IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala advierte con claridad que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. (…) [En efecto, se observa que] [e]n el escrito de tutela la parte actora está debatiendo argumentos que ya fueron expuestos ante las autoridades judiciales demandadas - en la demanda y en el recurso de apelación - y que fueron resueltos con suficiencia, sin embargo, expone la inconformidad que le generó las conclusiones de los jueces de conocimiento, y, en general, la decisión contraria a sus intereses.
La parte actora, más allá de sustentar el defecto alegado se limitó a exponer la interpretación normativa que, en su sentir, debieron realizar las autoridades judiciales de instancia pues, afirma, cumplía los requisitos para que le otorgaran la pensión gracia dado que fue vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cuenta con la edad y tiempo de servicio.
(…) De lo anterior, resulta evidente que las inconformidades que el actor plantea en esta instancia constitucional fueron objeto de pronunciamiento por el juez natural de conocimiento, dado que los argumentos del recurso de apelación son los mismos que ahora expone ante el juez de tutela, lo cual hace improcedente la solicitud de amparo de referencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05065-00(AC) Actor: ÁLVARO HERNANDO RAMÍREZ SAAVEDRA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por el señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Nariño –Sala Segunda de Decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, así como los principios de confianza legítima, primacía de la realidad sobre la formalidad de las relaciones laborales y reparación integral.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Se brinde Amparo Tutelar a favor del señor ÁLVARO HERNANDO RAMÍREZ SAAVEDRA para que se le garanticen el ejercicio pleno de sus DERECHOS FUNDAMENTALES a la IGUALDAD, al DEBIDO PROCESO y a los PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES de la FAVORABILIDAD, de PRIMACÍA DE LA REALIDAD, de la IGUALDAD y de CONFIANZA LEGITIMA que rige las relaciones con el Estado y en consecuencia se ordene al HONORABLE CONSEJO DE ESTADO y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO que en término prudencial se profiera nueva Sentencia que revoque en su totalidad las sentencias de primera y segunda instancia proferidas y QUE EN CONSECUENCIA reconozca y ordene pagar a la UGPP a favor de ÁLVARO HERNANDO RAMÍREZ SAAVEDRA la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA en las condiciones solicitadas en la demanda a la que se le negaron las pretensiones.
SEGUNDO: Que, como consecuencia al amparo tutelar se ordene suspender o archivar cualquier solicitud que se presente encaminada a cobrar las costas a las que fue condenado en la primera instancia el señor ÁLVARO HERNANDO RAMÍREZ SAAVEDRA.” 2. Hechos: De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: El señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra nació el 28 de enero de 1956 y se desempeñó como docente oficial desde el 23 de marzo de 1976 hasta el 30 de septiembre de 2017 en instituciones educativas del departamento de Nariño. Que, por cumplir los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 26 enero de 2015 le solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) el reconocimiento, solicitud que fue negada en resolución núm. RDP 018265 de 11 de mayo de 2015, confirmada por las resoluciones núm. RDP 028417 de 13 de julio de 2015 y RDP 034214 de 20 de agosto de 2015.
Por lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, en la que solicitó que se declarara la ilegalidad de los actos administrativos referidos que le negaron la pensión gracia y a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de dicha prestación, con los correspondientes reajustes. El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 13 de marzo de 2019, negó las pretensiones del actor, al considerar que no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque no demostró que se haya desempeñado como docente al servicio de la educación departamental, municipal o distrital, pues laboró en una entidad educativa del orden nacional.
Inconforme con la decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por sentencia del 17 de julio de 2020, la confirmó. Dijo el actor que en segunda instancia se estimó que, si bien el señor Ramírez Saavedra acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, también estaba probado que dicha vinculación tuvo el carácter de nacional, motivo por el que se tornaba incompatible con la naturaleza de la prestación reclamada. 3.
Argumentos de la tutela A juicio del demandante, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo porque debió darse aplicación a los principios constitucionales alegados como soporte de la reclamación del derecho a la pensión graciosa, tomando en cuenta, la primacía de la realidad de la relación laboral, el principio de favorabilidad en materia laboral y el principio de igualdad en razón de que no existe diferencia alguna con los docentes nacionalizados o territoriales; principios constitucionales que se complementan con los reiterados pronunciamientos de la honorable Corte Constitucional a trabajo igual salario igual y prestaciones iguales.
Adujo que reúne todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, al cumplir con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, edad y el tiempo de servicio. Por otro lado, adujo que no existía fundamento para condenar en costas. 4. Trámite previo Mediante auto del 10 de diciembre de 2020, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a la UGPP, como tercera interesada en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda. 5.
Oposiciones La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado guardó silencio. El Tribunal Administrativo de Nariño afirmó que no es procedente la solicitud de amparo porque lo pretendido por el actor es acudir al mecanismo constitucional como una tercera instancia. Que en la decisión del juez colegiado se expusieron los argumentos que tuvo en cuenta para negar las pretensiones de la demanda y lo que se desprende de la solicitud de amparo es una inconformidad con la decisión allí plasmada, pues, el actor pretende que se efectué un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.
Adujó que la parte actora invoca erróneamente el principio de realidad sobre las formas para argumentar que tiene derecho a acceder a la pensión gracia. En efecto, dicho principio que se ha aplicado primordialmente en materia laboral en el llamado “contrato realidad”, tiene lugar cuando en el mundo fáctico acontece algo que es desconocido pese a presentarse.
Aplicado lo anterior a este caso, significaría que en realidad el docente no era nacional sino territorial y, por ello, tendría derecho a la pensión gracia, sin embargo, no ocurre así. Indicó que, pese a que el actor insiste en invocar la Ley 29 de 1989, dicho argumento ya fue analizado cuando se desató la segunda instancia. 6. Intervenciones La UGPP solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela al considerar que los procesos ordinarios permiten tanto al accionante como al accionado controvertir los derechos que se encuentran en litigio, practicando las pruebas y argumentos jurídicos aportados por las partes, los cuales no pueden ser discutidos en una acción de tutela con la misma profundidad, en razón a su misma naturaleza al tener un procedimiento sumario.
Que, teniendo en cuenta que toda regla tiene su excepción, del análisis del caso particular se puede evidenciar que el acceder a lo solicitado por la parte accionante, decanta en una violación a la normatividad aplicable y a la jurisprudencia establecida, dado que la acción de tutela no es el recurso judicial adecuado para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción el señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra pretende que se deje sin efecto la providencia del 17 de julio de 2020, proferida por Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la sentencia del el Tribunal Administrativo de Nariño de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto cumple con el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de la configuración de los defectos alegados por la parte actora.
De la falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y, (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[1], consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, cuando se está cuestionando una sentencia de Alta Corte, se deberán acreditar los requisitos de procedencia fijados recientemente por la Corte Constitucional, esto es, “(i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”[2].
De la falta de relevancia constitucional en el sub examine A juicio de la parte actora, con la providencia del 17 de julio de 2020, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado realizó indebida interpretación normativa para lo cual, invocó el defecto sustantivo. En principio, el estudio del cargo en que sustenta la causal específica de procedencia de la acción de tutela debería estudiarse a partir del denominado defecto sustantivo, de no ser, porque, vista la providencia atacada y el escrito de tutela, la Sala advierte con claridad que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional, como se pasa a explicar.
En el escrito de tutela la parte actora está debatiendo argumentos que ya fueron expuestos ante las autoridades judiciales demandadas - en la demanda y en el recurso de apelación - y que fueron resueltos con suficiencia, sin embargo, expone la inconformidad que le generó las conclusiones de los jueces de conocimiento, y, en general, la decisión contraria a sus intereses.
La parte actora, más allá de sustentar el defecto alegado se limitó a exponer la interpretación normativa que, en su sentir, debieron realizar las autoridades judiciales de instancia pues, afirma, cumplía los requisitos para que le otorgaran la pensión gracia dado que fue vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cuenta con la edad y tiempo de servicio.
En esta oportunidad, la Sala evidencia que en la providencia objeto de tutela se señalaron como argumentos del recurso de apelación los siguientes: “La parte demandante recurre la sentencia, al insistir en los argumentos presentados en el escrito inicial, es decir, que reúne todos los requisitos exigidos para la pensión gracia, al cumplir con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, esto es, 26 de marzo de 1976, 50 años de edad y 20 años de servicios.
Señala que con la expedición de la Ley 29 de 1989, se municipalizó al personal docente que era nacional, de este modo, dicho personal pasó a ser territorial, razón por la cual el actor logró demostrar más de 20 años de servicios en calidad de docente territorial.” Pues bien, en atención a los argumentos del recurso de apelación interpuesto por el actor contra el fallo de nulidad y restablecimiento de primera instancia, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se refirió expresamente a las inconformidades del demandante, puntualmente, frente al cumplimiento de los requisitos señalados por el actor para acceder a la pensión gracia, indicó: “Ahora bien, en orden de desatar la apelación del demandante, debe decir la Sala que es pacífica la jurisprudencia de esta Sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de Corporación unificó tal postura el 29 de agosto de 1997, dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la Administración y los jueces de lo contencioso administrativo.
En este sentido, tal como fue concluido por el tribunal de instancia, es evidente que no procede la pensión gracia para el demandante, pues la condición de docente nacional antes del 31 de diciembre de 1980, y que se encuentra acreditada en el plenario con el nombramiento efectuado por el Ministro de Educación a través del Decreto 1653 del 7 de abril de 197632, claramente le impedía acceder al derecho, que como antes se precisó, dicho beneficio estuvo dirigido de manera exclusiva a los docentes territoriales y nacionalizados.” Es decir, en la providencia atacada se dejó en evidencia que, del material probatorio obrante en el proceso, de la jurisprudencia vigente y de la interpretación normativa, no era posible establecer que el actor tuviera derecho a la pensión gracia. De lo anterior, resulta evidente que las inconformidades que el actor plantea en esta instancia constitucional fueron objeto de pronunciamiento por el juez natural de conocimiento, dado que los argumentos del recurso de apelación son los mismos que ahora expone ante el juez de tutela, lo cual hace improcedente la solicitud de amparo de referencia. Lo anterior, porque, como se anticipó, para dar por superado el requisito general para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consistente en la relevancia constitucional, es necesario que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, se advierte que la inconformidad de la parte actora, más que por la configuración de algún defecto, tiene que ver con interpretación normativa desplegada por las autoridades judiciales y a las conclusiones que se derivaron a partir de esta, lo cual condujo a que profiriera una decisión contraria a sus intereses, lo que desde ningún punto de vista constituye la vulneración de algún derecho fundamental.
Sumado a lo anterior y tratándose de una tutela promovida contra providencia judicial proferida por una alta corte, el demandante tampoco demostró la configuración de una anomalía de tal entidad, que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. Luego, la acción de tutela de la referencia no cumple con un requisito de procedencia que habilite el estudio del cargo por parte del juez constitucional y, en esa medida, es improcedente por la falta de cumplimiento de requisitos generales para cuestionar providencias judiciales.
En consecuencia, se impone declarar improcedente la solicitud de amparo ejercida por el señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra. Finalmente, la Sala no se pronunciará frente a la pretensión de suspender o archivar cualquier solicitud que tenga como finalidad la ejecución de la condena en costas porque, si bien es cierto es una de las pretensiones de la solicitud de amparo, también lo es que dicha condena fue revocada en la providencia de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela que ejerció el señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [2] Sentencia SU-573 de 2017.