11001-03-15-000-2021-00038-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / REANUDACIÓN DE LOS TÉRMINOS PARA CONTEO DE CADUCIDAD / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDOI PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / IMPROCEDENCIA FRENTE A LA PRESUNTA VULNERACIÓN DEL DERECHO DE IGUALDAD POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En el caso bajo examen, en primer lugar y con relación a la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de la “prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal”, la inconformidad alegada por la accionante radica en señalar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, no tuvo en cuenta al momento de confirmar el rechazo de la demanda de reparación directa lo establecido en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, en relación con el momento a partir del cual se reanudan los términos de caducidad después de la suspensión de la conciliación prejudicial.

(…) De conformidad con los apartes transcritos, la Sala observa que efectivamente el Tribunal accionado, en la providencia reprochada, realizó un análisis detallado de la fecha en que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, así como, de la fecha en la cual se declaró fallida la misma, con la finalidad de precisar en que momento se reanudaban los términos de caducidad y de esta manera, delimitar el plazo, de conformidad con lo establecido en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal.

Asimismo, se advierte que, para determinar si la demanda de reparación directa se interpuso en tiempo, recurrió al artículo 164 de la Ley 1437, que fija el plazo para la presentación de aquélla. (…) Aunado a lo dicho, el Tribunal accionado realizó un análisis razonable de la oportunidad para presentar la demanda del medio de control de reparación directa, pues determinó la fecha en la cual se reanudaban los términos de la caducidad y explicó el fundamento jurídico que se debía tener en cuenta para contabilizar los días restantes, como días calendario conforme lo dispone el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal.

(…) De conformidad con las consideraciones del acápite precedente, se advierte que la parte actora no expuso argumento alguno dirigido a explicar las razones específicas por la cuales estima que la providencia de fecha 28 de agosto de 2020 infringió el núcleo esencial de su derecho fundamental a la igualdad ante la ley. En consecuencia, es claro para la Sala que frente a éste no se acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los términos antes descritos.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del doctor Hernando Sánchez Sánchez, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00038-00(AC) Actor: JAQUELINE LOTA DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Y OTRO Se niega la acción de tutela contra providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, por no evidenciar violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Se declara improcedente el amparo por violación al derecho fundamental a la igualdad por no acreditar el requisito de relevancia constitucional La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Jaqueline Lota Díaz, por intermedio de apoderada judicial, en contra de la providencia de fecha 28 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, dentro del proceso de reparación directa radicado 11001-33-43-061-2019-00247-01.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Jaqueline Lota Díaz, a través de apoderada judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la (i) igualdad ante la ley, (ii) debido proceso, (iii) buena fe, (iv) “prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal” y (v) al acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, por cuanto confirmó la decisión de rechazo de la demanda de reparación directa por encontrar probado que operó el fenómeno de la caducidad de la acción, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-33-43-061-2019-00247-01, formulada por la ahora tutelante en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, a través de la cual pretendía que se declarara a las demandadas patrimonialmente responsables ”[…] como consecuencia del tardío nombramiento en periodo de prueba en la planta global de la entidad al haber participado en la Convocatoria 08 de 2008 de la entidad […]”.

La parte actora estimó que la providencia censurada incurrió en vía de hecho en razón a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, confirmó la decisión del Juzgado Sesenta y Uno (61) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que resolvió “Rechazar de plano la presente demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control”, al aplicar de manera indebida el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, en relación con el momento a partir del cual se reanuda el término de caducidad después de la suspensión ocurrida en virtud del trámite de la conciliación prejudicial.

Explicó que este yerro se concreta en los defectos fáctico y sustantivo, así: 1.1. En relación con el primero, señaló que en el año 2008 la Fiscalía General de la Nación abrió concurso de méritos (convocatoria 08 grupo 10), en el cual se inscribió la señora Jaqueline Lota Díaz, siendo incluida en la lista definitiva de elegibles para el cargo Técnico I, de conformidad con el registro de fecha 13 de julio de 2015.

Agregó que, como consecuencia de lo anterior, la Fiscalía General de la Nación, mediante resolución nro. 0-2431 del 12 de julio de 2017, nombró a la señora Jaqueline Lota Díaz y posteriormente, mediante acta nro 080 de fecha 03 de agosto de 2017, la posesionó en el cargo de Técnico I. En suma, su reclamo se centró en sostener que el día 13 de agosto de 2015 vencía el plazo de 20 días para que la Fiscalía General de la Nación realizara el nombramiento y posesión de la señora Jaqueline Lota Díaz en el cargo de Técnico I, pero la entidad habría desatendido dicho plazo en tanto el nombramiento se produjo el 12 de julio de 2017 y su posesión se realizó el 3 de agosto de 2017.

Explicó que la señora Lota Díaz tenía 2 años para presentar la demanda de reparación directa desde el día 3 de agosto de 2017 (fecha de la posesión) hasta el día 3 de agosto de 2019 (fecha en que se cumplían los dos años); no obstante lo anterior, la accionante presentó solicitud de conciliación prejudicial el día 25 de julio de 2019 ante la Procuraduría General de la Nación, fecha en la cual quedaba suspendido el término, restando 10 días para instaurar la correspondiente demanda.

Adujo que la audiencia de conciliación prejudicial se realizó el día 23 de agosto de 2019 (día viernes), por lo tanto, el término empezaba a correr desde el día hábil siguiente, es decir desde el día 26 de agosto de 2019, y en consecuencia la fecha límite para la presentación de la demanda de reparación directa era el día 4 de septiembre de 2019 (fecha en la que efectivamente se radicó la demanda). 1.2.

En lo atinente al defecto sustantivo, la apoderada de la accionante sostuvo que “[…] no es de recibo para la suscrita, lo que aduce el Juzgado Sesenta y Uno (61) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, ni tampoco con las consideraciones expuestas con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B cuando bajo los argumentos planteados manifestando que operó el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa dando como consecuencia el rechazo de la demanda, lo cual no es cierto. […]”.

Respecto a la interrupción del plazo para interponer la acción explicó que “[…] De tal modo, se observa que en el asunto bajo estudio no opero el fenómeno de caducidad, pues se observa que la solicitud de conciliación prejudícial, que suspende el término de caducidad, se radico el 25 de julio de 2019 ante la Procuraduría delegada, es decir cuando faltaban 10 días, contando el día 25 de julio de 2019 fecha en que se radico la solicitud para que operara la caducidad.

Así teniendo en cuenta que la conciliación prejudicial fue declarada fallida el día 23 de agosto de 2019 día viernes, expiden las actas correspondientes y empezarían a correr los términos según Decreto 1716 de 2019, al día siguiente hábil, esto es el día 26 de agosto de 2019 día lunes contaríamos 10 días, a partir del 26 de agosto de 2019 y nos daría hasta el día 04 de septiembre de 2019 los diez (10) días que tendría para radicar la respectiva demanda de reparación directa, siendo evidente que la demanda se radico el día 04 de septiembre de 2019 demostrando que se radico la demanda dentro del término puesto que era el día 04 de septiembre de 2019 cuando se cumplían los 10 días para radicarla, por lo tanto la demanda se presentó dentro de la oportunidad prevista en la norma (sic)[…]” Agregó lo siguiente frente a la indebida aplicación del Decreto 1716 de 2009: “Finalmente, la audiencia se declaró fallida el día 23 de agosto de 2019 (viernes) y según el Decreto 1716 de 2019 (sic) “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y el Capítulo V de la Ley 640 de 2001” Artículo 3.

Suspensión del término de caducidad de la acción literal (b): Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 2001, (…) En ese orden de ideas y según el decreto 1716 de 2019 (sic); queda claramente demostrado que tanto el Juzgado 61 Administrativo y el tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó mal el conteo de caducidad y rechazaron una demanda que se encontraba dentro de término, violando flagrantemente el acceso a la administración de justicia de mi prohijada la Señora JAQUELINE LOTA DÍAZ” (subraya originales del texto) En resumen, los defectos alegados se refieren a la indebida aplicación del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, en relación con el momento a partir del cual se reanuda el término de caducidad después de la suspensión producida en virtud de la conciliación prejudicial.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El 18 de enero de 2021 el Despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y comunicar al representante Legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 612 del C.G.P. 2.2.

El Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de la Sección Tercera Subsección B, ponente de la decisión reprochada, a través de correo electrónico, allegó escrito en el que manifestó que la acción de tutela presentada resulta improcedente debido a “[…] que el accionante busca hacer del proceso de tutela una instancia diferente del juicio de Reparación Directa, en la medida que presentan una serie de objeciones respecto de las consideraciones al confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la demanda por caducidad, realizando la valoración subjetiva que considera debe dársele a la misma.

Lo anterior resulta abiertamente contrario al principio constitucional de autonomía del juez, pues incluso, en gracia de discusión, de accederse al petitum de la demanda de tutela, no podría obligarse al Tribunal Administrativo de Cundinamarca a dictar autos en determinado sentido, ya que ello sería una clara restricción a las facultades concedidas a los administradores de justicia. […]” De otra parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que la providencia del 28 de agosto de 2020 centró el debate jurídico en determinar el momento en que iniciaba el conteo del término de caducidad para la presentación de la demanda del medio de control de reparación directa, el cual corresponde a 2 años y, de conformidad con lo establecido en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, cuando los plazos son dados en años su cómputo se realiza según el calendario, de igual manera ocurre para aquellos días en que fue suspendido el término por presentación de la conciliación extrajudicial, es decir, los días restantes que se suspendieron deben contarse calendario.

Agregó lo siguiente: “Así las cosas, se registró en el proveído que dentro de los trámites el 25 de julio de 2019, se suspendió el término de caducidad ante presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 83 Judicial I para Asuntos Administrativos, faltando 9 días para completar los 2 años que dispone la norma.

La audiencia se declaró fallida el 23 de agosto de 2019 y los términos se reanudaron al día siguiente, esto es, 24 de agosto de 2019, entonces vencía el 1 de septiembre de 2019; sin embargo, por corresponder a día domingo (día inhábil) el vencimiento correspondería al día siguiente 2 de septiembre de 2019 y la demanda fue presentada 2 días posteriores, esto es, 4 de septiembre de 2019 (f. 143 c. principal), por tanto, dio lugar a confirmar la decisión de primera instancia. Así mismo se indicó que aun contabilizando el 31 de julio de 2019 se adicionaría 1 días más y el término vencería el 3 de septiembre, pero fue presentada al día siguiente, luego, tampoco favorecería a la parte demandante” (sic) Con base en los anteriores argumentos el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó señalando que la presente acción de tutela es improcedente, por cuanto no se pretende el amparo de los derechos fundamentales invocados, puesto que en realidad lo que busca el accionante es que la tutela se convierta en una tercera instancia en el proceso de reparación directa; por lo tanto, consideró que debe negarse las pretensiones de la tutela por no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante. 2.3.

El Juzgado Sesenta y Uno (61) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de correo electrónico, se pronunció en relación con la solicitud de amparo, en el sentido de solicitar su denegatoria por considerar que la acción de tutela presentada no implica una evidente relevancia constitucional que afecte derechos fundamentales de las partes, ni causa un perjuicio iusfundamental irremediable, máxime cuando se está siguiendo el lineamiento dado por el Consejo de Estado respecto a que los Juzgados Administrativos son competentes para el estudio de la caducidad.

Señaló que, dentro del trámite del proceso de reparación directa, no se evidencia irregularidad procesal o alguna circunstancia que afecte los derechos fundamentales de la accionante, especialmente cuando la providencia objeto de inconformismo fue confirmada en segunda instancia, respetando el debido proceso. Concluyó manifestando que la acción de tutela bajo estudio no genera un perjuicio iusfundamental irremediable y mucho menos afecta los derechos fundamentales de la parte accionante y por lo tanto, no puede convertirse en una instancia, para contrariar una providencia judicial debidamente recurrida y confirmada, y en consecuencia se deben denegar las pretensiones.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, la Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

HECHOS 3.2.1. La Fiscalía General de la Nación en el año 2008 abrió un concurso de méritos – Convocatoria 08 - en el cual se inscribió la señora Jaquelina Lota Díaz, con el fin de participar en el Grupo 10 para el cargo de Técnico I. 3.2.2. La señora Jaqueline Lota Díaz fue incluida en la lista de elegibles de fecha 13 de julio de 2015, para el cargo de Técnico I. 3.2.3.

La Fiscalía General de la Nación, mediante resolución nro 0-2431 de fecha 12 de julio de 2017, nombró a la señora Lota Díaz en el cargo de Técnico I y, mediante acta nro. 080 de fecha 03 de agosto de 2017, fue posesionada en el cargo. 3.2.4. El 4 de septiembre de 2019 la señora Lota Díaz, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación. 3.2.5.

El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Sesenta y Uno (61) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual, mediante auto del 15 de octubre de 2019, resolvió: “Rechazar de plano la presente demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control” con el siguiente fundamento: “[…] verificado el plenario esta agencia judicial encuentra que: 1. la parte actora refiere a que a partir del mes de agosto de 2013 sufrió o tuvo conocimiento del daño. 2.

Si se precisa en un daño continuado, se puede determinar que el mismo cesó con el nombramiento, objeto del presunto retardo en el nombramiento injustificado y que se efectuó mediante Resolución No. 0-2431 del 12 de julio de 2017 expedido por la Fiscalía General de la Nación. 3. Siendo garantista y teniendo en cuenta incluso el 3 de agosto de 2017, fecha en que fue realizada la posesión en periodo de prueba en el cargo de Técnico I en cumplimiento de la planta global, empezara el conteo de términos para la caducidad del medio de control, para el momento de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial (esto es el 25 de julio de 2019) habían transcurrido 1 año, 11 meses y 21 días, lo que quiere decir que a partir del 23 de agosto de 2019 (fecha del acta de conciliación) reanudaron los términos y la parte actora contaba con nueve (9) días para presentar la demanda, esto es hasta el 2 de septiembre de 2019 por ser el primer día hábil a la fecha de vencimiento.

No obstante, al haber presentado la demanda hasta el 4 de septiembre de 2019 (fol.143, C1), es claro para esta agencia judicial que la misma se presentó en forma extemporánea. […]”. 3.2.6. La anterior decisión fue apelada por la demandante, quien manifestó que el medio de control sí fue interpuesto en tiempo, toda vez que, a su juicio, “[…] el conteo realizado por el despacho no corresponde a la realidad, porque tal como lo estableció la caducidad fue suspendida por el término de 9 días, luego, este inició a partir del día siguiente hábil de haberse celebrado la audiencia de conciliación extrajudicial en la Procuraduría, esto es 26 de agosto de 2019 y correspondería de 26 de agosto siguiente hasta el 5 de septiembre de 2019 y la demanda se interpuso el día anterior […]”. 3.2.7.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 28 de agosto de 2020, confirmó el auto de fecha 15 de octubre de 2019, proferido por el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Como fundamento de su decisión expuso el Tribunal: “[…] dentro de los trámites se tiene que el 25 de julio de 2019, se suspendió el término de caducidad ante presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 83 Judicial I para Asuntos Administrativos, faltando 9 días para completar los 2 años que dispone la norma.

3.3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la jurisprudencia constitucional adoptó los siguientes requisitos de carácter general, los cuales han sido acogidos por esta Corporación[1]: “[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones13.

En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable14.

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración15.

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora16.

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible17.

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela18.

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. […]” En consideración a lo expuesto, la Sala advierte que, cuando se cuestiona una providencia judicial por medio de una acción de tutela, el demandante debe cumplir con los requisitos de procedencia. En este sentido, el éxito de la solicitud de amparo en estos eventos se encuentra supeditado al cumplimiento de los denominados requisitos generales de procedencia, a la verificación de al menos una de las “causales específicas de procedibilidad” que representan las razones concretas por las cuales se puede acusar una providencia judicial de infringir derechos fundamentales, y a que el actor despliegue una carga argumentativa consistente en explicar las anomalías de la providencia, que se pueden enmarcar dentro de las siguientes categorías: a) El defecto material o sustantivo; b) La violación directa de la Constitución; c) El defecto fáctico; d) El defecto procedimental; e) La decisión sin motivación; f) El defecto orgánico; g) El desconocimiento del precedente, y h) El error inducido, o, como mínimo, que en la petición de amparo haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la fundamentan, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 3.3.1.

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

En ese orden, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela formulada por la señora Jaqueline Lota Díaz, contra la providencia del 28 de agosto de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Subsección B, confirmó la decisión de rechazar de plano la demanda de reparación directa radicada bajo el nro 11001-33-43-061-2019-00247-01, por encontrar probado que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, encaminada a obtener, según se lee de la demanda ordinaria, la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Fiscalía General de la Nación “[…] por los posibles daños causados como consecuencia del tardío nombramiento en periodo de prueba en la planta global de la entidad al haber participado en la Convocatoria 08 de 2008 de la entidad […]”.

La Sala encuentra que frente a la presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia la presente acción cumple con los requisitos generales para su examen, en razón a que: i) Se argumenta la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso como consecuencia de la presunta vía de hecho en que incurrieron las providencias judiciales que rechazaron una demanda por caducidad, decisión que tendría la virtualidad de afectar el derecho de acceso a la administración de justicia, garantía que hace parte del núcleo esencial del derecho invocado por la parte actora; ii) la accionante agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, toda vez que contra el auto de rechazo de la demanda proferido por el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, interpuso el recurso de apelación, y el mismo fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - Subsección B, mediante el auto objeto de reproche constitucional; iii) la irregularidad manifestada por la accionante, según se interpreta del texto de la solicitud de tutela, corresponde al defecto sustantivo, en tanto se refiere a la indebida aplicación del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, en relación con el momento a partir del cual se reanudan los términos de caducidad después de la suspensión producida por efecto de la conciliación prejudicial; iv) situación que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales puntualizados en el escrito de tutela e igualmente los hechos en los que fundamenta su inconformidad la accionante fueron alegados en el curso del proceso, y v) En el caso sub examine no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.

En consecuencia, la Sala procederá a su estudio 3.3.2 ANÁLISIS DE LA SALA De la revisión del escrito de tutela se advierte que la parte actora adujo que las providencias censuradas incurrieron en vía de hecho por la indebida aplicación del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, en relación con el momento a partir del cual se reanuda el cómputo del término de caducidad después de la suspensión producida en virtud de la conciliación prejudicial, argumento que corresponde al presupuesto que podría configurar un defecto sustantivo.

La Sala analizará si la decisión objeto de reproche constitucional incurrió en la referida falencia. 3.3.2.1. El defecto sustantivo alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[2].

Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.

Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[3].

En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la providencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la providencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[4], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

Desde esta óptica, quien alegue que una providencia ha incurrido en defecto sustantivo o material susceptible de tutela no puede limitarse a expresar su parecer sobre la norma que debe ser aplicada, o sobre el significado y el sentido que a ella deba dársele, pues tiene la carga de demostrar la arbitrariedad en que ha incurrido la providencia que ataca.

Ya sea indicando la razón por la cual tal providencia se funda en norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto; o poniendo de presente la providencia con efecto erga omnes que definió el alcance de la norma aplicable de manera distinta a como lo hace la providencia cuestionada; o detallando las disposiciones que fueron desatendidas y que eran necesarias para efectuar una interpretación sistemática; o exponiendo de manera inobjetable las razones por las cuales la norma indiscutiblemente pertinente fue inobservada y por ende inaplicada, o finalmente, los efectos que el legislador expresamente ha dado a la norma y que son distintos a la situación fáctica planteada. 3.3.2.1.1 En el caso bajo examen, en primer lugar y con relación a la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de la “prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal”, la inconformidad alegada por la accionante radica en señalar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, no tuvo en cuenta al momento de confirmar el rechazo de la demanda de reparación directa lo establecido en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, en relación con el momento a partir del cual se reanudan los términos de caducidad después de la suspensión de la conciliación prejudicial.

Ahora bien, de la lectura de la providencia de 28 de agosto de 2020, se observa que el Tribunal efectúo el siguiente análisis sobre el aspecto en controversia: Empezó por precisar el marco normativo aplicable al asunto y, para el efecto, se refirió al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, a partir del cual concluyó que: “[…] el término para la presentación de la demanda del medio de control de reparación directa está contabilizado en dos años específicamente, no en días, luego, conforme al artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal dicho conteo debe realizarse por calendario, en igual sentido ocurre para aquellos días en que fue suspendido por presentación de la conciliación extrajudicial, realizar otra interpretación favorecería a la parte demandante con términos adicionales que la norma no ha establecido, es decir, los días restantes que se suspendieron deben contarse calendario, dado que ello completaría la totalidad de los 2 años […]” Asimismo, señaló que: “[…] dentro de los trámites se tiene que el 25 de julio de 2019, se suspendió el término de caducidad ante presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 83 Judicial I para Asuntos Administrativos, faltando 9 días para completar los 2 años que dispone la norma.

De conformidad con los apartes transcritos, la Sala observa que efectivamente el Tribunal accionado, en la providencia reprochada, realizó un análisis detallado de la fecha en que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, así como, de la fecha en la cual se declaró fallida la misma, con la finalidad de precisar en que momento se reanudaban los términos de caducidad y de esta manera, delimitar el plazo, de conformidad con lo establecido en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal.

Asimismo, se advierte que, para determinar si la demanda de reparación directa se interpuso en tiempo, recurrió al artículo 164 de la Ley 1437, que fija el plazo para la presentación de aquélla. Al respecto la Sala señala que la actora no fundamenta adecuadamente su afirmación respecto a que el auto objeto de debate constitucional aplicó de manera indebida lo establecido en el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, más aún, si la misma actora señaló que el literal B del artículo ibidem establece que se entienden suspendidos los términos de caducidad hasta que “Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o de la Ley 640 de 2001”, situación que aconteció al momento de declararse fallida la conciliación extrajudicial, es decir el 23 de agosto de 2019, fecha que es tomada por el Tribunal para la contabilización de los términos de conformidad con lo establecido en el auto del 28 de agosto de 2020.

Aunado a lo dicho, el Tribunal accionado realizó un análisis razonable de la oportunidad para presentar la demanda del medio de control de reparación directa, pues determinó la fecha en la cual se reanudaban los términos de la caducidad y explicó el fundamento jurídico que se debía tener en cuenta para contabilizar los días restantes, como días calendario conforme lo dispone el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal.

Así, en la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, explicó la razón por la cual no se acoge la tesis expuesta por la accionante referente a que “[…] el conteo realizado por el despacho no corresponde a la realidad, porque tal como lo estableció la caducidad fue suspendida por el término de 9 días, luego, este inició a partir del día siguiente hábil de haberse celebrado la audiencia de conciliación extrajudicial en la Procuraduría […]”, en el entendido que dicha hipótesis no está prevista en las normas que rigen la materia y agregó el Tribunal que “[…] realizar otra interpretación favorecería a la parte demandante con términos adicionales que la norma no ha establecido, es decir, los días restantes que se suspendieron deben contarse calendario, dado que ello completaría la totalidad de los 2 años […]”.

En los referidos términos se concluye que no se configuró el defecto sustantivo endilgado al proveído reprochado, por cuanto, como quedó visto, los argumentos que lo sustentan sobre la indebida aplicación del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 no se ajustan a la realidad jurídica y al contenido de la decisión objetada. Ahora bien, la Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento de conformidad con su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.

En consecuencia, los razonamientos anteriores son suficientes para negar la solicitud de protección del derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia solicitado por la señora Jaqueline Lota Díaz, por cuanto se verifica que la providencia atacada no incurrió en el defecto alegado por la parte accionante. 3.3.4.

Requisito de Relevancia Constitucional En el caso bajo examen, por una parte, se debe señalar que el principio de buena fe no cumple con el requisito de relevancia constitucional al no ser un derecho fundamental y, en consecuencia, frente a éste se declarará improcedente la acción de tutela y, por la otra, resta analizar la procedencia del amparo constitucional solicitado respecto del derecho fundamental a la igualdad ante la ley.

En lo que hace al requisito de relevancia constitucional, advierte la Sala que la Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, se indicó en la sentencia C-590 de 2005: “Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.”[5] (Subrayas de la Sala).

De lo anterior se colige que al juez constitucional únicamente le está permitido estudiar cuestiones que cuenten con una clara importancia constitucional; ello, con el fin de impedir que éste se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones, lo que desbordaría el ámbito de aplicación de la acción de tutela. Así las cosas, al analizar la procedencia, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes.

Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido[6]: “Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.” (Subrayas de la Sala).

Por ende, la relevancia constitucional tiene como finalidad: (i) proteger el principio de autonomía judicial, y (ii) que el juez constitucional no se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones; en ese sentido, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado[7]: “La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afectación de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[10].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” (Subrayas de la Sala). A la luz de la jurisprudencia expuesta se colige que, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez lo primero que debe advertir en la demanda es que el interesado invoque derechos de orden constitucional y que, adicionalmente, explique las razones por las cuales los entiende transgredidos.

En tal virtud, si el derecho invocado no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es, “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”[11].

Esto significa que el núcleo esencial de un derecho fundamental es el contenido intocable que determina su posible vulneración; por ende, si éste es afectado, se estará ante su violación; para ello, la Corte Constitucional ha establecido los criterios para determinar su contenido, al señalar[12]: “Los criterios que sirven de apoyo para determinar el contenido esencial de un derecho fundamental, son principalmente dos: i) hacen parte del núcleo esencial las características y facultades que identifican el derecho, sin las cuales se desnaturalizaría y, ii) integran el núcleo esas atribuciones que permiten su ejercicio, de tal forma que al limitarlas el derecho fundamental se hace impracticable”.

Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, la Sala destaca: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones del actor para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo. 3.3.4.1.

De conformidad con las consideraciones del acápite precedente, se advierte que la parte actora no expuso argumento alguno dirigido a explicar las razones específicas por la cuales estima que la providencia de fecha 28 de agosto de 2020 infringió el núcleo esencial de su derecho fundamental a la igualdad ante la ley. En consecuencia, es claro para la Sala que frente a éste no se acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los términos antes descritos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora Jaqueline Lota Díaz, en contra de la providencia del 28 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Subsección B, en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta en contra de la providencia del 28 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Subsección B, en relación con el derecho fundamental a la igualdad, y en relación con el principio de la buena fe, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (Aclaración de voto) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. [2] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [3] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [4] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [5] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, MP: Jaime Córdoba Triviño [6] Corte Constitucional, Sentencia SU172 de 2015, MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [10] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [11] Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008.

M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [12] Ibídem.