ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECHAZO DE LA DEMANDA POR FALTA DEL REQUISITO DE RENUENCIA / OMISIÓN DE LA PARTE ACTORA DE CONSTITUIR EN RENUENCIA A LAS AUTORIDADES DEMANDADAS [La Sala encuentra que,] los demandantes pretenden que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la: i) Resolución 1649 de 2015 de la ANLA, artículo 1º; ii) Resolución 762 de 1997 del Ministerio de Ambiente, artículos 9, 11, 13, 14 y 21 y; iii) Ley 1333 de 2009, artículos 1, 2, 12, 13, 15, 24 y 27.
(…) [A juicio de la Sala,] las pruebas allegadas con la demanda no dan cuenta del debido agotamiento del requisito de procedibilidad del medio de control de cumplimiento, por el contrario de su contenido, como ya se expuso, se advierte que se tratan de peticiones dirigidas a las accionadas e incluso a la Procuraduría General de la Nación con la finalidad de buscar solución a la controversia que se presenta respecto de la ocupación de los inmuebles de los demandantes y el uso dado al mismo por el INVÍAS, pero en momento alguno los oficios permiten establecer a este colegiado que los demandantes acudieron, en vía administrativa, exponiendo con precisión el acto administrativo y la norma de rango legal que consideran desacatado, exponiendo qué artículo específicamente es que se encuentra el mandato o deber que las accionadas se niegan a atender.
(…) En conclusión, de las pruebas allegadas por los actores al expediente, no se advierte que las accionadas fueron constituidas en renuencia respecto de las normas que se citan como desacatadas, lo que devienen en el rechazo de la demanda y la imposibilidad de que este juez constitucional aborde el fondo del estudio del caso sometido a su análisis, sin que se evidencie la posible configuración de perjuicio irremediable alguno que permita tener por superada esta exigencia. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, rechazar la demanda.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2020-00482-01(ACU) Actor: SAMUEL FERNANDO LÓPEZ RODAS Y OTROS Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS- Y AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES -ANLA- Conoce la Sala de la impugnación[1] interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 29 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda Los señores SAMUEL FERNANDO LÓPEZ RODAS, MARÍA ISABEL MEJÍA de LÓPEZ y MARÍA ISABEL LÓPEZ MEJÍA, mediante apoderado judicial, ejercieron acción de cumplimiento contra el Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-. 1.2. Hechos Los demandantes expusieron que mediante Resolución 762 de 1997 el Ministerio de Ambiente otorgó licencia ambiental al INVIAS para la construcción del proyecto “Conexión vial entre los Valles de Aburrá y Río Cauca”, en las jurisdicciones de los municipios de Medellín, San Jerónimo y Santa Fe de Antioquia.
Informaron que son propietarios de un predio urbano en el cual existía una granja avícola y suscribieron contratos de arrendamiento entre 1998 y 2002 con el INVÍAS, para “…depositar los materiales extraídos (tierra y piedra)”, por la construcción de un túnel, los que fueron prorrogados hasta 2004, anualidad hasta la cual los cánones se pagaron en debida forma.
Sostuvieron que el INVÍAS, de manera unilateral, retuvo los predios que tenía en arriendo para darle al terreno el mismo uso del objeto contractual, pero sin pagar el valor mensual correspondiente al canon de arrendamiento, además, “…cambió el destino y uso de estas propiedades que deberían ser devueltas a los propietarios…”. Señalaron que como propietarios de los predios aceptaron la propuesta según la cual una vez se retirara todo el material extraído para la construcción del túnel, los terrenos le serían devueltos.
Empero, el INVÍAS decidió “inaplicarla” porque “…el material extraído, era deleznable y no apto para su trituración (…) resolvieron entonces que el material depositado en el acopio El Galpón, dejarlo abandonado definitivamente”. Expusieron que, según estudio geológico, contratado por el instituto accionado, se determinó que el predio en mención “…no debe ser destinado para la construcción de infraestructura…”, además, que “…se evidenciaron los daños en el puente y además daños en el pavimento y en las cunetas…”, y se propuso como “…solución alternativa el retiro…”, de los materiales allí depositados.
El 17 de febrero de 2015, la Gobernación de Antioquia informó el cierre de la vía a San Jerónimo anunciando la repotenciación del puente, pero en su criterio, el problema estructural en realidad no radicaba en el puente, sino que derivó de no alojar técnicamente los escombros en los predios ya enunciados. Mencionaron que la ANLA con Resolución 1649 de 2015, “…impuso a INVÍAS el cumplimiento inmediato de las actividades relacionadas con el informe técnico en el que se concluye respecto del riesgo del predio El Galpón”.
Mediante Auto 00581 de 28 de febrero de 2017, la ANLA ordenó la apertura de investigación a INVÍAS, en proceso sancionatorio ambiental. El INVÍAS el 31 de enero de 2020, remitió a la parte actora “…oficio de disposición de adquisición y oferta de compra sobre el predio en el que se ubica el depósito denominado El Galpón, por la necesidad de realizar obras de carácter ambiental y por considerarlo espacio de destinación final del proyecto…”.
Para los accionantes, el instituto demandado primero “…arrendó el predio temporalmente para un depósito material sobrante del túnel de Occidente. Hoy lo quiere expropiar para NO darle cumplimiento a licencia ambiental”. Entonces consideran que el INVÍAS incumple las órdenes impartidas por la ANLA y las conclusiones del estudio técnico, “…ha puesto en evidente y progresivo riesgo al proyecto Conexión Vial Aburrá (…) ha afectado gravemente las condiciones de los propietarios de un predio que de buena fe celebraron unos contratos para el establecimiento de un depósito temporal…”.
Sumado a lo dicho, señalan que el accionado busca “…adelantar procedimiento de expropiación que violenta flagrantemente la normatividad vigente, pero además desconoce el cumplimiento de los actos administrativos mediante los cuales se otorgó la licencia ambiental, sumado a que pretende la adquisición del predio por valores que superan con creces las referencias de lesión enorme…”.
Con fundamento en lo expuesto solicitó las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Decretar el INCUMPLIMIENTO por parte del INVÍAS de la Resolución 762 del 15 de agosto de 1997 del Ministerio de Ambiente mediante la cual se otorgó licencia ambiental al INVÍAS para la construcción del proyecto denominado Conexión Vial entre los Valles de Aburrá y Río Cauca.
SEGUNDO: Decretar el INCUMPLIMIENTO por parte del INVÍAS de la Resolución 1649 de 21 de diciembre de 2015 expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, mediante la cual se impuso el cumplimiento de obligaciones ambientales a INVÍAS.
TERCERO: Decretar el INCUMPLIMIENTO por parte de ANLA de las obligaciones de control y seguimiento y sancionatorias derivadas de la Ley 99 de 1993 y la ley 1333 de 2009, contenidas en el Decreto 1076 de 2015 ( )”. Valga señalar que a título de medida cautelar solicitó “…que en razón del evidente perjuicio que puede ocasionarse, y del presunto incumplimiento de dichas normas suspenda dicho procedimiento de disposición de adquisición y oferta de compra, así como la eventual expropiación por vía administrativa hasta tanto no se resuelva la presente acción constitucional” (Negrillas fuera de texto original). 1.3.
Actuaciones procesales Mediante auto de 2 de marzo de 2020, el Tribunal inadmitió la demanda para que la parte actora indicara con precisión los artículos de las normas que considera desacatadas y para que acreditara el agotamiento de la constitución en renuencia a las accionadas. Los demandantes, en atención de lo anterior, expusieron como normativa desobedecida por los accionados: i) Resolución 1649 de 2015 de la ANLA, artículo 1º; ii) Resolución 762 de 1997 del Ministerio de Ambiente, artículos 9, 11, 13, 14 y 21 y; iii) Ley 1333 de 2009, artículos 1, 2, 12, 13, 15, 24 y 27 y que adjuntaron lo referente para atender el requisito de procedencia de la acción. Así las cosas, mediante providencia de 6 de marzo de 2020, el a quo admitió la demanda y negó la petición cautelar señalando que deviene incompatible con el presente medio de control de cumplimiento, en consecuencia, ordenó notificar a las autoridades demandas y al Ministerio Público. 1.4.
Contestación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- Comenzó su defensa refiriendo a los hechos de la demanda, de lo cual se destaca que, en efecto, conoció de la queja presentada el 7 de julio de 2014, por los propietarios del predio El Galpón, “…por lo cual solicitó información del resultado de la visita de seguimiento ambiental realizada al proyecto, con el fin de conocer los aspectos relacionados con el manejo ambiental del inmueble…”.
El 9 de julio de 2015, dicha autoridad informó que “…en el marco de la licencia ambiental del proyecto vial, El Depósito, La Frisola (o EL Galpón) fue autorizado entre otros sitios que quedaron aprobados como sitios de disposición temporal, para acopiar el material proveniente del sector occidental del túnel, mientras se transportaba el material a las plantas de trituración; una vez el INVÍAS retire el material de estos sitios deberá reforestarlos, lo cual constituía un almacenamiento temporal de los materiales potencialmente utilizables en las obras del proyecto…”, además, negó tener conocimiento de los contratos de arrendamiento a los que se alude en la demanda.
Expuso que carece de competencia para “…adelantar el seguimiento y control sobre las acciones prediales o sobre la gestión que haya adelantado el INVÍAS, por sí o a través de terceros o respecto de los contratos o convenios suscritos con particulares para el uso o afectación de los predios requeridos para la construcción de un proyecto vial…”.
Destacó que cuando se analiza la petición de otorgamiento de licencias ambientales solamente estudia “…el componente ambiental, es decir que la ejecución de lo planeado en dicho sector tenga las medidas de manejo ambiental proporcionales al impacto a causar. Lo cual significa la autorización de esta entidad no incluye el permiso que otorga el propietario del inmueble para su utilización, ni esta autoridad media en dicha relación contractual inter partes”.
Afirmó que atendiendo al informe técnico realizado se llevaron a cabo labores de drenaje y subdrenaje en el predio de la parte actora. Refirió al contenido del Auto 11589 de 2019 de la ANLA para destacar que allí se da cuenta que el estudio técnico al que se alude en la demanda “…no resulta viable implementarlo y por ello realizó un nuevo estudio con la firma Alfa y Omega (…) y se espera la ejecución de dichas obras en un término de 18 meses.
Por lo anterior se considera que la obligación no se ha cumplido dado que las obras en el depósito El Galpón no se han ejecutado”. Acto seguido, anunció que se oponía a las pretensiones de la demanda porque esa entidad cumple con las obligaciones relacionadas con el seguimiento y control a los proyectos licenciados, como es el caso que se cita en la demanda, en el cual ya inició procesos sancionatorios.
Se refirió a las funciones legales que le compete a la ANLA, citando el contenido del Decreto Ley 3573 de 2011, la Ley 1333 de 2009, la Ley 99 de 1993, la Ley 1444 de 2011 y el Decreto 1076 de 2015. Acto seguido, para dar cuenta de las actividades de seguimiento y control adelantadas dictó el Auto 581 de 28 de febrero de 2017, con el cual dio apertura de investigación ambiental contra el INVÍAS para “…verificar las acciones u omisiones presuntamente constitutivas de infracción ambiental con ocasión de a las actividades desplegadas en el proyecto ´Conexión Vial entre los Valles de Aburrá y del Río Cauca´”.
En virtud de lo anterior, el INVÍAS el 2 de agosto de 2017, informó las acciones adelantadas en relación con la infracción ambiental endilgada, en el mismo trámite sancionatorio ambiental, se dictó Auto de 1063 de 15 de marzo de 2019, que ordenó al INVÍAS: “Realizar la disposición definitiva de materia sobrante de excavación en un volumen superior al permitido en el Depósito La Frisola (o El Galpón), (…) el cual había sido autorizado como sitio de disposición temporal (…) conducta endilgada a título de dolo”.
Afirmó que, también, adelantó otras ocho investigaciones al mismo proyecto, por lo que considera que, contrario al dicho del demandante, “…ha adelantado las actuaciones administrativas de carácter sancionatorio pertinentes y necesarias ante las presuntas infracciones administrativas ambientales en las cuales se ha visto inmersa la titular de la licencia ambiental otorgada por el entonces Ministerio de Medio Ambiente mediante Resolución 762 del 15 de agosto de 1997, al Instituto Nacional de Vías…”.
Destacando que la ANLA es un organismo técnico que carece de competencia respecto de “…las actuaciones operativas entorno a los mismos, que son del resorte exclusivo del titular de la licencia ambiental”. 1.5. El Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, guardó silencio. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad mediante sentencia de 29 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda, para fundamentar su decisión relató los aspectos fácticos que consideró relevantes para resolver este asunto, asimismo, transcribió las normas que se dicen desatendidas y concluyó que “…si bien se invocan una serie de disposiciones y actos administrativos particulares y concretos para exigir su cumplimiento, de los mismos no se deriva una exigibilidad y claridad de tal nivel que permita establecer a la Sala mediante el presente trámite constitucional el retorno del inmueble que se aduce de propiedad de los demandantes en las condiciones iniciales, retirándose el material dispuesto en el mismo, o exigir el acatamiento de las disposiciones ambientales para ordenar la imposición de sanciones al INVÍAS, debido a que no es la acción de cumplimiento el escenario judicial para ello, en tanto se exige que las normas y demás actos presentados indiquen sin lugar a dudas la consecuencia jurídica que pretenden los actores”.
Destacó que la demanda exige el cumplimiento de algunas normas que refieren al poder sancionatorio de la ANLA pero señaló que “…no son suficientes para acceder a las pretensiones que se presentan en esta controversia, pues además la parte actora ha debido demostrar que la consecuencia jurídica que deriva del incumplimiento de las disposiciones y actos administrativos referidos, es viable, clara, expresa y exigible frente a las demandadas, labor que no se desarrolló…”.
En conclusión, para el Tribunal “…no son suficientes para acceder a las pretensiones que se presentan en esta controversia, pues además la parte actora ha debido demostrar que la consecuencia jurídica que deriva del incumplimiento de las disposiciones y actos administrativos referidos, es viable, clara, expresa y exigible frente a las demandadas, labor que no se desarrolló”. 1.7.
Impugnación La parte actora, solicitó revocar la sentencia del a quo para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda. También, manifestó “…que a la fecha no existe dentro del proceso una razón válida para que curse tramite el acto administrativo que dio inicio al proceso de expropiación, lo anterior si se parte de la base que dicha decisión se toma con base en el incumplimiento evidente de una licencia ambiental otorgada al INVIAS, que flagrantemente dispuso un volumen de material superior al autorizado, sin obras de drenaje y conducción de aguas de infiltración y afectando significativamente el suelo del predio”.
Afirmó que en el proceso de expropiación se han vulnerado las garantías del debido proceso y que el incumplimiento de la ANLA de la licencia ambiental deviene en que de manera “arbitraria” esa autoridad se convierta en la propietaria del inmueble de su propiedad “…sin ni siquiera reconocer un valor justo por su adquisición o como mínimo el pago de los cánones dejados de percibir y la indemnización de los correspondientes perjuicios…”, a lo que agregó que resulta “…impresentable la oferta económica realizada por el INVIAS los propietarios del predio, que de un lado toma el valor del mismo con características de un predio rural, cuando el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad lo clasifica como suelo urbano, que adicional a lo anterior, no incluye ninguna característica comercial de un predio”.
Indicó que con sus pretensiones persigue que el INVÍAS cumpla en debida forma con las obligaciones que le impone la licencia ambiental que le fue otorgada y aclaró que “…la polémica no está en que, si es viable o No el retiro de 343.000 metros cúbicos temporales del Depósito del galpón, la discusión es que hace 20 años debían haber retirado el Material rocoso.
Hay que darle cumplimiento a la ley. Hay que darle cumplimiento a la licencia Ambiental. Hay que retirar el material del predio, reforestar el predio, y regresarles el predio a los propietarios, así se le da cumplimiento a la licencia ambiental” (Negrilla fuera de texto original). II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia de 29 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- Ley 1437 de 2011[2], así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”. 2.2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997[3], que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 2.3.
Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[4] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[5] Sobre este tema, esta Sección[6] ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[7]” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”[8]. 2.4.
En este caso, debe ponerse de presente que, si bien el Tribunal inadmitió la demanda para que se diera cuenta de la constitución de renuencia de las accionadas y la parte actora allegó algunos documentos para atender el requerimiento, dicho requisito no se acreditó en debida forma según pasa a demostrarse: Como ya se afirmó los demandantes pretenden que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la: i) Resolución 1649 de 2015 de la ANLA, artículo 1º; ii) Resolución 762 de 1997 del Ministerio de Ambiente, artículos 9, 11, 13, 14 y 21 y; iii) Ley 1333 de 2009, artículos 1, 2, 12, 13, 15, 24 y 27.
Lo anterior para que, en síntesis, se ordene al ANLA que ejerza sus funciones de control, vigilancia y de autoridad sancionatoria ambiental y al INVÍAS que en cumplimiento de la licencia ambiental que le fue otorgada, suspenda el proceso de expropiación del inmueble de propiedad de los accionantes y que dicho bien les sea restituido. Para demostrar el agotamiento del requisito de procedibilidad del presente medio de control los demandantes allegaron copia de: i) Oficio con constancia de radicación ante la Procuraduría General de la Nación de 21 de agosto de 2018, suscrito por el apoderado de los demandantes dirigido al Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y a la ANLA, en el cual, en ejercicio del derecho de petición, solicitaron que “El INVÍAS debe darle cumplimiento a la licencia ambiental No. 0762 de agosto 15 de 1997, retirando 343.000 metros cúbicos de material, dispuesto en el depósito temporal del Galpón”.
La Sala advierte que, si bien dicho documento pide que se imparta cumplimiento a la licencia ambiental, del mismo solo se da cuenta de su entrega ante la Procuraduría General de la Nación y que está dirigida a la ANLA, empero, no se advierte que el mismo fue puesto en conocimiento del INVÍAS que es el llamado a retirar el material que se encuentra en el predio de los actores. ii) Escrito presentado ante el INVÍAS, el 22 de noviembre de 2019, y también dirigido a la Procuraduría General de la Nación, en el que se solicita: “…dar cumplimiento al contenido de la prórroga del otrosí # 40 y así dar cumplimiento, al compromiso adquirido con la Procuraduría General de la Nación, de comprar ´EL DEPÓSITO EL GALPÓN´ presentando la respectiva oferta a los propietarios”.
Resulta evidente que dicha petición requiere el cumplimiento de un compromiso de compra que no guarda relación con las normas que se dicen desatendidas por las accionadas. iii) Escrito de 13 de enero de 2020, radicado ante la ANLA, con destino a esa autoridad, al INVIAS y a la Procuraduría General de la Nación, en la cual se pide, en ejercicio del derecho de petición: - A la ANLA, “…actualizar el volumen de los materiales sobrantes abandonados por el INVÍAS en un volumen de 343.000 metros cúbicos, en el depósito el Galpón” y que “…por favor le solicite al INVÍAS RETIRAR” dichos materiales. - Al INVÍAS retirar el material. iv) Escrito de 24 de enero de 2020, presentado ante el INVÍAS y con destino a la ANLA y a la Procuraduría General de la Nación en el cual reiteran su solicitud de que se disponga lo necesario para retirar los materiales en acatamiento de la licencia ambiental.
Debe precisar la Sala que la actualización a que se refiere no hace parte de la presente controversia y que el documento carece de la petición de cumplimiento de los actos administrativos o de las normas legales que sí se mencionan en la demanda y se limita a pedir el retiro de los materiales que ocupan su propiedad, pero no con la finalidad de constituir en renuencia a las accionadas. v) Comunicación de 14 de febrero de 2020, del apoderado de los demandantes con destino al INVÍAS en la cual informan su decisión de “…no aceptar la oferta de compra de los cinco lotes que hacen parte integral del denominado DEPÓSITO EL GALPON”, situación que claramente no hace parte de las pretensiones que los actores invocaron con su demanda.
Entonces, las pruebas allegadas con la demanda no dan cuenta del debido agotamiento del requisito de procedibilidad del medio de control de cumplimiento, por el contrario de su contenido, como ya se expuso, se advierte que se tratan de peticiones dirigidas a las accionadas e incluso a la Procuraduría General de la Nación con la finalidad de buscar solución a la controversia que se presenta respecto de la ocupación de los inmuebles de los demandantes y el uso dado al mismo por el INVÍAS, pero en momento alguno los oficios permiten establecer a este colegiado que los demandantes acudieron, en vía administrativa, exponiendo con precisión el acto administrativo y la norma de rango legal que consideran desacatado, exponiendo qué artículo específicamente es que se encuentra el mandato o deber que las accionadas se niegan a atender.
Valga señalar que incluso, si en gracia de discusión, se concluyera que existe renuencia frente a la petición de retirar los materiales que presuntamente ocupan el predio de los demandantes porque se afirma que esto desatiende los mandatos contenidos en la licencia ambiental otorgada al INVÍAS -Res. 1649 de 2015-, esto no es posible de analizar, en primera medida porque, en sede administrativa, se omitió señalar con precisión que artículo que contiene ese deber, a lo que se suma, que dicho acto no hace parte del presente proceso, como lo afirmó el Tribunal.
En conclusión, de las pruebas allegadas por los actores al expediente, no se advierte que las accionadas fueron constituidas en renuencia respecto de las normas que se citan como desacatadas, lo que devienen en el rechazo de la demanda y la imposibilidad de que este juez constitucional aborde el fondo del estudio del caso sometido a su análisis, sin que se evidencie la posible configuración de perjuicio irremediable alguno que permita tener por superada esta exigencia. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, rechazar la demanda por no haberse constituido en renuencia a las accionadas, según los argumentos antes explicados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 29 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad para, en su lugar, RECHAZAR la demanda por no haber sido constituido en renuencia a las accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Se destaca que el expediente pasó al Despacho de la Magistrada Ponente el 4 de febrero de 2021 [2] “Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. [3] “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 3.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”[4].
(Negrita fuera de texto) [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [6] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. M.P: Susana Buitrago Valencia. [7] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [8] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011- 00019.