CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) -Defensoría de Familia del Centro Zonal Ipiales (Regional Nariño), Comisaría de Familia de Gualmatán (Nariño) y Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia general en los conflictos de competencias administrativas Con base en el artículo 39 (…) y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(…) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; (…) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 JUECES DE FAMILIA – Competencia para conocer de conflictos de competencia administrativo en materia de familia [E]l juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.
Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia general para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Pérdida de competencia por vencimiento de términos [E]l Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.
Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas porque esta pierde competencia al dejar vencer los términos para adelantar y concluir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede entrar en conflicto de competencias con el defensor de familia o con el comisario de familia, e inclusive con el inspector de policía en los casos en los que esta autoridad ha ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esa hipótesis, que corresponde al caso concreto que ahora debe resolver la Sala, no está contemplada ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales.
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las reglas de tránsito de la ley 1878 de 2018 ver Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de noviembre de 2019. Radicado 2019-00130 SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS EN FAVOR DE UN NIÑO, NIÑA O ADOLESCENTE.
Reiteración Cuando el trámite administrativo regulado por los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia concluye con la declaración en situación de vulneración de derechos, debe imponerse una medida de protección para el niño, niña o adolescente en cuyo favor se adelanta dicho trámite. Los artículos en cita no califican de manera expresa la naturaleza de la medida.
Sin embargo, el inciso segundo del artículo 101 de la Ley 1098, relativo al «contenido del fallo», prevé que cuando dicho fallo contenga una medida de restablecimiento debe «señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente…».
(Subraya la Sala). Asimismo, el artículo 103, titulado «carácter transitorio de las medidas», sí establece expresamente la posibilidad de modificarlas o suspenderlas, en concordancia con la evaluación -que, se entiende, debía haberse incluido en el fallo-. Tal evaluación se hace en la denominada etapa de seguimiento; originalmente, no tenía término establecido.
El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
(…) La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 96 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 103 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 99 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 100 JUEZ DE FAMILIA – Competencia por vencimiento de los términos para la actuación de la autoridad administrativa en la etapa de seguimiento [C]uando por vencimiento de los términos establecidos en el artículo 103 de la Ley 1098, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878, las diligencias pasan al juez de familia y este, apoyándose en lo actuado porque no encuentra causal de nulidad alguna y por ende lo encuentra válido, dentro del término perentorio de dos meses, debe determinar y decidir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, con una de las siguientes medidas de cierre del proceso: (…) Permanencia del niño, la niña o el adolescente, en su medio familiar (si en él se encuentra).
(…) Remisión del niño, la niña o el adolescente al medio familiar, si en este se cuenta con las condiciones para garantizar sus derechos. (…) Declaratoria de adoptabilidad si no se dan las hipótesis (i) o (ii). Así las cosas, una vez se configura la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, por vencimiento de los términos en la etapa de seguimiento, la competencia para definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente es del juez de familia.
FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00180-00(C) Actor: JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DEL GUALMATÁN (NARIÑO) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) -Defensoría de Familia del Centro Zonal Ipiales (Regional Nariño), Comisaría de Familia de Gualmatán (Nariño) y Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño).
Asunto: Competencia del juez de familia para resolver de fondo la situación jurídica de un niño, por pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Seguimiento de las medidas transitorias de restablecimiento de derechos, función coordinada entre la autoridad que tiene la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y el coordinador del centro zonal del ICBF.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. El 31 de marzo de 2015, la Institución Educativa Santo Tomás solicitó a la Comisaría de Familia de Gualmatán (Nariño), la intervención para solucionar la situación del estudiante C.A.Y.M[1] quien presentaba un diagnóstico de trastorno y déficit de atención con hiperactividad y causaba quejas constantes de los padres de familia por agresiones a sus compañeros de curso (folios 8 al 11, carpeta 3, archivo digital). 2.
El 5 de mayo de 2015, la Comisaría de Familia de Gualmatán (Nariño) abrió proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño C.A.Y.M. de 6 años, mediante auto núm. 12. Como medida provisional impuso amonestación[2] a la madre y ordenó atención psicosocial y asistencia a la familia del niño por parte de la psicóloga de la Comisaría (folios 37 al 40, carpeta 3, archivo digital). 3.
En la misma fecha (5 de mayo de 2015), la Comisaría de Familia de Gualmatán expidió Resolución núm. 14, «por medio de la cual se declara en Vulneración (sic) de derechos al niño [C.A.Y.M.] Y se Ordena el Respectivo (sic) seguimiento». En el segundo resuelve de la misma resolución, se ordenó la amonestación a su madre, el seguimiento al caso y el tratamiento psicológico que el niño requiriera (folios 82 al 87, carpeta 3, archivo digital). 4.
Entre 2015 y 2019, el equipo interdisciplinario de la Comisaría realizó acompañamiento al niño y a su familia para verificar su tratamiento médico, mejorar conductas de comportamiento, pautas de crianza, e intentar reintegro a la institución educativa (folios 100 al 528, carpeta 3, archivo digital). 5. El 29 de agosto de 2019, la Comisaría de Familia de Gualmatán ordenó trasladar el proceso al Juzgado Promiscuo de Familia de Ipiales (reparto), por pérdida de competencia. Adicionalmente, en el mismo auto dispuso la ubicación del niño en hogar de paso, «por encontrarse en riesgo inminente», hasta que se gestionara un cupo en la modalidad de internado (folios 529 y 530, carpeta 3, archivo digital). 6.
El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Ipiales (Nariño), mediante auto del 5 de septiembre de 2019, resolvió remitir las diligencias al Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño) (folios 541 y 542, carpeta 3, archivo digital). 7. El 13 de septiembre de 2019, el Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán avocó el conocimiento y ordenó suspender la ubicación del menor en hogar de paso y dejarlo bajo responsabilidad de su madre, si los médicos autorizaban su egreso del Hospital Psiquiátrico San Rafael de la ciudad de Pasto (Nariño) (folios 549 al 554, carpeta 3, archivo digital). 8.
Entre septiembre de 2019 y junio de 2020, el juez Promiscuo Municipal de Gualmatán realizó diversas actuaciones de acompañamiento al estado del niño, entre estas, recibió informes del centro médico, instó por cupo en instituciones educativas para reintegrar al niño a la escolaridad, requirió a la Comisaría de Familia de Gualmatán para conocer actuaciones específicas adelantadas en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, solicitó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) apoyo pedagógico y terapéutico para el niño y su familia, así como cupo de educación inclusiva (folios 556 al 678, carpeta 3, archivo digital). 9.
El 26 de junio de 2020, el juez Promiscuo Municipal de Gualmatán decretó, por falta de competencia, la nulidad del auto del 13 de septiembre de 2019, por medio del cual había avocado el conocimiento de las diligencias y ordenó remitir el asunto a la Coordinación del Centro Zonal de Ipiales del ICBF. Como fundamento de la decisión argumentó que el seguimiento de la medida de restablecimiento estaba a cargo del coordinador del respectivo centro zonal, según los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, así como la decisión del 16 de octubre de 2018 de esta Sala, en la que se resolvió un conflicto de competencias entre el Juzgado Promiscuo de Familia de Urrao y la Comisaría de Familia de Urrao (Antioquia)[3] (folios 679 al 687, carpeta 3, archivo digital). 10.
El 30 de julio de 2020, la Comisaría de Familia realizó solicitud de aclaración de la providencia del 26 de junio de 2020 (carpetas 13 y 14, archivo digital). 11. El juez Promiscuo Municipal de Gualmatán, mediante oficio núm. 220 del 30 de julio de 2020, indicó que «la Comisaría de Familia de Gualmatán, es la Autoridad Administrativa competente para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos del menor [C.A.Y.M.], en coordinación con el Centro Zonal del ICBF de la ciudad de Ipiales […]» (carpetas 15 y 16, archivo digital). 12.
El 31 de julio de 2020, la defensora de Familia, con funciones de coordinación, del Centro Zonal Ipiales propuso, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto de competencias administrativas entre esa autoridad y el Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (folios 1 al 13, carpeta 21, archivo digital). 13.
En el expediente obran constancias de que el 4 de agosto de 2020, la Comisaría de Familia de Gualmatán solicitó al Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán la remisión del expediente del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño C.A.Y.M. «en cumplimiento de la orden judicial» y que, mediante oficio del 4 de agosto de 2020, el Juzgado Promiscuo Municipal del Gualmatán «accede favorablemente a la petición» de la Comisaría y ordenó remitir el expediente digitalizado (carpetas 18 y 19, archivo digital).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente (folio 1, carpeta 9, archivo digital).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ipiales (Regional Nariño), al Juzgado Promiscuo Municipal del Gualmatán (Nariño), a la Comisaría de Familia de Gualmatán (Nariño), a la coordinadora del Centro Zonal Ipiales (Regional Nariño), a la fundación FUNDAE, a la Institución Educativa Santo Tomás y a la señora Z.M.M.O., madre del niño C.A.Y.M. (folio 1, carpeta 9, archivo digital).
El 27 de agosto de 2020, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que se recibieron alegatos del juez Promiscuo Municipal del Gualmatán (Nariño) (folio 1, carpeta 1, archivo digital). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) De la Defensoría de Familia, con funciones de coordinación, del Centro Zonal Ipiales del ICBF (Regional Nariño) Afirmó que, al momento de la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño C.A.Y.M. se encontraba con declaratoria en situación de vulneración de derechos, de acuerdo con la Resolución núm. 14 de 05/05/2015, por lo que, según el artículo 13 de la misma ley, debía contarse el término de seguimiento por 6 meses (hasta el 9 de julio de 2018) y, como no se dio prórroga alguna, se configuró la pérdida de competencia por parte de la autoridad administrativa y «es la judicatura quien debe definir la situación jurídica de fondo dentro de los dos meses siguientes».
Sobre la competencia para el seguimiento de las medidas de protección en cabeza de los coordinadores de los centros zonales del ICBF, manifestó que esa obligación no puede interpretarse de manera aislada a las normas que señalan el ámbito de competencia de las demás autoridades que intervienen en un proceso administrativo de restablecimiento de derechos y que, por lo tanto, no son competencias excluyentes, sino que se guían bajo el principio de colaboración armónica.
Como sustento de la anterior afirmación, citó el artículo 2.2.4.9.2.5[4] del Decreto único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho y el artículo 19[5] de la Resolución 2859 de 2013 del ICBF. Explicó que la función de seguimiento de las medidas de protección por parte del coordinador del centro zonal son consecuencia directa del papel que cumplen estas entidades en el esquema general del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, pero que no los faculta para definir la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes, pues esa función fue asignada a los defensores y comisarios de familia, según el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, y, excepcionalmente, a los jueces de familia por pérdida de competencia de los primeros.
Finalmente, aclaró que no se ha sustraído de sus funciones de seguimiento a las medidas de protección en favor del niño C.A.Y.M., pero que es necesario determinar la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica del niño. b) Del Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño) Alegó inexistencia de un conflicto de competencias administrativas negativo porque «en la actualidad el asunto fue reasumido, por competencia, por parte de la Comisaría de Familia de Gualmatán, Nariño, según solicitud de remisión del expediente de 4 de agosto de 2020» (negrillas originales).
Adicionalmente, manifestó que nunca solicitó a la Coordinación del Centro Zonal Ipiales del ICBF (Regional Nariño) adoptar una decisión de fondo, «sino simplemente hacer el seguimiento jurídico de las medidas adoptadas, […] bajo el entendido, para el presente caso, que las medidas de restablecimiento de derechos en favor del menor [C.A.Y.M.] se encontraban ejecutoriadas y no se había presentado el fenómeno de pérdida de competencia […]».
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 2018[6] fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional[7]. El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.
En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; y d) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.
Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo. c) El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administra tivas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescenci a El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 estableció el carácter prevalente de los derechos de los niños y niñas; y obligó a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y a protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificado por la Ley 1878 de 2018, cuya exposición de motivos fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes, para que la protección de sus derechos fuera efectiva bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional).
En particular, el artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual (subraya la Sala): Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.
El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.
En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas inicialmente a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía (concordante con el C.G.P - artículo 21, numeral 16, ya analizado).
Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuando sus derechos están amenazados o han sido vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial[8] del proceso administrativo de restablecimiento de derechos permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo.
Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[9].
Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos hay norma especial[10], la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas)[11], en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.
Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia[12] dispone como consecuencia la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa[13], defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
La Sala ha reiterado que en estos casos la naturaleza de la función del juez es administrativa[14] y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4º, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima[15].
Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.
Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas porque esta pierde competencia al dejar vencer los términos para adelantar y concluir el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede entrar en conflicto de competencias con el defensor de familia o con el comisario de familia, e inclusive con el inspector de policía en los casos en los que esta autoridad ha ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esa hipótesis, que corresponde al caso concreto que ahora debe resolver la Sala, no está contemplada ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales[16].
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. d) La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el conflicto de competencia no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre dos de esas autoridades – defensora y comisaria de familia-, y un juez de familia que debe sustituir o remplazar a la autoridad administrativa por pérdida de competencia y que, por consiguiente, como lo ha reiterado la Sala, actúa en ejercicio de una función administrativa.
Como se trata de un conflicto no regulado por la ley especial, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confiere el artículo 39 del CPACA, que forma parte del Procedimiento Administrativo General, le corresponde conocer de los conflictos de competencias que surjan entre una de estas autoridades administrativas y el juez de familia que actúa en cumplimiento de funciones administrativas por pérdida de competencia de la primera.
El proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño C.A.Y.M inició en 2015 (en vigencia de la Ley 1098 de 2006 original), por lo que la Ley 1878 de 2018 se aplica para el seguimiento de las medidas. Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre una autoridad del orden territorial: la Comisaría de Familia de Gualmatán, y dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Ipiales de la Regional Nariño, y el Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño), autoridad territorialmente desconcentrada[17] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Todas las autoridades negaron tener la competencia para conocer del asunto de la referencia[18]. El asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta porque se trata de la actuación administrativa que defina de fondo la situación jurídica del niño C.A.Y.M. Es decir, están reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conozca y decida sobre el conflicto planteado. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[19]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver qué autoridad –la Comisaría de Familia de Gualmatán, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Ipiales de la Regional Nariño o el Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán- tiene la competencia para definir de fondo la situación jurídica del niño C.A.Y.M. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) las reglas de tránsito de la Ley 1878 de 2018.
Reiteración; ii) el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos en favor de un niño, niña o adolescente. Reiteración; iii) las competencias del juez de familia por vencimiento de los términos para la actuación de la autoridad administrativa en la etapa de seguimiento. Reiteración, y iv) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 1.
Reglas de tránsito de la Ley 1878 de 2018. Reiteración[20] El artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, (enero 9), «por medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones», dispone: Artículo 13. Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1.
Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura. Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2.
Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley. (Se subraya). Si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53, Ley 4 de 1913)[21], necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta inició a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.
Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018. Para los que se había iniciado con anterioridad al 9 de enero de 2018, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua deberán fallarse conforme a la ley original, y no por la ley nueva.
Asimismo, una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la Ley 1878, esto es, en los términos del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificada por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 y, posteriormente, por el artículo • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas». 2.
Seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos en favor de un niño, niña o adolescente. Reiteración[22] Cuando el trámite administrativo regulado por los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia concluye con la declaración en situación de vulneración de derechos, debe imponerse una medida de protección para el niño, niña o adolescente en cuyo favor se adelanta dicho trámite.
Los artículos en cita no califican de manera expresa la naturaleza de la medida. Sin embargo, el inciso segundo del artículo 101 de la Ley 1098, relativo al «contenido del fallo», prevé que cuando dicho fallo contenga una medida de restablecimiento debe «señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente…».
(Subraya la Sala)[23]. Asimismo, el artículo 103, titulado «carácter transitorio de las medidas», sí establece expresamente la posibilidad de modificarlas o suspenderlas, en concordancia con la evaluación -que, se entiende, debía haberse incluido en el fallo-. Tal evaluación se hace en la denominada etapa de seguimiento; originalmente, no tenía término establecido.
El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.
La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).
El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. […] En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subraya la Sala).
Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos»[24]. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis[25].
No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe[26]. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 1998[27] y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011).
En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[28], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Así las cosas, la función de seguimiento de las medidas transitorias, impuestas al declarar a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración armónica y coordinada con los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
Sin embargo, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando e imponiendo la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso. Esto guarda concordancia con la regla del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia según la cual, quien puede modificar las medidas de restablecimiento es «[L]a autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso».
Por regla general, esta autoridad sería el defensor o comisario de familia, y, cuando estos hayan perdido competencia, lo sería el juez de familia. 3. Competencia del juez de familia por vencimiento de los términos para la actuación de la autoridad administrativa en la etapa de seguimiento. Reiteración[29] La Ley 1878, en el artículo 6º en comento, dispuso la pérdida de competencia para la autoridad administrativa cuando se superen los términos señalados para el seguimiento sin «resolver de fondo la situación jurídica»[30] del niño, niña o adolescente y ordenó el envío de las diligencias al juez de familia señalándole el término máximo de dos meses para la decisión de fondo de la actuación administrativa.
Por lo tanto, cuando por vencimiento de los términos establecidos en el artículo 103 de la Ley 1098, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878, las diligencias pasan al juez de familia y este, apoyándose en lo actuado porque no encuentra causal de nulidad alguna[31] y por ende lo encuentra válido, dentro del término perentorio de dos meses, debe determinar y decidir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, con una de las siguientes medidas de cierre del proceso: i) Permanencia del niño, la niña o el adolescente, en su medio familiar (si en él se encuentra). ii) Remisión del niño, la niña o el adolescente al medio familiar, si en este se cuenta con las condiciones para garantizar sus derechos. iii) Declaratoria de adoptabilidad si no se dan las hipótesis (i) o (ii).
Así las cosas, una vez se configura la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, por vencimiento de los términos en la etapa de seguimiento, la competencia para definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente es del juez de familia.[32] 6. Caso concreto De los antecedentes, se observa que los hechos del presente conflicto transcurrieron así: |Solicitud de intervención de la Institución Educativa|31 de marzo de | |Santo Tomás a la Comisaría de Familia de Gualmatán |2015 | |(Nariño) | | |Auto de apertura del proceso administrativo de |5 de mayo de | |restablecimiento de derechos por parte de la |2015 | |Comisaría de Familia de Gualmatán (Nariño) | | |Resolución con medida transitoria, conforme al |5 de mayo de | |artículo 100 del Código.
Declaración en situación de |2015 | |vulneración de derechos por parte de la Comisaría de | | |Familia de Gualmatán (Nariño) | | |Entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 |9 de enero de | | |2018 | |Vencimiento del término inicial de seguimiento (6 |9 de julio de | |meses)[33] |2018 | |Envío del expediente al juez de familia |29 de agosto de | | |2019 | |Auto mediante el cual el juez Promiscuo Municipal de |13 de septiembre| |Gualmatán (Nariño) avocó conocimiento |de 2019 | |Auto mediante el cual el juez Promiscuo Municipal de |26 de junio de | |Gualmatán (Nariño) ordenó remitir el asunto a la |2020 | |Coordinación del Centro Zonal de Ipiales del ICBF | | |La Defensoría de Familia, con funciones de |31 de julio de | |coordinación, del Centro Zonal de Ipiales del ICBF |2020 | |planteó conflicto de competencias administrativas | | El proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño C.A.Y.M. inició por solicitud de la Institución Educativa del 31 de marzo de 2015; la Comisaría de Familia de Gualmatán, el 5 de mayo de 2015, abrió proceso administrativo de restablecimiento de derechos y, mediante Resolución núm. 14 del 5 de mayo de 2015[34], el niño fue declarado en situación de vulneración de derechos.
En vigencia de la Ley 1878 de 2018, el proceso fue remitido al juez Promiscuo Municipal de Gualmatán por pérdida de competencia, quien inicialmente avocó conocimiento mediante auto del 13 de septiembre de 2019. Sin embargo, el 26 de junio de 2020, el juez decretó la nulidad del auto del 13 de septiembre de 2019, por falta de competencia, y ordenó remitir el asunto a la Coordinación del Centro Zonal de Ipiales del ICBF.
Así las cosas, el 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño C.A.Y.M. había iniciado y se encontraba con declaratoria en situación de vulneración de derechos, por lo que se debía aplicar la Ley 1878 de 2018 en lo relativo al «seguimiento de las medidas».
La Ley 1878 dispuso que el seguimiento de la medida de restablecimiento transitoria tendría un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más. Por lo tanto, como no obra constancia de prorroga en el expediente, el 9 de julio de 2018 se cumplieron los 6 meses que tenía la autoridad administrativa (Comisaría de Familia de Gualmatán) para concluir el seguimiento de la medida transitoria y definir de fondo la situación jurídica del niño C.A.Y.M. Como se explicó en el análisis normativo, en los términos del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, este vencimiento de términos implica la pérdida de competencia de la autoridad administrativa para seguir conociendo del asunto y el deber de enviar el proceso al juez de familia (Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán) para que este defina de fondo la situación jurídica de niño en el término de 2 meses.
Así lo hizo la Comisaría el 29 de agosto de 2019 y lo asumió el juez Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño) el 13 de septiembre de 2019. Sin embargo, el juez realizó acompañamiento y evaluación del estado del niño hasta el 26 de junio de 2020, pero sin definir de fondo su situación jurídica, como lo ordena la ley. Por lo tanto, el Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño) es el competente para definir de fondo la situación jurídica del niño C.A.Y.M. y así lo resolverá está Sala.
Adicionalmente, debe recordarse lo dispuesto en los incisos 11 y 12 del artículo 100 de la Ley 1098 de 2016, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018: […] El juez resolverá en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir del día siguiente a la radicación del proceso, so pena que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.
Si el juez no resuelve el proceso en este término, perderá competencia para seguir conociendo del asunto, remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia que le sigue en turno y se pondrá en conocimiento del Consejo Superior de la Judicatura. […] Sobre la decisión del 16 de octubre de 2018 de esta Sala, en la que se resolvió un conflicto de competencias entre el Juzgado Promiscuo de Familia de Urrao y la Comisaría de Familia de Urrao, con radicado núm. 2018-00089, debe señalarse que, si bien se remitió el proceso al coordinador del centro zonal correspondiente, en dicha ocasión no se presentó pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia y que la Sala dejó expreso en su análisis que: […] la norma del inciso segundo del artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, asigna la función de seguimiento de las medidas al respectivo Coordinador del Centro Zonal del ICBF, pero ciertamente tal función se debe desarrollar de manera conjunta, con el Defensor de Familia o el Comisario de Familia que tomó las medidas, pues este debe seguir atento al desarrollo de estas, con la finalidad de que cumplan su propósito benéfico para el menor de edad y se lleven a cabo de acuerdo con la ley y los derechos e intereses del menor.
Retomado de Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 17 de septiembre de 2018, Radicación 11001030600020180008500. Por lo tanto, es claro que para realizar el seguimiento y la evaluación de la medida transitoria de restablecimiento de derechos, el juez de familia debe actuar en coordinación y apoyo con el coordinador del Centro Zonal del Ipiales del ICBF (Regional Nariño).
Sin embargo, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada y armónica, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando e imponiendo la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso, en este caso, el Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño).
Sobre la comunicación del 4 de agosto de 2020, en la que Comisaría de Familia de Gualmatán solicitó al Juzgado Promiscuo Municipal del Gualmatán la remisión del expediente del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño C.A.Y.M «en cumplimiento de la orden judicial», debe recordarse que esta Sala ha reiterado la naturaleza administrativa de la actuación del juez de familia cuando actúa en reemplazo de la autoridad administrativa, por pérdida de competencia[35].
Además, esta Sala entiende que «por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes»[36], por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continúe; sin que exista la posibilidad de extender su competencia por un acuerdo entre las autoridades.
Por lo anterior, la Comisaría de Familia de Gualmatán no puede asumir de nuevo la competencia que perdió desde le 8 de julio de 2018 para definir de fondo la situación jurídica del niño C.A.Y.M. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño) para resolver de fondo su situación jurídica del niño C.A.Y.M.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Gualmatán (Nariño), para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Ipiales (Regional Nariño), al Juzgado Promiscuo Municipal del Gualmatán (Nariño), a la Comisaría de Familia de Gualmatán (Nariño), a la coordinadora del Centro Zonal Ipiales (Regional Nariño), a la fundación FUNDAE, a la Institución Educativa Santo Tomás y a la señora Z.M.M.O., madre del niño C.A.Y.M.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujetan la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por tratarse de menores de edad, y con la finalidad proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [2] En el expediente obra acta de amonestación a la madre de fecha 5 de mayo de 2015 (folios 42 y 43, carpeta 3, archivo digital). [3] La decisión señalada corresponde a: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado 2018-00089. Decisión del 16 de octubre de 2018. [4]
ARTÍCULO 2. 2.4.9.2.5. Seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento. En los términos del inciso 2º del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, para el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento de derechos adoptadas por los Defensores de Familia o Comisarios de Familia, estos deberán remitir de manera inmediata al Coordinador del Centro Zonal o Seccional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces, información y copia de la decisión correspondiente debidamente ejecutoriada. // La anterior se entiende sin perjuicio de la obligación que les asiste a los Defensores y Comisarios de Familia para hacer seguimiento y evaluación de las medidas definitivas de restablecimiento de derechos, que adopten en desarrollo de sus funciones.
(Decreto 4840 de 2007, artículo 11) [5]
ARTÍCULO DÉCIMO NOVENO. Modificar el artículo 18 de la Resolución No. 1616 de 2006, el cual quedará así: El Centro Zonal es la dependencia encargada de desarrollar dentro de su área de influencia la coordinación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, coordinar la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar y la implementación de la política de protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia, el bienestar de las familias y comunidades, y el desarrollo del sistema de responsabilidad penal para adolecentes <sic>.
Para ello adelantará las siguientes funciones generales: […] 6. Coordinar el desarrollo del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos y las demás actuaciones administrativas definidas en la Ley. // 7. Hacer seguimiento a las medidas de protección de los niños, niñas y adolescentes con proceso administrativo de restablecimiento de derechos. […] Las funciones del Centro Zonal en relación con el Sistema Nacional de Bienestar Familiar son: […] Las funciones del Centro Zonal en relación con Servicios y Atención son: […] Las funciones del Centro Zonal en relación con la Niñez y Adolescencia son: […] Las funciones del Centro Zonal en relación con Familias y Comunidades son: […] Las funciones del Centro Zonal en relación con Nutrición son: […] Las funciones del Centro Zonal en relación con Protección son: […] [6] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [7] Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).
Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. [8] El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo 3ª del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos. [9] Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. [10] El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.
Confrontar con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011. [11] Regla de competencia territorial. Ver Artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. [12] Ley 1098 de 2006 con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. [13] En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
Y, a su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». [14] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en Radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. [15] L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». [16] L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [17] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [18] La Comisaría de Familia de Gualmatán declaró su falta de competencia en la actuación del 29 de agosto de 2019, mediante la cual ordenó remitir el proceso al juez de familia. [19] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [20] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de noviembre de 2019. Radicado 2019-00130. [21] Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente. Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. [22] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 12 de noviembre de 2019, radicado 2019-00130 y 2019-00139. [23] El artículo 101 de la Ley 1098 de 2006 no fue modificado ni derogado por la Ley 1878, y su texto completo es el siguiente: «ARTÍCULO 101. CONTENIDO DEL FALLO. La resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. / Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente.
La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida». [24] Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa por haber operado la pérdida de competencia. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [25] De acuerdo con el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea. [26] La materia fue regulada por el ICBF mediante Resolución núm. 1199 del 4 de diciembre de 2019, según la cual, para garantizar la atención con enfoque diferencial, en los casos en que no se puede decidir de fondo en el plazo establecido en la Ley 1098 de 2016, por situaciones fácticas y probatorias que deben estar debidamente acreditadas en el expediente, el ICBF, a través del director regional y por resolución motivada, podrá otorgar un aval a la autoridad administrativa para ampliar el término por 6 meses más. La solicitud de ampliación deberá ser presentada por la autoridad administrativa un mes antes del vencimiento del término. [27] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [28] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006».
Decreto 1069 de 2015 (mayo 26), «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». [29] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de julio de 2020. Radicado 2020-00042. [30] En los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, se entiende por resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente: «se determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos». [31] Según el artículo 100 del Código de la infancia y la Adolescencia, parágrafos 2º y 5º, cuando se advierta o evidencie (no cuando ocurra) una nulidad después de transcurridos los 6 meses fijados por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad y le corresponde al juez resolverla, «quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley». [32] O del juez civil municipal o el juez promiscuo municipal, en los lugares donde no haya juez de familia (Art. 120, Código de la Infancia y la Adolescencia). [33] El termino de seguimiento puede ser prorrogado por 6 meses más, según artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Sin embargo, en el expediente no obra prórroga del término de seguimiento, por lo que, la pérdida de competencia se produjo al vencimiento del termino inicial de seguimiento (6 meses). [34] La Sala entiende que ambas actuaciones (apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y resolución que declaró al niño C.A.Y.M en situación de vulneración de derechos) ocurrieron el mismo día y fueron debidamente sustentadas por la Comisaría de Familia porque así obra prueba en el expediente, a pesar de lo antitécnico que puede entenderse. [35] En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.
Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016, reiterado, entre otras en decisión del 12 de noviembre de 2019, radicado 2019-00130. [36] Corte Constitucional. Sentencia C-012 del 2002.