11001-03-06-000-2020-00218-00 — Consejo de Estado

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas / INHIBITORIO – Por haber asumido competencias una de las entidades en conflicto [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: I. que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

II. que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; III. que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo (…). [E]ncuentra la Sala que se trata de una manifestación clara y expresa de competencia, por parte de la UGPP, que lleva a la desaparición de una de las condiciones esenciales para la existencia de un conflicto negativo de competencias, esto es, que «las autoridades concernidas nieguen […] la competencia para conocer de dicha actuación o asunto».

Dicho asunto corresponde, en este caso, a la solicitud de reconocimiento del auxilio funerario presentado por el señor (…). En oportunidades anteriores, la Sala ha explicado que cuando un conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial competente resuelve el asunto y señala la autoridad que debe continuar la actuación o proferir el acto administrativo de que se trate, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto.

Así las cosas, en atención a lo manifestado expresamente por la UGPP, con posterioridad al inicio de esta actuación, se concluye que no existe, en la actualidad, conflicto de competencias administrativas, por lo que la Sala se declarará inhibida. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00218-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Referencia: PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Asunto: Inhibitorio, por haber asumido la competencia una de las autoridades en conflicto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información y en los documentos aportados por las autoridades involucradas en el presente conflicto, sus antecedentes se resumen así: 1. Por medio de la Resolución núm. 10378 del 8 de junio de 2005, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), en cumplimiento a un fallo de tutela dictado por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Medellín, reconoció una pensión de vejez a favor del señor Gerardo Emilio Hoyos Rodríguez, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 785.686[1]. 2.

Mediante la Resolución 7376 del 31 de octubre de 2005, la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció una pensión de jubilación por aportes al señor Gerardo Emilio Hoyos Rodríguez[2]. 3. El 31 de julio de 2008, el ISS, mediante la Resolución núm. 21688, revocó de oficio la Resolución núm. 10378 del 8 de junio de 2005, «toda vez que el causante GERARDO EMILIO HOYOS RODRÍGUEZ, venía devengando una pensión de jubilación por parte de CAJANAL hoy UGPP (sic), con los mismos tiempos que el ISS reconoció la pensión de vejez.»[3]. 4.

El señor Gerardo Emilio Hoyos Rodríguez murió el 1 de noviembre de 2019[4]. 5. Con ocasión de su fallecimiento, su hijo, Danilo Hoyos Hoyos, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 71.526.606, solicitó a la UGPP el reconocimiento del auxilio funerario, el 20 de diciembre de 2019. Esta entidad, mediante el Auto núm. ADP001100 del 28 de febrero de 2020, manifestó que no tenía competencia para resolver la petición, dado que el señor Hoyos Rodríguez «se encontraba afiliado al ISS Asegurador (sic) hoy COLPENSIONES (sic), donde se efectuaron sus últimas cotizaciones para pensión», por lo que esta entidad era, a su juicio, la competente para resolver el reconocimiento del auxilio funerario[5]. 6.

Mediante la Resolución SUB 93193 del 16 de abril de 2020[6], Colpensiones declaró su falta de competencia para resolver de fondo dicha solicitud, y ordenó el envío del expediente «[a]l Fondo De Prestaciones Económicas, Cesantías Y Pensiones de Bogotá -Foncep (sic)», así: […] revisada la nómina de pensionados el(la) causante HOYOS RODRIGUEZ (sic) GERARDO EMILIO no registra prestación alguna a cargo de esta entidad, para el momento del fallecimiento.

Que revisado el expediente administrativo, obra resolución No. No. (sic) 7376 del 31 de octubre de 2005, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social hoy Unidad De Gestión Pensional Y De Parafiscales-UGPP (sic) reconoció y orden[ó] el pago de pensión de jubilación en favor del causante HOYOS RODRIGUEZ (sic) GERARDO EMILIO, quien en vida se identificó con CC No.785,686, a partir del 23 de mayo de 2003.

Que de conformidad con lo anterior la entidad de previsión que tiene a cargo el pago de la prestación es la Caja Nacional De Previsión Social EICE – en Liquidación hoy Unidad De Gestión Pensional y De Parafiscales-UGPP (sic), por lo tanto la solicitud de reconocimiento de la prestación debe ser radicado (sic) ante la (sic) Fondo De Prestaciones Económicas, Cesantías Y Pensiones De Bogotá – Foncep (sic) administrador del fondo del pasivo pensional de Cajanal hoy UGPP (sic), es así que al ser la mencionada entidad que asume la competencia para la decisión de la solicitud, esta entidad declarará la falta de competencia. 7.

En respuesta a un escrito enviado por el señor Danilo Hoyos Hoyos, Colpensiones, mediante la Resolución núm. SUB 145135 del 7 de julio de 2020, reiteró su falta de competencia para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario, y ordenó el envío del expediente al Foncep (sic), por las mismas consideraciones que expuso en la Resolución SUB 93193 del 16 de abril de 2020[7]. 8.

Mediante oficio del 16 de septiembre de 2020[8], el jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de Colpensiones promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado un conflicto negativo de competencias administrativas entre esa entidad y la UGPP, para que se determine la entidad a la cual compete resolver el reconocimiento del auxilio funerario.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos, en el trámite del conflicto[9]. Consta que se informó sobre el conflicto planteado a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y al señor Danilo Hoyos Hoyos[10].

Por medio de informe del 14 de octubre de 2020, la secretaria de la Sala informó al despacho que, dentro del término de fijación del edicto, la subdirectora de Defensa Judicial Pensional (e) de la UGPP presentó alegatos, en cinco folios. Las demás autoridades e interesados guardaron silencio[11]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Esta entidad no presentó alegatos en el trámite adelantado por la Sala.

Sin embargo, los argumentos con los que negó su competencia para resolver la solicitud de reconocimiento del auxilio funerario están contenidos en las Resoluciones SUB 93193 del 16 de abril de 2020 y SUB 145153 del 7 de julio de 2020, de las cuales se tomarán. Luego de resumir los antecedentes, Colpensiones indica que, en el presente caso, se debe dar aplicación a lo dispuesto por el artículo 51 de la Ley 100 de 1993: “ARTICULO 51.

Auxilio Funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendráá (sic) derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.

Cuando los gastos funerarios por disposición legal o reglamentaria deban estar cubiertos por una póliza de seguros, el Instituto Seguros Sociales, cajas, fondos o entidades del sector público podrán repetir contra la entidad aseguradora que lo haya amparado, por las sumas que se paguen por este concepto”. (Comillas y cursivas en el texto original).

Adicionalmente, cita el artículo 18 de Decreto 1889 de 1994, así: Para efectos de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 y en (sic) Sistema General de Riesgos Profesionales, se entiende por afiliado y pensionado la persona en favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión. (Cursivas en el texto original).

Agrega que, revisada su nómina de pensionados, el señor Gerardo Emilio Hoyos Rodríguez «no registra prestación alguna a cargo de esta entidad para el momento del fallecimiento». Además, observa que, de acuerdo con el expediente administrativo del señor Hoyos Rodríguez, la extinta Cajanal, mediante la Resolución 7376 del 31 de octubre de 2005, le reconoció el pago de una pensión de jubilación por aportes, a partir del 23 de mayo de 2003.

Por tal motivo, concluye que la UGPP es la entidad que tiene a su cargo el pago del auxilio funerario que reclama el señor Danilo Hoyos Hoyos, con ocasión del fallecimiento de su padre, por lo cual «la solicitud de reconocimiento de la prestación debe ser radicado (sic) ante la (sic) Fondo De Prestaciones Económicas, Cesantías Y Pensiones De Bogotá – Foncep (sic) administrador del fondo del pasivo pensional de Cajanal hoy UGPP (sic) […].». 2.

De la UGPP En el escrito de alegatos, de fecha 7 de octubre de 2020[12], la subdirectora de Defensa Judicial Pensional (e) de la UGPP indica que la solicitud de reconocimiento del auxilio funerario, elevada por el señor Danilo Hoyos Hoyos, fue resuelta por esa entidad «de manera desfavorable mediante el Auto ADP No. 001100 del 28 de febrero de 2020 […]» (negrillas en el texto original), por falta de competencia. Luego, cita los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, para expresar que la competencia para reconocer los auxilios funerarios se encuentra «determinada para el caso de los pensionados por la entidad que reconoció la pensión o por la entidad a la cual se encontraba afiliado (sic) la persona al momento del fallecimiento, en el caso de que aún no tuvieran esa prestación».

(Negrilla en el texto original). Añade que, de acuerdo con lo consignado en la «página de bonos pensionales», el señor Gerardo Emilio Hoyos Rodríguez cuenta con un reconocimiento pensional realizado por el ISS (hoy Colpensiones), «con exclusión de nómina y con estado inactivo». En este sentido, manifiesta que, si bien es cierto que el ISS, mediante la Resolución 10378 del 8 de junio de 2005, reconoció la pensión de vejez al señor Hoyos Rodríguez, «también lo es que dicho acto administrativo fue revocado por la resolución No. 021688 del 31 de julio de 2008 […]».

(Negrilla, cursiva y subraya en el texto original). Por lo anterior, manifiesta que la UGPP reconsidera la posición adoptada en el Auto núm. ADP001100 del 28 de febrero de 2020, «en el entendido que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social es la competente para realizar el estudio del pago del auxilio funerario solicitado por el señor HOYOS HOYOS DANILO.».

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»[13] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: I. que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; II. que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;

III. que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena, «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[14]».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Caso concreto El presente conflicto negativo de competencias administrativas fue planteado por Colpensiones, como consecuencia de lo decidido en el Auto núm. ADP001100 del 28 de febrero de 2020, emitido por la UGPP, y en las Resoluciones SUB93193 del 16 de abril de 2020 y SUB145135 del 7 de julio de 2020, expedidas por Colpensiones, por medio de las cuales ambas entidades declararon su falta de competencia para resolver la solicitud de reconocimiento del auxilio funerario presentada por el señor Danilo Hoyos Hoyos, con ocasión al fallecimiento de su padre, Gerardo Emilio Hoyos Rodríguez.

Al respecto, se tiene que la UGPP negó inicialmente su competencia para resolver de fondo esta solicitud, el 28 de febrero de 2020, esto es, con anterioridad a la formulación del presente conflicto. No obstante, en el curso de esta actuación y, particularmente, en el escrito de alegatos, expuso lo siguiente: […] De acuerdo a la normatividad expuesta, una vez revisado el expediente pensional se evidencia que la entidad encargada de resolver el conflicto planteado respecto a la solicitud del auxilio funerario, es la administradora que lo tenía pensionado, así las cosas, y de conformidad con lo anterior se tiene, que la entonces Cajanal reconoció la pensión de jubilación a favor del señor HOYOS RODRIGUEZ (sic) GERARDO EMILIO, a través de la Resolución No. 7376 del 31 de octubre de 2005, razón por la que esta Unidad reconsidera la posición tomada en el Auto ADP No. 001100 del 28 de febrero de 2020, en el entendido que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social es la competente para realizar el estudio del pago del auxilio funerario solicitado por el señor HOYOS HOYOS DANILO.

(Negrillas y subrayas en el texto original). PETICIÓN En respuesta al conflicto negativo de competencias formulado por la Administradora Colombiana de Pensiones, esta entidad reconsidera la posición tomada en el Auto ADP No. 001100 del 28 de febrero de 2020, manifestando que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social es la competente para estudiar de fondo la solicitud presentada por el señor HOYOS HOYOS DANILO de conformidad con los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993.

(Negrillas en el original; subraya la Sala). En este sentido, encuentra la Sala que se trata de una manifestación clara y expresa de competencia, por parte de la UGPP, que lleva a la desaparición de una de las condiciones esenciales para la existencia de un conflicto negativo de competencias, esto es, que «las autoridades concernidas nieguen […] la competencia para conocer de dicha actuación o asunto».

Dicho asunto corresponde, en este caso, a la solicitud de reconocimiento del auxilio funerario presentado por el señor Danilo Hoyos Hoyos. En oportunidades anteriores[15], la Sala ha explicado que cuando un conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial competente resuelve el asunto y señala la autoridad que debe continuar la actuación o proferir el acto administrativo de que se trate, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto.

Así las cosas, en atención a lo manifestado expresamente por la UGPP, con posterioridad al inicio de esta actuación, se concluye que no existe, en la actualidad, conflicto de competencias administrativas, por lo que la Sala se declarará inhibida. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para decidir el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social (UGPP), por las razones expuestas.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de esta actuación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y al señor Danilo Hoyos Hoyos.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] En el expediente no consta dicho documento; sin embargo, esta información se extrae del Auto ADP 001100 del 28 de febrero de 2020, expedido por la UGPP, y de la Resolución SUB 93193 del 16 de abril de 2020, emitida por Colpensiones, entre otros. [2] Ídem. [3] Documento 6, carpeta digital. [4] Según se narra en el Auto ADP 001100 del 28 de febrero de 2020, dictado por la UGPP, y en la Resolución SUB 93193 del 16 de abril de 2020, emitida por Colpensiones. [5] Documento 9, carpeta digital. [6] Documento 6, carpeta digital. [7] Documento 4, carpeta digital. [8] Documento 10, carpeta digital. [9] Edicto núm. 203, Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. [10] Informe de comunicaciones, carpeta digital [11] Informe secretarial del 14 de octubre de 2020, carpeta digital. [12] Documento 2, carpeta digital. [13] «Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [14] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00155-00.