11001-03-06-000-2020-00179-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2020-00179-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2020-12-15

Ponente: Óscar Darío Amaya Navas

Actor: Procuraduría General De La Nación

De qué trata

Síntesis: Es necesario aclarar que aun cuando la ANLA no tiene personería jurídica y forma parte del sector administrativo de ambiente, no se trata, en este caso, de un conflicto de competencias intraorgánico, que tendría que ser resuelto en dicho caso por el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La ANLA no es una dependencia del citado ministerio sino un organismo administrativo constituido bajo la forma de unidad administrativa especial, sin personería jurídica y dotada de autonomía administrativa y financiera (artículo 67 de la Ley 489 de 1998). En esa medida, constituye una «autoridad», de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2º del CPACA. Debe recordarse que si bien la Sala había manifestado que la solución de los conflictos de competencias administrativas que se presentaran entre autoridades u organismos pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (SINA) correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º numeral 31 de la Ley 99 de 1993. Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 2015, para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas autoridades por motivos o razones de índole jurídica -como sucede, claramente, en el caso que nos ocupa- deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mientras que aquellos que se originen en diferencias o cuestiones de carácter técnico o científico, deben ser desatados por el referido ministerio, en desarrollo de la norma legal antes citada. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.CASO CONCRETO / AUTORIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER DE FONDO LA SOLICITUD DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL - Presentada por una Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos, para la construcción y operación de un relleno sanitarioEn el presente caso la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de licenciamiento ambiental presentada por la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.), para la construcción y operación del «nuevo» «Relleno Sanitario Regional Carapacho», dado que tanto la ANLA como la CAR se han declarado sin competencia para tal efecto.AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA) - Naturaleza jurídica y funcionesEl Gobierno Nacional, por medio del Decreto Ley 3573 de 2011, crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), bajo la forma de Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica (…). Teniendo en cuenta que las unidades administrativas especiales «cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo» (Ley 489 de 1998, artículo 67), la ANLA, autoridad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, asumió un número importante de funciones que con anterioridad eran de la competencia del ministerio, tal y como se prescribe en los Decretos leyes 3570 y 3573 de 2011. Las funciones de la unidad comprenden, entre otras, las de «1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos (subraya la Sala). 2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales» (…). En efecto, la ANLA está llamada a desempeñar un papel preponderante en la expedición de las licencias, puesto que en algunos campos específicos tendrá la competencia privativa para otorgarlas o negarlas, tal y como ocurre bajo determinados supuestos legales en los sectores de hidrocarburos, minero, marítimo y portuario, eléctrico, etc. (…), mientras que en otras ocasiones asumirá la competencia por determinación expresa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en asuntos que podían corresponder originariamente a las Corporaciones Autónomas Regionales (…).CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES - Naturaleza jurídica, características y funcionesLa Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales. (…) Así las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamiento: (…) Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. (…) Su creación tiene origen legal. (…) No hacen parte de las ramas del poder público. (…) Pertenecen al orden nacional. (…) Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. (…) Están conformadas por entidades territoriales que configuran geográficamente un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. (…) Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente, la planeación y promoción de la política ambiental regional. (…) Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales. En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos». Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables»; y el segundo, dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del ramo. (…) Es así como la CAR y las demás corporaciones tienen el deber de preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección.LICENCIAS AMBIENTALES - Objetivo / EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL - Como requisito para el otorgamiento de licencias o permisos ambientales / DESARROLLO SOSTENIBLE - Principio básico de la política ambiental en Colombia / EVALUACIÓN AMBIENTAL - Alcance / LICENCIA AMBIENTAL - Obligatoriedad / PROCESO DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL - Autoridades competentes / OTORGAMIENTO, DENEGACIÓN Y CANCELACIÓN DE LICENCIAS AMBIENTALES - Como formas en que se ejerce la prevención y control del deterioro ambiental por parte del EstadoEl licenciamiento ambiental se establece para responder a las necesidades de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los impactos al medio ambiente generados por la actividad humana, en especial para aquellas actividades que generan mayores efectos en el medio ambiente. En ese sentido, se hace exigible la evaluación de impacto ambiental que incluye diferentes estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos de un determinado proyecto, obra o actividad. En dicha evaluación se proyectan los posibles impactos negativos y positivos, buscando generar un menor efecto sobre el ambiente. La necesidad de realizar la evaluación ambiental se desarrolla en Colombia desde 1974, con la expedición del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. (…) Luego, la Constitución Política, en sus artículos 79 y 80, consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y concibe el desarrollo sostenible como principio básico de la política ambiental colombiana. Bajo esa premisa, el Estado debe intervenir en los procesos de explotación, producción, distribución y consumo de bienes y servicios, donde juega un papel significativo el otorgamiento de las licencias y permisos ambientales. En desarrollo de esta función, la Ley 99 de 1993 implementa la evaluación ambiental en la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro a los recursos naturales renovables o al medio ambiente. De esta manera, el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 determina la obligatoriedad de la licencia ambiental (…). El proceso de licenciamiento ambiental, como ya se explicó en el punto 4.1, se adelanta, principalmente, por las Corporaciones Autónomas Regionales y la Autoridad Ambiental de Licencias Ambientales (ANLA) que integran el Sistema Nacional Ambiental (SINA) (…). De esta forma, el deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado, por cuanto solamente el permiso previo de las autoridades competentes hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre los ecosistemas.LICENCIA AMBIENTAL - Definición y elementos / LICENCIA AMBIENTAL - Carácter revocable / PROCESO DE OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES - Etapas o fases / PROCESO DE EVALUACIÓN DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES - Alcance / FASE DE CONTROL Y SEGUIMIENTO - AlcanceEn el ordenamiento jurídico, como ya se ha dicho, se ha definido la licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. En ese orden de ideas, se ha estimado que la licencia ambiental lleva implícitos todos los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad, por lo que los mismos deberán ser claramente identificados en el respectivo estudio de impacto ambiental. Ahora bien, la Corte Constitucional ha expresado que la licencia ambiental otorga a su titular el derecho a realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. Esta licencia es esencialmente revocable cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición. (…) En síntesis, las licencias ambientales son fundamentales en la planificación de los proyectos, obras o actividades, para la protección de los recursos naturales y la implementación del derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano. Ahora bien, dentro del proceso de otorgamiento de una licencia ambiental, cabe distinguir dos etapas o fases que deben ser asumidos de manera integral por las autoridades ambientales competentes; con el objeto de garantizar que se cumplan los fines preventivos, de planificación y protección del medio ambiente y los recursos naturales, que son la esencia de esta autorización administrativa. Es así como, en una primera etapa, se encuentra el proceso de evaluación de los estudios ambientales presentados por el interesado en la obtención de una licencia ambiental, actuación de carácter complejo y reglado, regulada por el Decreto 1076 de 2015, que culmina con la expedición de un acto administrativo, en el cual se otorga o niega la licencia ambiental, además de establecer las condiciones bajo las cuales se puede adelantar la obra, proyecto o actividad. Por otra parte, y en una segunda etapa, se encuentra la labor de control y seguimiento, regulada en el artículo 2.2.2.3.9.1 del Decreto 1076 de 2015. Esta función es esencial para lograr el eficaz cumplimiento de los postulados ecológicos de la Constitución, pues permite a las autoridades ambientales garantizar que los titulares de los instrumentos de control y manejo ambiental (como la licencia) cumplan con las obligaciones, requisitos, condiciones y prohibiciones establecidas en el instrumento de comando y control. Con ello, se busca asegurar un adecuado desempeño ambiental de los proyectos sujetos a licenciamiento; verificando la eficacia y eficiencia de las medidas de manejo establecidas, el cumplimiento de la normativa ambiental, la prevención y la mitigación, control, corrección y compensación de los impactos causados sobre los recursos naturales renovables y el ambiente.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las elementos esenciales y características de las licencias ambientales, ver: Corte Constitucional, sentencia T - 227 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero PérezNOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de las licencias ambientales, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 746 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero PérezCONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN DE RELLENOS SANITARIOS - Requerirán de un procedimiento de otorgamiento de una licencia ambiental / LICENCIAMIENTO AMBIENTAL DE LOS RELLENOS SANITARIOS - Autoridad competenteLos proyectos para la construcción y operación de rellenos sanitarios pueden producir deterioro grave a los recursos naturales, debido a las considerables afectaciones que llevan consigo para el entorno social y el paisaje del sector donde se ubique. Por lo tanto, la norma establece que requerirán del procedimiento de otorgamiento de la licencia ambiental, con el fin de mitigar, corregir, prevenir y compensar los impactos que se generan con el desarrollo de la actividad. Específicamente, los artículos 9 y 40 del Decreto 2041 de 2014 compilado en el Decreto 1076 de 2015 determinan la autoridad facultada para adelantar el proceso de licenciamiento ambiental y dar viabilidad o no a la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como para realizar el seguimiento y el control de lo dispuesto en estas. (…) [L]as corporaciones autónomas regionales son las autoridades competentes para otorgar o negar la licencia ambiental para la construcción y operación de rellenos sanitarios que se ejecuten en el área de su jurisdicción.IMPEDIMENTOS - Alcance y finalidad / CARACTERÍSTICAS DE LOS IMPEDIMENTOS / DECISIÓN QUE DECLARA FUNDADO UN IMPEDIMENTO - Efectos / DECLARACIÓN DE UN IMPEDIMENTO - No implica la modificación de la competencia del funcionario o autoridad para conocer de los demás procesos administrativos que tenga a su cargoLa Sala en concepto del 7 de julio de 2018, estableció que «[l]os impedimentos permiten a quien conoce de un proceso administrativo pedir su separación de la actuación cuando debido a las causales previstas por la ley, considera que puede estar comprometida su imparcialidad e independencia.» Son entonces herramientas procesales para hacer efectiva la garantía de imparcialidad como parte del debido proceso, con las cuales se asegura que el funcionario que adelante la actuación obrará efectivamente como un tercero neutral tanto en relación con las partes como en relación con la causa misma, y el objeto o situación fáctica que se analiza. En ese orden de ideas se garantiza que el funcionario desarrollará sus competencias sin prejuicios, temores, sentimientos de lealtad o de agradecimiento, ni posturas previas que afecten su ánimo para actuar y, en su momento para decidir. Asimismo, los impedimentos aseguran varios de los principios sustantivos que gobiernan el cumplimiento de la función pública, como la moralidad y la transparencia, entre otros (…). En efecto, la imparcialidad en las actuaciones y decisiones de quienes ejercen funciones públicas, particularmente administrativas, deben estar amparadas por el ordenamiento jurídico; para ello la Constitución y la ley han previsto los impedimentos y las recusaciones que, con la observancia del trámite, también establecido por la ley, permiten separar del conocimiento de determinados asuntos a quienes estén incursos en alguna de las situaciones reguladas. (…) [S]obre los impedimentos pueden mencionarse las siguientes características: (…) Son un reconocimiento de la naturaleza humana y de la experiencia que implican que bajo ciertas circunstancias personales se puede perder la imparcialidad. (…) Son una excepción a la obligatoriedad de ejercer la función pública. (…) Buscan la idoneidad subjetiva del funcionario. (…) Son taxativos. (…) Deben ser motivados. (…) [S]erá el superior quien deba resolver del conflicto de intereses planteado, o, en ausencia del superior, deberá reportarse el impedimento «a la cabeza del respectivo sector administrativo». Asimismo, dispone «que a falta de todos los anteriores», resolverá la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con los niveles (nacional o regional) de quien se reputa impedido (…). Corolario de las decisiones de aceptar un impedimento es la designación de quien deba continuar conociendo del asunto de que se trate para que este no se quede sin atender o concluir por falta de funcionario competente. Al respecto la Sala destaca que la decisión que declare un impedimento tiene el alcance de cambiar la competencia, únicamente, para el caso objeto de estudio, pero esto no conlleva a que se varíen las competencias que la ley ha establecido en las autoridades administrativas, es decir, los impedimentos varían la competencia para conocer de un asunto concreto en relación con el funcionario que se considere impedido, más no la competencia de la entidad para resolver los asuntos que la ley le ha asignado. En ese orden de ideas, los impedimentos se instituyeron como una garantía de la imparcialidad del sujeto (autoridad) que debe tomar las decisiones en sede administrativa. Por lo tanto, cuando se considere que existen méritos para configurar una causal de impedimento, la autoridad competente para resolverlo deberá analizar las condiciones de cada caso, con el fin de garantizar la imparcialidad y transparencia en la toma de las decisiones de la administración.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la figura de los impedimentos, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2372 del 10 de julio de 2018, Rad. 11001 - 03-06-000-2018-00044-00(2372), C.P. Germán Alberto Bula Escobar

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) / AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA) – Naturaleza jurídica / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS QUE SE ORIGINEN ENTRE LAS AUTORIDADES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL (SINA) – Competencia de la Sala de Consulta cuando sean por razones jurídicas Es necesario aclarar que aun cuando la ANLA no tiene personería jurídica y forma parte del sector administrativo de ambiente, no se trata, en este caso, de un conflicto de competencias intraorgánico, que tendría que ser resuelto en dicho caso por el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La ANLA no es una dependencia del citado ministerio sino un organismo administrativo constituido bajo la forma de unidad administrativa especial, sin personería jurídica y dotada de autonomía administrativa y financiera (artículo 67 de la Ley 489 de 1998). En esa medida, constituye una «autoridad», de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2º del CPACA.

Debe recordarse que si bien la Sala había manifestado que la solución de los conflictos de competencias administrativas que se presentaran entre autoridades u organismos pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (SINA) correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º numeral 31 de la Ley 99 de 1993.

Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 2015, para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas autoridades por motivos o razones de índole jurídica -como sucede, claramente, en el caso que nos ocupa- deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mientras que aquellos que se originen en diferencias o cuestiones de carácter técnico o científico, deben ser desatados por el referido ministerio, en desarrollo de la norma legal antes citada.

Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 67 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 CASO CONCRETO / AUTORIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER DE FONDO LA SOLICITUD DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL – Presentada por una Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos, para la construcción y operación de un relleno sanitario En el presente caso la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de licenciamiento ambiental presentada por la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.), para la construcción y operación del «nuevo» «Relleno Sanitario Regional Carapacho», dado que tanto la ANLA como la CAR se han declarado sin competencia para tal efecto.

AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA) – Naturaleza jurídica y funciones El Gobierno Nacional, por medio del Decreto Ley 3573 de 2011, crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), bajo la forma de Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica (…).

Teniendo en cuenta que las unidades administrativas especiales «cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo» (Ley 489 de 1998, artículo 67), la ANLA, autoridad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, asumió un número importante de funciones que con anterioridad eran de la competencia del ministerio, tal y como se prescribe en los Decretos leyes 3570 y 3573 de 2011.

Las funciones de la unidad comprenden, entre otras, las de «1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos (subraya la Sala). 2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales» (…). En efecto, la ANLA está llamada a desempeñar un papel preponderante en la expedición de las licencias, puesto que en algunos campos específicos tendrá la competencia privativa para otorgarlas o negarlas, tal y como ocurre bajo determinados supuestos legales en los sectores de hidrocarburos, minero, marítimo y portuario, eléctrico, etc.

(…), mientras que en otras ocasiones asumirá la competencia por determinación expresa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en asuntos que podían corresponder originariamente a las Corporaciones Autónomas Regionales (…). FUENTE FORMAL: DECRETO 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 67 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 / DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.2.2. / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.2.3.

CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Naturaleza jurídica, características y funciones La Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.

(…) Así las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamiento: (…) Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. (…) Su creación tiene origen legal. (…) No hacen parte de las ramas del poder público. (…) Pertenecen al orden nacional. (…) Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial.

(…) Están conformadas por entidades territoriales que configuran geográficamente un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. (…) Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente, la planeación y promoción de la política ambiental regional. (…) Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.

En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos». Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables»; y el segundo, dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del ramo.

(…) Es así como la CAR y las demás corporaciones tienen el deber de preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 40 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 LICENCIAS AMBIENTALES – Objetivo / EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL – Como requisito para el otorgamiento de licencias o permisos ambientales / DESARROLLO SOSTENIBLE – Principio básico de la política ambiental en Colombia / EVALUACIÓN AMBIENTAL – Alcance / LICENCIA AMBIENTAL – Obligatoriedad / PROCESO DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL – Autoridades competentes / OTORGAMIENTO, DENEGACIÓN Y CANCELACIÓN DE LICENCIAS AMBIENTALES – Como formas en que se ejerce la prevención y control del deterioro ambiental por parte del Estado El licenciamiento ambiental se establece para responder a las necesidades de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los impactos al medio ambiente generados por la actividad humana, en especial para aquellas actividades que generan mayores efectos en el medio ambiente.

(…) Luego, la Constitución Política, en sus artículos 79 y 80, consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y concibe el desarrollo sostenible como principio básico de la política ambiental colombiana. Bajo esa premisa, el Estado debe intervenir en los procesos de explotación, producción, distribución y consumo de bienes y servicios, donde juega un papel significativo el otorgamiento de las licencias y permisos ambientales.

El proceso de licenciamiento ambiental, como ya se explicó en el punto 4.1, se adelanta, principalmente, por las Corporaciones Autónomas Regionales y la Autoridad Ambiental de Licencias Ambientales (ANLA) que integran el Sistema Nacional Ambiental (SINA) (…). De esta forma, el deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado, por cuanto solamente el permiso previo de las autoridades competentes hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre los ecosistemas.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 2811 DE 1974 – ARTÍCULO 27 / DECRETO LEY 2811 DE 1974 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.5.1. / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.4.1. / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 49 LICENCIA AMBIENTAL – Definición y elementos / LICENCIA AMBIENTAL – Carácter revocable / PROCESO DE OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES – Etapas o fases / PROCESO DE EVALUACIÓN DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES – Alcance / FASE DE CONTROL Y SEGUIMIENTO – Alcance En el ordenamiento jurídico, como ya se ha dicho, se ha definido la licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.

En ese orden de ideas, se ha estimado que la licencia ambiental lleva implícitos todos los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad, por lo que los mismos deberán ser claramente identificados en el respectivo estudio de impacto ambiental.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha expresado que la licencia ambiental otorga a su titular el derecho a realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. Esta licencia es esencialmente revocable cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición. (…) En síntesis, las licencias ambientales son fundamentales en la planificación de los proyectos, obras o actividades, para la protección de los recursos naturales y la implementación del derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano. Ahora bien, dentro del proceso de otorgamiento de una licencia ambiental, cabe distinguir dos etapas o fases que deben ser asumidos de manera integral por las autoridades ambientales competentes; con el objeto de garantizar que se cumplan los fines preventivos, de planificación y protección del medio ambiente y los recursos naturales, que son la esencia de esta autorización administrativa.

Es así como, en una primera etapa, se encuentra el proceso de evaluación de los estudios ambientales presentados por el interesado en la obtención de una licencia ambiental, actuación de carácter complejo y reglado, regulada por el Decreto 1076 de 2015, que culmina con la expedición de un acto administrativo, en el cual se otorga o niega la licencia ambiental, además de establecer las condiciones bajo las cuales se puede adelantar la obra, proyecto o actividad.

Por otra parte, y en una segunda etapa, se encuentra la labor de control y seguimiento, regulada en el artículo 2.2.2.3.9.1 del Decreto 1076 de 2015. Esta función es esencial para lograr el eficaz cumplimiento de los postulados ecológicos de la Constitución, pues permite a las autoridades ambientales garantizar que los titulares de los instrumentos de control y manejo ambiental (como la licencia) cumplan con las obligaciones, requisitos, condiciones y prohibiciones establecidas en el instrumento de comando y control.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.9.1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las elementos esenciales y características de las licencias ambientales, ver: Corte Constitucional, sentencia T-227 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de las licencias ambientales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-746 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez CONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN DE RELLENOS SANITARIOS – Requerirán de un procedimiento de otorgamiento de una licencia ambiental / LICENCIAMIENTO AMBIENTAL DE LOS RELLENOS SANITARIOS – Autoridad competente Los proyectos para la construcción y operación de rellenos sanitarios pueden producir deterioro grave a los recursos naturales, debido a las considerables afectaciones que llevan consigo para el entorno social y el paisaje del sector donde se ubique.

Por lo tanto, la norma establece que requerirán del procedimiento de otorgamiento de la licencia ambiental, con el fin de mitigar, corregir, prevenir y compensar los impactos que se generan con el desarrollo de la actividad. Específicamente, los artículos 9 y 40 del Decreto 2041 de 2014 compilado en el Decreto 1076 de 2015 determinan la autoridad facultada para adelantar el proceso de licenciamiento ambiental y dar viabilidad o no a la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como para realizar el seguimiento y el control de lo dispuesto en estas.

(…) [L]as corporaciones autónomas regionales son las autoridades competentes para otorgar o negar la licencia ambiental para la construcción y operación de rellenos sanitarios que se ejecuten en el área de su jurisdicción. FUENTE FORMAL: DECRETO 2041 DE 2014 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 2041 DE 2014 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.2.3.

IMPEDIMENTOS – Alcance y finalidad / CARACTERÍSTICAS DE LOS IMPEDIMENTOS / DECISIÓN QUE DECLARA FUNDADO UN IMPEDIMENTO – Efectos / DECLARACIÓN DE UN IMPEDIMENTO – No implica la modificación de la competencia del funcionario o autoridad para conocer de los demás procesos administrativos que tenga a su cargo La Sala en concepto del 7 de julio de 2018, estableció que «[l]os impedimentos permiten a quien conoce de un proceso administrativo pedir su separación de la actuación cuando debido a las causales previstas por la ley, considera que puede estar comprometida su imparcialidad e independencia.» Son entonces herramientas procesales para hacer efectiva la garantía de imparcialidad como parte del debido proceso, con las cuales se asegura que el funcionario que adelante la actuación obrará efectivamente como un tercero neutral tanto en relación con las partes como en relación con la causa misma, y el objeto o situación fáctica que se analiza.

En efecto, la imparcialidad en las actuaciones y decisiones de quienes ejercen funciones públicas, particularmente administrativas, deben estar amparadas por el ordenamiento jurídico; para ello la Constitución y la ley han previsto los impedimentos y las recusaciones que, con la observancia del trámite, también establecido por la ley, permiten separar del conocimiento de determinados asuntos a quienes estén incursos en alguna de las situaciones reguladas.

(…) [S]obre los impedimentos pueden mencionarse las siguientes características: (…) Son un reconocimiento de la naturaleza humana y de la experiencia que implican que bajo ciertas circunstancias personales se puede perder la imparcialidad. (…) Son una excepción a la obligatoriedad de ejercer la función pública. (…) Buscan la idoneidad subjetiva del funcionario.

(…) Son taxativos. (…) Deben ser motivados. (…) [S]erá el superior quien deba resolver del conflicto de intereses planteado, o, en ausencia del superior, deberá reportarse el impedimento «a la cabeza del respectivo sector administrativo». Asimismo, dispone «que a falta de todos los anteriores», resolverá la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con los niveles (nacional o regional) de quien se reputa impedido (…).

Corolario de las decisiones de aceptar un impedimento es la designación de quien deba continuar conociendo del asunto de que se trate para que este no se quede sin atender o concluir por falta de funcionario competente. Al respecto la Sala destaca que la decisión que declare un impedimento tiene el alcance de cambiar la competencia, únicamente, para el caso objeto de estudio, pero esto no conlleva a que se varíen las competencias que la ley ha establecido en las autoridades administrativas, es decir, los impedimentos varían la competencia para conocer de un asunto concreto en relación con el funcionario que se considere impedido, más no la competencia de la entidad para resolver los asuntos que la ley le ha asignado.

En ese orden de ideas, los impedimentos se instituyeron como una garantía de la imparcialidad del sujeto (autoridad) que debe tomar las decisiones en sede administrativa. Por lo tanto, cuando se considere que existen méritos para configurar una causal de impedimento, la autoridad competente para resolverlo deberá analizar las condiciones de cada caso, con el fin de garantizar la imparcialidad y transparencia en la toma de las decisiones de la administración. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 12 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la figura de los impedimentos, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2372 del 10 de julio de 2018, Rad. 11001-03-06-000-2018-00044-00(2372), C.P. Germán Alberto Bula Escobar CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00179-00(C) Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

Asunto: Competencia para conocer de la solicitud del proceso de licenciamiento ambiental para el proyecto «Relleno Sanitario Regional Carapacho». La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 30 de enero de 2020, por intermedio de su representante legal, la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.) radicó ante la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA) solicitud de licencia ambiental para el proyecto denominado «Relleno Sanitario Regional Carapacho», ubicado en el municipio de Chiquinquirá (Boyacá).

Asimismo, precisó que «este será un nuevo proyecto, diferente al proyecto actual Relleno Sanitario Carapacho que está en fase de cierre»[1]. 2. El Grupo de Atención al Ciudadano de la ANLA dio respuesta a la solicitud elevada por EMPOCHIQUINQUIRÁ E.S.P., mediante oficio núm. 2020014623-2-001 del 6 de febrero de 2020, en el que indicó que: «son las Corporaciones Autónomas Regionales las competentes para evaluar la viabilidad ambiental de los rellenos sanitarios».

Por lo tanto, remitió por competencia la petición a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)[2]. 3. Con fundamento en lo anterior, el 21 de abril de 2020, el representante legal de EMPOCHIQUINQUIRÁ E.S.P. elevó ante la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) solicitud de la licencia ambiental para el proyecto denominado «Relleno Sanitario Regional Carapacho»[3].

Asimismo, aclaró que «este será un nuevo proyecto, diferente al proyecto actual Relleno Sanitario Carapacho» 4. El 19 de mayo de 2020, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) indicó, mediante oficio núm. 20202127092 que, «sobre el tema de los Rellenos Sanitarios, que estaban a cargo de esta entidad, la Procuraduría General de la Nación, mediante sucesivos pronunciamientos le ha quitado la competencia a la CAR, para conocer de los mismos»[4].

De este modo, le comunicó a EMPOCHIQUINQUIRÁ E.S.P. que la competencia para el licenciamiento ambiental de los rellenos sanitarios recae en la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), teniendo en cuenta lo dispuesto por el «ente de control disciplinario»[5]. 5. El 28 de julio de 2020, la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.) solicitó a la Procuraduría General de la Nación «[…] aclaración de competencia para proceso de licenciamiento ambiental para el proyecto relleno sanitario regional en el municipio de Chiquinquirá -Boyacá».

En el mismo escrito, aclaró que «este será un nuevo proyecto, diferente al proyecto actual Relleno Sanitario Carapacho que está en la fase de cierre». 6. El 18 de agosto de 2020, mediante oficio núm. EMPO –AGA-E-090, por intermedio de su representante legal, la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) para la expedición de la licencia ambiental presentada para el proyecto «Relleno Sanitario Regional Carapacho»[6]. 7.

El 16 de septiembre de 2020, la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, mediante oficio núm. S-2020-03-0499, remitió[7] a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que resolviera el conflicto de competencia suscitado entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.[8] II.

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto[9]. Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), a la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.), a la Alcaldía del municipio de Chiquinquirá (Boyacá), y a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente[10].

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca[11] y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales[12]. Obra también informe secretarial del 27 de agosto de 2020, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a través de correo electrónico, que en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) La secretaria general y jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) expuso en sus alegatos, la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales. Asimismo, la CAR sostuvo que el numeral 13 del artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015 otorgó la función de expedir la licencia ambiental para construir y operar un relleno sanitario a las Corporaciones Autónomas Regionales.

No obstante, afirmó que no tiene competencia para conocer de ningún trámite que corresponda a la licencia ambiental de los rellenos sanitarios, a partir del momento en que la Procuraduría General de la Nación «mediante sucesivos pronunciamientos le ha quitado la competencia a la CAR, para conocer de los mismos». Dicho lo anterior, la CAR precisó que, mediante Auto del 7 de febrero de 2018, la Procuraduría General de la Nación resolvió sobre el impedimento para continuar conociendo del trámite de licenciamiento ambiental correspondiente a la disposición final de residuos en el relleno sanitario «Carapacho», adelantado (expediente 3660) y, en consecuencia, dispuso designar a la ANLA para que continuara con dicho trámite. 2.

De la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) El apoderado de la ANLA solicitó a esta Sala que se declarara a la «Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, como la entidad competente para conocer y adelantar el trámite de licenciamiento ambiental» presentado por EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P. Precisó que en virtud de lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, la autoridad facultada para otorgar o negar las licencias ambientales requeridas para la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como para realizar el respectivo seguimiento y control es la Corporación Autónoma Regional, conforme con lo señalado en el numeral 13 que le asignan competencia, en el área de su jurisdicción, a las Corporaciones Autónomas Regionales.

Afirmó que tiene a su cargo el proceso administrativo de licenciamiento ambiental del «Relleno Sanitario de Carapacho», el cual se encuentra en el expediente 3660, atendiendo a la designación que de manera «expresa y excepcional» hizo la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos[13]: DECLARAR la existencia de la causal de impedimento propuesta por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR -, prevista en el numeral 1°del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA -, en relación con el interés que le puede asistir en el trámite administrativo ambiental de licencia ambiental para el proyecto “Relleno Sanitario Carapacho”, dentro del expediente 3660.

(Subraya la Sala). Aunado a lo anterior, enfatizó que: [l]a Procuraduría General de la Nación ha designado a la ANLA para avocar conocimiento de algunos rellenos. No obstante, es pertinente aclarar que estas designaciones de la Procuraduría han surgido como consecuencia de una recusación y posteriores impedimentos del anterior director general de la CAR.

Es decir que, para cada uno de los rellenos sanitarios, la Procuraduría se ha pronunciado de manera expresa y excepcional. De esta forma, aclaró que las funciones que se encuentran establecidas en el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente no fueron modificadas por la decisión de la Procuraduría, toda vez que el ente de control disciplinario resolvió el impedimento dentro de un caso particular y concreto, esto es, el expediente 3660 que contiene el trámite administrativo del relleno sanitario «Carapacho».

Por lo anterior, sostuvo que mal haría en atribuirse competencias que la norma no le ha asignado. Por último, aseguró que EMPOCHIQUINQUIRÁ solicitó ante la CAR avocar conocimiento para el trámite administrativo de licenciamiento ambiental para un nuevo proyecto de relleno sanitario denominado «Relleno Regional Carapacho». Asimismo, insistió en que esa solicitud no tiene relación con el proyecto «Relleno Sanitario de Carapacho», el cual se encuentra en etapa de cierre y clausura.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Las dos negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que es la solicitud de la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.), referente a la licencia ambiental presentada para el proyecto «Relleno Sanitario Regional Carapacho».

Es necesario aclarar que aun cuando la ANLA no tiene personería jurídica y forma parte del sector administrativo de ambiente, no se trata, en este caso, de un conflicto de competencias intraorgánico, que tendría que ser resuelto en dicho caso por el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La ANLA no es una dependencia del citado ministerio sino un organismo administrativo constituido bajo la forma de unidad administrativa especial, sin personería jurídica y dotada de autonomía administrativa y financiera (artículo 67 de la Ley 489 de 1998).

En esa medida, constituye una «autoridad», de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2º del CPACA. Debe recordarse que si bien la Sala había manifestado que la solución de los conflictos de competencias administrativas que se presentaran entre autoridades u organismos pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (SINA) correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º numeral 31 de la Ley 99 de 1993.

Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 2015[14], para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas autoridades por motivos o razones de índole jurídica -como sucede, claramente, en el caso que nos ocupa- deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mientras que aquellos que se originen en diferencias o cuestiones de carácter técnico o científico, deben ser desatados por el referido ministerio, en desarrollo de la norma legal antes citada.

Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[15]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3.

Problema jurídico En el presente caso la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de licenciamiento ambiental presentada por la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.), para la construcción y operación del «nuevo» «Relleno Sanitario Regional Carapacho», dado que tanto la ANLA como la CAR se han declarado sin competencia para tal efecto.

Para resolver el conflicto la Sala se referirá a: i) la naturaleza jurídica y funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Reiteración; ii) la naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración; iii) reglamentación jurídica de las licencias ambientales; iv) licenciamiento, construcción y operación de rellenos sanitarios; v) El trámite de impedimento de la Ley 1437 de 2011.

Efectos de la decisión que los declara; y el caso concreto. 4. Análisis de la normativa aplicable Naturaleza jurídica y funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Reiteración[16] El Gobierno Nacional, por medio del Decreto Ley 3573 de 2011[17], crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), bajo la forma de Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica (artículo 1)[18].

El Decreto 3573 de 2011 dispone: ARTÍCULO 2°. Objeto. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País. Teniendo en cuenta que las unidades administrativas especiales «cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo» (Ley 489 de 1998, artículo 67), la ANLA, autoridad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, asumió un número importante de funciones que con anterioridad eran de la competencia del ministerio, tal y como se prescribe en los Decretos leyes 3570 y 3573 de 2011.

En efecto, la ANLA está llamada a desempeñar un papel preponderante en la expedición de las licencias, puesto que en algunos campos específicos tendrá la competencia privativa para otorgarlas o negarlas, tal y como ocurre bajo determinados supuestos legales en los sectores de hidrocarburos, minero, marítimo y portuario, eléctrico, etc. (Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.2.2.), mientras que en otras ocasiones asumirá la competencia por determinación expresa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en asuntos que podían corresponder originariamente a las Corporaciones Autónomas Regionales (artículo 2.2.2.3.2.3. ibídem).

Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración[19] La Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)[20] como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.

El numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política le otorga la facultad al Congreso de la República de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de la siguiente forma: […] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

(Subraya la Sala). Con fundamento en la citada función el Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 1993[21], en la que se establece la naturaleza jurídica de las Corporaciones[22], así: Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

Así las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamiento[23]: • Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. • Su creación tiene origen legal. • No hacen parte de las ramas del poder público. • Pertenecen al orden nacional[24]. • Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. • Están conformadas por entidades territoriales que configuran geográficamente un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica[25]. • Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente[26], la planeación y promoción de la política ambiental regional[27]. • Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.

En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos»[28]. Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables»; y el segundo, dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del ramo.

El artículo 31 señala las funciones generales de las Corporaciones Autónomas Regionales: 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […] 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; […] 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos (sic) y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […] (Se resalta).

Ahora bien, al expedir la Ley 489 de 1998[29] el legislador regula la organización y el funcionamiento de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público, y determina aquellas que sin hacer parte de esta conforman la administración pública, como lo son los organismos autónomos, a los que la Carta reconoce autonomía e independencia. De los entes autónomos se encarga el artículo 40: Artículo 40.

Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.

(Subraya la Sala). En cuanto a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el artículo 33 de la citada Ley 99 dispone: Artículo 33º.- Creación y Transformación de las Corporaciones Autónomas Regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales. […] Es así como la CAR y las demás corporaciones tienen el deber de preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección[30].

La reglamentación jurídica de las licencias ambientales El licenciamiento ambiental se establece para responder a las necesidades de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los impactos al medio ambiente generados por la actividad humana, en especial para aquellas actividades que generan mayores efectos en el medio ambiente.

En ese sentido, se hace exigible la evaluación de impacto ambiental que incluye diferentes estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos de un determinado proyecto, obra o actividad. En dicha evaluación se proyectan los posibles impactos negativos y positivos, buscando generar un menor efecto sobre el ambiente[31]. La necesidad de realizar la evaluación ambiental se desarrolla en Colombia desde 1974, con la expedición del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.[32] Los artículos 27 y 28 regularon la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y el Estudio Ecológico Ambiental (EEA), hoy Estudio de Impacto Ambiental (EIA)[33] y Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)[34], respectivamente.

Luego, la Constitución Política, en sus artículos 79 y 80, consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y concibe el desarrollo sostenible como principio básico de la política ambiental colombiana. Bajo esa premisa, el Estado debe intervenir en los procesos de explotación, producción, distribución y consumo de bienes y servicios, donde juega un papel significativo el otorgamiento de las licencias y permisos ambientales.

En desarrollo de esta función, la Ley 99 de 1993 implementa la evaluación ambiental en la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro a los recursos naturales renovables o al medio ambiente. De esta manera, el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 determina la obligatoriedad de la licencia ambiental, en los siguientes términos: [L]a ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental.

De esta forma, el deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado, por cuanto solamente el permiso previo de las autoridades competentes hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre los ecosistemas.

En el ordenamiento jurídico, como ya se ha dicho, se ha definido la licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.

Ahora bien, la Corte Constitucional[37] ha expresado que la licencia ambiental otorga a su titular el derecho a realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. Esta licencia es esencialmente revocable cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición. La Corte explicó los elementos que identifican a las licencias ambientales y su importancia para la preservación de la naturaleza, así: i) de carácter obligatoria y previa (sic), por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de las obras, actividades o proyectos; ii) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos, proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la propiedad; iii) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho a la consulta previa, si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos; iv) tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez técnico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas y; v) se concreta en la expedición de un acto administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de los términos que condiciona[38].

En síntesis, las licencias ambientales son fundamentales en la planificación de los proyectos, obras o actividades, para la protección de los recursos naturales y la implementación del derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano. Ahora bien, dentro del proceso de otorgamiento de una licencia ambiental, cabe distinguir dos etapas o fases que deben ser asumidos de manera integral por las autoridades ambientales competentes; con el objeto de garantizar que se cumplan los fines preventivos, de planificación y protección del medio ambiente y los recursos naturales, que son la esencia de esta autorización administrativa.

Con ello, se busca asegurar un adecuado desempeño ambiental de los proyectos sujetos a licenciamiento; verificando la eficacia y eficiencia de las medidas de manejo establecidas, el cumplimiento de la normativa ambiental, la prevención y la mitigación, control, corrección y compensación de los impactos causados sobre los recursos naturales renovables y el ambiente. 4.4 Licenciamiento, construcción y operación de rellenos sanitarios Los proyectos para la construcción y operación de rellenos sanitarios pueden producir deterioro grave a los recursos naturales, debido a las considerables afectaciones que llevan consigo para el entorno social y el paisaje del sector donde se ubique.

Por lo tanto, la norma establece que requerirán del procedimiento de otorgamiento de la licencia ambiental, con el fin de mitigar, corregir, prevenir y compensar los impactos que se generan con el desarrollo de la actividad. Específicamente, los artículos 9 y 40 del Decreto 2041 de 2014[39] compilado en el Decreto 1076 de 2015[40] determinan la autoridad facultada para adelantar el proceso de licenciamiento ambiental y dar viabilidad o no a la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como para realizar el seguimiento y el control de lo dispuesto en estas.

De esta forma, el Decreto 1076 de 2015, determina: ART. 2.2.2.3.2.3. —Competencia de las corporaciones autónomas regionales. Las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción. […] 13.

La construcción y operación de rellenos sanitarios; no obstante, la operación únicamente podrá ser adelantada por las personas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. (Subraya la Sala). El trámite de impedimento de la Ley 1437 de 2011. Efectos de la decisión que los declara La Sala en concepto del 7 de julio de 2018[41], estableció que «[l]os impedimentos permiten a quien conoce de un proceso administrativo pedir su separación de la actuación cuando debido a las causales previstas por la ley, considera que puede estar comprometida su imparcialidad e independencia.» Son entonces herramientas procesales para hacer efectiva la garantía de imparcialidad como parte del debido proceso, con las cuales se asegura que el funcionario que adelante la actuación obrará efectivamente como un tercero neutral tanto en relación con las partes como en relación con la causa misma, y el objeto o situación fáctica que se analiza.

En ese orden de ideas se garantiza que el funcionario desarrollará sus competencias sin prejuicios, temores, sentimientos de lealtad o de agradecimiento, ni posturas previas que afecten su ánimo para actuar y, en su momento para decidir. Asimismo, los impedimentos aseguran varios de los principios sustantivos que gobiernan el cumplimiento de la función pública, como la moralidad y la transparencia, entre otros (C.P. art. 209).[42] En efecto, la imparcialidad en las actuaciones y decisiones de quienes ejercen funciones públicas, particularmente administrativas, deben estar amparadas por el ordenamiento jurídico; para ello la Constitución y la ley han previsto los impedimentos y las recusaciones que, con la observancia del trámite, también establecido por la ley, permiten separar del conocimiento de determinados asuntos a quienes estén incursos en alguna de las situaciones reguladas.

Así las cosas, el artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) consagra un total de dieciséis causales de impedimento, aplicables «[c]uando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público», de las cuales se destaca, para el caso concreto, la contenida en el numeral primero, así: [A]rtículo 11.

Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 1.

Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. […] Por lo tanto, sobre los impedimentos pueden mencionarse las siguientes características: • Son un reconocimiento de la naturaleza humana y de la experiencia que implican que bajo ciertas circunstancias personales se puede perder la imparcialidad. • Son una excepción a la obligatoriedad de ejercer la función pública. • Buscan la idoneidad subjetiva del funcionario. • Son taxativos. • Deben ser motivados.

En concordancia con lo anterior, el mismo Código en su artículo 12 establece el procedimiento para la resolución de los impedimentos, para ello determina que será el superior quien deba resolver del conflicto de intereses planteado, o, en ausencia del superior, deberá reportarse el impedimento «a la cabeza del respectivo sector administrativo».

Asimismo, dispone «que a falta de todos los anteriores», resolverá la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con los niveles (nacional o regional) de quien se reputa impedido[43], como sucedió en el caso objeto de estudio. Corolario de las decisiones de aceptar un impedimento es la designación de quien deba continuar conociendo del asunto de que se trate para que este no se quede sin atender o concluir por falta de funcionario competente.

Al respecto la Sala destaca que la decisión que declare un impedimento tiene el alcance de cambiar la competencia, únicamente, para el caso objeto de estudio, pero esto no conlleva a que se varíen las competencias que la ley ha establecido en las autoridades administrativas, es decir, los impedimentos varían la competencia para conocer de un asunto concreto en relación con el funcionario que se considere impedido, más no la competencia de la entidad para resolver los asuntos que la ley le ha asignado.

Caso concreto El conflicto aquí planteado se configura porque la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.) solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la licencia ambiental para el «nuevo» proyecto «Relleno Sanitario Regional Carapacho», con fundamento en el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015.

Tal y como se indicó en los antecedentes, la CAR considera que la ANLA es la autoridad que tiene la competencia para conocer de la licencia ambiental de los proyectos que guardan relación con la construcción y operación de rellenos sanitarios, soportándose en el Auto del 7 de febrero de 2018, emitido por la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se declaró la existencia de una causal de impedimento propuesta por el exdirector de la CAR, en relación con el seguimiento y control al proceso de licenciamiento ambiental del proyecto Relleno Sanitario Carapacho.

Por su parte, la ANLA sostiene que la CAR debe ejercer su función de avocar conocimiento del trámite de licenciamiento ambiental del nuevo proyecto de construcción y operación del relleno sanitario denominado Relleno Sanitario Regional Carapacho, pues su competencia se restringe, exclusivamente, para el seguimiento y control del proyecto denominado «Relleno Sanitario Carapacho», (expediente 3660) de acuerdo con lo dispuesto por la Procuraduría General de la Nación en el auto del año 2018.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera necesario hacer un recuento de los hechos expuestos en la decisión del 7 de febrero de 2018, de la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos: a. El 13 de diciembre de 2017, el exdirector general de la CAR se declaró impedido para continuar con el seguimiento y control del trámite administrativo de la licencia ambiental del proyecto denominado «Relleno Sanitario Carapacho» contenido en el expediente 3660, para lo cual invocó la causal señalada en el numeral 1° del artículo 11 del CPACA[44]: «tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto»[45]. b. Ahora bien, de la lectura del mencionado auto, la Sala observa que la decisión de la Procuraduría General de la Nación se enfocó en el expediente 3660 correspondiente al trámite de seguimiento y control de licencia ambiental del proyecto denominado «Relleno Sanitario Carapacho», y, en consecuencia, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR la existencia de la causal de impedimento propuesta por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR-, prevista en el numeral 1° del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-, en relación con el interés que le puede asistir en el trámite administrativo ambiental de licencia ambiental para el proyecto ¨Relleno Sanitario Carapacho¨, dentro del expediente 3660.

SEGUNDO: DESIGNAR a la Unidad Administrativa Especial del orden nación, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA para que continúe el trámite administrativo ambiental de licencia ambiental para el proyecto denominado ¨Relleno Sanitario Carapacho¨ dentro del expediente 3660.

(Subraya la Sala). Con base en lo anterior, y con las normas estudiadas en las consideraciones, la Sala encuentra que la autoridad competente para expedir la licencia ambiental para la construcción y operación del «Relleno Sanitario Regional Carapacho» es la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y así lo decidirá. Para sustentar su decisión, la Sala expone las siguientes consideraciones: 1.

Competencia para el licenciamiento ambiental de los rellenos sanitarios en Colombia De acuerdo con el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015 las corporaciones autónomas regionales son las autoridades competentes para otorgar o negar la licencia ambiental para la construcción y operación de rellenos sanitarios que se ejecuten en el área de su jurisdicción. Así, la Sala evidencia que le asiste razón a la ANLA cuando en sus alegatos señaló que la definición de la autoridad competente para otorgar o negar licencias ambientales para los rellenos sanitarios se encuentra establecida en la citada norma. 2.

Del impedimento formulado por el exdirector general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Para el caso particular y concreto, el auto emitido por la Procuraduría General de la Nación resolvió una declaración de impedimento formulada por el exdirector de la CAR y que corresponde, única y exclusivamente, al trámite administrativo ambiental que obra en el expediente 3660.

Como se expuso en el subtitulo 4.5, la declaración de impedimento conlleva a que el funcionario que solicitó iniciar el trámite sea apartado del conocimiento del proceso, específico y concreto, frente al actual se configura la causal. No obstante, esta declaración no tiene el alcance de modificar la competencia del funcionario o autoridad para conocer de los demás procesos administrativos que tenga a su cargo, en este caso, de los procesos de licenciamiento ambiental para la construcción y operación de rellenos sanitarios.

Por lo tanto, resulta infundado que la CAR al conocer de la solicitud sobre la construcción y operación de un nuevo relleno sanitario, diferente al actual y el cual ya cuenta con licencia ambiental, se desligue del conocimiento de esta, con fundamento en un pronunciamiento anterior que, por supuesto, se declaró únicamente para el funcionario que adujo la causal de impedimento establecida en el numeral 1° del artículo 11 del CPACA, y exclusivamente, dentro de las actuaciones correspondientes al expediente 3660.

Así las cosas, resulta inadmisible que la autoridad ambiental regional traiga a colación dicho impedimento conocido por la Procuraduría para un caso particular, diferente y concreto, sobre la idea de hacerlo extensivo para el nuevo proceso de licenciamiento ambiental. Por lo tanto, la Sala no comparte los argumentos expuestos por la CAR, pues si bien, la Procuraduría mediante sucesivos pronunciamientos ha relevado la competencia a la CAR para adelantar este tipo de trámites, estos han sido para casos concretos y excepcionales.

Es decir, en respuesta a solicitudes específicas que sobre el particular se efectúo. Por último y en relación con la solicitud de licencia ambiental para el nuevo proyecto de construcción y operación del «Relleno Sanitario Regional Carapacho», la Sala estima necesario revisar el proceso de licenciamiento ambiental contenido en el expediente 3660, el cual fue objeto de impedimento, con el fin de establecer que se está frente a la existencia de dos procesos ambientales diferentes.

Entonces, en relación con el expediente 3660 se tiene que: • El 24 de julio de 2013, la CAR, por medio del Resolución núm. 1246[46], dentro del expediente 3660, resolvió la viabilidad de autorizar al municipio de Chiquinquirá y a EMPOCHIQUINQUIRÁ E.S.P. la operación, clausura y restauración ambiental del «Relleno Sanitario Carapacho»[47]. • El «Relleno Sanitario Carapacho» cuenta con la autorización de la autoridad ambiental desde el año 2013 y, actualmente, está en proceso de cierre.

Ahora bien, de acuerdo con la información presentada por la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.), el proyecto objeto de solicitud de licencia ambiental denominado «Relleno Sanitario Regional Carapacho», es diferente al actual «Relleno Sanitario Carapacho que está en fase de cierre» y obra en el expediente 3660.

Por lo tanto, la petición elevada por EMPOCHIQUINQUIRA requiere de un nuevo trámite de licenciamiento ambiental con el fin de evaluar los impactos ambientales y las condiciones bióticas, abióticas y socioeconómicas, propias del proyecto «Relleno Sanitario Regional Carapacho», para decidir la viabilidad, o no, de la licencia ambiental de dicho relleno. Conforme con lo anterior, se colige que se trata de un nuevo proyecto para la construcción y operación de un relleno sanitario y el legislador de forma clara y precisa le otorgó la función de evaluar, o no, la viabilidad de adelantar el proceso de la licencia ambiental para esta clase de proyectos a las Corporaciones Autónomas Regionales y no a la ANLA, autoridad ambiental del orden nacional que conoció del «Relleno Sanitario Carapacho» de manera excepcional, en virtud de un impedimento declarado por la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, la Sala encuentra necesario advertirle a la CAR que, en caso de encontrar alguna causal de impedimento en el nuevo proyecto del relleno sanitario, deberá solicitar la intervención del procurador general de la Nación en el trámite de impedimentos y recusaciones de índole administrativo para que esa autoridad decida sobre el particular.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) para conocer de la solicitud de licencia ambiental para la construcción y operación del «Relleno Sanitario Regional Carapacho» presentada por la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.).

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, a la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.) y a la Administración Municipal de Chiquinquirá.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica al doctor Gustavo Vargas Quintero para actuar como apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), a la doctora Martha Lucia Hincapié López para actuar como apoderada de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), en los términos y para los efectos de los respectivos poderes y documentos anexos que obran en el expediente.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Expediente magnético – EMPO-AGA-E-090 (folio 5). [2] Expediente magnético – EMPO-AGA-E-090 (folio 6 y 7). [3] Expediente magnético – EMPO-AGA-E-090 (folio 9). [4] Auto por el cual se resuelve impedimento en una actuación administrativa. [5] Expediente magnético – EMPO-AGA-E-090 (folios 10 al 15). [6] Expediente magnético – EMPO-AGA-E-090 (folios 1 al 4). [7] Los documentos relacionados con la petición presentada por la Empresa Industrial y Comercial de Servicios Públicos de Chiquinquirá (EMPOCHIQUINQUIRA E.S.P.) mediante oficio con radicado EMPO-AGA-E-090 [8] Expediente magnético – 2020-179-Radicado S-2020-03-0499 (folio 1) [9] Expediente magnético – Fijación de edicto (folio 1). [10] Expediente magnético – Informe comunicaciones (folio 1 y 2). [11] Expediente magnético – Escrito de consideraciones (folio 1 al 6). [12] Expediente magnético – Contestación conflicto (folio 1 al 3). [13] Expediente magnético.

Auto del 7 de febrero de 2018 «Por el cual se resuelve impedimento en una actuación administrativa». [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 22 de octubre de 2015 con radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00053-00. [15] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [16] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 28 de abril de 2020 con radicado núm. 11001 03 06 000 2019 00208 00. [17] Decreto ley 3573 de 2011 (septiembre 27), «[p]or el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones». [18] La Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-572 de 2012, declaró la exequibilidad del Decreto 3573 de 2011. [19] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 28 de abril de 2020 con radicado núm. 11001 03 06 000 2019 00208 00.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 26 de noviembre de 2019 con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00162-00. [20] «Con anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales, fueron creadas por el Legislador como personas jurídicas de derecho público, con carácter de establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios».

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-01749-01(0398-08). [21] Ley 99 de 1993 (diciembre 22) «[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.» [22] «Su (sic) puede entonces concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de una naturaleza especial, en virtud de la autonomía otorgada por la Constitución».

Corte Constitucional. Auto 341 del 29 de noviembre de 2006. [23] Ver conceptos: radicación núm. 814 del 29 de abril de 1996; radicación núm. 836 del 29 de julio de 1996; radicación núm. 963 del 3 de abril de 1997; y, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001-03-06-000-2013-00529-00. Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. [24] «Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo».

Corte Constitucional. Sentencia C 127 del 21 de noviembre de 2018. [25] Corte Constitucional. Sentencia C- 554 del 25 de julio de 2007. [26] Corte Constitucional. Sentencia C-794 del 29 de junio de 2000. [27] Corte Constitucional. Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008 [28] Ibídem. [29] Ley 489 de 1998 (diciembre 29) «[p]or la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [30]Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001-03-06-000-2013- 00529-00. [31]. Garmendia, A.; Salvador, A.; Crespo, C.; Garmendia, L. Evaluación de impacto ambiental. Pearson-Prentice Hall. Madrid (España), 2008. p. XIII. [32] Decreto Ley 2811 de 1974 (diciembre 18), «[p]or el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente». [33] Decreto 1076 de 2015.

ARTÍCULO 2. 2.2.3.5.1. Del Estudio de Impacto Ambiental (EIA). El Estudio de Impacto Ambiental (EIA) es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental y se exigirá en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se requiera. [34] Decreto 1076 de 2015.

ARTÍCULO 2. 2.2.3.4.1. Objeto del diagnóstico ambiental de alternativas. El Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), tiene como objeto suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográfico, las características bióticas, abióticas y socioeconómicas, el análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad; así como las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas. [35] El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades Territoriales, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y los Institutos de Investigación Ambientales: (a) El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM; b) El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras «José Benito Vives de Andreis», INVEMAR; c) El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos «Alexander Von Humboldt»; d) El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas «Sinchi»; y e) El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico «John Von Neumann»). [36] Ley 99 de 1993, artículo 50 De la licencia ambiental: La autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada. [37] Corte Constitucional.

Sentencia C-746 del 27 de septiembre de 2012. [38] Corte Constitucional. Sentencia T-227 del 20 de abril de 2017. [39] Decreto ley 2041 de 2014 (octubre 15) «por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales». [40] Decreto 1076 de 2015 (mayo 26) «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible». [41] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto núm. 11001-03-06-000-2018-00044-00 del 7 de julio de 2018. [42] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas. Decisión del 18 de julio de 2016. Rad núm. 2016-00065. [43] Ley 1437 de 2011 Artículo 12. Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo.

A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales. [44] «Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto, o tenerlo su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho». [45] Información tomada de la página 6 del Auto del 7 de febrero de 2018. [46] Esta resolución fue modificada por la Resolución núm. 271 del 3 de febrero de 2014. [47] Información tomada de la Resolución núm. 02035 del 13 de noviembre de 2018 de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.