PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas / INHIBITORIO – Por no tratarse de un asunto particular y concreto / CONFLICTO DE COMPETENCIAS – No se configura porque se trata de una discusión jurídica general y abstracta entre las entidades / POSIBILIDAD DE TRAMITAR UNA CONSULTA A LA SALA CON LOS INTERROGANTES PLANTEADOS POR CADA ENTIDAD - Por conducto del Gobierno Nacional [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular, y iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

(…) [P]ara que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas debe tratarse de un asunto particular y concreto y no de situaciones abstractas y generales. (…) En el presente caso, lo que existe no es un conflicto sobre una situación concreta. Por el contrario, se trata de una discusión jurídica general y abstracta entre la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), originado por la diferencia de criterios entre estas dos entidades, en relación con un proyecto de acto administrativo de carácter general que viene preparando la SES, sobre el «proyecto del Título lV: "disposiciones comunes a las organizaciones Supervisadas" de la circular básica jurídica».

La controversia jurídica, de carácter general, está circunscrita a si la SIC tiene o no competencia para adelantar acciones de inspección, control y vigilancia, en lo relacionado con el régimen de protección al consumidor, sobre las organizaciones de economía solidaria, supervisadas por la SES. En este sentido, la Sala considera necesario indicar que las dos autoridades concernidas cuentan con la posibilidad de tramitar, por conducto del Gobierno Nacional, una consulta en los términos del artículo 112, numeral 1º de la Ley 1437 de 2011- que corresponde a la función consultiva de la Sala-, con el fin de que se resuelvan los interrogantes planteados por cada entidad.

En conclusión, la Sala advierte que no existe en el presente caso un conflicto de competencias administrativas sobre un caso particular y concreto que deba ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil. En consecuencia, se declarará inhibida. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00229-00(C) Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Referencia: PRESUNTO CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: La Superintendencia de la Economía Solidaria y la Superintendencia de Industria y Comercio.

Asunto: Inhibitorio. Inexistencia de un conflicto de competencias administrativas. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y la función prevista en el artículo 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se pueden extraer los siguientes hechos: 1. El 28 de agosto de 2020, el superintendente de Industria y Comercio (SIC) envió una comunicación escrita a la Oficina Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES), en la que manifestó sus comentarios «al proyecto del Título lV: "disposiciones comunes a las organizaciones Supervisadas" de la circular básica jurídica».

El superintendente de Industria y Comercio, en dicha comunicación, indicó lo siguiente[1]: La Superintendencia de lndustria y Comercio realiza un seguimiento permanente a la actividad normativa que pueda tener incidencia en el ejercicio de las funciones a ella asignadas. Por lo anterior, ponemos a su consideración algunos comentarios frente al contenido de Ia presente iniciativa.

Para empezar, debe resaltarse que el proyecto de circular tiene como finalidad definir disposiciones aplicables a las organizaciones que son supervisadas por la Superintendencia de Economía Solidaria. No obstante, no puede perderse de vista que los vigilados por dicha Entidad, también pueden ser objeto de inspección, vigilancia y control de otras entidades cuando el objeto de verificación no es el mismo, situación que ocurre con las facultades que ostenta la Superintendencia de lndustria y Comercio sobre dichas organizaciones en lo que respecta al régimen de protección al consumidor.

Sobre el particular, es menester efectuar varias precisiones: […] En ese orden de ideas, en lo que respecta al sector solidario, conviene precisar que la protección otorgada encuentra su fundamento en la relación de consumo que celebran las organizaciones solidarias y sus asociados con base en las operaciones de crédito efectuadas, dado que dicha relación no cuenta con una regulación especial dentro el ordenamiento jurídico, ni la competencia se encuentra asignada a otra autoridad distinta a la Superintendencia de lndustria y Comercio, por lo que le corresponde a esta Entidad ejercer las labores de inspección, vigilancia y control sobre las organizaciones de economía solidaria y su observancia a las normas protección al consumidor, específicamente, las normas que protegen Ios derechos de los usuarios de servicios crediticios a su cargo. […] Luego de las anteriores precisiones, es posible concluir entonces que las organizaciones del sector solidario también son objeto de vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en la medida en que las relaciones de consumo celebradas por ellas no gozan de regulación especial ni de autoridad particular encargada de la materia.

Tanto es así, que en el mismo documento se reconoce, haciendo referencia al artículo 3 de la Ley 2032 de 2020, que "cuando no exista regulación especial frente a la vigilancia del régimen de protección de usuarios de los servicios crediticios en el sector cooperativo, esta función estará a cargo de la Superintendencia de lndustria y Comercio". […] En virtud de todo lo expuesto, se hace un llamado a que el proyecto regulatorio tenga en cuenta las competencias de esta Superintendencia en el sector solidario, en aras de evitar realizar afirmaciones que resultan incorrectas y/o que desconocen las competencias legales atribuidas a esta Entidad en asuntos de protección al consumidor. 2.

El 20 de octubre de 2020, con ocasión de la comunicación remitida a esa entidad por la SIC el 28 de agosto de 2020, la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES) presentó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un presunto conflicto positivo de competencias administrativas. La SES sostuvo en la solicitud que esta superintendencia es la única competente para ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control sobre las entidades de servicios de financiación y consumo del sector solidario[2].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite de este conflicto[3]. Obra informe secretarial del 7 de octubre de 2020[4], donde consta que se comunicó a la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES) y a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), a través de correo electrónico que, de conformidad con el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020[5], el Consejo de Estado dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

Asimismo, se comunicó de la presente actuación, en calidad de terceros interesados, a la Asociación Nacional de Fondos de Empleados (ANALFE), a la Confederación de Cooperativas de Colombia (CONFECOOP), a la Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP) y a la Federación Colombiana de Cooperativas de Ahorro y Crédito y Financieras (FECOLFIN).

En el informe secretarial del 21 de octubre de 2020[6], se informó al magistrado ponente que, durante la fijación del edicto, se recibieron alegatos por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES), la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), la Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP), la Confederación de Cooperativas de Colombia (CONFECOOP) y la Federación Colombiana de Cooperativas de Ahorro y Crédito y Financieras (FECOLFIN).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES) Esta superintendencia sostuvo que la SIC, desde el año 2015, ha venido adelantado una serie de acciones de control, vigilancia e inspección sobre organizaciones de la economía solidaria que se encuentran bajo vigilancia de la SES. Afirmó que la SIC solamente tiene competencia en los asuntos de carácter jurisdiccional para conocer de aquellas actuaciones de carácter particular promovidas por los usuarios o consumidores de los servicios crediticios y otros ofrecidos por las entidades de la economía solidaria.

Manifestó que, en la órbita de las facultades administrativas, la SES es la única entidad competente para la protección de los derechos de los usuarios de servicios de financiación y consumo del sector solidario y para aplicar el régimen sancionatorio que se deriven de las facultades de control, inspección y vigilancia sobre las entidades del sector. 2.

De la Superintendencia de Industria y Comercio Esta superintendencia precisó que, en el caso expuesto por la SES, no se advierte la existencia de un conflicto de competencias administrativas, dado que no se cumple el requisito legal del artículo 39 del CAPCA, respecto a la existencia de un asunto determinado, particular y concreto. Apuntó que en el caso objeto de estudio el fundamento invocado para suscitar el conflicto es el análisis de un proyecto de una circular de la SES, respecto del cual la SIC realizó una manifestación sobre su contenido, situación que no corresponde a un asunto determinado y concreto como lo exige la ley. 3.

De la Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP) La directora ejecutiva de esta asociación afirmó que la actividad crediticia que desarrollan las cooperativas no puede ser supervisada o controlada por dos superintendencias. Expuso que la SES, de conformidad con lo establecido en el Artículo 34 de la Ley 454 de 1998, es la única autoridad de supervisión competente para adelantar las acciones de protección de los derechos de los usuarios de servicios de financiación y consumo del sector solidario y para conocer de las acciones de policía administrativa en aplicación del régimen sancionatorio creado para las entidades de este sector.

Señaló que, de conformidad con el Artículo 59 de la Ley 1480 de 2011, a la Superintendencia de Industria y Comercio le corresponde ejercer las funciones relacionadas con la protección del consumidor, solo cuando estas atribuciones no le han sido asignadas a otra superintendencia. 4. De la Federación Colombiana de Cooperativas de Ahorro y Crédito, Financieras y Entidades Financieras de Propiedad de Grupos Cooperativos (FECOLFIN) El presidente de esta federación señaló que no todas las cooperativas que ejercen actividad crediticia están sometidas a la supervisión de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

En consecuencia, sostuvo que la conclusión frente al conflicto de competencias no puede ser unívoca con respecto a todas las cooperativas. Indicó que las cooperativas sujetas a la supervisión de la Superintendencia de la Economía Solidaria son, básicamente, de dos tipos: (i) la de ahorro y crédito, multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, que ejercen la actividad financiera con sus propios asociados y (ii) las cooperativas (y otras entidades de la economía solidaria) no sujetas a supervisión especializada del Estado. 5.

De la Confederación de Cooperativas de Colombia (CONFECOOP) El representante legal de esta confederación manifestó que coadyuva la posición jurídica planteada por la SES, respecto a la falta de competencia de la SIC para adelantar acciones de inspección, control y vigilancia sobre las entidades del sector solidario. Informó que en virtud de los requerimientos hechos en los años 2017 y 2018 por la Superintendencia de Industria y Comercio a un grupo de cooperativas y fondos de empleados, CONFECOOP envió dos comunicaciones a esta superintendencia para que precisara su competencia frente a las entidades de la economía solidaria, toda vez que este tipo de entidades son objeto de supervisión, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, según lo establece el artículo 34 de la Ley 454 de 1998.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»[7] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular, y iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el presente caso, la Sala se declarará inhibida por no cumplirse el primero de los requisitos enunciados. Las razones se expondrán en el numeral 3º de esta decisión. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras  se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[8]».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: Como se señaló en el numeral 1° precedente, para que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas debe tratarse de un asunto particular y concreto y no de situaciones abstractas y generales.

Al respecto, la Sala, en decisión del 4 de octubre de 2006[9], sostuvo: […] El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el Código Contencioso Administrativo, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definirlos en abstracto. En conclusión debe estar individualizada la actuación respecto de la cual se produce la controversia. […] En el presente caso, lo que existe no es un conflicto sobre una situación concreta.

Por el contrario, se trata de una discusión jurídica general y abstracta entre la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), originado por la diferencia de criterios entre estas dos entidades, en relación con un proyecto de acto administrativo de carácter general que viene preparando la SES, sobre el «proyecto del Título lV: "disposiciones comunes a las organizaciones Supervisadas" de la circular básica jurídica».

La controversia jurídica, de carácter general, está circunscrita a si la SIC tiene o no competencia para adelantar acciones de inspección, control y vigilancia, en lo relacionado con el régimen de protección al consumidor, sobre las organizaciones de economía solidaria, supervisadas por la SES. En este sentido, la Sala considera necesario indicar que las dos autoridades concernidas cuentan con la posibilidad de tramitar, por conducto del Gobierno Nacional, una consulta en los términos del artículo 112, numeral 1º de la Ley 1437 de 2011- que corresponde a la función consultiva de la Sala[10] -, con el fin de que se resuelvan los interrogantes planteados por cada entidad.

En conclusión, la Sala advierte que no existe en el presente caso un conflicto de competencias administrativas sobre un caso particular y concreto que deba ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil. En consecuencia, se declarará inhibida. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: Declararse INHIBIDA para conocer del conflicto de competencias administrativas promovido por la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES).

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES), a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), a la Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP), a la Federación Colombiana de Cooperativas de Ahorro y Crédito, Financieras y Entidades Financieras de Propiedad de Grupos Cooperativos (FECOLFIN) y a la Confederación de Cooperativas de Colombia (CONFECOOP).

TERCERO: ARCHIVAR el expediente en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: Advertir que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folios 19 a 23 del expediente digital. [2] Folios 1 y 2 ibidem. [3] Folio 3 ibidem. [4] Folio 6 ibidem. [5] Por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC. [6] Folio 8 ibidem. [7] Ley 1437 de 2011. «Artículo

34. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [8] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Radicado núm. 11001-03-06-000-2006-00102. [10] Ley 1437 de 2011, artículo 112: «La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. (…) ». // Sobre las funciones consultiva y de definición de conflictos de competencias administrativas, la Sala ha dicho: «Así las cosas, para la Sala es claro que cuando el legislador atribuyó esta competencia no la enmarcó dentro de la función consultiva, puesto que dicha función tiene su regulación propia tanto en la Constitución como en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y se ejerce de manera exclusiva y excluyente para responder las consultas que realice el Gobierno Nacional3; es decir, el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos.

Esta función es diametralmente distinta a la de solucionar conflictos sobre competencias administrativas, procedimiento que puede ser iniciado por cualquier entidad administrativa y aún por particulares.» Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 26 de noviembre de 2008 con radicado núm.: 11001-03-06-000-2008-00064-00.