11001-03-15-000-2020-02755-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 000134 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 – De la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA) / REQUISITOS DE FORMA La Resolución No. 000134 de 2020 fue expedida por el director ejecutivo de Cormagdalena en ejercicio de las funciones a su cargo, particularmente de la prevista en el artículo 24 numeral 1 del Decreto 790 del 12 de mayo de 1995, mediante el cual se adoptaron los Estatutos de Cormagdalena.

Esta norma dispone que será competencia del director ejecutivo de la entidad: <<Dirigir, coordinar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal.>> (…) Es claro que en este caso las determinaciones atinentes a la suspensión de procedimientos de cobro coactivo, la posibilidad de adelantar procedimientos sancionatorios contractuales por medios virtuales, la suspensión de la atención presencial en la sede de la entidad y la modificación de los plazos para la contestación de peticiones, corresponden a una regulación de trámites administrativos ante la entidad en ejercicio de la función de dirección y coordinación de las actividades propias de la entidad.

(…) Se advierte que la Resolución No. 000134 de 2020 cumple con todos los requisitos formales de un acto administrativo, y está probado en el expediente que Cormagdalena realizó la publicación de dicha resolución en su página web. Por lo tanto, la Sala estima que la Resolución No. 000134 de 2020 cumple con todos los requisitos de forma. FUENTE FORMAL: DECRETO 790 DE 1995 REQUISITOS DE FONDO / CONEXIDAD - Con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 417 de 2020 En relación con el examen de conexidad, la Sala advierte que, en efecto, la Resolución No. 000134 de 2020 está estrechamente relacionada con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia. (…) [E]n la medida en que la Resolución No. 000134 de 2020 suspende algunas actuaciones administrativas de Cormagdalena y la atención presencial al público, implementa la posibilidad de adelantar los procedimientos sancionatorios contractuales por medios virtuales y modifica los plazos para la contestación de peticiones, es evidente que el acto administrativo estudiado guarda una estrecha relación con las razones que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia. Lo anterior, en la medida en que las medidas descritas tienen como objeto propender por el distanciamiento social y flexibilizar algunas actuaciones administrativas ante la coyuntura actual.

(…) La Resolución No. 000134 de 2020 se fundamenta particularmente en las disposiciones adoptadas en el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020. (…) Adicionalmente, la resolución objeto de control desarrolla algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, así: (i) el artículo 1 de la resolución estudiada ordena la suspensión de términos en los procedimientos de cobro coactivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del decreto, (ii) el artículo 3 ordena la suspensión de atención al público de manera presencial, en cumplimiento de lo previsto por el artículo 3 del decreto legislativo, conforme con el cual las autoridades velarán por la prestación de los servicios a su cargo haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones;

(iii) el artículo 4 amplía los plazos para la atención de las peticiones realizadas por los ciudadanos en los términos del artículo 14 del CPACA, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del decreto. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02755-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) Demandado: RESOLUCIÓN 000134 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de Resolución 000134 de 1 de junio de 2020 expedida por el director ejecutivo de Cormagdalena SENTENCIA La Sala procede a proferir sentencia dentro del proceso de control inmediato de legalidad de la Resolución 000134 de 1 de junio de 2020 expedida por el director ejecutivo de Cormagdalena La Sala es competente para proferir la presente providencia de acuerdo con el artículo 111 numeral 8 del CPACA.

Además, conforme con lo dispuesto en el artículo 107 del CPACA, la Sala Plena, en sesión virtual No. 10 realizada el 1° de abril de 2020, asignó los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. I.

ANTECEDENTES 1.- El 17 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417 por medio del cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional para atender la crisis ocasionada por la pandemia asociada con la enfermedad Covid-19 con origen en el virus SARS- CoV-2. 2.- En ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020.

En el artículo 1 del decreto se indicó que las entidades podían celebrar audiencias públicas por medios virtuales en los procesos de selección en curso, con el fin de propiciar el distanciamiento social y evitar la propagación de la pandemia. Con el mismo fin, en el artículo 2 del decreto en comento se dispuso que los procedimientos sancionatorios podían adelantarse de forma virtual y, en todo caso, las entidades podían decretar la suspensión de términos. Lo anterior, fue reiterado en el artículo 2 del Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020. 3.- El 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491 de 2020 por medio del cual se adoptaron medidas para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las entidades públicas.

En el artículo 3 del referido decreto se dispuso que, con el fin de propiciar el distanciamiento social, las entidades públicas debían propender por la prestación de los servicios a su cargo por medio del uso de las tecnologías de la información y la comunicación. Además, en el artículo 5 se dispuso la ampliación de los términos para atender las peticiones elevada por los ciudadanos en los términos del artículo 14 del CPACA.

Finalmente, en el artículo 6 se indicó que las autoridades referidas en el artículo 1 del decreto, podrían suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa a su cargo. 4.- El director ejecutivo de Cormagdalena, expidió la Resolución 000134 del 1 de junio de 2020 por medio de la cual se implementaron algunas de las disposiciones de los Decretos Legislativos 440 y 491 del 2020.

La Resolución dispone textualmente: <<RESOLUCIÓN 134 DE 2020 (junio 1) Diario Oficial No. 51.340 de 9 de junio de 2020 Por medio de la cual se suspende los términos procesales en los procedimientos administrativos de jurisdicción coactiva y se dictan otras disposiciones. EL DIRECTOR EJECUTIVO DE CORMAGDALENA En uso de sus facultades legales y estatutarias y en especial, las conferidas en la Ley 161 de 1994, Decreto 790 de 1995 y la Resolución 000420 del 10 de noviembre de 2016 y,

CONSIDERANDO

Que de conformidad con lo prescrito en el artículo 331 de la Constitución Política y la Ley 161 de 1994, se creó y reglamentó la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - CORMAGDALENA Que la Resolución 000420 del 10 de noviembre de 2016 “por medio de la cual se ajusta y actualiza el manual específico de funciones y competencias para los empleos de planta global de personal de Cormagdalena se encuentran las funciones esenciales del Director Ejecutivo, entre las cuales la se establece la de Dirigir acciones tendientes al cumplimiento de las funciones a cargo de la Corporación para garantizar el desarrollo de su objeto constitucional”.

Que el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia consagra que es deber de las autoridades salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos. Que el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Que, la misión de Cormagdalena, principalmente consiste en “Recuperar y mantener la navegabilidad del Río Magdalena como aporte a la competitividad del país, garantizar su desarrollo sostenible y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades ribereñas”. Que el artículo 7o de la Ley 1437 de 2011 dispone que es deber de las autoridades brindar atención al público y a las personas que ante ellas acudan, en relación con los asuntos que tramiten.

Que el trámite de las actuaciones administrativas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011 deben tener en consideración que “Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos de conformidad con lo dispuesto en este Código o la Ley.” Asimismo, el desarrollo de las actuaciones por medios virtuales conforme lo determinan los artículos 53 a 64 ejusdem implica, entre otros aspectos: i) la posibilidad de adelantar las actuaciones administrativas por medios electrónicos, ii) el registro para el uso de medios electrónicos, iii) el documento público por medio electrónico, iv) la notificación electrónica, v) el acto administrativo electrónico, vi) el archivo electrónico de documentos, vii) el expediente electrónico, viii) la sede electrónica, ix) la recepción de documentos electrónicos por parte de las autoridades, x) la prueba de recepción en envío de mensajes de datos por la autoridad, xi) las sesiones virtuales y xii) los estándares y protocolos.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución número 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, tras la determinación del COVID-19 como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se establecen una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.

Que, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Que, a través del Decreto 440 de 20 de marzo de 2020 el Gobierno nacional adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”, indicando entre otras cosas, la posibilidad de realizar audiencias de los procesos selectivos de forma virtual y la preferencia de la utilización de mecanismos de agregación de demanda, para la adquisición de bienes y servicios, durante la etapa de aislamiento preventivo.

Que, atendiendo a lo preceptuado en dicho decreto, se hace necesaria la continuidad de los procesos selectivos, habilitando y fortaleciendo mecanismos de orden digital y virtual que permitan la selección objetiva, la libertad de concurrencia y demás principios y deberes en materia de contratación estatal. Es de esta manera que podrá dársele continuidad a la ejecución presupuestal de la entidad a través de la gestión contractual.

Que, con el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a. m.) del día veinticinco (25) de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a. m.) del día trece (13) de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Asimismo, se limitó la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional. Que el artículo 3o del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 señala como excepciones a la medida, entre otros: “16. Las actividades de los puertos de servicio público y privado, exclusivamente para el transporte de carga” así como “17. Las actividades de dragado marítimo y fluvial”.

Que mediante Resolución No. 00097 del 25 de marzo de 2020 se suspendieron términos y se adoptaron algunas medidas transitorias por causa del COVID-19 en la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena) y se dictaron otras disposiciones. Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, «Salvo norma legal especial, y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. [ ] 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción [ ]». Que de acuerdo a lo señalado en el Decreto 491 de 2020, “los términos establecidos en el precitado artículo resultan insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa, razón por la cual se hace necesario ampliar los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada”.

Que de conformidad con el artículo 6o del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, las autoridades administrativas podrán suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Dicha suspensión afectará los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años y durante el término que dure la suspensión y hasta el momento que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Que el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público” ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a. m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a. m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que el Decreto 537 del 12 de abril de 2020, “por medio del cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, consideró que para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual y en aras de no paralizar la contratación estatal y el mercado de compras públicas, se hace necesario aprovechar los medios tecnológicos para cumplir la función administrativa, por lo que en su artículo primero dispuso: “para evitar contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento individual, durante la vigencia de Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada Coronavirus COVID-19, las audiencias públicas que deban realizarse en los procedimientos de selección podrán desarrollarse a través de medios electrónicos, garantizando el acceso a los proponentes, entes de control, y a cualquier ciudadano interesado en participar.

La entidad estatal deberá indicar y garantizar los electrónicos y de comunicación que serán utilizados, así como los mecanismos que empleará para el registro de toda la información generada, conforme al cronograma establecido en el procedimiento”. Que en virtud de las normas expedidas con ocasión de atender la contingencia generada por el COVID-19, el Decreto 537 de 12 de abril de 2020 “por medio del cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” señala: “Procedimientos Sancionatorios: Procedimientos sancionatorios.

Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio ´de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el presente artículo, se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. La entidad estatal debe elegir y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que utilizará, así como los mecanismos para el registro de la información generada.”, y se hace necesario reanudar los procedimientos administrativos sancionatorios, garantizando el acceso a medios tecnológicos a los convocados, por lo cual se anexa protocolo de audiencias virtuales a la presente resolución. Que mediante la Resolución 107 de 13 de abril de 2020 se modificaron y se adoptaron medidas adicionales transitorias a las establecidas en la Resolución 000097 de 25 de marzo de 2020, y se dictaron otras disposiciones”.

Que el Decreto 593 de 24 de abril de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID 19, y el mantenimiento del orden público”, donde se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00:00 a. m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a. m.) del día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19.

Que mediante la Resolución 000114 de 27 de abril de 2020 se prorrogaron las medidas establecidas en la Resolución 000107 de 13 de abril de 2020 y se dictaron otras disposiciones. Que a través del Decreto 636 de 6 de mayo de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a. m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a. m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que, mediante el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. Que con la Resolución 000118 de 11 de mayo de 2020 se prorrogaron algunas medidas y se ordenó la suspensión de los términos procesales en los procedimientos de cobro coactivo y en los procedimientos administrativos sancionatorios que cursan en Cormagdalena, la suspensión de la atención al público de manera presencial en las oficinas de Cormagdalena y se señalaron los términos para dar respuesta a las peticiones, quejas, reclamos, sugerencias y denuncias.

Que en el Decreto 689 del 22 de mayo de 2020, “por el cual se prorroga la vigencia del Decreto 636 del 6 de· mayo de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público” se prorrogó la vigencia del Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 hasta el 31 de mayo de 2020 y se extendieron las medidas allí establecidas hasta las doce de la noche (12:00 p. m.) del día 31 de mayo de 2020.

Que mediante la Resolución 000130 de 22 de mayo de 2020 se prorrogó la suspensión de los procedimientos de cobro coactivo y los procedimientos administrativos sancionatorios y la suspensión de la atención al público de manera presencial en las sedes físicas de Cormagdalena y se dictaron otras disposiciones. Que mediante el Decreto 749 de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a. m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

De igual forma, se limitó la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con algunas excepciones. Que en consecuencia, en aras de proteger y garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción, se hace necesario continuar la suspensión de los procedimientos administrativos de cobro coactivo. Que conforme a todo lo indicado, y en procura de dar cumplimiento a las normas y directrices emitidas por el Gobierno nacional en materia de salubridad pública, orden público y relacionados, se hace necesario desarrollar tales asuntos a nivel interno de la Corporación, específicamente en cuanto a procesos contractuales, atención al público, procedimientos sancionatorios y procedimientos de jurisdicción coactiva.

Ello, permitirá establecer un claro marco interno regulatorio para el desarrollo de las competencias y funciones de Cormagdalena. En mérito de lo expuesto, el Director Ejecutivo de Cormagdalena, RESUELVE:

ARTÍCULO 1. ORDENAR la suspensión de términos procesales en los procedimientos administrativos de jurisdicción coactiva que cursan en Cormagdalena, desde las cero horas (00:00 a. m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19.

ARTÍCULO 2. Los Procedimientos Administrativos Sancionatorios contractuales de la Corporación se reanudarán y surtirán por medios electrónicos y virtuales, conforme a lo señalado en la parte motiva de la presente resolución y de acuerdo al protocolo que hace parte del presente acto administrativo.

ARTÍCULO 3. ORDENAR la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena), razón por la cual se dispondrán los canales electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales.

Cormagdalena pone a disposición de los interesados, el correo electrónico contactociudadano@cormagdalena.gov.co para atender peticiones y solicitudes, durante el período comprendido desde las cero horas (00:00 a. m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19.

ARTÍCULO 4. ACATAR a partir de la expedición de esta resolución y hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno nacional, los términos para atender las peticiones nuevas y en curso señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de lo establecido en el artículo 5o del Decreto 491 de 2020, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

PARÁGRAFO. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales.

ARTÍCULO 5. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y se publicará en la página web de Cormagdalena. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Dada en Bogotá, D. C. el 1 de junio de 2020 PEDRO PABLO JURADO DURÁN. Director Ejecutivo 5.- Mediante auto del 29 de julio de 2020 se admitió el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 000134 de 1 de junio de 2020 y se impartió el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA. Hechas las notificaciones de rigor a Cormagdalena, al Ministerio Público y publicado el aviso en la Secretaría General de esta corporación, se recibieron las siguientes intervenciones: INTERVENCIONES 6.- El director ejecutivo de Cormagdalena presentó escrito en el que sustentó la legalidad de la Resolución 000134 de 2020.

Al respecto indicó que: 6.1.- El artículo 1 de la Resolución 00134 de 2020, mediante el cual se ordenaba la suspensión de los procedimientos de cobro coactivo, se ajustaba al ordenamiento jurídico en la medida en que desarrollaba lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, según el cual las entidades podían suspender los términos en los procesos administrativos o jurisdicciones en sede administrativa a su cargo. 6.2.- El artículo 2 de la Resolución 00134 de 2020, mediante el cual se ordenaba la reanudación de términos en los procedimientos sancionatorios contractuales y se disponía su continuación por medios virtuales, se ajustaba al ordenamiento jurídico en la medida en que el artículo 2 del Decreto Legislativo 537 de 2020 había previsto esta posibilidad para las entidades.

Además, Cormagdalena venía adelantando todos los procedimientos de índole contractual de forma virtual, de conformidad con lo previsto en el Decreto Legislativo 440 de 2020. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 7.- El Ministerio Público emitió concepto de fondo respecto de la legalidad de la Resolución No. 00134 de 2020 y solicitó que se declarara su conformidad con la ley y la Constitución. Indicó que el acto administrativo sometido a estudio cumplía con todos los requisitos de forma y había sido expedido por el director ejecutivo de Cormagdalena en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias.

Respecto del examen de fondo señaló que existía suficiente conexidad entre Resolución 00134 de 2020 y los Decretos Legislativos 491 y 537 de 2020, en los cuales se fundaba el acto objeto de control. Además de lo anterior, señaló que las medidas adoptadas en la Resolución 00134 de 2020 eran proporcionales con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala declarará la conformidad con la Constitución Política y la ley de la Resolución 000134 del 1 de junio de 2020 expedida por el director ejecutivo de Cormagdalena, como quiera que es desarrollo de los decretos legislativos que se invocaron entre sus fundamentos. A.- EXAMEN DE LOS REQUISITOS DE FORMA 9.- La Resolución No. 000134 de 2020 fue expedida por el director ejecutivo de Cormagdalena en ejercicio de las funciones a su cargo, particularmente de la prevista en el artículo 24 numeral 1 del Decreto 790 del 12 de mayo de 1995, mediante el cual se adoptaron los Estatutos de Cormagdalena.

Esta norma dispone que será competencia del director ejecutivo de la entidad: <<Dirigir, coordinar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal.>> 10.- Es claro que en este caso las determinaciones atinentes a la suspensión de procedimientos de cobro coactivo, la posibilidad de adelantar procedimientos sancionatorios contractuales por medios virtuales, la suspensión de la atención presencial en la sede de la entidad y la modificación de los plazos para la contestación de peticiones, corresponden a una regulación de trámites administrativos ante la entidad en ejercicio de la función de dirección y coordinación de las actividades propias de la entidad. 11.- Se advierte que la Resolución No. 000134 de 2020 cumple con todos los requisitos formales de un acto administrativo, y está probado en el expediente que Cormagdalena realizó la publicación de dicha resolución en su página web.

Por lo tanto, la Sala estima que la Resolución No. 000134 de 2020 cumple con todos los requisitos de forma. B.- EXAMEN DE FONDO 12.- A fin de realizar el examen de fondo de la Resolución No. 000134 de 2020 es necesario analizar: (i) la conexidad entre la regulación contenida en el acto administrativo y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante Decreto 417 de 2020;

(ii) la conformidad del acto administrativo con los Decretos Legislativos 440, 491 y 537 de 2020 que desarrolla; (iii) la conformidad del acto administrativo con otras normas superiores que le sirven de fundamento y, (iv) la confrontación con normas que se advierta pudieron haber sido vulneradas con la expedición del acto. (i).- Conexidad con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 417 de 2020. 13.- En relación con el examen de conexidad, la Sala advierte que, en efecto, la Resolución No. 000134 de 2020 está estrechamente relacionada con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia. En este decreto se consideró: <<Que una de las principales medidas, recomendadas por la OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.>> 14.- Así las cosas, en la medida en que la Resolución No. 000134 de 2020 suspende algunas actuaciones administrativas de Cormagdalena y la atención presencial al público, implementa la posibilidad de adelantar los procedimientos sancionatorios contractuales por medios virtuales y modifica los plazos para la contestación de peticiones, es evidente que el acto administrativo estudiado guarda una estrecha relación con las razones que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia. Lo anterior, en la medida en que las medidas descritas tienen como objeto propender por el distanciamiento social y flexibilizar algunas actuaciones administrativas ante la coyuntura actual.

(ii).- Conformidad del acto administrativo con los Decretos Legislativos 440, 491 y 537 de 2020. 15.- La Resolución No. 000134 de 2020 se fundamenta particularmente en las disposiciones adoptadas en el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020.

En relación con el Decreto Legislativo 440 de 2020, en el artículo 2 se dispuso que: <<Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 se podrán realizar a través de medios electrónicos los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía>>.

La misma disposición fue incluida en el artículo 2 del Decreto Legislativo 537 de 2020, que modificó el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 en este sentido. 16.- Por lo tanto, es claro que el artículo 2 de la Resolución No. 000134 de 2020, en la medida en que dispuso la posibilidad de adelantar procedimientos sancionatorios contractuales de forma virtual, es desarrollo de los dispuesto en el artículo 2 del Decreto Legislativo 440 de 2020 y por tanto está conforme con dicha norma. 17.- En relación con el Decreto Legislativo 491de 2020, el artículo 1 dispuso que este sería aplicable <<a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas>>.

En consecuencia, Cormagdalena podía adoptar medidas administrativas relacionadas con las disposiciones previstas en el Decreto Legislativo 491 de 2020, al tratarse de un <<ente corporativo especial del orden nacional con autonomía administrativa, presupuestal y financiera>> en los términos del artículo 1 de la Ley 161 de 1994. 18.- Adicionalmente, la resolución objeto de control desarrolla algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, así: (i) el artículo 1 de la resolución estudiada ordena la suspensión de términos en los procedimientos de cobro coactivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del decreto, (ii) el artículo 3 ordena la suspensión de atención al público de manera presencial, en cumplimiento de lo previsto por el artículo 3 del decreto legislativo, conforme con el cual las autoridades velarán por la prestación de los servicios a su cargo haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones;

(iii) el artículo 4 amplía los plazos para la atención de las peticiones realizadas por los ciudadanos en los términos del artículo 14 del CPACA, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del decreto. 19.- Se observa entonces que las medidas adoptadas a través de la Resolución No. 000134 de 2020 se dan como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, sin que los preceptos declarados inexequibles (artículo 12[1] y apartados del 6[2] y 7[3]) como exequibles en forma condicionada (artículo 5[4]) tengan incidencia sobre las medidas adoptadas en el acto administrativo sometido a examen, ni mucho menos sobre su legalidad. 20.- Finalmente, sobre este punto, debe considerarse que en el artículo 5 del Decreto Legislativo 491 de 2020, se dispuso que la ampliación de términos para la respuesta de peticiones se ampliaría respecto de las peticiones que <<se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria>>.

Sin embargo, en el artículo 4 de la Resolución 000134 de 2020, se indicó que la ampliación de términos aplicaría y <<hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno nacional>>. En consecuencia, se condicionará la legalidad del artículo 4 de la resolución estudiada, en el sentido de que la ampliación de términos aplicará hasta la vigencia del estado de emergencia sanitaria.

(iii).- Conformidad del acto administrativo con otras normas que le sirvieron de fundamento. 21.- En relación con el examen oficioso de las normas que le sirven de fundamento, la Sala no advierte que la Resolución No. 000134 de 2020 vulnere derechos fundamentales ni normas de rango constitucional. Si bien introduce nuevas reglas respecto de ciertos procedimientos administrativos, no suspende la prestación del servicio ni incorpora disposiciones que afecten el debido proceso.

Además, se encuentra conforme con los artículos 212 a 215 de la Constitución que regulan los estados de excepción. 22.- En relación con la confrontación de la Resolución No. 000134 de 2020 con la Ley 137 de 1994, que regula los estados de excepción, la Sala tampoco advierte inconformidad alguna. Si bien es cierto que en el artículo 4 de la resolución estudiada se modifican los plazos para la atención de las solicitudes elevadas en ejercicio del derecho de petición, el cual tiene rango de derecho fundamental, dichas modificaciones fueron introducidas por el artículo 5 del Decreto 491 de 2020.

Esta norma de rango legal fue declarada exequible condicionadamente[5] por la Corte Constitucional mediante sentencia C-242 de 2020, como se mencionó anteriormente. Además, el acto administrativo sometido a estudio no restringe ni limita otros derechos fundamentales de los enunciados en los artículos 4 y 5 de la referida ley. (iv).- Confrontación con normas que se advierta pudieron haber sido vulneradas con la expedición del acto. 23.- Finalmente, la Sala no advierte en este momento que el acto objeto de estudio vulnere cualquier otra norma aplicable a la materia.

Lo anterior, sin perjuicio de que la Resolución No. 000134 de 2020 pueda ser demandada en ejercicio de la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho en los términos de los artículos 137 y 138 del CPACA, si se advierte que este acto administrativo es ilegal, por motivos diferentes de los estudiados en esta providencia. Por lo tanto, la Sala considera que la Resolución No. 000134 de 2020 se encuentra ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLÁRESE la legalidad condicionada del artículo 4 de la Resolución No. 000134 del 1 de junio 2020 en el sentido de que la ampliación del término para la respuesta de peticiones aplica hasta la vigencia de la emergencia sanitaria.

SEGUNDO. DECLÁRESE, en lo demás, conforme a derecho la Resolución No. 000134 del 1 de junio 2020 expedida por el director ejecutivo de Cormagdalena, de acuerdo con los fundamentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. ARCHÍVESE el expediente, una vez quede en firme la decisión. CÓPIESE,

(…) Ahora bien, a la noción de actos de carácter general se opone la de actos internos, que la doctrina define como «Aquellos que solo inciden respecto de la persona pública a la cual pertenece el órgano que los expide». En este orden de ideas, se concluye que el artículo 1°. del acto examinado no establece una medida «de carácter general» pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02755-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) Demandado: RESOLUCIÓN 000134 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 Con mi acostumbrado respeto, procedo a salvar parcialmente el voto respecto del fallo de 27 de octubre de 2020, adoptado en sala especial de decisión 7, que decidió declarar conforme a derecho la Resolución 134 de 1°. de junio de 2020, expedida por el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena), por las siguientes razones: 1.

En el mencionado acto el aludido ente dispuso:

Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden los mismos, no correrán términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en las disposiciones que regulan los mencionados procedimientos; de conformidad con lo establecido en el artículo 6o del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020. La Sala, por su parte, para declarar la legalidad, sostuvo: «[…] la resolución objeto de control desarrolla algunas de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, así: (i) el artículo 1 de la resolución estudiada ordena la suspensión de términos en los procedimientos de cobro coactivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del decreto […].

Se observa entonces que las medidas adoptadas a través de la Resolución No. 000134 de 2020 se dan como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, sin que los preceptos declarados inexequibles (artículo 12[6] y apartados del 6[7] y 7[8]) como exequibles en forma condicionada (artículo 5[9]) tengan incidencia sobre las medidas adoptadas en el acto administrativo sometido a examen, ni mucho menos sobre su legalidad. […] En relación con la confrontación de la Resolución No. 000134 de 2020 con la Ley 137 de 1994, que regula los estados de excepción, la Sala tampoco advierte inconformidad alguna».

De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para que sea susceptible de control inmediato de legalidad, se requiere, entre otros presupuestos, que la medida: (i) sea de carácter general, (ii) emane de autoridades nacionales, (iii) dictada en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.

Así lo ha reiterado de antaño la jurisprudencia de esta Corporación, como por ejemplo en providencia de 28 de enero de 2003[10], en la que sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[11] (negrilla del texto original).

De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de dicha fuente normativa porque la medida adoptada no es de carácter general o no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen con fundamento en los demás medios de control consagrados en el CPACA, por demanda de cualquier persona. 2.

El artículo 1°. de la Resolución 134 de 1°. de junio 2020, que nos ocupa, no consagra una medida de contenido general; por consiguiente, no satisface todas las exigencias legales para haber sido objeto de control inmediato de legalidad. No constituye decisión erga omnes, es decir, oponible y exigible de la comunidad en general la suspensión de términos en los procedimientos administrativos de jurisdicción coactiva «que cursan en Cormagdalena» en el momento en que se expidió el acto controlado, puesto que resulta claro que involucraba únicamente a las personas determinadas y determinables que se hallaban en ese preciso contexto jurídico y temporal.

No puede ser aplicable a otras; por sustracción de materia, la decisión en sí misma lo impide. Se agota con la aplicación a los casos en curso. Son esos y nada más. La medida así adoptada no está dirigida a regular situaciones externas de alcance general (ad extra), sino un asunto de funcionamiento interno de la institución (ad intra). No se discute que el Decreto legislativo 491 de 2020 (artículo 6) prevé que las autoridades «podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa», sin embargo, esa sola circunstancia no hace que la medida, una vez establecida al interior de la entidad, se tenga siempre como de caracter general, y, por consiguiente, sea apta para control inmediato de legalidad, si como en el presente asunto, son plenamente individualizables los procedimientos de jurisdicción coactiva «que cursan en Cormagdalena», hecho que la materializa como de contenido particular y concreto.

En tales circunstancias, el artículo 1°. de la Resolución objeto de análisis no satisface la condición de establecer una medida de carácter general, dado el alcance limitado de sus destinatarios; su obligatoriedad y eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera de funcionamiento interno de la institución, y si bien incide en asuntos ciudadanos, el caso involucra únicamente a las personas que se hallan en tal situación en el momento de adoptarse la decisión, se insiste; es decir, que se trata solo del grupo específico o concreto de interesados vinculados a la situación fáctica y jurídica que describe el artículo 1.° de la Resolución; no a la ciudadanía en general.

Recuérdese que se considera acto administrativo de carácter particular aquel cuyos destinatarios se pueden individualizar, como acontece en el presente asunto. O, como la doctrina lo ha expuesto, «no es la pluralidad de personas a que se refiere un acto lo que lo convierte en acto administrativo general, sino el hecho de que los destinatarios del mismo sean indeterminados; por el contrario, si se pueden determinar los sujetos a quienes se dirige, afecta o vincula el acto, este es de contenido particular»[12].

Por su parte, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que «la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas […]»[13]. Ahora bien, a la noción de actos de carácter general se opone la de actos internos, que la doctrina define como «Aquellos que solo inciden respecto de la persona pública a la cual pertenece el órgano que los expide»[14].

En este orden de ideas, se concluye que el artículo 1°. del acto examinado no establece una medida «de carácter general» pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA. Por lo expuesto, estimo, con todo respeto, que la Sala no debió emitir fallo de fondo respecto del aludido artículo 1°. de la Resolución 134 de 1°. de junio de 2020.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER ACLARACIÓN DE VOTO / AUSENCIA DEL ESTUDIO DE LOS FACTORES DE FONDO DE PROPORCIONALIDAD Y NECESIDAD DENTRO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. [E]n materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar.

Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Caso distinto es que se haya conferido un margen específico de discrecionalidad para el ejercicio de esta función administrativa, y que en ese proceso de optar por una determinación u otra se puedan producir tensiones válidas entre derechos fundamentales. En ese caso, sí valdría examinar la idoneidad, subsidiariedad y proporcionalidad frente al derecho disminuido en beneficio de otro de la misma raigambre.

De todos modos, mi disidencia tampoco me daba para oponerme a la decisión, en tanto encuentro que, de la lectura integral de los actos administrativos estudiados, no advertí, de entrada, que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que los actos fiscalizados guardan total coherencia con los fines esenciales perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a proteger la vida en su manifestación existencial y de salud, a través de la implementación de los protocolos de bioseguridad. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02755-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) Demandado: RESOLUCIÓN 000134 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 Temas: Ausencia del estudio de los factores de fondo de proporcionalidad y necesidad dentro del Control Inmediato de Legalidad.

SENTENCIA - ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto que, aunque comparto la decisión del fallo de 27 de octubre de la presente anualidad, adoptado dentro del vocativo de la referencia, que se pronunció sobre la legalidad de la RESOLUCIÓN N°. 000134 DE 1 DE JUNIO DE 2020 expedida por la Corporación, existen razones de la parte considerativa que me llevan a plantear la siguiente disidencia, por la vía de la aclaración de voto, en un punto que considero medular, a saber: el estudio de los factores de fondo, el cual, tratándose de la proporcionalidad y necesidad, no fueron abordados en la ponencia y que considero esenciales para el correcto desarrollo del Control Inmediato de Legalidad.

En efecto, en el universo de este mecanismo de fiscalización judicial de naturaleza oficiosa, a mi juicio, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, que las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus.

Mi posición tiene como fundamento el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, cuyo objeto obligar a corroborar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[15], como paso a explicar: El estudio de los factores de fondo y la ausencia del estudio de los factores de fondo de proporcionalidad y necesidad.

Con el debido respeto, recabo en que mi divergencia en este punto trasciende a los factores de fondo que caracterizan el estudio que se impone para el Control Inmediato de Legalidad, por cuanto el fallo no analizó los factores de proporcionalidad y necesidad que tradicionalmente ha hecho parte del análisis del Control Inmediato de Legalidad que desde antaño ha efectuado el Consejo de Estado.

Los factores de proporcionalidad y necesidad El segundo subtema, dentro de este capítulo, recae sobre la ausencia del estudio de dos factores de fondo que considero son propios del Control Inmediato de Legalidad como lo son el de proporcionalidad y el de necesidad. En efecto, dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, a mi juicio, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento.

Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Y es que el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

La proporcionalidad de una medida está dada por el grado de satisfacción de un bien jurídico y el detrimento que dicha tuición puede producir en otro. De ahí que con tal instrumento se busque la máxima realización posible de todos los postulados respecto de los cuales se produce la descrita tensión, a través de fórmulas que busquen nuevas maneras de realizar los principios y derechos en juego, o de justificar la prevalencia de unos y otros en un contexto fáctico-jurídico determinado.

La veeduría permanente del operador judicial, en todos los niveles o especialidades –constitucional y contencioso administrativo– tiene como misión cuidar que las decisiones que se adopten durante el estado de anormalidad y sus efectos e implicaciones no se logren a cualquier costo, sino que, más bien, se sacrifiquen en la mínima expresión posible esas instituciones dogmáticas y orgánicas que integran la aspiración arquetípica de organización política y social.

En otras palabras, el grado de intervención de la normalidad (nivel óptimo de principios y derechos) debe ser equiparable a la gravedad de los hechos que se busca conjurar, y la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades tiene que darse en lo estrictamente necesario, según reza el artículo 13 de la Ley 137 de 1994. Con todo, puede suceder que las decisiones administrativas adoptadas durante el estado de anormalidad, en lugar de desmejorar ciertos derechos, propendan por su optimización. Esto es una consecuencia natural del alto propósito que le encarga la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la empresa de contener los efectos negativos de la crisis.

El objeto de los actos generales expedidos en ejercicio de función administrativa, que incumben al control inmediato de legalidad, es el de desarrollar ese tipo de decretos legislativos incluido el declaratorio del estado de excepción. De ahí que, en ninguna circunstancia le es dable a quien la emplea afectar categorías jurídicas que no incumben a su espectro regulatorio, pues es claro que ni el Constituyente ni el legislador estatutario de los Estados de Excepción validaron un escenario de excesos a la limitación del espectro de la normatividad de excepción y menos que restrinja las garantías ius fundamentales por vía de actos administrativos.

De ahí que, en materia de derechos –que es lo que se protege incluso en el orden convencional–, el marco de proporcionalidad sustancial de la resolución examinada viene dado, en principio, por su referente jurídico inmediato contenido en el decreto declaratorio y en el decreto legislativo que se busca desarrollar. Esto es así, entre otras razones, porque si el acto administrativo dispone de categorías jurídicas que desborden o extralimiten dicho marco legal o constitucional, ya no se estaría frente a un problema de proporcionalidad en sentido estricto, sino de infracción a la norma superior y a la falta de conexidad a la que está supeditado el acto.

Por el contrario, puede sostenerse que los actos fiscalizados guardan total coherencia con los fines esenciales[16] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a proteger la vida en su manifestación existencial y de salud, a través de la implementación de los protocolos de bioseguridad. Tampoco observé que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. De la mano del anterior juicio o factor, emerge el control de necesidad, el cual de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, impone para la entidad administrativa que las medidas que se adopten deban ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, de manera que le corresponde al operador del Control Inmediato de Legalidad verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional es un “juicio de subsidiariedad”.

Si bien en el asunto que ocupó la atención del Consejo de Estado, encontré que el fallo guardó silencio sobre el análisis de este factor, sí advertí que desde el enfoque fáctico las decisiones adoptadas se sustentaron en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional y por el Presidente de la República, quienes coinciden en señalar la importancia del distanciamiento social para prevenir el contagio del virus, circunstancias que motivaron la implementación de medidas de bioseguridad para las diferentes actividades.

Desde la perspectiva jurídica, es claro que las órdenes impartidas en los actos examinados se encontraban contenidas en las normas de excepción y, por ello no encontré mayor oposición a las decisiones adoptadas en el fallo, pero sí aspectos considerativos que me permitieron ir en divergencia, conforme a lo expuesto, mediante la figura de la aclaración de voto.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a aclarar mi voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2020 <<OCTAVO.- Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 12 del Decreto 491 de 2020.>> [2] Corte Constitucional;

Sentencia C-242 de 2020 “Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” [3] Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2020 “Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara su INEXEQUIBLE.” [4] Corte Constitucional;

Boletín de Prensa No. 116 de 9 de julio de 2020 “En relación con el artículo 12, la Corte encontró que la disposición resultaba innecesaria desde el punto de vista jurídico y contraría el principio de autonomía de las ramas Legislativa y Judicial, así como de los órganos constitucionalmente autónomos.” [7] Corte Constitucional; Sentencia C-242 de 2020 “Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” [8] Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2020 “Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara su INEXEQUIBLE.” [9] Corte Constitucional;

Boletín de Prensa No. 116 de 9 de julio de 2020 “Por su parte, se condicionó el artículo 5° bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes, pues, de conformidad con la legislación vigente sobre la materia, se encuentran en una situación similar a la de las autoridades.” [10] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [11] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [12] Derecho Procesal Administrativo, Juan Ángel Palacios, 2013, 8ª edición, página 82, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. [13] Corte Constitucional, sentencia T-945 de 16 de diciembre de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo [14] Álvaro Tafur Galvis, Estudios de derecho público, Grupo Editorial Ibáñez, 2017, página 224 [15] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [16] Art. 2 constitucional.