CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 0637 DEL 28 ABRIL DE 2020 - Corporación Autónoma Regional del Tolima (CORTOLIMA) / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para resolver control inmediato de legalidad De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

Precisado lo anterior, se tiene que la Resolución objeto de control fue expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA, autoridad del orden nacional, creada por la Ley 10 de 15 de enero de 1981, carácter que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tienen estos entes autónomos, criterio que comparte esta Corporación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / ACUERDO 080 DE 2019 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 10 DE 1981 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / ACTO DE CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL / DICTADO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN ESTADO DE EXCEPCIÓN / RELACIÓN O CONEXIDAD [S]e precisa lo siguiente: Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos.

Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. (…) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente con la acción pública de nulidad, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL AUTOMÁTICO – Análisis de procedibilidad / ACTO REMITIDO – No desarrolla un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declara improcedente Examinada la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, se advierte que este acto no cumple con el requisito consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020, por los siguientes motivos: La Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020 adoptó los lineamientos dados en el Decreto 593 de 2020, así como el protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución núm. 000666 de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, normas que no corresponden a decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 593 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01962-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA (CORTOLIMA) Demandado: RESOLUCIÓN 0637 DEL 28 ABRIL DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, “Por la cual se adopta el Decreto Presidencial 593 del 24 de abril de 2020, el protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución 000666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y se dictan otras disposiciones”, expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA.

I.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020[8]. CORTOLIMA remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo, entre otros, en el Decreto Legislativo 539 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN 0637 (28 de abril de 2020) “Por la cual se adopta el Decreto Presidencial 593 del 24 de abril de 2020, el protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución 000666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y se dictan otras disposiciones¨ LA DIRECTORA GENERAL DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLlMA–CORTOLIMA En uso de sus facultades legales, estatutarias y

CONSIDERANDO

Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección social mediante Resolución No. 385 de Marzo 12 de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio Nacional, tras la clasificación del COVID – 19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se esbozan una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.

Que el Presidente de la Republica mediante el Decreto 593 del 24 de abril del 2020 impartió nuevas instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, indicado en el artículo 1: ¨Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID19.¨ Que en el mismo Artículo 3 se permite el derecho de circulación de las personas en los casos allí determinados, dentro de los cuales se encuentran los siguientes: ¨13.

Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado. 18. La ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública, así como la cadena de suministros de materiales e insumos relacionados con la ejecución de las mismas. 20.

La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características, presenten riesgos de estabilidad técnica, amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural.¨ Subrayas fuera de texto. Que el Ministerio de Salud y Protección Social profiere la Resolución 000666 del 24 de abril del 2020, en la cual se adopta un protocolo general de bioseguridad para mitigar la calamidad en salud generada por la mencionada enfermedad.

Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante la Circular 9 del 12 de abril de 2020, imparte entre otras recomendaciones, aspectos relacionados con las políticas y aplicación de la normatividad ambiental. Que la Procuraduría General de la Nación mediante Directiva 014 de abril 13 de 2020 estableció una ACCIÓN PREVENTIVA MANEJO DE FAUNA SILVESTRE Y SALUD PÚBLICA, en la cual se hace un análisis de la necesidad de garantizar la protección y el manejo adecuado de la fauna y flora silvestre.

Que, en reuniones virtuales sostenidas con la Subdirección de Desarrollo Ambiental, se ha planteado el tema de varios proyectos de tipo ambiental, como las obras contratadas por la Corporación que se encuentran suspendidas por las medidas derivadas de la emergencia del COVID 19, dentro de los cuales se ha establecido la necesidad de evaluar el reinicio de algunas obras, toda vez que transcurrido el período de suspensión, pueden conllevar un riesgo en su estabilidad.

Que, en este orden de ideas, es necesario acoger los lineamientos contenidos en el Decreto 593 del 24 de abril del 2020, la Resolución 000666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, la Circular 9 del 12 de abril de 2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como la Directiva 014 de abril 13 de 2020 del Ministerio Publico.

Por lo anteriormente expuesto,

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Adoptar los lineamientos dados en el Decreto Presidencial 593 del 24 de abril de 2020, así como el protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución 000666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

ARTICULO SEGUNDO: Que en consonancia con lo establecido en artículo 3 del Decreto 593 de 2020 y las causales mencionadas en la parte considerativa del presente acto administrativo, teniendo en cuenta el protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución 000666 de 2020 de Ministerio de Salud y Protección Social, se hace necesario establecer los siguientes lineamientos en cuanto a los contratos de obra que tenga suscritos la Corporación, así: 2.1.- Cumplir con las directrices esbozadas en el Protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución 000666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social. 2.2.- El Contratista de obra deberá remitir al Supervisor e Interventor del contrato un Plan de Reactivación de Obra, qué incluirá el cronograma de reinicio gradual de actividades con los insumos necesarios para su ejecución indicando cantidad e identificación del personal, frentes programados, priorizaciones de ejecución, entre otros aspectos. 2.3.- Para su implementación el citado Plan de Reactivación de Obra, deberá contar con el aval favorable, mediante certificación emitida por la respectiva interventoría y la ARL a la que se encuentre afiliado el personal de obra. 2.4.- El Interventor, de igual manera deberá presentar el protocolo de bioseguridad que implementará teniendo en cuenta los lineamientos dados en el numeral anterior, así mismo deberá relacionar e identificar el personal de interventoría que desarrollará actividades en la obra, los cuales deberán estar debidamente reportados y certificados por la ARL a la que se encuentre afiliado el personal. 2.5.- Antes de que la Corporación de inicio del Plan de Reactivación de Obra, el mismo será revisado y evaluado por un Comité Asesor el cual estará conformado por los siguientes integrantes: • Subdirector de Desarrollo Ambiental • Subdirector de Calidad Ambiental • Asesor de la Dirección General • Profesional encargada del manejo de Salud y Seguridad en el Trabajo de la Corporación. El Comité podrá contar con el apoyo de la Oficina Asesora Jurídica. 2.6.- El referido Comité Asesor recomendará o no la reanudación de las obras de conformidad con los documentos presentados por el contratista y en este último evento, él mismo deberá realizar y acoger las recomendaciones realizadas y efectuar las adecuaciones pertinentes al documento, antes de presentarlo nuevamente al comité para su aprobación. 2.7.- Una vez se emita la autorización de reanudación de la obra por parte del Comité, el Supervisor e interventor del contrato deberán adelantar los trámites necesarios para reiniciar la ejecución contractual, en coordinación con el contratista, quienes deberán remitir el acta de reinicio a la compañía aseguradora para que adelante lo de su competencia. 2.8.- Previo a la reiniciación de actividades el Contratista, Supervisor e Interventor, deben coordinar y socializar con las autoridades locales y la fuerza pública de la jurisdicción donde se encuentra la ejecución de la obra, incluyendo a la Secretaria de Salud Municipal o quien haga sus veces, el plan de reactivación de la obra y protocolo de bioseguridad revisado por la Corporación, representada por el Comité, para que de manera coordinada y concertada se ejecuten las actividades propia de la obra con el conocimiento y apoyo de las autoridades locales y la fuerza pública. 2.9.- Antes del inicio de las actividades, el contratista de obra y el interventor deberá interrogar a todos los trabajadores que ejecutan actividades en la obra, con el fin de determinar si ellos o cualquiera de su círculo conviviente cercano presenta o han presentado cualquiera de los siguientes síntomas: fiebre, malestar general, tos o secreciones nasales en los últimos quince (15) días. 2.10.- En caso de ser positivo, el trabajador deberá abstenerse de ir a su lugar de trabajo, adicionalmente él y su círculo de conviviente cercano deberán guardar cuarentena obligatoria por al menos catorce (14) días en su lugar de residencia y la empresa contratista deberá notificar inmediatamente a la ARL, la EPS y la Secretaría de Salud del Municipio de residencia del trabajador para proceder a la toma de muestra diagnóstica, en caso de ser necesario, al manejo domiciliario u hospitalario a que haya lugar y a la investigación epidemiológica respectiva. 2.11.- El contratista de obra e interventor, al inicio de cada jornada deberá realizar los controles propios para determinar si alguno de sus trabajadores, de sus proveedores o subcontratistas es sospechoso de COVID-19 y en caso, de encontrar algún caso no se le permitirá el ingreso a la obra y se tomarán las medidas de control pertinentes 2.12.- En caso de presentarse casos sospechosos o positivos de COVID-19 en trabajadores o su círculo de conviviente cercanos, el contratista de obra e interventor deberán analizar e implementar las medidas de seguridad necesarias como el envío a cuarentena preventiva a los trabajadores y determinar la conveniencia de la suspensión de la obra, hasta tanto se pueda realizar el estudio epidemiológico al resto de trabajadores y su círculo de conviviente cercanos. 2.13.- La Corporación a través de los supervisores e interventores, verificará el cumplimiento de los protocolos y cronogramas adoptados en cada una de las obras, y adoptará los correctivos legales o contractuales a que haya lugar en caso de evidenciar su incumplimiento. 2.14.

Los contratistas e interventores deberán verificar las condiciones de movilidad del personal, insumos y maquinaria necesaria para garantizar las actividades en la obra pública. En caso de existir alguna novedad deberá comunicarla de inmediato al supervisor del contrato. 2.15.- El personal vinculado a la Corporación que se requiera, para su desplazamiento a los lugares de las obras y verificar su ejecución y cumplimiento del Plan de Reactivación de Obra, deberá transportarse en vehículos adscritos a las Corporación, teniendo todas las medidas de seguridad, tales como el debido lavado diario del vehículo y su limpieza constante, en donde solo podrán desplazarse el Conductor y máximo dos (2) Funcionarios más, deberá contar con los elementos de protección tales como uso obligatorio ininterrumpido de tapabocas, guantes, tener un lavado constante de las manos y los demás elementos que considere necesarios la Oficina de Salud y Seguridad en el Trabajo de la Corporación, así como el distanciamiento social obligatorio de mínimo un (1) metro; insistiendo en el cumplimiento de las medidas básicas de prevención contra el COVID-19. 2.16.- El uso de los Vehículos adscritos a la Corporación, para desplazamiento al lugar de las obras del personal vinculado a CORTOLIMA, será solicitado por el Subdirector de Desarrollo Ambiental a la Subdirectora Administrativa y Financiera, quien se encargara de dar la correspondiente autorización, se reitera que está totalmente prohibido el uso de los Vehículos para situaciones ajenas al desarrollo de las actividades misionales de la Corporación y de personal que no esté vinculado en debida forma. 2.17.- La Subdirección de Desarrollo Ambiental, adelantará las reuniones que sean necesarias, para hacer el respectivo seguimiento al cumplimiento de los protocolos, sin perjuicio de las que se realicen como consecuencia de la ejecución de la obra respectiva.

ARTICULO TERCERO: A través de la Subdirección de Calidad Ambiental, adelantar los procedimientos necesarios y dentro del marco de la jurisdicción y competencias de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, con el fin de atender lo esbozado en la Circular 9 del 12 de abril de 2020 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Directiva 014 de abril 13 de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación, así como de los demás lineamientos relacionados con la protección, conservación y manejo adecuado de la fauna y flora silvestre.

PARAGRAFO 1: Se continuará con las actividades de protección, conservación y manejo adecuado de la fauna y flora silvestre, además de las demás situaciones de protección al medio ambiente que viene adelantando la Corporación, indicadas en la Resolución 601 del 24 de marzo de 2020 y 609 de marzo 31 de 2020 y demás normas que así lo dispongan y permitan con excepción al aislamiento obligatorio.

PARAGRAFO 2: El personal vinculado a la Corporación que se requiera, para el cumplimiento del presente Artículo, deberá continuar aplicando todas las medidas de protección y los protocolos de seguridad establecidos, con el fin de mitigar el contagio del coronavirus Covid 19, lo cual deberá ser garantizado y verificado por la Subdirección Administrativa y Financiera Oficina de Salud y Seguridad en el Trabajo.

ARTICULO CUARTO: La Subdirección Administrativa y Financiera continuara y ampliara si es del caso, con los protocolos de seguridad ya adoptados, con base a los lineamientos en materia de prevención y mitigación del riesgo de contagio del coronavirus Covid-19, en pro de salvaguardar la integridad del personal vinculado a la Corporación; en especial a lo esbozado en la Resolución 000666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

ARTICULO QUINTO: Los lineamientos dados por la Corporación en las Resoluciones 601 de 2020 y 609 de 2020 se mantendrán, con las excepciones indicadas en el Articulo Segundo y Tercero del presente Acto Administrativo.

ARTICULO SEXTO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, modifica las disposiciones dadas por la Corporación que le sean contrarias. PUBLIQUESE Y CÚMPLASE. Dada en Ibagué a los, veintiocho días (28) días del mes de abril de dos mil veinte (2020) OLGA LUCIA ALFONSO LANNINI Directora General”. III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 22 de mayo de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9].

Igualmente se invitó a las Universidades de La Sabana, Libre, Santo Tomás y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en el auto que avocó este medio de control, no hubo ningún pronunciamiento. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, no es objeto de control automático de legalidad, por cuanto no fue expedida en desarrollo de decreto legislativo alguno. Señaló que la Resolución objeto de control se expidió con fundamento en lo previsto en el Decreto 593 de 24 de abril de 2020, por el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de “todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020”, el cual no corresponde a un decreto legislativo.

Indicó que el Decreto 593 de 2020, fue expedido en ejercicio de las facultades ordinarias del Presidente de la República establecidas en los artículos 189, numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política. Expuso que en caso de que se considere procedente el examen de fondo de la Resolución, deberá efectuarse el control inmediato de legalidad teniendo en cuenta lo previsto en la Resolución núm. 666 de 2020, que desarrolló el Decreto Legislativo 539 de 2020, en lo relacionado con la adopción de medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia ocasionada por el coronavirus COVID-19.

En el examen formal destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En relación con el examen material indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, debido a que las medidas adoptadas tienen por finalidad adoptar los lineamientos previstos en el Decreto 593 de 2020, así como el protocolo de bioseguridad exigible a los servidores públicos, particulares que ejerzan funciones públicas y contratistas que adelanten labores en CORTOLIMA; ii) el acto resultaba necesario para la reactivación de las distintas actuaciones adelantadas por la entidad en las que participan sus funcionarios, los sujetos pasivos de las actuaciones de control ambiental, los contratistas, interventores y/o supervisores, mediante el establecimiento de protocolos de bioseguridad encaminados a garantizar su protección en consonancia con lo regulado por el Ministerio de Salud y Protección Social; iii) su finalidad es atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, adoptar medidas para evitar la propagación del virus y garantizar el cumplimiento de las medidas de bioseguridad en el marco de las actuaciones administrativas adelantadas por la entidad, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que si bien impone unas obligaciones de estricto cumplimiento, lo hace en desarrollo de directrices impartidas por el Ministerio de Salud y Protección Social durante el término que dure el estado de emergencia sanitaria declarada, con el fin de garantizar el distanciamiento social en lo relativo a procesos y actuaciones a cargo de CORTOLIMA y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria, y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

Precisado lo anterior, se tiene que la Resolución objeto de control fue expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA[10], autoridad del orden nacional, creada por la Ley 10 de 15 de enero de 1981[11], carácter que, según la jurisprudencia[12] de la Corte Constitucional[13], tienen estos entes autónomos, criterio que comparte esta Corporación[14].

Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió la Directora General de CORTOLIMA y si desarrolló decreto legislativo alguno. Superado este examen, la Sala se ocupará de analizar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[15]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[16], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[17].

En los términos del artículo 20[18] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020 se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[19] de 17 de marzo de 2020 que declaró[20] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad el artículo 20 de la Ley Estatutaria, prevé los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto por el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[21] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[22] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][23]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[24], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente con la acción pública de nulidad, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[25].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, se advierte que este acto no cumple con el requisito consistente en desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020, por los siguientes motivos: La Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020 adoptó los lineamientos dados en el Decreto 593 de 2020, así como el protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución núm. 000666 de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, normas que no corresponden a decretos legislativos.

En efecto, se advierte que el Decreto 593 de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, fue expedido por el Gobierno Nacional “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016[26]”.

El anterior fundamento permite identificar que dicho decreto no corresponde a un decreto legislativo, pues, como se aprecia, el Gobierno Nacional invocó el ejercicio de competencias que ordinariamente le confiere la Constitución. En este sentido la Corte Constitucional, en la sentencia C- 145 de 2020[27], frente a la naturaleza y examen del Decreto 593 de 2020, indicó: “[…] 129.

Sobre el conocimiento de los decretos de aislamiento preventivo obligatorio (457, 531, 536, 593 y 636 de 2020), basta con señalar que en esta oportunidad se revisa el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica y social por grave calamidad sanitaria, en virtud de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución. De igual modo, entiende esta Corporación que tales decretos vienen siendo objeto de control por la ACCIÓN DE NULIDAD ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mecanismo que en principio se ha dispuesto por el ordenamiento constitucional y legal para su control (art. 237.2 superior).

Además, se prevé el control inmediato de legalidad ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo respecto de las medidas dictadas en ejercicio de la función administrativa y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS durante los estados de excepción (art. 20, Ley 137 de 1994)”. Adicionalmente, se advierte que la Sala Especial de Decisión núm. 3 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante auto de 24 de junio de 2020[28], al resolver sobre la procedencia del control inmediato de legalidad del Decreto 593 de 2020 se pronunció sobre su naturaleza en el sentido de considerar que correspondía a un decreto ordinario.

Al respecto, señaló: “[…] A juicio de la Sala Unitaria, formal y materialmente el Decreto 593 es un decreto ordinario, cuyo control judicial puede promoverse, a solicitud de parte, a través de las acciones de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, que no por la vía del control inmediato y oficioso de legalidad. Veamos: El aislamiento preventivo se profirió en ejercicio del poder de policía, que corresponde a la potestad normativa de limitar o restringir el ejercicio de derechos o libertades públicas, mediante la expedición de leyes y normas de contenido general que aseguren el orden público.

Por regla general, el poder de policía radica en el Congreso, por medio de la expedición de leyes, y, por excepción, es ejercido por el presidente de la República (artículos 189-4 y 296 de la CP) y las asambleas departamentales y concejos (artículos 300-8 y 313-8 de la CP), que ejercen un poder restringido de policía. Al tiempo, la ejecución de normas derivadas del poder de policía, a cargo de las autoridades administrativas, está asociada al concepto de función de policía, cuyo ejercicio corresponde a los gobernadores o a los alcaldes, según sea el caso, para garantizar la tranquilidad, moralidad, seguridad y salubridad públicas (artículos 303 y 315-2 de la CP).

La función de policía, además, comprende la expedición de actos administrativos, que son necesarios para materializar el poder de policía a un caso particular y concreto: permisos, licencias, sanciones, autorizaciones, entre otros. Aplicados esos criterios, el despacho considera que el Decreto 593 no es pasible del control inmediato de legalidad, ya que se trata de un reglamento ordinario, expedido con fundamento en el artículo 189-4 de la CP.

Asimismo, se invocaron los artículos 303 y 315 ib. y 199 de la Ley 1801 de 2016 […]”. Igualmente, se advierte que la Resolución núm. 000666 de 2020, “por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID19”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, corresponde a un acto administrativo de carácter general, el cual sí fue expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 539 de 2020, lo cual descarta que tenga la categoría exigida para que opere este medio de control automático.

En el mismo sentido, la Sala Doce Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 25 de agosto de 2020[29], al examinar la legalidad de dicha resolución, sostuvo: “[…] Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que las resoluciones sometidas a control corresponden a actos administrativos de carácter general, pues no hay duda que crean situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a todas las personas que desarrollan actividades económicas, sociales y en sectores de la administración pública, población trabajadora, usuarios, consumidores y en general a toda la población en sectores diferentes al de salud, en punto a las medidas de prevención, mitigación y respuesta que deben realizar frente a las situaciones de riesgo por el virus Sars-Cov-2.

En segundo lugar, se aprecia que los actos también cumplen con el presupuesto correspondiente a que hayan sido dictados en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que adoptar el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19, así como el protocolo complementario para el sector comercio, corresponden al ejercicio de la competencia expresamente asignada al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1º del Decreto 539 de 2020 […]”.

Adicionalmente, la Sala advierte que las salas especiales de decisión núms. 3, 19 y 26 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de autos de 14 de agosto de 2020[30] y 25 de agosto de 2020[31], al resolver casos análogos en los que las corporaciones autónomas regionales adoptaron sus protocolos de bioseguridad con fundamento en la Resolución núm. 000666 de 2020, consideraron que dichos actos no son pasibles del control inmediato de legalidad por no desarrollar decreto legislativo alguno. Lo precedente pone de manifiesto que en el presente caso no se cumple con el requisito consistente en que el acto objeto de control desarrolle un decreto legislativo dictado al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020, debido a que la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020 fue expedida en desarrollo del Decreto 593 de 2020 y la Resolución núm. 000666 de 2020, los cuales, como ya se dijo, no tienen el carácter de decreto legislativo.

Así las cosas, como la Resolución objeto de control no cumple con uno de los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, la Sala declarará la improcedencia del presente medio de control. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución núm. 0637 de 28 abril de 2020, “Por la cual se adopta el Decreto Presidencial 593 del 24 de abril de 2020, el protocolo general de bioseguridad previsto en la Resolución 000666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y se dictan otras disposiciones”, expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese por correo electrónico a la Directora General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA y a los demás intervinientes.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta |Con salvamento de voto | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | |Con salvamento de voto | ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 se prorrogó la medida de emergencia hasta el próximo 28 de febrero de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] Según el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, la Corporación Autónoma Regional del Tolima (CORTOLIMA) conservó su denominación, sede y jurisdicción territorial, y en razón a su naturaleza, le corresponde la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables. [11] “Por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional del Tolima y se dictan otras disposiciones”.

Según los estatutos de CORTOLIMA es un “ente corporativo autónomo de carácter público; creado por la Ley 10 de 1981, modificado por la Ley 99 de 1993, que se relaciona con el nivel nacional, departamental y municipal, integrado por las entidades territoriales de su jurisdicción, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargado por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. [12] La Corte Constitucional en sentencia C-596 de 21 de octubre de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, precisó: “[…] como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.

No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central […]”. [13] La anterior tesis fue reiterada en la sentencia C-689 de 21 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en el sentido de señalar que: “En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento […]”. [14]Ver providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, autos de 28 de mayo de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-02134-00; y de 18 de mayo de 2020, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-01764-00; entre otros. [15] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.  2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6].  2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [16] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [17] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [18] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [19] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [20] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [21] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [22] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [24] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [25] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[26] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[27]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [28] “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. [29] Corte Constitucional.

Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. M.P. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [30] Sala Especial de Decisión núm. 3 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 24 de junio de 2020. Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2020-02616-00, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [31] Sala Doce Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 25 de agosto de 2020, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2020-01901-00, acumulado con el 11001-03-15-000- 2020-02341-00 M.P. Ramiro Pazos Guerrero. [32] Sala Tres Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 14 de agosto de 2020, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2020-03613-00, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y Sala Veintiséis Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 14 de agosto de 2020, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2020-03556-00, M.P. Guillermo Sánchez Luque. [33] Sala Diecinueve Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de agosto de 2020, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2020-03618-00 M.P. William Hernández Gómez.