11001-03-15-000-2020-01656-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01656-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-12-15

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Superintendencia De Transporte·Demandado: Circular Externa 000004 Del 11 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”. La SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, según los artículos 1° y 3° del Decreto 2409 de 2018, es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - FinalidadSe estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo. Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Respecto de actos de contenido general, abstracto e impersonal / ACTO CONTROLADO - Dictado en ejercicio de función administrativa / MEDIDA CONTROLADA - Dictada en desarrollo de decreto legislativo / RELACIÓN O CONEXIDADRespecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. (…) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción (…) Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación - Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez SánchezCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Análisis de procedibilidad / CIRCULAR REMITIDA - No constituye un acto administrativoLas determinaciones adoptadas por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE en la Circular Externa núm. 000004 de 2020 no constituyen un acto administrativo, en razón a que lo allí dispuesto no contiene una decisión de la autoridad capaz de producir efectos jurídicos, en tanto son orientaciones frente a la prestación del servicio a cargo de las empresas de servicio público terrestre automotor especial. (…) Ahora, si bien es cierto que la Circular Externa núm. 000004 de 2020, es una manifestación del ejercicio de la función administrativa, -en tanto a la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE le corresponde ejercer “las funciones de vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto” (…) también lo es que esa instrucción no genera efectos jurídicos, como ya se dijo, sino que aclara una situación que la autoridad estimó de relevancia para atender la demanda de este servicio especial, con ocasión de las medidas de aislamiento preventivo, y garantizar los traslados requeridos por extranjeros bajo esta modalidad.CIRCULAR EXTERNA 000004 DE 2020 - No desarrolla un decreto legislativoDescendiendo al asunto bajo examen, se advierte que si bien es cierto que para expedir la Circular Externa núm. 000004 de 2020, la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE citó como fundamento normativo el Decreto Legislativo 482 de 2020, que dictó medidas en materia de prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera y su infraestructura durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, no lo es menos que ninguna de tales medidas estuvo orientada al servicio público de transporte especial, lo cual también descarta el cumplimiento este presupuesto. En efecto, la mención al Decreto Legislativo 482 de 2020 no hace viable per se el control por este medio automático, como tampoco la referencia a la Resolución 385 y al Decreto Declaratorio 417 de 2020, pues estas normas tan solo constituyeron un referente fáctico y normativo de la situación que se regula, la cual conforme se aprecia, se fundó en las competencias ordinarias frente a la prestación del servicio público de transporte terrestre especial, regulado por el Decreto núm. 431 de 14 de marzo de 2017. (…) se infiere que la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE no desarrolló el artículo 4º del Decreto Legislativo núm. 482 de 2020, pues las medidas en materia de prestación del servicio público de transporte se orientaron hacia otra modalidad de prestación, no aplicable al de servicio especial. Todo lo anterior impide que esta Sala pueda pronunciarse en ejercicio del control inmediato de legalidad, en los términos del trámite previsto en el artículo 185 del CPACA, en tanto revisado en rigor los requisitos de procedibilidad la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, expedida por la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE, no era susceptible de control por esta vía automática.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR EXTERNA 000004 DEL 11 DE ABRIL DE 2020 – Superintendencia de Transporte / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE – Organismo descentralizado del orden nacional De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

La SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, según los artículos 1° y 3° del Decreto 2409 de 2018, es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / ACUERDO 080 DE 2019 / DECRETO 2409 DE 2018 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Respecto de actos de contenido general, abstracto e impersonal / ACTO CONTROLADO – Dictado en ejercicio de función administrativa / MEDIDA CONTROLADA – Dictada en desarrollo de decreto legislativo / RELACIÓN O CONEXIDAD Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. (…) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción (…) Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de procedibilidad / CIRCULAR REMITIDA – No constituye un acto administrativo Las determinaciones adoptadas por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE en la Circular Externa núm. 000004 de 2020 no constituyen un acto administrativo, en razón a que lo allí dispuesto no contiene una decisión de la autoridad capaz de producir efectos jurídicos, en tanto son orientaciones frente a la prestación del servicio a cargo de las empresas de servicio público terrestre automotor especial.

(…) Ahora, si bien es cierto que la Circular Externa núm. 000004 de 2020, es una manifestación del ejercicio de la función administrativa, -en tanto a la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE le corresponde ejercer “las funciones de vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto” (…) también lo es que esa instrucción no genera efectos jurídicos, como ya se dijo, sino que aclara una situación que la autoridad estimó de relevancia para atender la demanda de este servicio especial, con ocasión de las medidas de aislamiento preventivo, y garantizar los traslados requeridos por extranjeros bajo esta modalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CIRCULAR EXTERNA 000004 DE 2020 – No desarrolla un decreto legislativo Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que si bien es cierto que para expedir la Circular Externa núm. 000004 de 2020, la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE citó como fundamento normativo el Decreto Legislativo 482 de 2020, que dictó medidas en materia de prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera y su infraestructura durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, no lo es menos que ninguna de tales medidas estuvo orientada al servicio público de transporte especial, lo cual también descarta el cumplimiento este presupuesto.

En efecto, la mención al Decreto Legislativo 482 de 2020 no hace viable per se el control por este medio automático, como tampoco la referencia a la Resolución 385 y al Decreto Declaratorio 417 de 2020, pues estas normas tan solo constituyeron un referente fáctico y normativo de la situación que se regula, la cual conforme se aprecia, se fundó en las competencias ordinarias frente a la prestación del servicio público de transporte terrestre especial, regulado por el Decreto núm. 431 de 14 de marzo de 2017.

(…) se infiere que la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE no desarrolló el artículo 4º del Decreto Legislativo núm. 482 de 2020, pues las medidas en materia de prestación del servicio público de transporte se orientaron hacia otra modalidad de prestación, no aplicable al de servicio especial. Todo lo anterior impide que esta Sala pueda pronunciarse en ejercicio del control inmediato de legalidad, en los términos del trámite previsto en el artículo 185 del CPACA, en tanto revisado en rigor los requisitos de procedibilidad la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, expedida por la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE, no era susceptible de control por esta vía automática.

FUENTE FORMAL: DECRETO 431 DE 2017 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 482 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01656-00(CA) Actor: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Demandado: CIRCULAR EXTERNA 000004 DEL 11 DE ABRIL DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, relacionada con el “Transporte terrestre durante el período de aislamiento preventivo obligatorio”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, en otros, el Decreto Legislativo 482 de 26 de marzo de 2020[8]. La Superintendencia de Transporte remitió al Consejo de Estado la Circular Externa núm. 000004 de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 482 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] CIRCULAR EXTERNA No. 000004-11 ABR 2020 PARA: Empresas de transporte habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial DE: Superintendente de Transporte ASUNTO: Transporte terrestre durante el período de aislamiento preventivo obligatorio La presente Circular se expide en atención a la declaración de Emergencia en Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) realizada el 30 de enero del año en curso por la Organización Mundial de la Salud (OMS), frente al Coronavirus COVID-19, así como (i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos, (ii) el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, (iii) el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, entre las cuales se encuentra el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia, y se garantizó el servicio público de transporte terrestre para quienes estén amparados en las excepciones de movilidad para el aislamiento preventivo obligatorio, (iv) el Decreto 482 del 26 de marzo de 2020 por el cual se dictaron medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica, y (v) la Circular Conjunta 4 de 9 de abril de 2020, referente a las “medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por Coronavirus COVID-19”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Transporte. 1.

Objetivo La presente Circular tiene COMO PROPÓSITO CONMINAR AL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES por parte de las empresas de transporte habilitadas para que garanticen la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial frente al transporte terrestre de pasajeros extranjeros durante el período de aislamiento preventivo obligatorio. 2.

Obligaciones del servicio público de transporte terrestre automotor especial La Superintendencia de Transporte CONMINA A LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE HABILITADAS PARA QUE GARANTICEN la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, cumpliendo sus obligaciones legales frente al transporte terrestre de pasajeros extranjeros durante el período de aislamiento preventivo obligatorio.

Se recuerdan las siguientes: 2.1. Prestar el servicio público de transporte en los términos establecidos por la normatividad, para grupos de personas y un contrato previamente suscrito por la empresa y el contratante. 2.2. No realizar operaciones de transporte público propias de modalidades como la de transporte colectivo, lo cual se considerará la prestación de un servicio no autorizado y será objeto de investigación administrativa por la Superintendencia de Transporte. 2.3.

Dar cumplimiento a lo previsto en la Circular Conjunta 4 de 9 de abril de 2020, referente a las “medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por Coronavirus COVID-19”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Transporte. 3. Consulta de empresas habilitadas La Superintendencia de Transporte ha dispuesto un espacio para que los usuarios puedan consultar cuáles empresas están habilitadas a nivel nacional, así como la región en la que habitualmente operan, el cual podrá ser consultado en el siguiente vínculo: http://supertransporte.gov.co/documentos/2020/Abril/OTIC_06/BDEMPRESAS_ DE_ESPECIAL_HABILITADAS.xlsx La Superintendencia de Transporte continuará realizando acompañamiento permanente a los empresarios, conductores, terminales de transporte, usuarios, así como a autoridades municipales y departamentales.

El cumplimiento de las obligaciones propias de las empresas de transporte terrestre automotor especial será supervisado por la Superintendencia de Transporte, en el marco de sus competencias. La presente Circular deberá publicarse en la página web oficial de la Superintendencia de Transporte www.supertransporte.gov.co; así mismo, habrá de remitirse copia de la presente Circular al Honorable Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Dada en Bogotá D.C., a los 11 días de abril de 2020. 000004-11 ABR 2020 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE CARMEN LIGIA VALDERRAMA ROJAS Superintendente de Transporte […]” (Negrillas y mayúsculas originales del texto) III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 4 de mayo de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9].

Igualmente se invitó a las Universidades Libre, Javeriana y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en el auto que avocó este medio de control, no hubo pronunciamiento alguno por parte de la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE ni de las Universidades Libre, Javeriana y Nacional de Colombia.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado señaló que para establecer la validez del acto objeto de control se debe verificar que sea un acto administrativo orientado a producir efectos jurídicos, el cumplimiento de los requisitos de forma exigidos para proferirlo, determinar el marco normativo con el cual se debe confrontar y establecer si su contenido se ajusta o no a lo previsto en el marco legal aplicable.

Agregó que previo a abordar el estudio de fondo era necesario referirse a la naturaleza de la Circular Externa objeto de control, la cual, a su juicio, si bien se dirige a un número indeterminado de personas: “todos los que prestan el servicio público de transporte terrestre automotor especial”, no es un acto administrativo en tanto no constituye una manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos, pues no crea una situación jurídica abstracta o impersonal ni modifica o extingue situaciones jurídicas de los sujetos indeterminados a quienes va orientada.

Por el contrario, se limita a conminar a las empresas de transporte el cumplimiento de las obligaciones previamente establecidas en otros pronunciamientos que sí revisten la naturaleza de actos administrativos. En ese entendido, indicó que esta Corporación[10] ha diferenciado las circulares que constituyen actos administrativos de las que tienen carácter meramente informativo o instructivo; y que solo las primeras contienen decisiones capaces de producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, mientras que las segundas contienen una finalidad puramente instructiva.

Reiteró que aun cuando el acto controlado se expidió en ejercicio de la función administrativa de la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, no adoptó ninguna decisión orientada a producir efecto jurídico alguno ni crear nuevas disposiciones, sino que se limitó a conminar a las empresas de transporte habilitadas al cumplimiento de las normas propias del sector y las emitidas con ocasión de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio a fin de garantizar la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, esto es, un llamado de atención a esas empresas a cumplir “sus obligaciones legales frente al transporte terrestre de pasajeros extranjeros durante el período de aislamiento obligatorio”.

Adujo que en la Circular Externa analizada, la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE recordó a las empresas de transporte habilitadas el cumplimiento de las obligaciones legales previstas en el Decreto núm. 431 de 14 de marzo de 2017[11], que regula la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, y en la Circular Externa Conjunta núm. 0000004 de 9 de abril de 2020[12], que adoptó medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por coronavirus.

Destacó que los numerales 2.1 y 2.2. de la Circular analizada, les recuerda a las empresas de transporte especial que la prestación del servicio solo podrá hacerse a grupos de personas con contrato previamente suscrito por la empresa y el contratante, conforme lo establece el artículo 1° del Decreto núm. 431 de 2017; y que no pueden realizar operaciones propias de modalidades como la de transporte colectivo.

Concluyó que la Corporación debe abstenerse de realizar el control del acto objeto de estudio, por cuanto no tiene la naturaleza de acto administrativo ni concurren los elementos de procedencia del control inmediato de legalidad propios de los actos que desarrollan normas de carácter legislativo, expedidos dentro del marco del estado de excepción. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

La SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, según los artículos 1°[13] y 3°[14] del Decreto 2409 de 2018[15], es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Circular Externa núm. 000004 de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió la Superintendente de Transporte como autoridad administrativa y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[16]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[17], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[18].

En los términos del artículo 20[19] de la citada Ley 137 de 1994, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[20] de 17 de marzo de 2020 que declaró[21] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad el artículo 20 de la Ley Estatutaria, prevé los siguientes presupuestos, que deben concurrir para adelantar el trámite judicial previsto por el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[22] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[23] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][24]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[25], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[26].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Circular Externa núm. 000004 de 2020, se aprecia en relación con los precitados requisitos, que: i) Las determinaciones adoptadas por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE en la Circular Externa núm. 000004 de 2020 no constituyen un acto administrativo, en razón a que lo allí dispuesto no contiene una decisión de la autoridad capaz de producir efectos jurídicos, en tanto son orientaciones frente a la prestación del servicio a cargo de las empresas de servicio público terrestre automotor especial[27].

En efecto, la circular bajo examen se circunscribió a conminar a las empresas que prestan dicho servicio para que de acuerdo con las obligaciones a su cargo: i) desarrollen las actividades de transporte para las cuales fueron autorizadas y habilitadas, aún en época de aislamiento; y ii) que presten este servicio especial a los extranjeros que contraten sus servicios, dando cumplimiento no solo a las condiciones del servicio especial, sino a los protocolos de bioseguridad dispuestos por la autoridad competente para esta clase de actividad.

Es decir que la citada circular se limitó a aclararle a las empresas de servicios especiales, que no obstante las medidas adoptadas con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica que se declaró mediante el Decreto 417 de 2020, y la orden de aislamiento preventivo obligatorio, según el Decreto 457 de 2020, debían operar y prestar sus servicios; que dadas las condiciones especiales de dicho servicio de transporte, reglamentado por el Decreto 174 de 2001, continuaba habilitado y no podía negarse a los extranjeros; y que debía prestarse en idénticas condiciones a las autorizadas y con observancia de las normas de bioseguridad adoptadas para contener la pandemia.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala no encuentra que la Circular Externa núm. 000004 de 2020, expedida por la Superintendente de Transporte, dirigida a las Empresas de transporte habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, tenga un fin distinto al pretendido en su texto, que no fue otro que el de aclarar y “[…] conminar al cumplimiento de las obligaciones por parte de las empresas de transporte habilitadas para que garanticen la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial frente al transporte terrestre de pasajeros extranjeros durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio […]”, como un medio de orientación frente a la posibilidad de ejercer esta clase de servicio y la garantía para el desarrollo de su actividad, durante el aislamiento ordenado por el Decreto 457 de 2020. ii) Ahora, si bien es cierto que la Circular Externa núm. 000004 de 2020, es una manifestación del ejercicio de la función administrativa[28], -en tanto a la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE le corresponde ejercer “las funciones de vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto”[29]; ”12.

Decretar medidas especiales o provisionales en busca de garantizar la debida prestación del servicio público de transporte, […], siempre privilegiando la protección de los derechos de los usuarios en los términos señalados en la normativa vigente[30]” e ”13. Impartir instrucciones para la debida prestación del servicio público de transporte, […], y la protección de los usuarios del sector transporte, así como en las demás áreas propias de sus funciones; fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los trámites para su cabal aplicación[31]”, de conformidad con lo previsto los artículos 4° y 5° del Decreto 2409 de 24 de diciembre de 2018[32]-, también lo es que esa instrucción no genera efectos jurídicos, como ya se dijo, sino que aclara una situación que la autoridad estimó de relevancia para atender la demanda de este servicio especial, con ocasión de las medidas de aislamiento preventivo, y garantizar los traslados requeridos por extranjeros bajo esta modalidad. iii) No es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, se precisa que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se le atribuyen temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[33]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” (Subrayas y resaltas fuera del texto original) Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137 de 1994, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[34] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que si bien es cierto que para expedir la Circular Externa núm. 000004 de 2020, la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE citó como fundamento normativo el Decreto Legislativo 482 de 2020[35], que dictó medidas en materia de prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera y su infraestructura durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, no lo es menos que ninguna de tales medidas estuvo orientada al servicio público de transporte especial, lo cual también descarta el cumplimiento este presupuesto.

Todo lo anterior impide que esta Sala pueda pronunciarse en ejercicio del control inmediato de legalidad, en los términos del trámite previsto en el artículo 185 del CPACA, en tanto revisado en rigor los requisitos de procedibilidad la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, expedida por la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE, no era susceptible de control por esta vía automática.

Así las cosas, como la Circular objeto de control no cumple con los requisitos de procedibilidad antes analizados, la Sala declarará la improcedencia del presente medio de control, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, relativa al “Transporte terrestre durante el período de aislamiento preventivo obligatorio”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico a la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE y a los demás intervinientes.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta |Con aclaración de voto | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 se prorrogó la medida de emergencia hasta el próximo 28 de febrero de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] "Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica". [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 17 de mayo de 2012, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila número único de radicación: 11001-03-25-000-2008-00116-00(2556-08). [11] “Por el cual se modifica y adiciona el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial y se dictan otras disposiciones”. [12] Cuyo asunto es “Medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por coronavirus covid-19”. [13] “Artículo 1.

Denominación. La Superintendencia de Puertos y Transporte se denominará en adelante la Superintendencia de Transporte. Todas aquellas referencias legales o reglamentarias de la Superintendencia de Puertos y Transporte se entenderán hechas a la Superintendencia de Transporte". [14] “Artículo 3. Naturaleza Jurídica. La Superintendencia de Transporte es ¡un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte”. [15] “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones”. [16] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6]. 2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [17] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [18] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [19] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [20] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [21] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [22] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [23] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [25] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [26] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[27] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[28]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [29] Según el artículo 6° del decreto 174 de 2001 el Servicio público de transporte terrestre automotor especial, se define como: “[…] aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo específico de personas ya sean estudiantes, asalariados, turistas (prestadores de servicios turísticos) o particulares, que requieren de un servicio expreso y que para todo evento se hará con base en un contrato escrito celebrado entre la empresa de transporte y ese grupo específico de usuarios. […]” [30] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [31] “Artículo 4. Objeto […]”. [32] “Artículo 5. Funciones de la Superintendencia de Transporte […]”. [33] Ibidem. [34] “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones”. [35] Corte Constitucional. Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [36] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [37] De la parte motiva de este decreto se aprecia que es justificación de su expedición, la siguiente: "Que con el fin de proteger la salud de los colombianos y velar por el cumplimiento de la medida de obligatoria de aislamiento, se hace necesario controlar la oferta del servicio público de transporte mediante el transporte terrestre intermunicipal de pasajeros y transporte masivo, de tal manera que las operaciones sean controladas a demanda, según los municipios, distritos o áreas metropolitanas en donde funcione el transporte terrestre intermunicipal de pasajeros y transporte masivo. n Que en atención a las disposiciones que se establecen respecto de la prestación de servicio público de transporte y la baja demanda del servicio público ante las restricciones de movilidad de las personas, resulta necesario adoptar medidas para que las empresas de transporte terrestre no se vean afectadas por el no uso de rutas autorizadas.

Por ello, no se podrá reprochar tal conducta con la pérdida de la autorización para operar en determinadas rutas; de manera tal que, ante las circunstancias que genera la emergencia, no procedan las cancelaciones de rutas, pues por la pandemia Coronavirus COVID-19 las empresas pueden llegar a no atender sus rutas, en tanto resulta evidente que su interés es proteger a sus conductores y usuarios del sector transporte […]". [38] “Por el cual se modifica y adiciona el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial y se dictan otras disposiciones”. [39] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-185/20, declaró la EXEQUIBILIDAD de los Artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 del Decreto Legislativo 482 de 2020, “por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”.

M.P. Alberto Rojas Ríos.