CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia del municipio de Puerto Boyacá (Boyacá) y la Comisaría de Familia del municipio de El Peñol (Antioquia) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 LEY 1564 DE 2012 – Alcance del artículo 21 / ARTÍCULO 21 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - No implicó la pérdida de competencia de la Sala de Consulta para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia / FACTOR TERRITORIAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de los conflictos de competencias que se susciten entre las autoridades de familia / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA - Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia [E]l juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.
Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, los artículos 39 y 112-10, del CPACA, respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.
Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3 DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES - Protección integral El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 estableció el carácter prevalente de los derechos de los niños y niñas; y obligó a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y a protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificado por la Ley 1878 de 2018, cuya exposición de motivos fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes, para que la protección de sus derechos fuera efectiva bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA -ARTÍCULO 44 / LEY 1098 DE 2006 / LEY 1878 DE 2018 LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) [E]l parágrafo (…) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas inicialmente a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía (concordante con el C.G.P - artículo 21, numeral 16, ya analizado).
Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuando sus derechos están amenazados o han sido vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo.
Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del PARD hay norma especial, la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas), en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.
FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006 PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA DEFINIR LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR - Por vencimiento de términos de autoridad administrativa / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA POR VENCIMIENTO DE TÉRMINOS DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Es de naturaleza administrativa / SALA DE CONSULTA – Competencia en materia de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia y un juez de familia Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia dispone como consecuencia la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
La Sala ha reiterado que en estos casos la naturaleza de la función del juez es administrativa y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4º, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima.
(…) Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas porque esta pierde competencia al dejar vencer los términos para adelantar y concluir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede entrar en conflicto de competencias con el defensor de familia o con el comisario de familia, e inclusive con el Inspector de policía en los casos en los que esta autoridad ha ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esa hipótesis, que corresponde al caso concreto que ahora debe resolver la Sala, no está contemplada ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales.
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de forma prevalente y concurrente, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 CASO CONCRETO / CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA ENTRE DOS AUTORIDADES TERRITORIALES DE DISTINTOS DEPARTAMENTOS – No está dentro de la jurisdicción de un mismo juez de familia / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE TERRITORIOS QUE PERTENECEN A LA JURISDICCIÓN DE DISTINTOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS – Competencia de la Sala de Consulta / CASO CONCRETO – Conflicto entre autoridades que no están bajo la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo o juez de familia En el asunto objeto de análisis, se advierte que el conflicto de competencia suscitado involucra dos autoridades territoriales de distintos departamentos (Comisaría de Familia de Puerto Boyacá – Boyacá- y Comisaría de Familia de El Peñol - Antioquia-), situación que desborda la jurisdicción de un mismo juez de familia.
Como se trata de una situación no regulada por la ley especial, le corresponde conocer del presente asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el artículo 39 del CPACA y la función descrita en el numeral 10 del artículo 112 del mismo código, que forma parte del procedimiento administrativo general, y que la habilita para conocer de los conflictos de competencias que surjan entre autoridades administrativas ubicadas en territorios que pertenecen a la jurisdicción de distintos tribunales administrativos.
Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden territorial - municipios de diferentes departamentos - que no están bajo la jurisdicción de un solo tribunal administrativo o juez de familia: la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) y la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia); ambas son autoridades municipales de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
Las autoridades en conflicto negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que es determinar cuál es la autoridad competente para continuar con la fase de seguimiento de la medida de restablecimiento adoptada por el Comisario de Familia de Puerto Boyacá en favor del niño K.A.A.M. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 COMISARÍAS DE FAMILIA – Competencia subsidiaria para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los menores / COMISARÍAS DE FAMILIA – Naturaleza jurídica y naturaleza de sus funciones La competencia para conocer y decidir sobre los procesos administrativos de restablecimiento de derechos y la imposición de las medidas de restablecimiento en favor de los niños, niñas y adolescentes se encuentra en cabeza de diferentes autoridades, unas con carácter principal (defensor de familia), otras de índole subsidiario y algunas, incluso, de forma supletoria y excepcional.
De acuerdo con los artículos 96 y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las Comisarías de Familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando en el municipio donde se encuentren no hay defensor de familia, bien porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.
Por razón de sus funciones y el mandato de creación contenido en la citada Ley 1098, forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF). (…) El artículo 84 de la ley en cita ordena que todos los distritos y municipios deben contar con Comisarías de Familia, las cuales hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a nivel local o municipal y son autoridades integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público del respectivo municipio o distrito.
Es responsabilidad de los concejos distritales y municipales la creación, composición y organización de las Comisarías de Familia, como obligación prevalente e ineludible de la prestación del servicio correspondiente para cumplir los cometidos de la legislación de la Infancia y la Adolescencia (artículo 84). Asimismo, las comisarías tienen funciones y competencias de autoridad administrativa con funciones judiciales, de autoridad administrativa de orden policivo y autoridad administrativa de restablecimiento de derechos, de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006.
FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 83 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 84 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 86 FACTOR TERRITORIAL – Como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Reiteración / PRINCIPIOS EN LOS QUE SE JUSTIFICA EL FACTOR TERRITORIAL DE COMPETENCIA [E]l legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.
En los análisis de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad.
Esto tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada.
FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 97 FASE DE SEGUIMIENTO DE LA MEDIDA DE PROTECCIÓN TRANSITORIA – Tomada al declarar en situación de vulneración de derechos al niño, niña o adolescente, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 / FASE DE SEGUIMIENTO DE LA MEDIDA DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Alcance / TRÁMITE DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) – Término para la definición de la situación jurídica del menor / SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Autoridades competentes / DEBER DE COLABORACIÓN ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA – En relación con el seguimiento de las medidas de protección Cuando se declara a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, consecuentemente se le impone una medida de restablecimiento de derechos, la cual tiene el carácter de transitoria.
Posterior a ello, debe adelantarse la fase de seguimiento a esa medida transitoria que está regulada por el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos o las decisiones que la observación de dichas condiciones aconseje.
Asimismo, el artículo 103 del Código en cita, que fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, estableció que la fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad.
En todo caso, la norma también dispone que «[e]l Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho meses, contados a partir del conocimiento de los hechos». Es decir, todo el proceso de protección, desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en un término máximo de 18 meses.
(…) La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).
En concordancia, (…) es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 4840 DE 2007 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1069 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.4.9.2.5 CASO CONCRETO / SEGUIMIENTO DE LA MEDIDA DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS ORDENADA Y DEFINIR DE FONDO LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR – Autoridad competente / APLICACIÓN DEL FACTOR TERRITORIAL DE COMPETENCIA – Al caso concreto La Sala evidencia que el caso concreto consiste en determinar la autoridad competente para adelantar el respectivo seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos ordenada por el Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (…) y, definir de fondo la situación jurídica del niño K.A.A.M. En el caso objeto de análisis, la Sala concluye que la autoridad que tiene la competencia para adelantar el respectivo seguimiento es la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) y así lo decidirá, por las siguientes razones: (…) [E]l artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 determina que la competencia de la autoridad de familia está dada por «el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente».
Como se analizó, esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia que es la protección de los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, en armonía con los principios de inmediación y eficacia. La disposición en comento es, pues, la regla general de competencia que vincula a la autoridad con los niños, al señalar con claridad que dicha competencia deriva del «lugar donde se encuentre» el niño, niña y adolescente.
Adicionalmente, la Sala destaca que desde la ejecutoria de la decisión administrativa, esto es el 9 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa de seguimiento, la cual cuenta con un término de seis meses, prorrogable por 6 meses más, para tomar una decisión de fondo que resuelva la situación jurídica del niño. Sin embargo, dicho término se interrumpe cuando el conflicto es radicado en la Sala de Consulta y Servicio Civil, es decir, el 9 de noviembre de 2020.
En ese orden de ideas, desde la fecha de la decisión administrativa que declaró la vulnerabilidad del menor, hasta la radicación del conflicto en la Sala no han transcurrido los seis meses que señala la norma para que la autoridad administrativa pierda competencia para hacer el respectivo seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptadas por el comisario de Puerto Boyacá. Así las cosas, debido a que el niño K.A.A.M se encuentra en el municipio de El Peñol, y que el término inicial de 6 meses para definir de fondo la situación jurídica no se ha vencido, la Sala observa que corresponde a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) asumir el conocimiento del seguimiento de la medida de protección dispuesta por el Comisaría de Familia de Puerto Boyacá, (…) esto es, el reintegro del niño a su medio familiar extenso compuesto por su hermana L.A.A.P. Conforme con lo anterior, se exhorta a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) cumplir con la fase de seguimiento y finalizar con la decisión de fondo en los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 97 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00245-00(C) Actor: COMISARÍA DE FAMILIA DE EL PEÑOL (ANTIOQUIA) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Comisaría de Familia del municipio de Puerto Boyacá (Boyacá) y la Comisaría de Familia del municipio de El Peñol (Antioquia).
Asunto: Autoridad competente para conocer de un proceso de restablecimiento de derechos (PARD) en favor de un niño. Artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. Competencia por el factor territorial. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes, así: 1. El 3 de abril de 2020, la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) ordenó la verificación de la garantía de los derechos del niño K.A.A.M[1] en cumplimento con lo establecido en el artículo 52 del Código de la Infancia y la Adolescencia[2].
Lo anterior, en respuesta a la información suministrada por la Estación de Policía del municipio de Puerto Boyacá, debido a que el niño se acercó al puesto de control denominado la Y e informó de presuntos actos de violencia intrafamiliar desplegados en su contra por parte de su progenitor. 2. Con fundamento en lo anterior, y como resultado de la verificación de la garantía de los derechos, la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá, el día 3 de abril de 2020, emitió auto de apertura del PARD en favor del niño K.A.A.M[3]. 3.
El 20 de abril de 2020, Comisaría de Familia de Puerto Boyacá dispuso decretar la práctica de pruebas dentro del PARD en favor del niño K.A.A.M[4]. 4. En audiencia de fallo, mediante Resolución núm. 004 del 01 de octubre de 2020, la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) declaró la vulneración de derechos del niño y dispuso[5]:
ARTÍCULO SEGUNDO: MODIFICAR la medida de restablecimiento de derechos de ubicación en hogar sustituto, dictada a favor de K.A.A.M. en el auto de apertura de investigación.
ARTÍCULO TERCERO: ORDENAR el reintegro de K.A.A.M. a medio familiar extenso compuesto por su hermana L.A.A.P., quienes (sic) se ubican en el municipio de El Peñol Antioquía. […]
ARTÍCULO QUINTO: TRASLADAR el presente Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos al Municipio de El Peñol Antioquía donde será ubicado K.A.A.M. […]. 5. En virtud de lo anterior, el 27 de octubre de 2020, la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) remitió el expediente del PARD, que se adelanta en favor del niño, a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia)[6]. 6.
Mediante Auto núm. 116 del 28 de octubre de 2020, la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) consideró no ser competente para «[…]continuar con el efectivo cumplimiento y seguimiento a las medidas de protección adoptadas mediante la Resolución No. 004 del 01 de octubre de 2020» en favor del niño K.A.A.M, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, en el cual se señala que esa competencia recae en la autoridad que haya adoptado las medidas de protección. 7.
Por lo anterior, la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) solicitó, el 28 de octubre de 2020, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa Comisaría de Familia y la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto[7].
Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá), a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) y a la señora L.A.A.P. (hermana del menor) [8]. Obra, también, informe secretarial del 20 de noviembre de 2020, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a través de correo electrónico; que en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.
Obra, además, constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría de Puerto Boyacá y la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) no presentaron alegatos[9]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) Si bien no se pronunció dentro del trámite adelantado en esta Sala, se toma el argumento que se encuentra en el Auto núm. 116 del 28 de octubre de 2020.
En dicho acto administrativo, manifestó no tener la competencia para «continuar con el efectivo cumplimiento y seguimiento a las medidas de protección adoptadas» por la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá, por las siguientes razones: 1. El proceso de restablecimiento de derechos se falló mediante Resolución núm. 004 del 01 de octubre de 2020, es así que, actualmente, se encuentra en la etapa de seguimiento. 2.
El artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 ordena que el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 3. El artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 dispone que a la autoridad administrativa que le corresponde realizar el respectivo seguimiento es aquella que haya adoptado las medidas de protección. 2.
Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) El comisario no presentó alegatos en el trámite del conflicto, por tal razón la Sala presentará los argumentos con base en los cuales decidió remitir el PARD del niño a la Comisaría de Familia de El Peñol. En el citado documento, señaló que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, la autoridad llamada a hacerse cargo del PARD era la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia), en el entendido de que el niño K.A.A.M. fue ubicado en ese municipio de Antioquia, como consecuencia, de la declaratoria de la custodia del niño en medio familiar extenso, con su hermana.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 2018[10] fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional[11]. El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.
En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; y d) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.
Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, los artículos 39 y 112-10, del CPACA, respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.
Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención. c) El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administra tivas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescenci a El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 estableció el carácter prevalente de los derechos de los niños y niñas; y obligó a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y a protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificado por la Ley 1878 de 2018, cuya exposición de motivos fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes, para que la protección de sus derechos fuera efectiva bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional).
En particular, el artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual (subraya la Sala): Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.
El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.
(Subraya la Sala). En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas inicialmente a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía (concordante con el C.G.P - artículo 21, numeral 16, ya analizado) [12].
Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuando sus derechos están amenazados o han sido vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial[13] del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo.
Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[14].
Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del PARD hay norma especial[15], la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas)[16], en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.
Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia[17] dispone como consecuencia la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa[18], defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
La Sala ha reiterado que en estos casos la naturaleza de la función del juez es administrativa[19] y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4º, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima[20].
Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del PARD y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia. Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas porque esta pierde competencia al dejar vencer los términos para adelantar y concluir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede entrar en conflicto de competencias con el defensor de familia o con el comisario de familia, e inclusive con el Inspector de policía en los casos en los que esta autoridad ha ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esa hipótesis, que corresponde al caso concreto que ahora debe resolver la Sala, no está contemplada ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales[21].
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de forma prevalente y concurrente, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. d) La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el PARD en favor del niño K.A.A.M. fue remitido por la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) debido a que ordenó el reintegro del niño a medio familiar extenso en el citado departamento, bajo la custodia de su hermana L.A.A.P., quien tiene su domicilio en el municipio de El Peñol.
Esta decisión fue tomada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006. En el asunto objeto de análisis, se advierte que el conflicto de competencia suscitado involucra dos autoridades territoriales de distintos departamentos (Comisaría de Familia de Puerto Boyacá – Boyacá- y Comisaría de Familia de El Peñol - Antioquia-), situación que desborda la jurisdicción de un mismo juez de familia.
Como se trata de una situación no regulada por la ley especial, le corresponde conocer del presente asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el artículo 39 del CPACA y la función descrita en el numeral 10 del artículo 112 del mismo código, que forma parte del procedimiento administrativo general, y que la habilita para conocer de los conflictos de competencias que surjan entre autoridades administrativas ubicadas en territorios que pertenecen a la jurisdicción de distintos tribunales administrativos.
Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden territorial - municipios de diferentes departamentos - que no están bajo la jurisdicción de un solo tribunal administrativo o juez de familia: la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) y la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia); ambas son autoridades municipales de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar[22].
Las autoridades en conflicto negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que es determinar cuál es la autoridad competente para continuar con la fase de seguimiento de la medida de restablecimiento adoptada por el Comisario de Familia de Puerto Boyacá en favor del niño K.A.A.M. Es decir, están reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conozca y decida sobre el conflicto planteado. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[23]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.
Problema Jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver qué autoridad –la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá), o la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia)- tiene la competencia para conocer del seguimiento de la medida de restablecimiento de derechos adoptada en favor del niño K.A.A.M y resolver de fondo su situación jurídica.
Para resolverlo, la Sala se referirá a: i) la competencia de las Comisarías de Familia para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes. Reiteración; ii) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos.
Reiteración; iii) Fase de seguimiento de la medida transitoria tomada al declarar en situación de vulneración de derechos al niño, niña o adolescente, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018; y iv) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 1. La competencia de las Comisarías de Familia para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Reiteración [24] La competencia para conocer y decidir sobre los procesos administrativos de restablecimiento de derechos y la imposición de las medidas de restablecimiento en favor de los niños, niñas y adolescentes se encuentra en cabeza de diferentes autoridades, unas con carácter principal (defensor de familia), otras de índole subsidiario y algunas, incluso, de forma supletoria y excepcional[25].
De acuerdo con los artículos 96[26] y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las Comisarías de Familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando en el municipio donde se encuentren no hay defensor de familia, bien porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.
Por razón de sus funciones y el mandato de creación contenido en la citada Ley 1098, forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF). Así lo establece el Código de la Infancia y la Adolescencia, en el artículo 83: Comisarías de familia.
Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país. (Resalta la Sala). El artículo 84 de la ley en cita ordena que todos los distritos y municipios deben contar con Comisarías de Familia, las cuales hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a nivel local o municipal y son autoridades integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público del respectivo municipio o distrito.
Es responsabilidad de los concejos distritales y municipales la creación, composición y organización de las Comisarías de Familia, como obligación prevalente e ineludible de la prestación del servicio correspondiente para cumplir los cometidos de la legislación de la Infancia y la Adolescencia (artículo 84). Asimismo, las comisarías tienen funciones y competencias de autoridad administrativa con funciones judiciales, de autoridad administrativa de orden policivo y autoridad administrativa de restablecimiento de derechos, de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006. 2.
El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Reiteración [27] El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.
De acuerdo con la norma precitada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.
En los análisis de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad.
Esto tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada.
En conclusión, la Sala advierte que: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos.
(subraya la Sala)[28]. 5.3 Fase de seguimiento de la medida transitoria tomada al declarar en situación de vulneración de derechos al niño, niña o adolescente, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 Cuando se declara a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, consecuentemente se le impone una medida de restablecimiento de derechos, la cual tiene el carácter de transitoria.
Posterior a ello, debe adelantarse la fase de seguimiento a esa medida transitoria que está regulada por el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos o las decisiones que la observación de dichas condiciones aconseje.
Asimismo, el artículo 103 del Código en cita, que fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, estableció que la fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando el cierre del proceso[29], el reintegro al medio familiar[30] o la declaratoria de adoptabilidad[31].
En todo caso, la norma también dispone que «[e]l Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho meses, contados a partir del conocimiento de los hechos»[32]. Es decir, todo el proceso de protección, desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en un término máximo de 18 meses.
En este sentido, la Sala ha reiterado[33] que el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, tal como fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, introduce tres cambios importantes, así: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[34] tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.
No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe […]. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. (Subraya la Sala).
La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[35] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).
En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[36], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. 6.
Caso concreto La Sala evidencia que el caso concreto consiste en determinar la autoridad competente para adelantar el respectivo seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos ordenada por el Comisaría de Familia de Puerto Boyacá, mediante la Resolución núm. 004 del 1° de octubre de 2020 y, definir de fondo la situación jurídica del niño K.A.A.M. En el caso objeto de análisis, la Sala concluye que la autoridad que tiene la competencia para adelantar el respectivo seguimiento es la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) y así lo decidirá, por las siguientes razones: Según se ha reseñado en los antecedentes, el PARD en favor del niño K.A.A.M. fue abierto por la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá) porque allí se encontraba el niño; y, posteriormente, fue remitido a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia), por cuanto el niño debió ser trasladado a ese municipio (El Peñol) como resultado de la medida de protección impuesta mediante la Resolución núm. 004 de 2020.
Ahora bien, el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 determina que la competencia de la autoridad de familia está dada por «el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente». Como se analizó, esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia que es la protección de los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, en armonía con los principios de inmediación y eficacia. La disposición en comento es, pues, la regla general de competencia que vincula a la autoridad con los niños, al señalar con claridad que dicha competencia deriva del «lugar donde se encuentre» el niño, niña y adolescente.
Adicionalmente, la Sala destaca que desde la ejecutoria de la decisión administrativa, esto es el 9 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa de seguimiento, la cual cuenta con un término de seis meses, prorrogable por 6 meses más, para tomar una decisión de fondo que resuelva la situación jurídica del niño. Sin embargo, dicho término se interrumpe cuando el conflicto es radicado en la Sala de Consulta y Servicio Civil, es decir, el 9 de noviembre de 2020.
En ese orden de ideas, desde la fecha de la decisión administrativa que declaró la vulnerabilidad del menor, hasta la radicación del conflicto en la Sala no han transcurrido los seis meses que señala la norma para que la autoridad administrativa pierda competencia para hacer el respectivo seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptadas por el comisario de Puerto Boyacá. Así las cosas, debido a que el niño K.A.A.M se encuentra en el municipio de El Peñol, y que el término inicial de 6 meses para definir de fondo la situación jurídica no se ha vencido, la Sala observa que corresponde a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) asumir el conocimiento del seguimiento de la medida de protección dispuesta por el Comisaría de Familia de Puerto Boyacá, mediante el artículo tercero de la Resolución núm. 004 del 1° de octubre de 2020, esto es, el reintegro del niño a su medio familiar extenso compuesto por su hermana L.A.A.P. Conforme con lo anterior, se exhorta a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) cumplir con la fase de seguimiento y finalizar con la decisión de fondo en los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) para que efectúe el seguimiento de la medida de restablecimiento adoptada por la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá), en favor del niño K.A.A.M.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisaría de Familia de El Peñol (Antioquia) para lo de su competencia TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría de Familia de Puerto Boyacá (Boyacá), a la Comisaría de El Peñol (Antioquia) y a la señora L.A.A.P. (hermana del niño). CUARTO ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por tratarse de un menor, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [2] Archivo magnético – (folio 2). [3] Archivo magnético – (folio 22). [4] Archivo magnético – (folio 36). [5] Expediente magnético (folio 58 vto al 63). [6] Información suministrada en la hoja 1 del Auto núm. 116 del 28 de octubre de 2020. [7] Expediente magnético – Edicto (folio 1). [8] Expediente magnético – informe de comunicación (folio 1 y 2). [9] Expediente magnético – Informe secretarial (folio 1). [10] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [11] Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).
Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. [12] Asimismo, el parágrafo 3º, adicionado por la Ley 1878 al artículo 99 de la Ley 1098, guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuando sus derechos están amenazados o han sido vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. [13] El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo 3ª del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos. [14] Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. [15] El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.
Confrontar con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011. [16] Regla de competencia territorial. Ver Artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. [17] Ley 1098 de 2006 con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. [18] En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
Y, a su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». [19] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación núm. 1001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en Radicación núm. 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. [20] L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». [21] L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [22] Artículo 83 de la Ley 1098 de 2006. [23] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [24] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencia administrativa núm. 110010306000201900156, decisión del 24 de septiembre de 2020. [25]
ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. [26]
ARTÍCULO 96. AUTORIDADES COMPETENTES. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. // El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. [27] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencia administrativa núm.110010306000201700122, decisión del 27 de noviembre de 2017. [28] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencia administrativa núm. 110010306000201700122, decisión del 27 de noviembre de 2017. [29] Cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos. [30] Cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos. [31] Cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. [32] Artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y posteriormente modificado por la Ley 1955 de 2019. [33] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación núm. 11001030600020200002400, decisión del 27 de mayo de 2020. [34] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación núm. 11001030600020160000600, decisión del 10 de octubre de 2016. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [35] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [36] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006».