebles necesarios para la ejecución de los proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo requeridos previamente por la Secretaría interesada en la compra, siempre y cuando se disponga de apropiación presupuestal.

A la fecha, la Unidad de Adquisición de Bienes Inmuebles, no ha recibido solicitud de dependencia alguna para adelantar la compra, pero en el evento de llegar a requerirse el inmueble, oportunamente le estaríamos contactando. - Decreto 1760 del 16 de noviembre de 2016, por medio del cual se adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas –ZGH- para suelo urbano y para las zonas generadoras de derechos de construcción y desarrollo ubicadas en suelo rural del Municipio de Medellín, de que trata el artículo 487 del Acuerdo 48 de 2014.

En este documento se determinó que los valores del suelo establecidos en dicho mapa estaban plenamente actualizados y no serían objeto de ajuste para la vigencia del año 2017. - Mediante oficio 201600618645 del 22 de noviembre de 2016, en respuesta a una solicitud de concepto técnico asociado a la entrega de predios, como propuesta para el efectivo cumplimiento de obligaciones urbanísticas, la Secretaría de Gestión y Control Territorial del Municipio, les informó a los actores, entre otras cosas: (…) esta Subsecretaría considera que, sería factible que, el predio objeto de consulta sea receptor para cesión de suelo, en cumplimiento de obligaciones urbanísticas de proyectos inmobiliarios aprobados por las Curadurías Urbanas, siempre y cuando cumplan con lo siguiente: (…) Cabe anotar que, mediante oficios M-16368 de noviembre 10 de 2004 y 201500327990 del 2 de julio de 2015, el Departamento Administrativo ya había emitido concepto técnico sobre la factibilidad de aceptar estos predios como receptores de obligaciones urbanísticas.

El presente concepto se realiza con fundamento en el Acuerdo 48 de 2014, Plan de Ordenamiento Territorial POT; no estudiamos las condiciones jurídicas, limitaciones al dominio, ni tenencia de dichos predios, como tampoco la cuantificación de áreas o el procedimiento realizado dentro del proceso de aprobación cabe resaltar que, sólo cuando el suelo para espacio público de esparcimiento y encuentro es entregado jurídica y materialmente a la Administración Municipal, se entiende como cumplida la obligación urbanística a compensar de manera material. - Petición del 7 de diciembre de 2016, dirigido a la Subsecretaría de Catastro Municipal de Medellín, en la que los actores solicitaron un avalúo de los lotes identificados con matrículas inmobiliarias 610687, 207851, 602462 y 610686, con el fin de iniciar el trámite de negociación de dichos predios, atendiendo a lo informado en el oficio anterior. - Oficio 201730025208 del 21 de febrero de 2017, mediante el cual la Subsecretaría de Control Urbanístico del Municipio de Medellín, en respuesta a la petición anterior, informó que según el Decreto 1760 de noviembre 16 de 2016 y la información tomada del Sistema de Información Territorial MapGis, a la fecha, el valor del suelo por metro cuadrado de los predios relacionados en el asunto correspondía a $501.562, según código de valor 459. - Petición del 17 de marzo de 2017 radicada ante la Secretaría de Planeación Municipal, en la que los actores solicitan “los determinantes de diseño de espacio público de las obligaciones públicas de lote ubicado en la Carrera 29B # 3B sur 54, con matrículas inmobiliarias # 610687, 207851, 602462, 610686, en el barrio Los Naranjos, en área urbana del Municipio de Medellín, este lote es para efectos de compensar obligaciones urbanísticas”. - En respuesta a dicha petición, mediante oficio del 6 de abril de 2017, la Subdirectora del Departamento Administrativo de Planeación informó los requisitos para el diseño del espacio público, en particular para el parque recreativo pasivo, se dieron las recomendaciones para el diseño urbanístico y arquitectónico y se reiteró que la propuesta urbanística debía ser aprobada por el Departamento Administrativo de Planeación. - Mediante radicado 201710163326 del 22 de junio de 2017 ante la Subdirectora del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, los actores presentaron reclamación administrativa, en la que manifestaron que sus predios sufrieron una afectación al derecho real de dominio y que, adicionalmente, estaban siendo gravados con las figuras de cargas y cesiones para efectuar con ellos una compensación urbanística.

Se refirió al daño especial, por haberse configurado un desequilibrio en las cargas públicas, debido a que con el actuar de la Administración se generó una depreciación del inmueble, aseguraron que los daños provenían de un acto administrativo legal, que los predios tenían una restricción impuesta por el POT, lo que generó su depreciación. Por último, manifestaron que, con el fin de evitar un proceso judicial bajo la figura del daño especial por la responsabilidad extracontractual del Estado, estaban dispuestos a vender al Municipio de Medellín dicho inmueble, conforme al oficio 201600651395 del 21 de febrero de 2017, en el que se informó que el valor del suelo era de $501.562, con la condición de que se pagara dicho valor por los 2.609 M2 brutos de los inmuebles. - Mediante Oficio 201730186585 del 10 de agosto de 2017, el director del Departamento Administrativo de Planeación dio respuesta a la reclamación administrativa en los siguientes términos: No es acertada la afirmación del reclamante según la cual deben reconocerse per sé perjuicios por la presunta limitación que impone sobre los inmuebles el hecho de ubicarse en una zona clasificada en la categoría de espacio público proyectado.

Y no es así porque como se reconoce en el escrito, el bien no ha salido del comercio, ni se ha impedido la obtención de los frutos civiles y naturales que éste pueda legítimamente producir en función del uso establecido y autorizado en los predios, por lo que no se puede afirmar que la actuación administrativa ha impedido o limitado de manera general el libre uso y goce del inmueble.

Lo que debe entenderse es que el efecto que se produce sobre los bienes en cuestión, por estar cobijados por la clasificación de espacio público proyectado, mientras que son adquiridos por el Municipio de Medellín, es que se sujetan a los aprovechamientos transitorios establecidos en los artículos 254 y 255 del Acuerdo 48 de 2014 (…) ‘estos inmuebles solo podrán tener los siguientes usos: 1.

Parqueaderos, 2. Ferias artesanales y afines, 3. Viveros, 4. Comercio y servicios permitidos según y aplicando el correspondiente PAU, siempre que no impliquen construcciones permanentes en una altura máxima de un piso con materiales fácilmente removibles’. (…) Descendiendo al trámite de que se desprende la reclamación, es decir, la solicitud de que se acepte la cesión de los lotes como pago de unas obligaciones urbanísticas de los proyectos Puente Piedra y otros, es menester referirse a las respuestas emitidas por este Departamento mediante los radicados 201500327990 y 201730068495, donde claramente se indicó que sí era factible recepcionar los predios como cesión de suelo, a condición de que se cumpliera con los requisitos estipulados en los artículos 312 a 314 que contienen las características de los suelos a ceder destinados al Espacio Público de Esparcimiento y Encuentro (…).

En efecto, a la fecha no se tiene aún noticia por este Departamento sobre el cumplimiento por parte del solicitante de las condiciones expuestas en los mencionados oficios, sin perjuicios de la liquidación y verificación del cumplimiento de las obligaciones urbanísticas. (…) De acuerdo con el trámite interno, el Departamento Administrativo de Planeación se encarga de revisar la idea básica de diseño propuesto y de aprobar los diseños del Espacio Público que sean allegados con el lleno de los requisitos; y una vez sean sellados los planos por parte de esta Dependencia, puede el solicitante, ahí sí, acudir a la Subsecretaría de Gestión de Bienes de la Secretaría de Suministros y Servicios del Municipio de Medellín, para proceder con los trámites de incorporación jurídica; y la Secretaría de Infraestructura Física del Municipio de Medellín para que realice el recibo material y físico del parque construido. - Avalúo comercial del 5 de octubre de 2017, practicado sobre el inmueble de los actores, en el cual se determinó que el valor total del inmueble era de $1.667’004.000, correspondientes a 2.609,20 M2. - Escrito radicado 201710303612 del 20 de noviembre de 2017, por medio del cual el apoderado de la parte actora remitió al Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Medellín la copia de la solicitud de conciliación radicada ante la Procuraduría Delegada correspondiente.

De dicho documento se evidencia lo siguiente: La solicitud fue radicada el 16 de noviembre de 2017, el medio de control a interponer fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, la fecha de los hechos consignada fue el 10 de agosto de 2017 y la cuantía estimada de la pretensión fue de $1.667’004.000. En dicho escrito se solicitó la nulidad del Oficio 201730186585 del 10 de agosto de 2017, suscrito por el Director de Planeación Municipal, en respuesta a un derecho de petición presentado por los actores el 22 de junio de 2017 y adicional a ello que se restablezca el derecho a ser indemnizados los comuneros de los lotes con matrículas inmobiliarias 610687, 207851, 602462 y 610626, cuyo suelo se encuentra marcado como espacio público proyectado, basados en el Acuerdo 48 de 2014 y se pague el avalúo total del lote por el título de imputación del daño especial.

A continuación, realizó un recuento de los hechos, en el cual hizo alusión a lo anteriormente relatado en esta providencia; como fundamentos de derecho de su solicitud, se refirió a la Ley 9 de 1989, que estableció que toda afectación por causa de una obra pública tendría una duración de 3 años renovables hasta un máximo de 6 y debía notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria so pena de inexistencia. Por lo anterior, concluyó que la Administración Municipal había omitido inscribir dicha “afectación” en los folios de matrícula inmobiliaria de sus predios.

Manifestó que, de conformidad con la Ley 388 de 1997, en su artículo 122, sería un requisito para la afectación de inmuebles por causa de obras públicas, que la entidad pública que impusiera la afectación dispusiera de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos durante el tiempo de afectación, cuya tasación sería realizada por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones.

Sin embargo, aseguró que las respuestas reiterativas de la Administración, mediante las cuales el Municipio manifestó que carecía de apropiación presupuestal para adquirir el inmueble, contravenían la normativa nacional, por cuanto el ordenamiento jurídico establecía dicho requisito para poder imponer la afectación sobre su inmueble. Aunado a lo anterior, indicó que los bienes de uso público no eran gravables con la contribución de valorización y que los predios de su propiedad fueron limitados en su dominio por cuanto fueron declarados como espacio público proyectado, restringiendo la posibilidad de ser construidos o vendidos; agregaron que dicha contribución recaía sobre las propiedades raíces que se beneficiaran con la ejecución de obras de interés público local, situación que no resultaba predicable del caso bajo estudio, toda vez que sus inmuebles no se estaban beneficiando de dichas obras debido a la afectación realizada como espacio público proyectado.

Agregó que resultaba claro que los titulares del dominio de los predios referidos tenían la legitimación para reclamar las correspondientes indemnizaciones por el título de imputación del daño especial, pero su querer es compensar el inmueble por la totalidad de metros cuadrados, a pesar de ello la Administración, según el apoderado, pretende trasladarle más cargas de las que debe asumir y evitar una adecuada compensación. - Oficio 201720082762 del 20 de diciembre de 2017, mediante el cual la Alcaldía de Medellín dio respuesta a la solicitud de conciliación presentada por los actores.

Para el efecto manifestó que, como primera medida, la parte actora no tenía certeza de cuál sería el medio de control a interponer, lo que vulneraba el debido proceso porque entorpecía la adecuada estructuración de la defensa; además, agregó que si el medio de control a impetrar era el de nulidad y restablecimiento del derecho, no se había cumplido con el requisito de agotar los recursos obligatorios en sede administrativa, como lo ordena el numera 2 del artículo 161 del CPACA.

Además, indicó que el espacio público proyectado debía entenderse como una categoría de usos del suelo y que como tal tenía unos aprovechamientos específicos definidos en el POT, pero no configuraba una afectación predial, en estrictos términos normativos, por lo que en el presente caso no se encontraban ante una afectación ni mucho menos había inmersa aún una obra pública. - Constancia de la conciliación extrajudicial llevada a cabo el 17 de enero de 2018, la cual se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, por no existir animo conciliatorio entre las partes.

Pues bien, una vez analizados los documentos obrantes en el proceso, la contestación de la demanda, el recurso de apelación y el concepto del Ministerio Público, la Sala logra determinar que la parte actora pretende que se declare la responsabilidad del Municipio de Medellín, por la “afectación”, en sus términos, que se causó al inmueble de su propiedad, en el momento en que se clasificó como espacio público proyectado, situación que les imposibilitó aprovecharlo o venderlo comercialmente, puesto que limitó la destinación del mismo a usos específicos tales como viveros, parqueaderos, ferias artesanales o comercios de un piso y de materiales fácilmente removibles, aunado a que, según los actores, dicha “afectación” causó una depreciación del valor comercial del inmueble, lo que les produjo un detrimento patrimonial injusto, el cual no estaban en la obligación de soportar.

Así las cosas, la Sala estima que la acción de reparación directa ejercida por la parte actora es procedente, en este caso, bajo el primer supuesto aceptado por la jurisprudencia de la Sala, por cuanto se trata de una acción encaminada a obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo, esto es, el Plan de Ordenamiento Territorial en el Municipio de Medellín, frente al cual no se efectuó en la demanda cargo alguno de ilegalidad o invalidez.

Ahora bien, no puede afirmarse que el Decreto 1760 de 2016, mediante el cual la administración municipal adoptó el Mapa de Zonas Geoeconómicas Homogéneas –ZGH- para suelo urbano y para las zonas generadoras de derechos de construcción y desarrollo ubicadas en suelo rural del Municipio de Medellín y determinó que los valores del suelo establecidos en dicho mapa estaban plenamente actualizados y no serían objeto de ajuste para la vigencia del año 2017, sea la fuente del daño en tanto que solo se encargó de plasmar en un mapa la determinación contenida en el artículo 487 del Acuerdo 48 de 2014 y constatar el valor de los inmuebles de dichas zonas, para lo cual tuvo en cuenta la clasificación del uso del suelo realizada por el POT municipal.

Es claro entonces que el Decreto 1760 de 2016 no tomó determinación alguna que pudiera variar la clasificación de uso del bien inmueble de propiedad de los demandantes, lo que de conformidad con su dicho, corresponde a la fuente del daño por el que ahora acuden a la administración judicial a reclamar, en tanto que al haber sido clasificado como espacio público proyectado les imposibilitó aprovecharlo o venderlo comercialmente.

La misma suerte corre el oficio 201730025208 del 21 de febrero de 2017, mediante el cual la administración municipal le informa a los ahora demandantes el valor del suelo, según estipulación del Decreto 1760 de noviembre 16 de 2016 y la información tomada del Sistema de Información Territorial MapGis, en tanto que solo se encargó de brindar una información con base en parámetros establecidos con anterioridad, sin tomar determinación alguna.

Entonces, es claro que los perjuicios que aparentemente se causaron devienen del Acuerdo 48 de 2014, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín, por lo que será este acto administrativo el que sirva para realizar el conteo de la caducidad. La caducidad debe ser examinada conforme a las reglas procedimentales de la reparación directa, por lo que debe tenerse en cuenta que el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos (2) años, en los términos establecidos por el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[23], razón por la cual, en este caso, es posible declarar la caducidad del medio de control de reparación directa respecto de las pretensiones de la demanda, toda vez que mediante el Acuerdo 48 de 2014, se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín, el cual fue publicado en la gaceta oficial 4267 del 17 de diciembre de 2014, por lo que tenía hasta el 18 de diciembre de 2016 para interponer la demanda de reparación directa, y teniendo en cuenta que la misma se presentó el 12 de febrero de 2018, es claro que se encontraba por fuera del término, incluso, la solicitud de conciliación fue radicada el 20 de noviembre de 2017, cuando ya había fenecido la oportunidad para impetrar el medio de control.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 11 de junio de 2019, mediante la cual dio por terminado el proceso por haber operado la caducidad del medio de control. Por lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: Por las razones expuestas en el presente proveído, CONFIRMAR la decisión apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electronicamente Firmado electronicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electronicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] De conformidad con el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, a cuyo tenor: “Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá:” “(…).

“Parágrafo 2. Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días (…)”. [2] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…). [3] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

Al respecto, la Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…). Lo anterior, ante la evidencia de que, en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [4]“Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [5] “Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las Secciones.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: “(…). “Sección Tercera “(…). “5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988 (…)”. [6] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. [7]“Artículo 180.

Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…). 6. Decisión de excepciones previas: El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

“(…). “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. [8] “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.

De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta (…)”. [9] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-179 del 13 de abril de 2016, M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] Artículo 138.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp., nº 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [13] “Artículo 140.

Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.// De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. // Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. // En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp. nº 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n.º 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de julio de 2016, exp. n.º 55302, Hernán Andrade Rincón [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [19] Cita original: [19] “La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público.

Si la acción administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de ésta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, Sentencia de 3 de agosto de 1949) (…)”. [20] Cita original: [21] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz”. [21] Cita original: [22] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 20 de febrero de 1989, exp. 4655, C.P. Antonio José de Irisarri: “La existencia del Estado y su funcionamiento implica incomodidades o inconvenientes para los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas.

Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad así lo impone (…) // “Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan sólo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad.

Por ello es quizás aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera de manera directa”. [22] Aunque en varios documentos del plenario se hace referencia al oficio M-16368 de noviembre 10 de 2004, el mismo no fue aportado al proceso. [23] “ART. 164.- Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada:” // (…) // “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:” // (…) // “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento”.