11001-03-15-000-2020-02333-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02333-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-12-15

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Ministerio De Salud Y Protección Social·Demandado: Resolución 00000737 Del 9 Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”. La Resolución objeto de control fue expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL autoridad del orden nacional, creado a través del artículo 9° de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - FinalidadSe estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo. Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos de procedibilidadFrente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA. (…) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. (…) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. (…) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación - Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez.RESOLUCIÓN NÚM. 00000737 DE 9 MAYO DE 2020 - Acto de contenido generalLas determinaciones adoptadas por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL en la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 constituyen reglas generales que la entidad fijó en relación con las competencias que tiene a su cargo y que se concretan en la adopción de medidas de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID-19 en las actividades empresariales y de apoyo, concernientes con: i) el mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar, y iii) lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), que según la Clasificación Industrial Uniforme corresponde a los códigos núms. 951, 9524 y 9601. Asimismo, estableció que la vigilancia en el cumplimiento del protocolo estaría a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital correspondiente donde se desarrollen estas actividades económicas.RESOLUCIÓN NÚM. 00000737 DE 9 MAYO DE 2020 - Dictado en ejercicio de la función administrativaLa Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa, en tanto al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL le corresponde, entre otras funciones, “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, de conformidad con lo previsto en el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020.RESOLUCIÓN NÚM. 00000737 DE 9 MAYO DE 2020 - Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepciónDescendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL expidió la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 en la que adoptó el protocolo de bioseguridad, en desarrollo de la facultad establecida en artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020, el cual se expidió por el Gobierno Nacional en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y el Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica, de lo que se concluye que este último presupuesto se encuentra cumplido.REQUISITO DE CONEXIDAD - Se satisfaceLas medidas de bioseguridad se dirigen en específico a las actividades económicas de: i) mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar, y iii) lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), y constituye la manera de exigir a quienes las desarrollan, que las acojan y cumplan en razón a que es la interacción con otras personas lo que posibilita que el virus se expanda cuando no se adopten. Por ello, también es correlativo que para la vigilancia y control en el cumplimiento del protocolo se traslade la competencia a las autoridades municipales y distritales, en razón a que son quienes pueden gestionar las medidas pertinentes de corrección para que se observen en su integridad, dadas las graves repercusiones en la salud no solo de quienes desarrollan tales actividades sino de quienes interactúan con estos y la comunidad en general, por su rápida propagación.LEY 137 DE 1994 - Principios / PRINCIPIO DE FINALIDAD / NECESIDAD / PROPORCIONALIDAD / INTANGIBILIDADPrincipio de finalidad. (…) De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional. (…) la medida del MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL consistente en adoptar el protocolo de bioseguridad para el desarrollo de las actividades económicas, atrás identificadas, cumple con la finalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, pues busca mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19 en el desarrollo de tales actividades. Es de resaltar que dichas actividades fueron excluidas de la medida de aislamiento, a través de los numerales 38, 39 y 46 del artículo 3° del Decreto núm. 636 de 6 de mayo de 2020; y era mandatorio el cumplimiento del protocolo para la reanudación de actividades, normas que en todo caso se encuentran en vigor, incluso durante el tiempo en que esté vigente la emergencia sanitaria, tal y como lo estableció el artículo 5° de la Resolución 666 de 2020, a la que este protocolo complementa. (…) Principio de necesidad (…) Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. En este caso se advierte que si bien es cierto que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL ya había expedido la Resolución núm. 666 de 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, con el objeto de adoptar el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, también lo es que el ejercicio de esta competencia no impedía que adoptará normas dirigidas a sectores determinados, en razón a las diversas actividades que se identifican en el sector comercial y de industria y a sus propias necesidades y requerimientos. (…) Principio de proporcionalidad. (…) [E]l protocolo se orienta a proteger y priorizar tanto la salud de los empleados como de los usuarios de las actividades a las que se dirige; y en ese sentido, fija medidas de higienización que garanticen que los establecimientos en el desarrollo de tales actividades propendan en generar ambientes y practicas seguras a través de las normas de bioseguridad para evitar la expansión del virus. Lo expuesto, permite afirmar que el protocolo atiende el principio de proporcionalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 00000737 DEL 9 MAYO DE 2020 - Ministerio de Salud y Protección Social / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para realizar control inmediato de legalidad / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

La Resolución objeto de control fue expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL autoridad del orden nacional, creado a través del artículo 9° de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / ACUERDO 080 DE 2019 / LEY 1444 DE 2011 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.

(…) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos.

(…) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. (…) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. RESOLUCIÓN NÚM. 00000737 DE 9 MAYO DE 2020 - Acto de contenido general Las determinaciones adoptadas por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL en la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 constituyen reglas generales que la entidad fijó en relación con las competencias que tiene a su cargo y que se concretan en la adopción de medidas de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID-19 en las actividades empresariales y de apoyo, concernientes con: i) el mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar, y iii) lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), que según la Clasificación Industrial Uniforme corresponde a los códigos núms. 951, 9524 y 9601.

Asimismo, estableció que la vigilancia en el cumplimiento del protocolo estaría a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital correspondiente donde se desarrollen estas actividades económicas. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 RESOLUCIÓN NÚM. 00000737 DE 9 MAYO DE 2020 – Dictado en ejercicio de la función administrativa La Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa, en tanto al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL le corresponde, entre otras funciones, “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, de conformidad con lo previsto en el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 RESOLUCIÓN NÚM. 00000737 DE 9 MAYO DE 2020 - Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL expidió la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 en la que adoptó el protocolo de bioseguridad, en desarrollo de la facultad establecida en artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020, el cual se expidió por el Gobierno Nacional en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y el Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica, de lo que se concluye que este último presupuesto se encuentra cumplido.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 REQUISITO DE CONEXIDAD – Se satisface Las medidas de bioseguridad se dirigen en específico a las actividades económicas de: i) mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar, y iii) lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), y constituye la manera de exigir a quienes las desarrollan, que las acojan y cumplan en razón a que es la interacción con otras personas lo que posibilita que el virus se expanda cuando no se adopten.

(…) De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional. (…) la medida del MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL consistente en adoptar el protocolo de bioseguridad para el desarrollo de las actividades económicas, atrás identificadas, cumple con la finalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, pues busca mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19 en el desarrollo de tales actividades.

(…) Principio de necesidad (…) Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. En este caso se advierte que si bien es cierto que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL ya había expedido la Resolución núm. 666 de 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, con el objeto de adoptar el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, también lo es que el ejercicio de esta competencia no impedía que adoptará normas dirigidas a sectores determinados, en razón a las diversas actividades que se identifican en el sector comercial y de industria y a sus propias necesidades y requerimientos.

(…) Principio de proporcionalidad. (…) [E]l protocolo se orienta a proteger y priorizar tanto la salud de los empleados como de los usuarios de las actividades a las que se dirige; y en ese sentido, fija medidas de higienización que garanticen que los establecimientos en el desarrollo de tales actividades propendan en generar ambientes y practicas seguras a través de las normas de bioseguridad para evitar la expansión del virus.

Lo expuesto, permite afirmar que el protocolo atiende el principio de proporcionalidad. FUENTE FORMAL: DECRETO 539 DE 2020 / DECRETO 636 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02333-00(CA) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 00000737 DEL 9 MAYO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, “Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del coronavirus COVID 19 en las siguientes actividades empresariales y de apoyo: mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, reparación de muebles y accesorios para el hogar, y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), divisiones descritas con la Clasificación Industrial Uniforme: CIIU 951, 9524 Y 9601, respectivamente”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020[8]. El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 539 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN 00000737 DE 2020 (9 MAY 2020) Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del coronavirus COVID 19 en las siguientes actividades empresariales y de apoyo: mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, reparación de muebles y accesorios para el hogar, y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), divisiones descritas con la Clasificación Industrial Uniforme: CIIU 951, 9524 Y 9601, respectivamente EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial, de las conferidas en el Decreto Legislativo 539 de 2020 y,

CONSIDERANDO

Que el artículo 2 de la Constitución Política prevé que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Que la Ley 1751 de 2015, regula el derecho fundamental a la salud, disponiendo en el artículo 5 que, el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, y en el 10° en el acápite de los deberes de las personas relacionados con el servicio de salud, los de “a) propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad” y el de “c) actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.

Que la Organización Mundial de la Salud – OMS el 11 de marzo de 2020, declaró que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que, con base en la declaratoria de pandemia, mediante Resolución 385 de 2020 este Ministerio decretó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Que la Organización Internacional del Trabajo – OIT en comunicado del 18 de marzo de 2020, instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generados por el Coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular la economía y el empleo; y iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los efectos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.

Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria este Ministerio será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas por el Gobierno Nacional, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo.

Que mediante Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno nacional impartió instrucciones, en virtud de la emergencia sanitaria por la pandemia, para el mantenimiento del orden público; y dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, garantizar el abastecimiento, disposición de alimentos de primera necesidad y de servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional, pero permitió el derecho de libre circulación de las personas que allí se indican.

Que los numerales 38, 39 y 46 del Decreto 636 de 2020 establecen que se permite el derecho de circulación de las personas que participan en “la cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte y distribución de las manufacturas de (i) vehículos automotores, remolques y semiremolques, (ii) motocicletas, (iii) muebles, colchones y somieres;” en la “fabricación, mantenimiento y reparación de computadores, equipos periféricos, equipos de comunicación, electrónicos y ópticos”, y en el “servicio de lavandería a domicilio”, respectivamente.

Que atendiendo las condiciones particulares de las actividades empresariales y de apoyo a la empresa, específicamente las de mantenimiento y reparación de computadores y equipos de comunicaciones; reparación de muebles y accesorios para el hogar, lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel solo para domicilios, y en aras de proteger a los trabajadores y empleadores en su lugar de trabajo, es necesario adoptar un protocolo de bioseguridad específico para estas actividades, complementario al adoptado mediante Resolución 666 de 2020, el cual fue elaborado conjuntamente con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, entidad que manifiesta haber contado con aportes de los representantes de los gremios.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Protocolo de bioseguridad para las actividades empresariales y de apoyo CIIU 951, 9524 y 9601. Adóptese el protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID-19 en las siguientes actividades empresariales y de apoyo: mantenimiento y la reparación de computadores y de equipos de comunicaciones; reparación de muebles y accesorios para el hogar, y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), divisiones descritas con la Clasificación Internacional Industrial Uniforme: CIIU 951, 9524 y 9601, respectivamente.

Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demás medidas que los responsables de cada actividad consideren necesarias establecer e implementar. Artículo 2°. Vigilancia y cumplimiento del protocolo. De acuerdo con lo establecido en el Decreto Legislativo 539 de 2020, la vigilancia del cumplimiento de este protocolo estará a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a la respectiva actividad económica del municipio o distrito en donde funciona, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo o la de otras autoridades.

Artículo 3°. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C. a los 9 MAY 2020 FERNANDO RUÍZ GÓMEZ Ministro de Salud y Protección Social […] ANEXO TÉCNICO Protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID 19 en las siguientes actividades empresariales y de apoyo: mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones; reparación de muebles y accesorios para el hogar, y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), divisiones descritas con la Clasificación Internacional Industrial Uniforme: CIIU 951, 9524 Y 9601, respectivamente 1.

Medidas generales de Bioseguridad a. De acuerdo con la Resolución 666 de 2020 por la cual se adopta el manual de bioseguridad para los sectores diferentes al de salud, a continuación, se describen las acciones adicionales conducentes a la prevención y a la mitigación del contagio del COVID-19 de la actividad empresarial y de apoyo. b. Promover el uso del aplicativo CoronAPP-Colombia en todo el personal. 3.

Medidas específicas para las divisiones CIIU 951, 9524 Y 9601 A continuación, se desarrollan las medidas específicas para las actividades de mantenimiento y reparación de computadores y equipo de comunicaciones; reparación de muebles y accesorios para el hogar; lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco, de productos textiles y de piel.

Las siguientes medidas en el caso de lavado, limpieza, incluida la limpieza en seco, de productos textiles y de piel solo aplican para domicilios; por lo que deberán acoger las medidas del protocolo de bioseguridad de domicilios y mensajería para el desarrollo de su actividad, salvo las relacionadas con el contacto al público. 3.1. Medidas locativas 3.1.1.

Adecuación a. Establecer puntos para lavado de manos, higienización e hidratación para uso de los trabajadores. b. Cualquier área que reciba público o que sirva de atención a persona o público en general, deberá estar dotada de alcohol glicerinado mínimo al 60% para uso del empleado y el visitante o cliente. c. La administración de cada uno de los establecimientos debe proveer de alcohol glicerinado mínimo al 60% para que pueda ser usado tanto por el trabajador como por el cliente al momento de hacer la recepción del insumo que será reparado, lavado o limpiado, así como para después de realizada la transacción. d. En los casos en que se cuente con áreas de atención al cliente, ésta deberá contar con una barrera física, ya sea de vidrio o plástico, que proteja tanto al recepcionista como al visitante y que se pueda desinfectar fácilmente. e. Para los trabajadores que prestan servicios a edificios e instalaciones, se deberán disponer espacios para que puedan cambiarse cuando llegan a trabajar y cuando finalizan su jornada.

Este lugar debe contar con el espacio y las dotaciones mínimas de aseo e higiene para llevar a cabo un proceso de desinfección. f. Para la realización de trabajos en edificios e instalaciones, se deberá aislar la zona donde se lleve a cabo el servicio contratado con elementos de seguridad correspondientes, para evitar que personas ajenas crucen el área de trabajo. g. En las áreas de fotocopiado se deberá disponer de alcohol glicerinado mínimo al 60% para el personal que opera las maquinas, así como de toallas desechable y desinfectante para superficies, con el fin de realizar limpieza y desinfección frecuentemente. h. Las áreas de operación en la que confluya más de una persona, deben estar demarcadas para asegurar el distanciamiento físico (2 metros entre persona y persona), en caso de que ocupen lugares estáticos para efectuar sus labores cotidianas. i. Los locales que desarrollen actividades relacionadas con lavado y limpieza de productos textiles y de piel deben adecuar sus instalaciones para que los trabajadores estén en las condiciones óptimas de bioseguridad y que los clientes que buscan algún servicio puedan acceder sin mayor problema. j. Para las lavanderías por alquiler se debe garantizar el metraje mínimo 2 metros por cliente y establecer espacios ventilados de espera de lavado y secado de la ropa, geles y demás disposiciones del Resolución 666 de 2020. 3.1.2.

Mantenimiento y desinfección a. El edificio o instalación donde se presta el servicio debe realizar el procedimiento de desinfección recomendado diariamente. b. El empleado debe garantizar una limpieza adecuada del lugar de recepción después de cada interacción con un cliente. c. La zona de cambio de los trabajadores que prestan sus servicios a edificios o instalaciones debe ser desinfectada al menos dos veces al día siguiendo los protocolos del Ministerio de Salud y Protección Social.

Se recomienda, que cuando una persona use este espacio se haga una limpieza con productos desinfectantes. d. Se deberá disponer de implementos de limpieza y desinfección, con la finalidad de garantizar la inocuidad de las herramientas de trabajo para las personas que trabajan en actividades de servicio de limpieza. e. Para los servicios de reparación, se deberá contar con los elementos necesarios para realizar una desinfección completa de los equipos o enseres que serán reparados. f. En caso de haber algún cambio de turno con otro empleado, el trabajador saliente debe hacer un protocolo de limpieza y desinfección de las máquinas, herramientas y puesto de trabajo con desinfectantes recomendados para estos elementos. 3.2.

Herramientas de trabajo y elementos de dotación a. Los materiales y herramientas asignados para la actividad deberán limpiar y desinfectar al iniciar y finalizar la jornada. b. El personal que presta sus servicios en edificios o instalaciones diferentes a la empresa deberá contar con un kit que contenga alcohol glicerinado mínimo al 60%, toallas desechables, set de tapabocas y guantes protectores, y en los casos que se requiera realizar limpieza y desinfección frecuente de utensilios y superficies de contacto en sus sitios de trabajo se les deberá dotar de toallas desechables y alcohol antiséptico al 70%. c. Las herramientas que usen los prestadores de servicios en edificios e instalaciones deben ser de uso personal en lo posible. d. Los servicios de limpieza deben propender a que cada uno de los empleados que atienden y trabajan en una instalación especifica tengan y estén dotados con su propio equipo de limpieza para evitar que dos o más personas usen los mismos utensilios. e. Si un prestador de servicios lleva sus propias herramientas de trabajo, estas deben cumplir el protocolo de limpieza y desinfección establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social. f. De ser necesario el uso de guantes, estos deben mantenerse limpios, sin roturas ni imperfectos y ser tratados con el mismo cuidado higiénico requerido para las manos, con los insumos recomendados de acuerdo con el material de dichos elementos. g. El personal que atienda al público deberá lavar sus manos al ingreso a las instalaciones, y como mínimo cada hora (pausas activas para desinfección), así como después de cualquier contacto eventual con algún elemento de los clientes. h. Los insumos que se vayan a utilizar para la reparación de los equipos y enseres deben ser desinfectados previo a su utilización, de acuerdo con el protocolo de limpieza establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social. 3.3.

Elementos de protección social a. La administración del establecimiento debe proveer un kit de desinfección y protección para sus empleados el cual contará con guantes desechables, alcohol glicerinado mínimo al 60%, tapabocas. b. El personal que realiza labores de aseo, jardinería, paisajismo, reparación o similares deberá contar con tapabocas, guantes y lentes y demás elementos de protección que hayan sido definidos por la identificación de peligros, evaluación y valoración de los riesgos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. 3.4.

Manipulación de insumos y productos a. Solo una persona deberá manipular los insumos y productos requeridos para la prestación de los servicios a edificios e instalaciones. b. Luego de realizar el mantenimiento, la persona debe ser responsable de una limpieza y desinfección del elemento que fue objeto de manutención. 3.5. Manipulación de residuos Los prestadores de servicios del limpieza y apoyo en edificios e instalaciones deberán disponer todos los días sin excepción los residuos que resulten de la labor realizada.

La disposición de estos debe atender los protocolos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social de acuerdo con el tipo de residuo. 3.6. Capital humano 3.6.1. Interacción dentro de las instalaciones a. Cumplir en todo momento el distanciamiento social recomendado por las autoridades competentes, de dos (2) metros de distancia entre todos los trabajadores. b. El personal que realice funciones en área de atención a clientes o a otro personal, deberá utilizar durante su labor tapabocas, que cubra boca y nariz, y disponer de alcohol glicerinado mínimo al 60% para su desinfección permanente, y garantizar el lavado de manos con agua y jabón cada tres horas. c. El uso de elementos de protección personal como tapabocas, gafas o demás debe ser obligatorio durante el tiempo en que el prestador del servicio se encuentre en el edificio, instalación o empresa. d. La administración del edificio debe propender por contratar servicios los cuales no requieran de más de una persona para llevar a cabo la labor.

En caso de ser necesario debe organizar un calendario de llegada y salida para evitar aglomeración de personas al inicio y finalización de la jornada laboral. e. En caso que la obra que se lleva a cabo por el prestador del servicio requiera de dos o más personas, estos deberán realizar un proceso de limpieza antes y después de salir de la zona de trabajo.

Asimismo, el uso de elementos de protección adicionales como batas, delantal de plástico, caretas o gorro es altamente recomendado, en casos en que la actividad lo requiera. f. La administración debe establecer una política de uso restringido de celulares teniendo en cuenta que el personal de actividades de servicios de aseo o mantenimiento estará en contacto con las personas que laboren en el edificio, así como con superficies y lugares que frecuente el resto de personal del establecimiento.

De la misma forma se debe proveer de solución desinfectante (ejem alcohol al 70%) en las estaciones de descanso para que los trabajadores puedan realizar la correcta limpieza de sus dispositivos móviles. 3.6.2. Interacción en tiempos de alimentación a. La administración del edificio, instalaciones o empresas donde se presenten los servicios deben disponer de un lugar para que los prestadores de servicios puedan pasar su tiempo de alimentación con las medidas correspondientes de limpieza, garantizando el espacio recomendado de dos metros entre personas. b. El espacio disponible para la alimentación debe estar dotado con los elementos de aseo pertinentes como alcohol glicerinado mínimo al 60%, toallas desechables y desinfectantes para limpiar elementos como microondas, lavaplatos y mesones. c. Para evitar aglomeraciones en las zonas de alimentación, se deberán establecer turnos u horarios flexibles para garantizar el distanciamiento físico. d. Preferiblemente el personal que presta los servicios deberá contar con sus propios elementos como cocas de comida, cubiertos, vasos, termos y demás y los limpien en sus casas para evitar el uso repetitivo de lavaplatos y demás. e. Para los casos en los que los servicios se presenten en una vivienda, el técnico o personal evitará alimentarse en la misma. 3.6.3.

Alternativa de organización laboral a. La administración del edificio, instalación o empresa donde se preste la labor o el servicio debe organizar los horarios de entrada y salida de las personas prestadoras para evitar aglomeraciones y garantizar el distanciamiento físico mínimo de 2 mts entre personas. b. Se podrá construir una propuesta de horarios y turnos para repartir la presencia del personal que presta servicios a lo largo de la jornada. c. Las administraciones de cada locación, ya sea edificio, instalación abierta o empresa, deberán organizar un calendario en donde establezcan los turnos para la realización de las diferentes labores, reduciendo la concurrencia de trabajadores en los mismos espacios. d. La reparación de computadores, efectos personales y enseres domésticos podrá realizarse a domicilio, como alternativa para reducir la posibilidad de contagio. e. Para las lavanderías por alquiler o servicios de limpieza de textiles o cuero, se debe garantizar el servicio por cita previa con el fin de evitar aglomeraciones y minimizar el tiempo de interacción. Los datos personales, la información necesaria de los pedidos se debe tomar vía teléfono o medios electrónicos. f. Se debe priorizar los medios de pago virtuales para limitar la interacción con los clientes y el uso de dinero en efectivo. 3.6.4.

Interacción con terceros (proveedores, clientes, aliados, etc.) a. Cualquier tipo de interacción debe ser efectuada obedeciendo los 2 metros de distanciamiento físico reglamentados por la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. b. No debe existir ningún tipo de contacto físico al momento de saludarse o despedirse. c. La administración del edificio o instalación donde se este prestando un servicio debe establecer una dinámica o protocolo para la llegada y salida de las personas que realizan diferentes labores, que contemple elementos para el ingreso y salida, así como verificación de síntomas o condiciones de salud. d. Si el prestador de servicios solicitó insumos que son entregados directamente en el edificio o instalación debe seguir las medidas de distanciamiento recomendada a la hora de la entrega de materiales. e. Las empresas donde se ofrezcan servicios de lavado y limpieza no dispondrán de salas de espera para sus clientes.

La dinámica debe estar diseñada para que los clientes depositen los productos, el cual después de realizado el servicio se entregara por ventanilla o domicilio. f. Los productos que se entregan deben estar en bolsas plásticas debidamente cerradas, la persona encargada de abrirlas debe contar con todos los elementos de protección personal y los productos deben ser lavados inmediatamente se sacan de sus respectivas bolsas. g. Los insumos o materiales que se entreguen para la labor o como resultado de esta deberán estar correctamente empacados. h. Cuando los pedidos son entregados a un domiciliario, deben ir cerrados en bolsas plásticas debidamente cerradas.

El domiciliario debe contar con todos los elementos de protección en el momento recibir los paquetes, durante su movilización y la entrega de estos. 3.6.5. Desplazamiento desde y hacia e lugar de trabajo Se recomienda que los horarios de todas las personas que prestan servicios sean distintos para evitar la aglomeración y garantizar el distanciamiento físico (2 metros entre personas y persona). 3.7.

Plan de comunicaciones a. Comunicar las medidas de la Resolución 0666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social al personal, clientes y proveedores. b. Compartir con los clientes el protocolo específico, ajustado al servicio y a las condiciones de cada instalación o edificio, para que estén preparados y sepan cómo proceder. c. Fijar en un lugar visible las medidas que la empresa está tomando para cuidar la salud de sus empleados. d. Suministrar información al personal sobre el uso adecuado de los implementos de protección como, por ejemplo, tapabocas, para que se utilicen de forma segura.

En las zonas comunes se pondrán carteles informativos explicando cómo hay que lavarse las manos, cómo toser, poner y quitarse guantes y mascarillas, así como todos los procedimientos de higiene necesarios aconsejados por el Ministerio de Salud y Protección Social. e. Se entregará a cada trabajador un certificado individual que acredite la necesidad de desplazamiento personal por motivos personales, en relación con el estado de alarma. 3.8.

Prevención y manejo de situaciones de riesgo de contagio 3.8.1. Prevención de contagio a. Se recomienda llevar un registro de personas que realizaron a los clientes con dirección y teléfono que sirva como referencia para las autoridades sanitarias en caso de que algún trabajador salga positivo para COVID-19 y se puedan rastrear los contactos. b. La administración de los edificios, instalaciones o empresas debe realizar el registro de entrada y salida de todas las personas que prestan algún servicio en sus locaciones. 3.9.

Base de datos a. Se recomienda elaborar una base de datos de clientes y lugares en los que se prestan los servicios, con el fin de realizar un seguimiento minucioso en caso de contagio, para reportar a los sistemas de salud y que se haga el correcto proceso para ubicar y detener la cadena de contagio. b. La base de datos que tengan las administradoras de los edificios o instalaciones debe servir para llevar un seguimiento claro en caso de que alguien presente síntomas y así compartirla con las autoridades pertinentes para tomar las medidas de precaución necesarias. 3.10.

Monitoreo del estado de salud del personal, proveedores, clientes y aliados (situación de contagio) a. Cada uno de los empleados contratados para prestar los servicios, deberá presentarse diariamente ante un representante de la administración del edificio, instalación o empresa para llevar a cabo un chequeo previo a la jornada laboral, para monitorear síntomas y condiciones de salud, incluyendo la toma de temperatura. b. El prestador del servicio o empleado deberá reportar diariamente a su empleador y a la administración del edificio, empresa o instalación, sobre cualquier síntoma que tenga y considere pueda ser un factor de riesgo, así como en eventual contagio en un miembro de su familia. c. La administración del edificio, instalación o empresa debe reportar ante los prestadores si alguna persona que trabaje en el edificio presentó síntomas de enfermedad […]”.

(Resaltas y subrayas fuera de texto) III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 5 de junio de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9]. Igualmente se invitó a las Universidades Externado, del Rosario y Javeriana, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL solicitó declarar ajustada a derecho la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, por los siguientes motivos: Sostuvo que era competente para expedir el acto administrativo objeto del presente control inmediato de legalidad, por cuanto el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020 lo facultó para determinar los protocolos de bioseguridad que se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19.

Resaltó que sus facultades ordinarias no resultaban eficaces para expedir los actos administrativos necesarios para asegurar la adecuada situación sanitaria a nivel nacional, teniendo en cuenta los aspectos propios y la dinámica de la pandemia por COVID-19, situación nunca vista con anterioridad en el mundo. Expuso que la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 fue expedida para atender las condiciones particulares de las actividades empresariales y de apoyo, específicamente las de mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, reparación de muebles y accesorios para el hogar, lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), con el fin de proteger a los trabajadores y empleadores en su lugar de trabajo y prevenir la transmisión de COVID-19 para la prestación de los servicios en la industria de comercio relacionada.

Afirmó que el acto administrativo cumple con los requisitos formales para su expedición, por cuanto se expidió como consecuencia directa de lo previsto en el Decreto Legislativo 539 de 2020, derivado de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, publicado en la edición núm. 51310 del Diario Oficial. Señaló que la Resolución núm. 00000737 de 2020 estableció un protocolo especial de bioseguridad que se adapta a las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector de las industrias de comercio, relacionadas con: i) el mantenimiento y reparación de computadores y equipos de comunicaciones; ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar; y iii) lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco, de productos textiles y de piel.

Que el protocolo de seguridad tiene por finalidad reducir el impacto de las condiciones del brote de COVID-19, mediante la implementación de medidas que permitan a los empleadores realizar la planeación, el alistamiento e incorporación de medidas para la prevención, la mitigación y la respuesta a situaciones de riesgo frente a la enfermedad.

Explicó que era necesario contar con un protocolo de bioseguridad que se adaptara a las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades comerciales, amparadas por el protocolo con la finalidad de minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad de la COVID-19. En cuanto a la proporcionalidad, explicó que en Colombia existen 4.077 empresas registradas para el desarrollo de las actividades económicas reguladas en el protocolo, por lo que era necesario expedir la normas de bioseguridad con miras a: i) estimular la economía y el empleo; ii) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, para lograr una recuperación rápida y sostenida; iii) propiciar el cumplimiento de medidas locativas, de adecuación, de mantenimiento y desinfección sobre las herramientas de trabajo y los elementos de dotación y de protección personal; iv) fijar reglas sobre la manipulación de insumos, productos y residuos; v) delimitar normas sobre el manejo del capital humano, en lo concerniente a la interacción dentro de las instalaciones en tiempos de alimentación, las alternativas de organización laboral, la interacción con terceros; vi) establecer recomendaciones en el desplazamiento desde y hacia el lugar de trabajo; y vii) reglas sobre el plan de comunicaciones, la prevención y manejo de situaciones de riesgo de contagio; la prevención de contagio; el manejo de bases de datos; y el monitoreo del estado del salud del personal, proveedores, clientes y aliados.

Expuso que las medidas implementadas en el protocolo de bioseguridad son excepcionales y temporales, por lo que una vez concluya la emergencia sanitaria los actores de las actividades económicas deberán aplicar su Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST), y/o, de ser el caso, actualizarlo al contexto de la postpandemia.

Resaltó que la vigilancia del cumplimiento del protocolo está a cargo de la Secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a la actividad económica en donde funciona la empresa. Afirmó que la Resolución no derogó ni modificó norma anterior alguna, pues la regulación vigente anterior no asignó al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia de expedir, con carácter vinculante, protocolos técnicos y científicos sobre la bioseguridad distintos al sector salud.

En lo referente a la conexidad y compatibilidad de la Resolución núm. 00000737 de 2020 con el Decreto Legislativo 539 de 2020, sostuvo que atiende a la naturaleza de inmediata ejecución de las medidas adoptadas en el país, con el fin de prevenir la situación de emergencia sanitaria declarada y por el estado de emergencia económica, social y ecológica; y que busca prevenir la propagación del virus COVID-19, teniendo en cuenta la necesidad de estimular la economía y el empleo, sostener los puestos de trabajo y los ingresos y lograr una recuperación rápida y sostenida de los sectores económicos.

Expuso que la Resolución fortalece las medidas de protección frente a los riesgos de salud de los trabajadores, empleadores, consumidores de bienes y usuarios de servicios de los determinados sectores económicos que se regulan, sin perjuicio de las medidas implementadas por cada empresa en su Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST).

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general, pues la regulación allí contenida se encuentra dirigida a una pluralidad indeterminada de personas que desarrollan actividades empresariales y de apoyo a la empresa relacionadas con el mantenimiento y reparación de computadores y equipos de comunicaciones, reparación de muebles y accesorios para el hogar y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel; ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa que le está atribuida al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL de mitigar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo; y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 539 de 2020, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 de 17 de marzo 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

En el examen formal, destacó que el acto objeto de control fue emitido por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL en desarrollo tanto de las funciones legalmente atribuidas como del Decreto Legislativo 539 de 2020, que le ordenó adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención del coronavirus COVID-19. En este caso, se dirige a las actividades empresariales de apoyo, mantenimiento y reparación de computadores y equipos de comunicaciones, reparación de muebles y accesorios para el hogar y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel, conforme con los códigos CIIU 951, 9524 y 9601 de la Clasificación Internacional Uniforme.

En relación con el examen material, indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, pues busca proteger a los trabajadores y empleadores en su lugar de trabajo y garantizar las condiciones óptimas de bioseguridad, aseo, limpieza, desinfección y distanciamiento físico a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo; ii) el acto resultaba necesario, pues adoptó el protocolo de bioseguridad contentivo de las medidas preventivas para la mitigación del coronavirus COVID-19 en las actividades empresariales y de apoyo específicas en aras de proteger a los trabajadores y empleadores en su lugar de trabajo; iii) su finalidad era mitigar, controlar y evitar la propagación del coronavirus COVID-19 en el país, con fundamento en las normas expedidas en el marco de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que reconoce y respeta la dignidad de los derechos de los empleadores y trabajadores que prestan los servicios allí regulados, a través de la implementación de medidas de lavado de manos, higienización e hidratación, disposición y uso de alcohol glicerinado y antiséptico, toallas desechables, desinfectantes, guantes protectores, tapabocas, lentes, disposición de barreras físicas entre empleados y visitantes, disposición de espacios para que los trabajadores puedan cambiarse, aislamiento de las zonas de trabajo, desinfección de herramientas, materiales de trabajo, utensilios y superficies, distanciamiento social y turnos de trabajo, las cuales resultan idóneas para contener la propagación del coronavirus COVID-19 y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria como tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

Concluyó que las medidas adoptadas en la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 no contradicen mandatos constitucionales o legales y respetan los lineamientos establecidos en la Ley 137 de 1994, por lo cual, es ajustada a derecho. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

La Resolución objeto de control fue expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL autoridad del orden nacional[10], creado a través del artículo 9° de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011[11]. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidenta. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL como autoridad administrativa y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este análisis, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[12]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[13], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[14].

En los términos del artículo 20[15] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[16] de 17 de marzo de 2020 que declaró[17] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[18] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[19] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][20]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[21], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[22].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL en la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 constituyen reglas generales[23] que la entidad fijó en relación con las competencias que tiene a su cargo y que se concretan en la adopción de medidas de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID-19 en las actividades empresariales y de apoyo, concernientes con: i) el mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar, y iii) lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), que según la Clasificación Industrial Uniforme corresponde a los códigos núms. 951, 9524 y 9601.

Asimismo, estableció que la vigilancia en el cumplimiento del protocolo estaría a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital correspondiente donde se desarrollen estas actividades económicas. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa La Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa[24], en tanto al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL le corresponde, entre otras funciones, “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, de conformidad con lo previsto en el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se le atribuyen temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[25]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[26] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL expidió la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 en la que adoptó el protocolo de bioseguridad, en desarrollo de la facultad establecida en artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020, el cual se expidió por el Gobierno Nacional en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y el Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica, de lo que se concluye que este último presupuesto se encuentra cumplido. 5.4 Examen formal de la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, se aprecia que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en el Diario Oficial núm. 51310 de 10 de mayo de 2020 y en la página web de la entidad[27]. 5.5 Examen Material de la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 La Sala procede a examinar si la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020 i) se expidió en ejercicio de las competencias atribuidas al MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, ii) si supera el juicio de conexidad iii) de prevalencia de los principios establecidos por el legislador estatutario y iv) si se ajustó al ordenamiento superior en el que debió fundarse. 5.5.1 Examen sobre la competencia del funcionario que expidió el acto controlado La Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, se expidió por el MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a quien conforme con lo previsto en el artículo 1° del Decreto 539 de 2020 le corresponde “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, norma declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-205 de 25 de junio de 2020[28].

Con fundamento en tal función, la Sala considera que el MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL actuó con competencia, al estar habilitado para adoptar el protocolo de bioseguridad para el desarrollo de las actividades económicas a que se refiere el acto, concerniente con el mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, reparación de muebles y accesorios para el hogar, y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios). 5.5.2 Examen de conexidad De la revisión de la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, se advierte que el MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL adoptó el protocolo de bioseguridad para las actividades económicas que allí se identifican y en ese sentido, su expedición resulta conexa con la facultad que le otorgó el decreto legislativo al determinar la necesidad de contar con medidas de prevención y mitigación que garanticen que en el desarrollo de estas actividades se adopten estas reglas de higiene y prevención con el objeto de contener la propagación de la enfermedad.

Las medidas de bioseguridad se dirigen en específico a las actividades económicas de: i) mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar, y iii) lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), y constituye la manera de exigir a quienes las desarrollan, que las acojan y cumplan en razón a que es la interacción con otras personas lo que posibilita que el virus se expanda cuando no se adopten.

Por ello, también es correlativo que para la vigilancia y control en el cumplimiento del protocolo se traslade la competencia a las autoridades municipales y distritales, en razón a que son quienes pueden gestionar las medidas pertinentes de corrección para que se observen en su integridad, dadas las graves repercusiones en la salud no solo de quienes desarrollan tales actividades sino de quienes interactúan con estos y la comunidad en general, por su rápida propagación. 5.5.3 Examen sobre los principios de la Ley 137 de 1994 La Sala examinará bajo los mandatos de la Ley 137 de 1994[29] si el acto que es objeto de control atiende a los principios de: i) finalidad, ii) necesidad, iii) proporcionalidad e iv) intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación. 5.5.3.1 Principio de finalidad[30] De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.

Al respecto, se advierte que el Decreto Legislativo 539 de 2020, disposición desarrollada por el acto objeto de control, fue expedido por el Gobierno Nacional con la finalidad de controlar el contagio y minimizar los riesgos a los cuales se exponen las personas con ocasión de la reactivación de los sectores de la economía con posterioridad al aislamiento preventivo obligatorio y garantizar su práctica unificada en todo el territorio nacional.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-205 de 2020, consideró: “[…] 47. En relación con la entrega de la competencia al Ministerio de Salud para la adopción de los protocolos de bioseguridad (art. 1º), la Corte encuentra que esta disposición está encaminada a conjurar la grave situación generada por la pandemia del COVID-19, comoquiera que la creación de estos instructivos es un presupuesto dirigido a controlar el contagio y minimizar los riesgos a los cuales se ve expuesta la población ante la reactivación de los sectores de la economía y la administración pública, con posterioridad al aislamiento preventivo obligatorio.

Como se expuso, las normas de bioseguridad persiguen la prevención y el control de los factores de riesgo procedentes de agentes biológicos, en el presente caso el coronavirus COVID-19. Por tal motivo, organismos internacionales especializados en la materia han sugerido la adopción de tales protocolos previo al levantamiento de las medidas de confinamiento.

De tal forma, la Sala constata que, como lo aseguró el Gobierno, esta disposición está dirigida a conjurar las causas de la emergencia y mitigar el impacto que puede tener la eventual progresión de la pandemia, pues garantiza la existencia de reglas claras de higiene personal, distanciamiento físico y desinfección del entorno en las actividades que implican interacción de individuos, al tiempo que se previene la expansión del virus en el ámbito laboral o comercial, el aumento exponencial de casos y las dificultades en el sistema sanitario que ello conllevaría. Aunado a lo anterior, permite la concreción de pautas específicas para autorizar la reapertura de las actividades económicas suspendidas.

En esos términos, este Tribunal considera que el artículo 1º bajo revisión cumple los requerimientos propios del juicio de finalidad de las normas proferidas en estados de excepción, al estar encaminado a conjurar las causas de la grave situación generada por el COVID-19 y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. 48. Lo propio ocurre respecto de la sujeción de Gobernadores y Alcaldes a dichos protocolos y la supervisión de su cumplimiento por las secretarías municipales o distritales del sector correspondiente (art. 2º).

Esta normativa supera el examen de finalidad, al corroborar que su objetivo es la articulación de los diferentes actores en la aplicación de los precitados instructivos de bioseguridad y la exigencia unificada de tales prácticas en todo el territorio nacional. Los protocolos de bioseguridad, según lo indicado, buscan que las empresas, los trabajadores y la sociedad en general, a partir de las medidas planteadas en los mismos, protejan su salud y su vida, así como la de sus familias y los que hacen parte de su entorno, y a su vez, la de aquellas personas con quienes comparte en su ámbito laboral, que al mismo tiempo podrían ser portadoras del virus, que resultaría propagándose en caso de que no se sigan tales instrucciones, relacionadas principalmente con el distanciamiento individual, al aseo personal y la utilización de tapabocas.

En esa medida, la norma dirigida a que se apliquen de manera uniforme y se supervise su cumplimiento por las entidades territoriales propende por la mitigación y manejo del COVID-19. Así las cosas, esta disposición también se dirige a controlar la perturbación provocada por la pandemia y a limitar sus graves consecuencias […]”. Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que la medida del MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL consistente en adoptar el protocolo de bioseguridad para el desarrollo de las actividades económicas, atrás identificadas, cumple con la finalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, pues busca mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19 en el desarrollo de tales actividades.

Es de resaltar que dichas actividades fueron excluidas de la medida de aislamiento, a través de los numerales 38, 39 y 46 del artículo 3° del Decreto núm. 636 de 6 de mayo de 2020; y era mandatorio el cumplimiento del protocolo para la reanudación de actividades, normas que en todo caso se encuentran en vigor, incluso durante el tiempo en que esté vigente la emergencia sanitaria, tal y como lo estableció el artículo 5°[31] de la Resolución 666 de 2020[32], a la que este protocolo complementa. 5.5.3.2 Principio de necesidad[33] Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. En este caso se advierte que si bien es cierto que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL ya había expedido la Resolución núm. 666 de 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, con el objeto de adoptar el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, también lo es que el ejercicio de esta competencia no impedía que adoptará normas dirigidas a sectores determinados, en razón a las diversas actividades que se identifican en el sector comercial y de industria y a sus propias necesidades y requerimientos.

En este caso, el protocolo se orienta a las actividades económicas de: i) mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, ii) reparación de muebles y accesorios para el hogar, y iii) el lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios). Luego esta especificidad, resulta complementaria, como ya se dijo, a las reglas de bioseguridad previstas en la la Resolución núm. 666 de 24 de abril de 2020, que son el marco general de recomendaciones y normas para mitigar, evitar la propagación y realizar el manejo adecuado de la pandemia del Coronavirus COVID-19 y garantizar su vigilancia como también para su cumplimiento a través de la autoridad distrital o municipal competente. 5.5.3.3 Principio de proporcionalidad[34] Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales"[35].

En este sentido, se advierte de la lectura del protocolo y su anexo técnico, que las medidas allí previstas están dirigidas a contener y minimizar en el contexto de la pandemia el contagio del virus, en los siguientes términos: i) la adecuación de puntos de lavado de manos, higienización e hidratación, ii) el uso de alcohol glicerinado mínimo al 60% y toallas desechables, iii) la desinfección de superficies, iv) el establecimiento de barreras físicas de protección en las áreas de atención al cliente, v) la disposición de espacios para que las personas se cambien al inicio y finalización de la jornada de trabajo, vi) el aislamiento de las zonas de trabajo, vii) la demarcación de las zonas de operación donde confluya más de una persona para que respete el distanciamiento social, viii) el mantenimiento y desinfección del edificio o instalaciones donde se presta el servicio, ix) el cuidado apropiado y desinfección de las herramientas, materiales, útiles y superficies de trabajo, x) la dotación de elementos de protección para los empleados, xi) la manipulación de los insumos, productos y residuos que se generan diariamente en las instalaciones, xii) la interacción social dentro de las instalaciones, incluyendo el tiempo de alimentación y xiii) los turnos de trabajo.

Examinadas estas disposiciones en su contexto, se aprecia que las anteriores medidas son proporcionales a la situación para la que se expidió, esto es, contrarrestar y minimizar los contagios por la COVID en el desarrollo de las actividades que se regulan, cuya adopción no limita garantía constitucional alguna. Al contrario, el protocolo se orienta a proteger y priorizar tanto la salud de los empleados como de los usuarios de las actividades a las que se dirige; y en ese sentido, fija medidas de higienización que garanticen que los establecimientos en el desarrollo de tales actividades propendan en generar ambientes y practicas seguras a través de las normas de bioseguridad para evitar la expansión del virus.

Lo expuesto, permite afirmar que el protocolo atiende el principio de proporcionalidad. 5.3.4 Principio de intangibilidad de ciertos derechos[36] y no discriminación[37] En lo que respecta a estos principios, la Sala considera que las decisiones adoptadas por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es mitigar el riesgo de contagio y privilegiar la salud y la vida de las personas que se relacionen en el desempeño de las actividades económicas a las que se dirige el protocolo.

Por lo anterior, no se aprecia afectación al núcleo esencial de los derechos fundamentales, pues no se limitan, sino que se garantizan a través de la vigilancia que se traslada a las secretarías municipales o distritales del sector económico correspondiente, para que controle su cumplimiento y observancia. En cuanto a la no discriminación, se tiene que las medidas adoptadas no comportan segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. 5.5.4 Examen sobre el juicio de legalidad Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, se ajusta a la legalidad, pues las determinaciones adoptadas en relación con la expedición del protocolo son desarrollo del Decreto Legislativo 539 de 2020 y encuentran justificación en la competencia del funcionario que lo expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que impone declararla ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR AJUSTADA A DERECHO la Resolución núm. 00000737 de 9 mayo de 2020, “Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del coronavirus COVID 19 en las siguientes actividades empresariales y de apoyo: mantenimiento y reparación de computadores y de equipos de comunicaciones, reparación de muebles y accesorios para el hogar, y lavado y limpieza, incluida la limpieza en seco de productos textiles y de piel (solo para domicilios), divisiones descritas con la Clasificación Industrial Uniforme: CIIU 951, 9524 Y 9601, respectivamente” y su anexo técnico, expedidos por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese por correo electrónico al MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a los demás intervinientes.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta | | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MENDEZ | |Con salvamento parcial de voto | ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 se prorrogó la medida de emergencia hasta el próximo 28 de febrero de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] Conforme con lo previsto en el artículo 38 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 que establece: “ARTICULO

38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: […] d) Los ministerios y departamentos administrativos; […]”. [11] “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”. [12] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6]. 2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [13] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [14] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [15] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [16] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [17] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [18] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [19] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [21] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [22] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[23] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[24]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [25] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [26] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “[…] el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [27] Corte Constitucional. Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [28] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [29] Consultado en: https://www.minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Resoluci%C3%B3n%20737%20de%20 2020.pdf [30] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [31] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [32] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. [33] “Artículo 5. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación mientras dure la declaratoria de emergencia sanitaria”. [34] “Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. [35] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [36] Ley 137/94. “ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad” [37] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Citada en la Sentencia C-911-10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [38] Ley 137/94. “[…] ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. [39]

ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. <Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa.