47001-23-31-000-2004-01430-01 — Consejo de Estado

47001-23-31-000-2004-01430-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-11-26

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Carlos Arturo Medina Acuña·Demandado: Corporación Autónoma Regional Del Magdalena - Corpamag

De qué trata

Síntesis: [E]l procedimiento sancionatorio es diferente al trámite para la imposición de las medidas preventivas y de seguridad. En efecto, el artículo 197 ibídem prevé que el procedimiento sancionatorio se iniciará de oficio, a solicitud o información de un funcionario público, por denuncia o queja presentada por cualquier persona o como consecuencia de la medida de seguridad o preventiva. En los términos de los artículos 205 a 213 ibidem, en el procedimiento administrativo sancionatorio, la entidad deberá notificar personalmente al presunto infractor del acto administrativo que formule cargos, quien podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar pruebas; una vez vencido el periodo probatorio, la entidad debe calificar la falta e imponer la sanción a que haya lugar, mediante un acto administrativo motivado. En el caso sub examine, la Sala considera que la parte demandada tenía la obligación de aplicar las normas del procedimiento sancionatorio ambiental y notificar a la parte demandante, de conformidad con lo indicado supra; en efecto, los actos administrativos acusados no hicieron alusión a la adopción de una medida preventiva, sino sancionatoria, […] La parte demandada, mediante el auto núm. 1049 de 2003, admitió la queja formulada por la comunidad; sin embargo, en esa decisión no precisó que iniciaría un trámite dirigido a imponer medidas preventivas, sino que era necesario verificar si existía una infracción ambiental, determinar si se afectó el medio ambiente, así como establecer las medidas de mitigación, reparación y/o de reposición ambiental procedentes, […] Asimismo, la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 1577 de 2003, se refirió a la queja que presentaron los habitantes del Municipio de Plato por la ocupación y explotación indebida de los playones y humedales y sostuvo que decretó una inspección ocular para establecer si existe una infracción de las normas ambientales y, en caso positivo, si es posible adoptar medidas de mitigación, reparación o reposición ambiental. […] De acuerdo con lo expuesto, la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 1577 de 2003, no se refirió a medidas de carácter preventivo, sino de corrección por infracción de las normas ambientales; en este orden de ideas, resolvió ordenar la demolición y el retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso, lo cual, corresponde a una sanción, en los términos del numeral 1.° del artículo 85 de la Ley 99. Aunque la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 510 de 2004, reiteró que en el presente caso se adoptaron medidas preventivas, confirmó la decisión indicada supra, respecto a las sanciones. En consecuencia, la Sala considera que la parte demandada tenía la obligación de vincular al procedimiento administrativo a la parte demandante, proferir el pliego de cargos y notificarlo personalmente, en los términos del artículo 205 del Decreto 1594 de 1984, con el objeto de garantizar su derecho de contradicción y defensa. Ahora bien, contrario a lo manifestado en el recurso de reposición, el derecho de contradicción y defensa no se materializa con la notificación personal del acto administrativo mediante el cual se impone las sanciones, sino con la intervención del presunto infractor en el proceso administrativo. La notificación del inicio de la actuación o del proceso administrativo a los particulares que pueden resultar afectados, es el instrumento mediante el cual, se materializa su derecho a la defensa, en la medida en que, una vez se enteran de su existencia, tienen la posibilidad de participar en este, exponer sus argumentos de defensa, así como solicitar, aportar y controvertir pruebas.CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA CORPAMAG - Adopción de medidas consistentes en la demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo de agua cenagoso en los inmuebles ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plata y Santa Bárbara de Pinto / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Oportunidad / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Del acto que adoptó unas medidas / SUSTRACCIÓN DE MATERIA EN ACTOS PARTICULARES - Se presenta cuando no existen pretensiones que atender / ACTO DE REVOCATORIA DIRECTA - No restableció los derechos respecto de los posibles efectos negativos que produjo el acto revocado / SUSTRACCIÓN DE MATERIA EN ACTOS PARTICULARES - No configuración / ACTO ADMINISTRATIVO - Es obligatorio mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción contenciosa administrativaEn el caso sub examine, la parte demandada, mediante los actos administrativos acusados, impuso a los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plato y Santa Bárbara las siguientes medidas preventivas: i) demoler y retirar los diques y cercas que se ubican sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo de agua cenagoso; y ii) desocupar las áreas indicadas de forma previa. Encontrándose el presente proceso en la etapa probatoria, la parte demandada revocó los actos administrativos acusados, por medio de la Resolución núm. 1940 de 2007, con fundamento en que las medidas preventivas indicadas supra no están previstas en el artículo 85 de Ley 99, que regula los tipos de sanciones, y en que se causó un agravio injustificado a los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en las sabanas comunales de los municipios de Plata y Santa Bárbara. Asimismo, destacó que no es competente para atender las denuncias de invasión u ocupación de los predios de ese sector. […] En primer orden, la Sala considera necesario precisar que la parte demandada revocó directamente los actos administrativos acusados después que el Tribunal profirió el auto admisorio de la demanda el 2 de septiembre de 2004, es decir, de forma extemporánea, teniendo en cuenta que el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo prevé que “[…] la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda […]”. Sin embargo, la Resolución núm. 1940 de 2007 surte efectos mientras no sea anulada o suspendida por la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con el artículo 66 ibídem. En el expediente no obran pruebas sobre la revocatoria o nulidad de ese acto administrativo. En segundo orden, no es posible considerar que, en el caso sub examine, ocurrió el fenómeno de la “sustracción de materia” comoquiera que la revocatoria directa de los actos administrativos acusados no restableció los derechos respecto a los posibles efectos negativos que estos pudieron producir mientras se encontraban vigentes.REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Es diferente al decaimiento del acto administrativo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[L]a Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el decaimiento de los actos administrativos y la revocatoria directa son figuras jurídicas diferentes. Mientras el primero opera por ministerio de la ley sin que sea necesario expedir un acto administrativo, en la segunda se requiere que la administración agote un procedimiento en la oportunidad prevista en el Código Contencioso Administrativo y que esta manifieste su voluntad de forma expresa. […] En consecuencia, no son equiparables el decaimiento de un acto administrativo y la revocatoria directa.REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Efectos hacia el futuro: no restablece el orden jurídico vulnerado durante su vigencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIADe conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, la revocatoria directa es un instituto jurídico, en virtud del cual, el funcionario que profirió un acto administrativo o su superior inmediato, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efectos esa decisión cuando: i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; ii) no esté conforme con el interés público o social, o atenten contra él; y iii) se cause un agravio injustificado. La revocatoria directa es una forma de auto control de la administración que permite excluir del ordenamiento jurídico un acto administrativo cuando se presenta cualquiera de los supuestos indicados supra, una vez se ha obtenido el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido en esa decisión o de la persona respecto de la cual se creó o modificó una situación jurídica de carácter particular y se ha agotado el procedimiento previsto en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Esta Sección, mediante sentencia proferida el 26 de febrero de 2004, consideró que la revocatoria directa de un acto administrativo no restablece ni repara los efectos negativos que éste pudo producir mientas existió, por lo tanto, debe proferirse sentencia de fondo en estos casos. […] La Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que, por regla general y en virtud de los principios de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad, los actos administrativos producen efectos y son obligatorios hasta que la administración los revoca directamente; en este sentido, precisó que la revocatoria directa tiene un carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas que rigen hacia el futuro y admitió la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en estos eventos, con el objeto de restablecer o reparar los perjuicios que ocasionó el acto administrativo revocado durante su vigencia. […] Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa cuando la parte demandante no está interesada en realizar un control de legalidad del acto administrativo revocado, así como restablecer sus derechos, sino que su objeto se limita a obtener la reparación de los perjuicios causados durante la vigencia de este.DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Marco normativo / PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL ANTES DE LA VIGENCIA DE LA LEY 1333 - Marco normativo

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA CORPAMAG – Adopción de medidas consistentes en la demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo de agua cenagoso en los inmuebles ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plata y Santa Bárbara de Pinto / TRÁMITE PARA LA IMPOSICIÓN DE MEDIDA PREVENTIVA – Es diferente al procedimiento administrativo sancionatorio / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO AMBIENTAL – Deber de vincular al presunto infractor y de proferir pliego de cargos / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Se vulnera por no vincular al procedimiento administrativo al presunto infractor y no notificarle un pliego de cargos / DERECHO DE DEFENSA – Se materializa con la intervención del presunto infractor en el proceso administrativo [E]l procedimiento sancionatorio es diferente al trámite para la imposición de las medidas preventivas y de seguridad.

En efecto, el artículo 197 ibídem prevé que el procedimiento sancionatorio se iniciará de oficio, a solicitud o información de un funcionario público, por denuncia o queja presentada por cualquier persona o como consecuencia de la medida de seguridad o preventiva. En los términos de los artículos 205 a 213 ibidem, en el procedimiento administrativo sancionatorio, la entidad deberá notificar personalmente al presunto infractor del acto administrativo que formule cargos, quien podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar pruebas; una vez vencido el periodo probatorio, la entidad debe calificar la falta e imponer la sanción a que haya lugar, mediante un acto administrativo motivado.

En el caso sub examine, la Sala considera que la parte demandada tenía la obligación de aplicar las normas del procedimiento sancionatorio ambiental y notificar a la parte demandante, de conformidad con lo indicado supra; en efecto, los actos administrativos acusados no hicieron alusión a la adopción de una medida preventiva, sino sancionatoria, […] La parte demandada, mediante el auto núm. 1049 de 2003, admitió la queja formulada por la comunidad; sin embargo, en esa decisión no precisó que iniciaría un trámite dirigido a imponer medidas preventivas, sino que era necesario verificar si existía una infracción ambiental, determinar si se afectó el medio ambiente, así como establecer las medidas de mitigación, reparación y/o de reposición ambiental procedentes, […] Asimismo, la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 1577 de 2003, se refirió a la queja que presentaron los habitantes del Municipio de Plato por la ocupación y explotación indebida de los playones y humedales y sostuvo que decretó una inspección ocular para establecer si existe una infracción de las normas ambientales y, en caso positivo, si es posible adoptar medidas de mitigación, reparación o reposición ambiental. […] De acuerdo con lo expuesto, la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 1577 de 2003, no se refirió a medidas de carácter preventivo, sino de corrección por infracción de las normas ambientales; en este orden de ideas, resolvió ordenar la demolición y el retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso, lo cual, corresponde a una sanción, en los términos del numeral 1.° del artículo 85 de la Ley 99.

Aunque la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 510 de 2004, reiteró que en el presente caso se adoptaron medidas preventivas, confirmó la decisión indicada supra, respecto a las sanciones. En consecuencia, la Sala considera que la parte demandada tenía la obligación de vincular al procedimiento administrativo a la parte demandante, proferir el pliego de cargos y notificarlo personalmente, en los términos del artículo 205 del Decreto 1594 de 1984, con el objeto de garantizar su derecho de contradicción y defensa.

Ahora bien, contrario a lo manifestado en el recurso de reposición, el derecho de contradicción y defensa no se materializa con la notificación personal del acto administrativo mediante el cual se impone las sanciones, sino con la intervención del presunto infractor en el proceso administrativo. La notificación del inicio de la actuación o del proceso administrativo a los particulares que pueden resultar afectados, es el instrumento mediante el cual, se materializa su derecho a la defensa, en la medida en que, una vez se enteran de su existencia, tienen la posibilidad de participar en este, exponer sus argumentos de defensa, así como solicitar, aportar y controvertir pruebas.

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA CORPAMAG – Adopción de medidas consistentes en la demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo de agua cenagoso en los inmuebles ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plata y Santa Bárbara de Pinto / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Oportunidad / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Del acto que adoptó unas medidas / SUSTRACCIÓN DE MATERIA EN ACTOS PARTICULARES – Se presenta cuando no existen pretensiones que atender / ACTO DE REVOCATORIA DIRECTA – No restableció los derechos respecto de los posibles efectos negativos que produjo el acto revocado / SUSTRACCIÓN DE MATERIA EN ACTOS PARTICULARES – No configuración / ACTO ADMINISTRATIVO – Es obligatorio mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción contenciosa administrativa En el caso sub examine, la parte demandada, mediante los actos administrativos acusados, impuso a los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plato y Santa Bárbara las siguientes medidas preventivas: i) demoler y retirar los diques y cercas que se ubican sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo de agua cenagoso; y ii) desocupar las áreas indicadas de forma previa.

Encontrándose el presente proceso en la etapa probatoria, la parte demandada revocó los actos administrativos acusados, por medio de la Resolución núm. 1940 de 2007, con fundamento en que las medidas preventivas indicadas supra no están previstas en el artículo 85 de Ley 99, que regula los tipos de sanciones, y en que se causó un agravio injustificado a los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en las sabanas comunales de los municipios de Plata y Santa Bárbara.

Asimismo, destacó que no es competente para atender las denuncias de invasión u ocupación de los predios de ese sector. […] En primer orden, la Sala considera necesario precisar que la parte demandada revocó directamente los actos administrativos acusados después que el Tribunal profirió el auto admisorio de la demanda el 2 de septiembre de 2004, es decir, de forma extemporánea, teniendo en cuenta que el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo prevé que “[…] la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda […]”.

Sin embargo, la Resolución núm. 1940 de 2007 surte efectos mientras no sea anulada o suspendida por la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con el artículo 66 ibídem. En el expediente no obran pruebas sobre la revocatoria o nulidad de ese acto administrativo. En segundo orden, no es posible considerar que, en el caso sub examine, ocurrió el fenómeno de la “sustracción de materia” comoquiera que la revocatoria directa de los actos administrativos acusados no restableció los derechos respecto a los posibles efectos negativos que estos pudieron producir mientras se encontraban vigentes.

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Es diferente al decaimiento del acto administrativo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el decaimiento de los actos administrativos y la revocatoria directa son figuras jurídicas diferentes. Mientras el primero opera por ministerio de la ley sin que sea necesario expedir un acto administrativo, en la segunda se requiere que la administración agote un procedimiento en la oportunidad prevista en el Código Contencioso Administrativo y que esta manifieste su voluntad de forma expresa. […] En consecuencia, no son equiparables el decaimiento de un acto administrativo y la revocatoria directa.

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos hacia el futuro: no restablece el orden jurídico vulnerado durante su vigencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA De conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, la revocatoria directa es un instituto jurídico, en virtud del cual, el funcionario que profirió un acto administrativo o su superior inmediato, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efectos esa decisión cuando: i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; ii) no esté conforme con el interés público o social, o atenten contra él; y iii) se cause un agravio injustificado.

La revocatoria directa es una forma de auto control de la administración que permite excluir del ordenamiento jurídico un acto administrativo cuando se presenta cualquiera de los supuestos indicados supra, una vez se ha obtenido el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido en esa decisión o de la persona respecto de la cual se creó o modificó una situación jurídica de carácter particular y se ha agotado el procedimiento previsto en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.

Esta Sección, mediante sentencia proferida el 26 de febrero de 2004, consideró que la revocatoria directa de un acto administrativo no restablece ni repara los efectos negativos que éste pudo producir mientas existió, por lo tanto, debe proferirse sentencia de fondo en estos casos. […] La Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que, por regla general y en virtud de los principios de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad, los actos administrativos producen efectos y son obligatorios hasta que la administración los revoca directamente; en este sentido, precisó que la revocatoria directa tiene un carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas que rigen hacia el futuro y admitió la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en estos eventos, con el objeto de restablecer o reparar los perjuicios que ocasionó el acto administrativo revocado durante su vigencia. […] Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa cuando la parte demandante no está interesada en realizar un control de legalidad del acto administrativo revocado, así como restablecer sus derechos, sino que su objeto se limita a obtener la reparación de los perjuicios causados durante la vigencia de este.

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Marco normativo / PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL ANTES DE LA VIGENCIA DE LA LEY 1333 - Marco normativo FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 69 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 71 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 85 / DECRETO 1594 DE 1984 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-31-000-2004-01430-01 Actor: CARLOS ARTURO MEDINA ACUÑA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA - CORPAMAG Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Revocatoria directa de los actos administrativos acusados y violación al derecho al debido proceso SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 22 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Magdalena - Descongestión núm. 1°.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Carlos Arturo Medina Acuña[1], en adelante la parte demandante, presentó demanda[2] contra la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, en adelante parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 1 de 2 de enero de 1984[3], en adelante, Código Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad de: i) la Resolución núm. 1577 de 22 de octubre de 2003, “Por medio de la cual se impone una medida preventiva consistente en la demolición de diques y cercados y demás explotaciones realizadas en áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso de los playones o sabanas comunales de los Municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto, Departamento de Magdalena”; y ii) la Resolución núm. 510 de 13 de abril de 2004, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 1577 de octubre 22 de 2003, en la cual se impone una medida preventiva consistente en la demolición de diques, cercados y demás explotaciones realizadas en las áreas inundables y franjas de protección del cuerpo cenagoso de los playones o sabanas comunales de los municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto, Departamento del Magdalena”, expedidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que no se cumplan las órdenes del acto administrativo acusado y se condene en abstracto a la parte demandada por daño emergente y lucro cesante. Pretensiones 3. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primera.- Que se declare la nulidad de la Resolución 1577 de fecha 22 de octubre de 2003 proferida por el Director General de la “CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA” – “CORPAMAG”, mediante la cual se impone a los invasores ilegales ubicados en los playones o sabanas comunales, ubicados en los Municipio (sic) de Plato y Santa Bárbara de Pinto, la obligación de adoptar las siguientes medidas preventivas: 1.

Demolición y Retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso. 2. Desocupación (Liberación de explotaciones de las áreas señaladas en el punto anterior). Para lo cual le otorga a los invasores ilegales el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la notificación de dicho acto administrativo y ordena que los costos que se originen en el cumplimiento de las obligaciones y obras a ejecutar sean sufragados por los invasores ilegales.

Y la nulidad de la Resolución 510 del 13 de abril de 2004 en su artículo primero que reforma el artículo primero de la Resolución recurrida (1577) de manera parcial en cuanto a la terminología invasores ilegales el cual quedó así: “ARTÍCULO PRIMERO.- Refórmese el artículo primero de la Resolución recurrida de manera parcial en cuanto a la terminología invasores ilegales, el cual ahora quedará así: 1.

Impóngase a todos los propietarios ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto, la obligación de adoptar las siguientes medidas preventivas: • Demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas y rondas hídricas del cuerpo cenagoso. • Desocupación (liberación de explotaciones) de las áreas señaladas en el punto anterior ARTÍCULO SEGUNDO.- Confírmese los artículos segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo de la resolución número 1577 de fecha 22 de octubre de 2003”.

Segunda.- Que como consecuencia de la declaración anterior se ordene a la “Corporación Autónoma Regional del Magdalena” – “Corpamag”, abstenerse de proceder a demoler y retirar los diques y cercados y a la desocupación (liberación de explotaciones) del predio denominado “CAQUETA“, ubicado en el corregimiento “AGUAS VIVAS” del Municipio de Plato en el Departamento del Magdalena, de propiedad de mi mandante CARLOS ARTURO MEDINA ACUÑA. Tercera.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se condene en abstracto a la entidad demandada “Corporación Autónoma Regional el Magdalena (sic)” -Corpamag al pago de los perjuicios -daño emergente y lucro cesante – que han sido ocasionados por la orden arbitraria emanada de la “CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA” – “CORPAMAG”.

Cuarta: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en el término establecido en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. Quinta.-Las condenas respectivas serán actualizadas en su valor conforme a los artículos 177 y 178 del C.C.A. […]”[4] (Resaltado del texto). Presupuestos fácticos 4. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1.

El Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCORA- adjudicó a la parte demandante el bien inmueble denominado Caquetá, ubicado en el Municipio de Plato, mediante la Resolución núm. 000464 de 19 de mayo de 1993. 2. La parte demandada, mediante el auto núm. 1049 de 24 de julio de 2003, admitió la queja que formularon algunos habitantes del Municipio de Plato por una problemática que se presenta en los playones y humedales del ente territorial, relacionada con la contaminación ambiental. 3.

La parte demandada decretó, como prueba, una inspección ocular para verificar si se encontraban deteriorados el medio ambiente o los recursos naturales en los sectores denominados La Luna, Puerta Cachaquera, Sector Puerta Cachaquera, Veladero, el Carmen del Magdalena, Sector Playones de Rizo, el Mirador, Polinaria y Sector Insular. 4.

En la práctica de la prueba participaron veinte (20) personas que no aparecen identificadas en el acta correspondiente ni se determinó su interés en el proceso. 5. La parte demandada omitió vincular a la parte demandante a la actuación administrativa indicada supra como propietaria del bien inmueble denominado Caquetá, el cual se encuentra ubicado dentro del área objeto de la investigación administrativa. 6.

La parte demandada expidió el acto administrativo acusado, con fundamento en el informe de la visita llevada a cabo los días 11 y 12 de agosto de 2003 e impuso “[…] a todos los invasores ilegales ubicados en los playones o sabanas comunales de los playones de Plato, Santa Bárbara de Pinto la obligación de adoptar las medidas preventivas [de]: 1.

Demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso [y] 2. Desocupación (liberación de explotaciones) de las áreas señaladas en el punto anterior […]”[5]. 7. La parte demandada notificó el acto administrativo acusado a la parte demandante, quien interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, teniendo en cuenta que no está ocupando ilegalmente los playones comunales. 8.

La parte demandada, mediante la Resolución núm. 510 de 2004, reformó el artículo primero de la Resolución núm. 1577 de 2003, en el sentido de imponer a los propietarios de los bienes inmuebles que tienen construcciones en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto la obligación de adoptar algunas medidas preventivas. 9.

La parte demandada omitió notificar el acto administrativo indicado supra a la parte demandante. Normas violadas 5. La parte demandante indicó como vulneradas las siguientes normas: Artículos 29 y 58 de la Constitución Política. Artículos 669, 729 y 902 del Código Civil. Artículo 57 del Código Contencioso Administrativo. Artículos 175, 140, numerales 6°, 8.° y 9.°, 244 y 246 del Decreto 1400 de 6 de agosto de 1970, en adelante Código de Procedimiento Civil.

Artículo 31, numeral 27, de la Ley 99, así como las demás normas concordantes. Concepto de Violación 6. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: Vulneración al derecho al debido proceso 1. Afirmó que la parte demandada expidió los actos administrativos acusados sin vincular previamente al proceso administrativo a la parte demandante.

Sobre el particular, precisó lo siguiente: “[…] En igual forma, con la expedición de los actos demandados, el Director de CORPAMAG incurrió en la violación a la garantía constitucional del Debido Proceso, aplicable también al presente caso, por tratarse de actuaciones administrativas que culminaron con la imposición de medidas preventivas, tales como demolición de diques y cercados, así como la orden de desocupación sin que se hubiera permitido a las personas sancionadas que ejercieran el derecho de defensa, con lo cual se incurrió en violación por infracción directa del artículo 29 de la Carta Política, que consagra el derecho fundamental a la defensa, como una manifestación del Debido Proceso […]”[6].

Segundo cargo: Desconocimiento del derecho a la propiedad privada 2. Sostuvo que la parte demandada desconoció el derecho a la propiedad privada porque “[…] al confirmar las medidas preventivas impuestas a los invasores ilegales, considera a los propietarios como ocupantes de los playones y sabanas comunales, y no como titulares del derecho de dominio a pesar de que en el presente caso está acreditado que el título de dominio sobre el predio “CAQUETÁ”, se adquirió conforme a la adjudicación que hizo el Estado, debidamente inscrita, conforme a los modos de adquisición del Código Civil, incurriendo así en violación por infracción directa del artículo 58 de la Constitución Nacional […]”[7]. 3.

Afirmó que la parte demandada, mediante los actos administrativos acusados, resolvió imponer las medidas de prevención ambiental a los invasores; sin embargo, de forma ilegal, modificó esta decisión en el sentido de indicar que estos son propietarios. Tercer cargo: Violación del artículo 902 del Código Civil 4. Manifestó que la parte demandada violó el artículo 902 del Código Civil, que establece que el propietario de un bien inmueble tiene el derecho de cerrarlo o cercarlo, sin perjuicio de las servidumbres construidas a favor de otros predios.

Cuarto cargo: La parte demandada interpretó de forma incorrecta la normativa que regula el cercamiento y cerramiento de los bienes inmuebles 5. Destacó que la parte demandada, en los actos administrativos acusados, indicó que los playones o sabanas comunales, objeto de la invasión, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado y, además, deben destinarse exclusivamente a la protección del recurso natural. 6.

Sin embargo, a su juicio, “[…] lo que establecen las normas del Código Civil es una cuestión diferente porque de acuerdo con la interpretación del artículo 720 ibidem, se tiene que es posible que existan predios de propiedad privada colindantes con suelos que son ocupados o desocupados en las épocas de creces o bajas periódicas, y por lo tanto esos suelos (playones) no acceden a las heredades contiguas, es decir, a los predios de propiedad privada, pero en ningún momento el Director de “CORPAMAG” puede concluir que los predios aunque sean de propiedad privada hacen parte de los playones o sabanas comunales, para sustraerlos a la aplicación de las normas del Código de Recursos Naturales Renovables considerándolos como playones o sabanas comunales […]”[8]. 7.

Manifestó que la parte demandada no puede aplicar el régimen legal de los playones o sabanas comunales porque la parte demandante adquirió el bien inmueble denominado Caquetá por medio de un título emanado del Estado; por lo tanto, se desvirtuó la presunción de la legalidad establecida “[…] en el artículo 36 del Decreto 2663 de 1.004 (sic) […]”[9].

Quinto cargo: Falta de aplicación del procedimiento para adquirir bienes inmuebles de carácter privado 8. Indicó que, si la parte demandada, con la actuación administrativa, tenía por objeto adquirir bienes inmuebles de carácter privado, era necesario que acudiera al procedimiento previsto en el numeral 27 del artículo 31 de la Ley 99, según el cual, se debe adelantar una negociación directa con los propietarios de estos y, en caso de que no prospere, procede la expropiación por vía judicial.

Reforma de la demanda 9. La parte demandante presentó reforma de la demanda[10] respecto de las pruebas, para que se practique una inspección judicial al predio denominado Caquetá con la asistencia de un perito agrónomo, con el objeto de evaluar la explotación agrícola y precaria en ese lugar cuando se profirieron los actos administrativos acusados.

Contestación de la demanda 7. La parte demandada[11] contestó la demanda[12] y se opuso a las pretensiones formuladas, así: Respecto al cargo de vulneración al derecho al debido proceso 1. Indicó que no vulneró el derecho al debido proceso porque la parte demandada tiene la competencia de imponer y ejecutar a prevención, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades, las medidas de policía y sanciones en el caso de las violaciones de las normas de protección ambiental y de manejo de los recursos naturales renovables, de acuerdo con el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99. 2.

Afirmó que las medidas preventivas se imponen en casos de urgencia como el sub examine, para asegurar intereses generales y no requiere ningún formalismo; por lo tanto, surten efectos inmediatos y contra estas no proceden recursos, en los términos del artículo 187 del Decreto 1594 de 1984. 3. Destacó que la parte demandada le otorgó una instancia adicional a la parte demandante al resolver el recurso de reposición contra la Resolución núm. 1577 de 2003.

Respecto al cargo de violación del derecho de propiedad 4. Sostuvo que el artículo 669 del Código Civil define la propiedad como un derecho real que permite gozar y disponer de un bien, cuando no es contrario a la ley o el derecho ajeno; a su juicio, en el caso sub examine, la parte demandante desconoció las normas de protección ambiental.

Respecto a los cargos de violación del artículo 902 del Código Civil e interpretación incorrecta de la normativa que regula el cercamiento y cerramiento de los bienes inmuebles 5. Se refirió a los 79, 80 y 366 de la Constitución Política y al artículo 31 de la Ley 99. 6. Sostuvo que los “[…] playones y sabanas comunales en disputa como su nombre lo dice son bienes del Estado inalienables, imprescriptibles e inembargables y por ende de todos los colombianos y aunque sobre estos pese una propiedad privada legítimamente constituida, la cual es una excepción de la ley en el caso particular, su uso debe ser exclusivo para actividades de preservación de los recursos naturales allí existentes y no para el uso que se le viene dando hasta ahora por sus propietarios, el cual contraría directamente las disposiciones legales ya citadas […]”[13]. 7.

Manifestó que, en virtud de lo anterior, la parte demandada tiene la obligación de intervenir para evitar un daño al medio ambiente, así como a los recursos naturales. Respecto al cargo de falta de aplicación del procedimiento para adquirir bienes inmuebles de carácter privado 8. Afirmó que la parte demandada impuso las medidas preventivas con el objeto exclusivo de proteger el medio ambiente y los recursos naturales. 8.

La parte demandada propuso la excepción que denominó “No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios”, con fundamento en que la parte demandante tenía la carga de demandar al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCONDER, el cual debe responder respecto a la pretensión de restablecimiento del derecho. 9. Además, a su juicio, no era procedente la adjudicación del bien inmueble denominado Caquetá, teniendo en cuenta sus características. 10.

La parte demandada aportó copias de varios documentos relacionados con la actuación administrativa. Asimismo, solicitó que se decreten como pruebas: i) los testimonios de los señores Horacio Ospino Castro y Rafael Ovidio Roncallo, para que declaren sobre los hechos objeto de la demanda; y ii) una inspección judicial a los Playones de Colorao, Puerta Cachaquera, Ciénaga de Mojan, Caja de Fósforo, Caño Guazimo, Ciénaga Los Jobitos, Los Terneros, Los Caballos, Ciénaga Catalina, La Mata, Chavarrí, Caño Fustre, entre otros.

Actuaciones, en primera instancia 11. El Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante auto de 2 de septiembre de 2004[14], admitió la demanda y ordenó: i) notificar personalmente a la parte demandada y al Ministerio Público; ii) fijar en lista el proceso; y iii) oficiar a la parte demandada para que remitiera copia del expediente administrativo. 12.

El Tribunal, mediante auto de 11 de octubre de 2004[15], admitió la “adición” de la demanda, respecto al acápite de pruebas. 13. El Tribunal, una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 30 de noviembre de 2012[16], corrió traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión. 14.

El Tribunal, mediante auto de 14 de febrero de 2014[17], con fundamento en el inciso 2.° del artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, decretó las siguientes pruebas: i) oficiar a la parte demandada para que remitiera copia auténtica de la notificación y constancia de ejecutoria de la Resolución núm. 1940 de 2007, “Por medio de la cual se revocan las Resoluciones 1577 de 2003 y 510 de 2004 que imponen una medida preventiva consistente en demolición de diques y cercados y demás explotaciones a los propietarios de predios en los Municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto”; y ii) oficiar al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta para que remitiera copia de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2012 en el proceso identificado con el núm. único de radicación 4700133100120080076200, así como de la Resolución núm. 1940 de 2007.

Sentencia proferida, en primera instancia 15. El Tribunal Administrativo de Magdalena – Descongestión núm. 1.°, mediante sentencia proferida el 22 de mayo de 2014[18], resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución 1577 de 22 de octubre de 2003 mediante la cual CORPAMAG ordenó la demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso y desocupación (Liberación (sic) de explotaciones de las áreas señaladas en cuanto al predio CAQUETA de propiedad del señor CARLOS ARTURO MEDINA ACUÑA y de la Resolución N° 510 de 13 de abril de 2004, que reformó la Resolución 1577 de 2003 de manera parcial, en cuanto a la denominación de invasores ilegales por propietarios.

SEGUNDO: DENEGAR las demás pretensiones del libelo, por las razones expuestas en la parte considerativa.

TERCERO: No hay lugar a condena en costas para la parte vencida.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes la presente providencia.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI […]”[19] (Resaltado del texto). Consideraciones del Tribunal 16. El Tribunal consideró necesario referirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 17. A continuación, analizó la excepción propuesta por la parte demandada y los cargos de la demanda, con fundamento en las pruebas, así: Respecto a la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario 1.

Manifestó que la excepción está relacionada directamente con la controversia y con el fondo del asunto. 2. Sin embargo, precisó que el problema jurídico no se relaciona con la adjudicación del bien inmueble denominado Caquetá, sino con la imposición de unas medidas preventivas, en el marco de un procedimiento administrativo. Respecto al cargo de vulneración del derecho al debido proceso 3.

Indicó que las autoridades, en los procedimientos administrativos, deben cumplir estrictamente las normas y permitir el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción. 4. Destacó que el inciso 7.° del artículo 3.° del Código Contencioso Administrativo prevé que, en virtud del principio de publicidad, las autoridades deben “dar a conocer” sus decisiones, lo cual constituye una garantía y evita las “decisiones ocultas”. 5.

Indicó que, en concordancia con lo anterior, el artículo 84 ibidem establece que es una causal de nulidad de los actos administrativos la violación al debido proceso. 6. Sostuvo que la parte demandada debe atender los procedimientos legales para imponer las medidas de policía y las sanciones, en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99, así como 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo. 7.

Al analizar las pruebas, concluyó que la parte demandada omitió notificar o publicar el acto administrativo mediante el cual inició la actuación administrativa, lo cual, le impidió a la parte demandante intervenir y exponer las razones de defensa. 8. Con fundamento en lo anterior, decretó la nulidad de los actos administrativos acusados.

Respecto a la pretensión de restablecimiento del derecho 9. Con fundamento en las pruebas testimoniales y documentales, concluyó que la parte demandante no probó el daño emergente y el lucro cesante. Sobre el particular, precisó lo siguiente: “[…] Ahora bien, revisados los documentos allegados al expediente no se evidencian los perjuicios acusados por el actor, además con relación a las pruebas testimoniales, es pertinente acotar que los testigos sólo se limitan a manifestar el uso de ganadero (sic) de la finca “CAQUETA”, sus linderos y la actividad ganadera, lo que tendría incidencia en el resarcimiento de perjuicios, pero es oportuno observar que los perjuicios que alega el actor ni siquiera se encuentran probados, debido a que no se demostró que la entidad demandada haya efectuado efectivamente la demolición de muros, diques y cercados de las rondas hídricas del cuerpo cenagoso y desocupación de las áreas.

Además, el actor no probó ni siquiera que con la expedición de los actos administrativos se le haya impedido seguir explotando el bien inmueble del que afirma ser propietaria […]”[20]. 10. Por último, sostuvo que se abstendría de condenar en costas porque la parte demandada no actuó de mala fe. Recurso de apelación 18. La parte demandada interpuso recurso de apelación[21] contra el ordinal primero de la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: i) imposibilidad de cumplir la sentencia proferida, en primera instancia; y ii) ausencia de vulneración de los derechos al debido proceso y a la propiedad.

Los cuales se exponen a continuación. Imposibilidad de cumplir la sentencia proferida, en primera instancia 19. La parte demandada manifestó que, de acuerdo con la explicación que realizaron sus apoderadas, en el memorial radicado en la Secretaría del Tribunal el 25 de febrero de 2009 y en los alegatos de conclusión, revocó los actos administrativos acusados, mediante la Resolución núm. 1940 de 25 de septiembre de 2007; en consecuencia, en su criterio, la Resoluciones números 1577 de 2003 y 510 de 2004 no existen y el presente proceso carece de objeto. 20.

Sostuvo que esta situación impide el cumplimiento de la sentencia proferida, en primera instancia. 21. Destacó que la Resolución núm. 1940 de 2007 obra en el expediente, así como la constancia de su notificación y que el Tribunal no se refirió a la revocatoria directa de los actos administrativos acusados. Sobre el particular, afirmó: “[…] La Honorable Magistrada omite pronunciarse precisamente sobre la sustracción de materia por no existir pretensiones que atender, que se genera cuando la relación sustancial o material que originó la litis ha variado de sentido al punto de ubicarse en el restablecimiento deprecado en el libelo (sic); como sucedió en el proceso de la referencia. En este sentido se pronunció el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta en sentencia proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho iniciado por el señor OSCAR ALFREDO MEDINA LIZCANO contra CORPOMAG, identificado con el Radicado N° 200-00762-00; en la que el demandante solicitaba la nulidad de las mismas resoluciones cuya nulidad solicitaba CARLOS MEDINA ACUÑA; y en cuya sentencia que esta ejecutoriada, la juez se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo por sustracción de materia […]”[22] (Resaltado del texto). 22.

A su juicio, la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta el 30 de mayo de 2012, en el proceso identificado con el número único de radicación 47001333100120080076200, constituye un precedente judicial, así como las siguientes providencias: i) sentencia de 12 de septiembre de 2002, proferida en el proceso identificado con el número interno 11162 con ponencia de la Consejera de Estado, doctora María Inés Ortiz Barbosa; ii) sentencia de 9 de febrero de 2006, proferida en el proceso identificado con el número interno 14596 -sin más datos-; iii) sentencia de 17 de noviembre de 2006, proferida en el proceso identificado con el número interno 14421 con ponencia del Consejero de Estado, doctor Héctor Romero Díaz; y iv) sentencia de 10 de mayo de 2007, proferida en el proceso promovido por el Molino Pacandé – Aureliano Aragón y Cía. Ltda., con ponencia del Consejero de Estado, doctor Héctor Romero Díaz. 23.

Manifestó que, con fundamento en lo anterior, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la inexistencia de los actos administrativos acusados. Ausencia de vulneración de los derechos al debido proceso y a la propiedad 24. La parte demandada indicó que no ha vulnerado el derecho al debido proceso de la parte demandante porque “[…] como ya se explicó ante la queja presentada por los habitantes del sector de los humedales del Municipio de Plato, se abrió el Expediente N° 2530 según lo ordenado en el auto 1049 del 24 de julio de 2003.

Dentro de la que los denunciantes se referían a un sujeto activo, llamado invasores ilegales, por tal razón no era un sujeto identificado […]”[23]. 25. Afirmó que la inspección ocular que se llevó a cabo en los sitios objeto de la queja por la afectación del medio ambiente fue un hecho público y que la parte demandada, con fundamento en un informe técnico, expidió los actos administrativos acusados. 26.

Manifestó que “[…] no existe vulneración al debido proceso, así como tampoco al derecho de propiedad ni a ningún otro derecho que asistiera al demandante, por cuanto ejerció su derecho de contradicción ante Corpamag, interponiendo los recursos de ley […]”[24]. Actuaciones, en segunda instancia 27. El Despacho sustanciador, mediante auto de 18 de noviembre de 2014[25], admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Magdalena – Descongestión núm. 1.°. 28.

Ejecutoriado el auto admisorio del recurso de apelación, el Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 4 de septiembre de 2017, corrió traslado[26] a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto. Alegatos de conclusión 29. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal. 30.

La parte demandada[27] reiteró los argumentos del recurso de apelación. Concepto del Ministerio Público 31. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 32. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo del derecho al debido proceso; v) el marco normativo del proceso sancionatorio ambiental antes de la vigencia de la Ley 1333 de 21 de julio de 2009[28]; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 33. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[29], sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[30] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[31], sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 34.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 35. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2014, mediante la cual el Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 320[32] y 328[33] de la Ley 1564[34] de 12 de julio de 2012[35], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[36], el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. Actos administrativos acusados 36.

Los actos administrativos acusados[37] son los siguientes: 1. Resolución núm. 1577 de 22 de octubre de 2003[38], mediante la cual, el Director General de la parte demandada impuso una medida preventiva. En la resolución se indicó: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Impóngase a todos los invasores ilegales ubicados en los playones o sabanas comunales de los Municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto, la obligación de adoptar las siguientes medidas preventivas: 1. Demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso. 2.

Desocupación (liberación de explotaciones) de las áreas señaladas en el punto anterior.

ARTÍCULO SEGUNDO: Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo anterior, se le otorga a los invasores ilegales, el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la notificación del presente acto administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: Las medidas impuestas en el presente acto administrativo son de obligatorio cumplimiento, dentro del término que se establecen en el artículo anterior, sin perjuicio de las acciones, obligaciones y medidas que impongan las autoridades administrativas o judiciales del orden nacional, departamental o distrital. El incumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente acto administrativo, será objeto de imposición de unas sanciones mayores si persiste la infracción de las normas ambientales.

ARTÍCULO CUARTO: Los costos que se origen en el cumplimiento de las obligaciones y obras a ejecutar serán sufragados por los invasores ilegales.

ARTÍCULO QUINTO: CORPOMAG verificará a través de funcionarios técnicos el cumplimiento de la medida preventiva impuesta en el presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEXTO: Las medidas preventivas son de inmediata ejecución conforme lo dispuesto en el Decreto 1594 de 1984, el recurso de apelación que contra ellas procede se concede en el efecto devolutivo, por lo tanto son de obligatorio cumplimiento.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Remítase copia del presente acto administrativo a las Personerías Municipales de Plato y Santa Bárbara de Pinto, para que a través de estas dependencias se surta la notificación personal a los invasores ilegales, señores Ricardo Botero Maya, Fanor Quintero Chacón, Raúl Botero Botero, Ismael Orozco, Oscar Medina, Rafel Navarro, Luis Orozco, Oscar Botero Botero, Argemiro Peña, Miguel Peñaloza, Gabriel Acosta, José Peñaloza, Rafael Acosta, José Flórez, Ariel Sinning, Rubén Ortiz, Augusto Fierro, Enrique Alfaro, Francisco Manotas, Francisco Arrieta Cárcamo, Pedro Gómez, Guillermo Redondo Torres, Erasmo Yepes Mesa, Dagoberto Puccini y otros miembros de la familia; o a su (s) apoderado (s) debidamente constituidos.

ARTÍCULO OCTAVO: Remítase copia del presente acto administrativo a la Procuraduría 13 Judicial II Agraria Ambiental del Magdalena, para su conocimiento y fines pertinentes.

ARTÍCULO NOVENO: Ordenase la publicación de la parte resolutiva del presente acto administrativo en un diario de amplia circulación nacional en la Gaceta Ambiental de CORPOMAG, a costa de los infractores, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.

ARTÍCULO DÉCIMO: Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición, interpuesto ante la Dirección General de CORPAMAG, dentro de los cinco días siguientes a su notificación […]”[39]. 2. Resolución núm. 510 de 13 de abril de 2004[40], mediante la cual, el Director General de la parte demandada resolvió un recurso.

En la resolución se indicó: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Refórmese el Artículo Primero de la resolución recurrida de manera parcial en cuanto a la terminología invasores ilegales, el cual quedará ahora así: 1. Impóngase a todos los propietarios ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plata y Santa Bárbara de Pinto, la obligación de adoptar las siguientes medidas preventivas: • Demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso. • Desocupación (liberación de explotaciones) de las áreas señaladas en el punto anterior.

ARTÍCULO SEGUNDO: Confírmense los artículos segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo de la Resolución N° 1577 de fecha 22 de octubre de 2003.

ARTÍCULO TERCERO: Remítase copia del presente acto administrativo a la Procuraduría 13 Judicial II Agraria y Ambiental del Magdalena, para su conocimiento y fines pertinentes.

ARTÍCULO CUARTO: Ordénese la publicación de la parte resolutiva del presente acto administrativo en un diario de amplia circulación nacional o en la gaceta ambiental de CORPAMAG, a costa de los infractores, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.

ARTÍCULO SÉPTIMO (sic): Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno por la vía gubernativa […]”[41]. Problemas jurídicos 37. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, determinar: 1. Si la revocatoria directa de los actos administrativos acusados durante el proceso judicial, impide: i) que la jurisdicción de lo contencioso administrativo profiera decisión de fondo; y ii) que la parte demandada cumpla la sentencia que declara su nulidad. 2.

Si la parte demandada vulneró los derechos al debido proceso y a la propiedad porque no vinculó al trámite administrativo a la parte demandante. 38. En ese orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar a declarar o no la nulidad de los actos administrativos acusados. En consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia. Marco normativo del debido proceso administrativo 39.

Visto el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso “[…] se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”. Asimismo, “[…] [n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]”. 40.

El Código Contencioso Administrativo y la Ley 1437 regulan, de acuerdo con el régimen de transición y vigencia, los procedimientos administrativos: entendidos como el conjunto de normas a los que la autoridad acude para surtir un trámite que sirve para formar la voluntad de la administración y que culmina con un acto administrativo o una decisión que tiene efectos respecto de una situación jurídica, general, impersonal o abstracta; o individualizada, según el destinatario de la manifestación de la voluntad. 41.

Las normas ídem constituyen el marco general para el trámite de los procedimientos administrativos a los que es aplicable esa normativa, salvo el evento en que este se encuentre regido por una norma especial, caso en el cual la administración tiene la obligación de aplicar ese procedimiento, por disposición expresa de los artículos 1.° del Contencioso Administrativo y de la Ley 1437.

Marco normativo del proceso sancionatorio ambiental antes de la vigencia de la Ley 1333 42. Visto el artículo 80 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de “[…] prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las acciones legales y exigir la reparación de los daños causados […]”. 43. En consecuencia, el Estado tiene la titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental, la cual es ejercida a través de las autoridades que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, a saber: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), las corporaciones de Desarrollo Sostenible, las unidades ambientales de los grandes centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de conformidad con las funciones legalmente asignadas a cada una de ellas. 44.

La potestad sancionatoria ambiental del Estado se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico colombiano con anterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991. Así, el artículo 18 de la Ley 23 de 19 de diciembre de 1973[42] facultó a la administración para imponer sanciones por la comisión de infracciones contra el medio ambiente; sin embargo, no señaló el procedimiento para su imposición. Posteriormente, los artículos 163, 284 y 339 del Decreto 2811 de 1974[43] instituyeron el deber de sancionar las conductas que atenten contra el buen uso de los recursos naturales renovables, norma que también omitió reglamentar la materia, motivo por el cual, cada normativa ambiental definió el trámite particular a seguir en cada caso para la imposición de sanciones por transgresión a las mismas, por ejemplo, los Decretos 1681 de 4 de agosto de 1978[44]; 1541 de 26 de julio de 1978[45] y 1608 de 31 de julio de 1978[46]. 45.

A través de la Ley 9 de 24 de enero de 1979 se dictaron medidas sanitarias y se creó un régimen sancionatorio que preveía la clasificación y definición de las medidas sanitarias o de policía y las sanciones en estricto sentido. Más adelante, se expidió el Decreto 1594 de 26 de junio de 1984[47], reglamentario del Código Sanitario, en el que se fijó el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, al igual que sancionatorias, en materia de aguas y residuos líquidos, entre otros temas contenidos en el Código Sanitario. 46.

La Ley 99 pretendió unificar el procedimiento para la imposición de sanciones por infracción a la normativa ambiental remitiéndose a lo dispuesto en el Decreto 1594 de 1984 en los términos del parágrafo 3.º del artículo 85; empero, continuaron vigentes los trámites reglamentados en normas especiales. 47. Las medidas que fueron integradas a la gestión ambiental como consecuencia de la infracción a la normativa en la materia se clasifican en dos (2) grupos, a saber: i) medidas preventivas; ii) sanciones administrativas en sede del proceso administrativo correspondiente.

Sobre el particular, el artículo 85 de la Ley 99 preveía: “[…] Artículo 85º.- Tipos de Sanciones. Subrogado por la Ley 1333 de 2009. El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas: 1) Sanciones: a. Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución; b. Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o autorización; c. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o concesión; d. Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables; e. Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infracción. 2) Medidas preventivas: a. Amonestación verbal o escrita; b. Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora de productos e implementos utilizados para cometer la infracción; c. Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización; d. Realización dentro de un término perentorio, los estudios y evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y características de los daños, efectos e impactos causados por la infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas.

Parágrafo 1º.- El pago de las multas no exime al infractor de la ejecución de las obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni de la obligación de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables afectados; Parágrafo 2º.- Las sanciones establecidas por el presente artículo se aplicarán sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar;

Parágrafo 3º.- Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya; Parágrafo 4º.- En el caso del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las sanciones contempladas en los artículos 28, 29 y 35 de la Ley 47 de 1993, se aplicarán, sin perjuicio de las previstas en este artículo […]”.

Acervo probatorio 48. La Sala procede a realizar la numeración de las pruebas relevantes para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada; sin embargo, se reitera que la valoración se realiza respecto de todas las pruebas que obran en el expediente. 49. Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas: Documentales 1.

Copia auténtica del auto núm. 1049 expedido por la parte demandada, mediante el cual resolvió[48]: i) “[…] admitir y dar trámite a la queja formulada por los habitantes del Municipio del Plato […]”; ii) practicar una inspección ocular para determinar si existen los hechos denunciados, una afectación al medio ambiente o a los recursos naturales, un deterioro o daño actual o potencial, así como establecer las medidas de mitigación, reparación o reposición ambiental procedentes; y iii) ordenar la elaboración de un informe sobre la inspección ocular. 2.

Copia auténtica de la Resolución núm. 00464 de 19 mayo de 1993, mediante la cual el Gerente de la Regional del Magdalena del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adjudicó a la parte demandante el terreno baldío denominado Caquetá[49]. 3. Copia auténtica del Folio de Matrícula Inmobiliaria núm. 226-0020712 del Superintendencia de Notariado y Registro[50]. 4.

Copias auténticas de los oficios números 872 y 873 de 22 de octubre de 2003, mediante los cuales, la Secretaria General de la parte demandada remitió a los Personeros Municipales de Santa Bárbara de Pinto y de Plato la copia de la Resolución núm. 1577 de 2003 para que realizaran las notificaciones personales de esa decisión a los invasores ilegales de los bienes inmuebles sobre los cuales recaían las medidas preventivas[51]. 5.

Copia de la decisión de 8 de marzo de 2004, suscrita por la Personera Municipal de Santa Bárbara del Pinto, mediante la cual citó “[…] a las personas que vienen relacionadas en la Resolución 1577 del 22 de octubre del año 2003, para efectos de la notificación personal […]”[52]. 6. Copia del oficio de 11 de mayo de 2004, suscrito por la Personera Municipal de Santa Bárbara del Pinto, mediante el cual le informó a la Secretaría General y de Control Ambiental de la parte demandada sobre las actuaciones llevadas a cabo para notificar el acto administrativo acusado[53]. 7.

Constancia del edicto fijado para notificar la Resolución núm. 1577 de 2003, suscrita por la Secretaria General y de Control Ambiental de la parte demandada[54]. 8. Copia del oficio núm. OF. SGCA 419 de 13 de abril de 2004, suscrito por la Secretaria General de la parte demandada, mediante el cual le solicita al señor Saúl Carrera Chirolla que se acerque a las instalaciones de esa entidad para llevar a cabo la notificación personal de la Resolución núm. 510 de 2004[55]. 9.

Constancia del edicto fijado para notificar la Resolución núm. 510 de 2004, suscrita por la Secretaria General y de Control Ambiental de la parte demandada[56]. 10. Copia de la Resolución núm. 741 de 3 de junio de 2004, “Por medio de la cual no se concede un recurso de apelación”, expedida por la parte demandada[57] 11. Constancia del edicto fijado para notificar la Resolución núm. 741 de 2004, suscrita por la Secretaria General y de Control Ambiental de la parte demandada[58]. 12.

Copia de la Resolución núm. 1940 de 25 de septiembre de 2007, “Por medio de la cual se revoca las Resoluciones 1577 de 2003 y 510 de 2004, que imponen una medida preventiva consistente en demolición de diques y cercados y demás explotaciones a los propietarios de predios en los municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto, Departamento del Magdalena”, expedida por el Director General de la parte demandada[59]. 13.

Copia de las notificaciones de la Resolución núm. 1940 de 25 de septiembre de 2007[60]. 14. Oficios números 1303 a 1326 de 25 de septiembre de 2007, mediante los cuales, la parte demandada les solicitó a varias personas que se acercaran a sus instalaciones para llevar a cabo la notificación de la Resolución núm. 1940 de 2007[61]. 15.

Copia auténtica de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta, en el proceso identificado con el número único de radicación 47001333100120080076200[62]. Testimoniales 16. El Tribunal, por medio de una comisión[63], practicó los siguientes testimonios: 1.

Antonio Rafael Sinning Fierro[64] se refirió a las características del bien inmueble denominado Caquetá y a la forma como la parte demandante lo adquirió y lo explota económicamente. Asimismo, afirmó que la parte demandante no ha afectado los recursos naturales. 2. Yamil de Jesús Navarro Polo[65] se refirió a las características del bien inmueble denominado Caquetá y a la forma como la parte demandante lo adquirió y lo explota económicamente.

Asimismo, afirmó que la parte demandante no ha afectado los recursos naturales. 3. Dionisio Carrascal Mendoza[66] se refirió a las características del bien inmueble denominado Caquetá y a la forma como la parte demandante lo adquirió y lo explota económicamente. Asimismo, afirmó que la parte demandante no ha afectado los recursos naturales. 4.

José del Cristo Navarro Polo[67] se refirió a las características del bien inmueble denominado Caquetá y a la forma como la parte demandante lo adquirió y lo explota económicamente. Asimismo, afirmó que la parte demandante no ha afectado los recursos naturales. 50. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra.

Cuestión preliminar: otras demandas contra los actos administrativos acusados 51. Previo a abordar los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación, la Sala considera necesario precisar que las personas que resultaron afectadas con las órdenes de carácter preventivo presentaron varias demandas contra las Resoluciones números 1577 de 2003 y 510 de 2004, según las pruebas que obran en el expediente y los actos administrativos e informes de gestión judicial publicados en la página web de la parte demandada[68]. 52.

En efecto, el señor Oscar Alfredo Medina Lizcano promovió una demanda[69] con el objeto de obtener la nulidad de los actos administrativos indicados supra y el restablecimiento de sus derechos, así como la reparación de los perjuicios causados con esas decisiones[70]. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta, mediante sentencia proferida el 30 de mayo de 2012[71], resolvió declararse inhibido “[…] para emitir un pronunciamiento de fondo por sustracción de materia […]”[72] porque la parte demandada expidió la Resolución núm. 1940 de 2007, mediante la cual revocó directamente los actos administrativos acusados.

De acuerdo con el Sistema de Información de Procesos “Justicia Siglo XXI”, la parte demandante no presentó recurso de apelación y el proceso se archivó[73]. 53. En el mismo sentido, el señor Argemiro Peña Ortiz presentó una demanda[74] y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta, mediante sentencia de 30 de abril de 2014, declaró la nulidad de las Resoluciones núm. 1577 de 2003 y 510 de 2004 respecto del predio del demandante, así: “[…] Primero.- Declárase la nulidad de la Resolución 1577 del 22 de agosto de 2003, mediante la cual la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, ordenó la demolición y retiro de los diques y cercados construidos sobre las zonas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso (liberación de explotación de las áreas señaladas en cuanto al predio Los Campanales de propiedad del señor Argemiro Pérez Ortiz, como también la nulidad de la Resolución 510 del 13 de abril del 2004 […]”[75]. 54.

El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia de 19 de noviembre de 2014[76], confirmó la sentencia proferida, en primera instancia. 55. La Sala considera que las providencias indicadas supra no configuran una cosa juzgada en relación con el caso sub examine porque, de conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo[77], la sentencia proferida en los procesos de restablecimiento de derecho “[…] aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor […]”. 56.

En este orden de ideas, la sentencia proferida en el proceso que promovió el señor Argemiro Peña Ortiz tiene efectos únicamente respecto de esta persona, en la medida en que el Despacho Judicial analizó únicamente la situación fáctica del demandante[78]. 57. Por último, respecto al proceso que promovió el señor Oscar Alfredo Medina Lizcano, la Sala encuentra que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta no profirió un pronunciamiento de fondo, respecto de ese caso concreto, lo cual no constituye cosa juzgada en los términos del numeral cuarto del artículo 333 del Código de Procedimiento Civil.

Imposibilidad de cumplir la sentencia proferida, en primera instancia 58. La parte demandada sostuvo que la sentencia proferida, en primera instancia, “[…] es material y jurídicamente de imposible cumplimiento […]”[79] porque revocó directamente los actos administrativos acusados, mediante la Resolución núm. 1940 de 2007. 59. El Tribunal no se refirió a esta situación en la sentencia proferida, en primera instancia, aunque la parte demandada aportó el acto administrativo indicado supra. 60.

La Sala, con el objeto de resolver este problema jurídico, estudiará la revocatoria directa de los actos administrativos y el caso concreto, así: Revocatoria directa de los actos administrativos 61. De conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, la revocatoria directa es un instituto jurídico, en virtud del cual, el funcionario que profirió un acto administrativo o su superior inmediato, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efectos esa decisión cuando: i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; ii) no esté conforme con el interés público o social, o atenten contra él; y iii) se cause un agravio injustificado. 62.

La revocatoria directa es una forma de auto control de la administración que permite excluir del ordenamiento jurídico un acto administrativo cuando se presenta cualquiera de los supuestos indicados supra, una vez se ha obtenido el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido en esa decisión o de la persona respecto de la cual se creó o modificó una situación jurídica de carácter particular[80] y se ha agotado el procedimiento previsto en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. 63.

Sobre el particular, advierte la Sala que como la revocatoria de un acto por sí sola no restablece el orden jurídico vulnerado ni aniquila los efectos que se hayan podido producir antes de ella, la sustracción de materia no tiene cabida en este caso, máxime si entre el acto acusado y el de revocatoria transcurrió un término de 8 meses.

De tal manera que lo procedente es analizar los cargos de la demanda, con miras a proferir pronunciamiento de fondo […]”[81] (Resaltado fuera de texto original). 64. La Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que, por regla general y en virtud de los principios de legalidad, ejecutividad y ejecutoriedad, los actos administrativos producen efectos y son obligatorios hasta que la administración los revoca directamente; en este sentido, precisó que la revocatoria directa tiene un carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas que rigen hacia el futuro y admitió la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en estos eventos, con el objeto de restablecer o reparar los perjuicios que ocasionó el acto administrativo revocado durante su vigencia. La Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia proferida el 15 de agosto de 2013, explicó: “[…] No obstante lo anterior, debe precisarse que tal expresión del principio de la autotutela no trae consigo los efectos de la clásica declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad, a saber, del control judicial, sino que constituye un “juicio de valor intrínseco[82]” que se traduce, como quedó visto, en la exclusión del ordenamiento jurídico de los efectos del acto administrativo objeto de dicha medida únicamente hacia el futuro, esto es, ex nunc.

Lo expuesto difiere sustancialmente del control jurisdiccional propiamente dicho, a través del cual el juez contencioso administrativo declara la nulidad del acto administrativo al constatar la presencia de alguna de las causales de ilegalidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, a saber, falta de competencia, expedición irregular, falsa motivación, desviación de poder, entre otros, con efectos definitivos, incluso, vale la pena precisar, hacia el pasado, esto es, ex tunc.

Lo anterior, esto es en relación con los efectos de la revocatoria de un acto administrativo, no puede ser entendido de otra manera, toda vez que el acto administrativo revocado ha producido sus efectos durante el tiempo en que se encontró vigente, en virtud al principio de legalidad y a la ejecutividad y ejecutoriedad, estas últimas características intrínsecas al acto administrativo.

Así las cosas, resulta innegable entonces la obligación a la que se enfrenta la administración y el administrado de cumplir lo dispuesto en un acto administrativo, en tanto conserve la presunción de legalidad, la cual únicamente desaparece con ocasión de su revocatoria directa o en virtud de una decisión judicial. Tal como lo sostiene, en forma mayoritaria, la doctrina y la jurisprudencia, la revocatoria directa de un acto administrativo no puede proyectar sus efectos de manera retroactiva, esto es, hacia el pasado, ex tunc, en primer lugar, porque el acto revocatorio, o a través del cual se revoca, tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que sus efectos se producen a partir de su existencia, esto es, hacía el futuro y, en segundo lugar, porque en virtud del principio de legalidad no hay duda de que el acto administrativo ha cumplido sus efectos, a lo que se suma su ejecutividad y ejecutoriedad, entendidas éstas como la eficacia que el acto comporta de cara a su cumplimiento, así como la capacidad que tiene la administración para hacerlo cumplir sin necesidad de la intervención de autoridad distinta […]”[83]. 65.

La tesis indicada supra ha sido reiterada por esa Sección; en efecto, mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 2019, concluyó lo siguiente: “[…] Así entonces, la Sala encuentra que, en el sub lite concurren los elementos que estructuran la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contenida en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, al estar probado que los concejales y la secretaria general del concejo del municipio de Toledo pretende la defensa de sus derechos, los cuales fueron vulnerados con la expedición de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, y si bien, éstos fueron revocados directamente por el órgano de control, esta situación jurídica no conlleva a que la acción sea la de reparación directa[84], ya que se están demandando los fallos sancionatorios con los cuales se afectaron los derechos de los demandantes durante el lapso que estuvieron vigentes, además que los efectos de la revocatoria directa son hacía el futuro –ex nunc-, como lo ha precisado el Consejo de Estado […]”[85] (Destacado fuera de texto). 66.

Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa cuando la parte demandante no está interesada en realizar un control de legalidad del acto administrativo revocado, así como restablecer sus derechos, sino que su objeto se limita a obtener la reparación de los perjuicios causados durante la vigencia de este[86].

Caso concreto sobre la revocatoria directa del acto administrativo acusado 67. En el caso sub examine, la parte demandada, mediante los actos administrativos acusados, impuso a los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en los playones o sabanas comunales de los municipios de Plato y Santa Bárbara las siguientes medidas preventivas: i) demoler y retirar los diques y cercas que se ubican sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo de agua cenagoso; y ii) desocupar las áreas indicadas de forma previa[87]. 68.

Asimismo, destacó que no es competente para atender las denuncias de invasión u ocupación de los predios de ese sector. 69. En efecto, la parte demandada indicó lo siguiente en las consideraciones de la Resolución núm. 1940 de 2007: “[…] Que las medidas impuestas en la Resolución N° 1577 de 22 de octubre de 2003 y 510 del 13 de abril de 2004, no se encuentran incluidas en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, son por lo tanto se configura (sic) la causal de revocación directa contemplada en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo: “3.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona” La medida preventiva impuesta mediante Resolución N° 1577 del 22 de octubre de 2003 causó agravio injustificado a los propietarios de predios en las sabanas comunales de los municipios de Plato y Santa Bárbara de Pinto por cuanto se ordenó la demolición y el retiro de diques, así como el levantamiento de cercas, cuando estas no están contempladas en la ley. […] Que el decreto 2663 de 1994, en su capítulo VI define y regula el tema de terrenos comunales, también llamados sabanas o playones.

En este capítulo se establece que las sabanas comunales son reserva territorial del estado, se prohíbe el cercamiento de los mismos y son inadjudicables, no obstante, en algunos casos se permitiría la ocupación individual de campesinos y pescadores. Que deben existir juntas de defensa de los terrenos comunales, cuyas funciones se hayan en el artículo 39 de la norma precitada y están fuertemente comprometidas con la protección de los playones para uso comunitario.

Es claro que al presentarse limitaciones en el uso comunitario de los playones, la comunidad debió dirigirse a esta junta para que cumpliera con las funciones dictadas por la norma precitada. Por otro lado los artículos 41 a 43 otorgan la competencia para deslindar, obtener la restitución y reglamentar el uso de las Sabanas Comunales al INCORA, hoy INCODER. […] En virtud de lo anterior, no es la Corporación Autónoma Regional del Magdalena la entidad competente para atender las denuncias de invasión u ocupación de los predios en las sabanas comunales, por lo tanto se oficiara (sic) al INCODER para su conocimiento y toma de medidas pertinentes de acuerdo a su competencia y funciones.

Así mismo se le enviara (sic) copia de la presente Resolución. En lo referente a la afectación ambiental que se está dando en los playones del municipio de Plato y Santa Bárbara de Pinto, es deber de esta Corporación avocar conocimiento de la misma y tomar las medidas pertinentes y necesarias para conservar el ambiente, detener el deterioro y si es procedente sancionar a los infractores de la norma ambiental, en consecuencia y con fundamento en los recurrentes informes de deterioro ambiental, se iniciara tramite (sic) sancionatorio contra las personas enumeradas en la Resolución 1577 de 2003 y 510 de 2004.

Que por las anteriores consideraciones, revocar las Resoluciones 1577 de 2003 y 510 de 2004 que imponen medidas preventivas a los propietarios de predios en las sabanas o playones comunales del Plato y Santa Bárbara del Pinto (sic) […]”[88]. 70. Con fundamento en lo anterior, la parte demandada resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. Revocar las Resoluciones 1577 de 2003 y 510 de 2004 por las razones consideradas en la parte motiva de este acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO. Notifíquese personalmente el presente acto administrativo a los señores Ricardo Botero Maya, Fanor Quintero Chacón, Raúl Botero Botero, Ismael Orozco, Oscar Medina, Rafel Navarro, Luis Orozco, Oscar Botero Botero, Argemiro Peña, Miguel Peñaloza, Gabriel Acosta, José Peñaloza, Rafael Acosta, José Flórez, Ariel Sinning, Rubén Ortiz, Augusto Forero, Enrique Alfaro, Francisco Manotas, Francisco Arrieta Cárcamo, Pedro Gómez, Guillermo Redondo Torres y Erasmo Yepes Meza, Dagoberto Puccini, propietarios de predios en las sabanas comunales del municipio de Plato y Santa Bárbara.

ARTÍCULO TERCERO. - Publíquese por parte de los señores enumerados en el artículo anterior, la parte resolutiva del presente acto administrativo en un diario de amplia circulación […].

ARTÍCULO CUARTO. - En cumplimiento del artículo 24 y siguientes del Decreto Ley 262 de 2000 se remitirá copia del presente acto administrativo a la PROCURADURÍA II JUDICIAL 13 AGRARIA AMBIENTAL DEL MAGDALENA para su conocimiento y fines pertinentes.

ARTÍCULO QUINTO. -Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno de la vía gubernativa de conformidad con lo planteado en el artículo 187 del Decreto 1594 de 1984 […]”[89]. 71. En primer orden, la Sala considera necesario precisar que la parte demandada revocó directamente los actos administrativos acusados después que el Tribunal profirió el auto admisorio de la demanda el 2 de septiembre de 2004, es decir, de forma extemporánea, teniendo en cuenta que el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo prevé que “[…] la revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda […]” (Resaltado fuera de texto). 72.

Sin embargo, la Resolución núm. 1940 de 2007 surte efectos mientras no sea anulada o suspendida por la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con el artículo 66 ibídem. En el expediente no obran pruebas sobre la revocatoria o nulidad de ese acto administrativo. 73. En segundo orden, no es posible considerar que, en el caso sub examine, ocurrió el fenómeno de la “sustracción de materia” comoquiera que la revocatoria directa de los actos administrativos acusados no restableció los derechos respecto a los posibles efectos negativos que estos pudieron producir mientras se encontraban vigentes. 74.

En efecto, la parte demandada no hizo referencia a estas circunstancias en la Resolución núm. 1940 de 2007 toda vez que esta se limitó a excluir del ordenamiento jurídico las Resoluciones números 1577 de 2003 y 510 de 2004, mientras que la parte demandante manifestó en la demanda que la ilegalidad de esos actos administrativos le causaron daños y, en consecuencia, solicitó el restablecimiento de sus derechos, así como el pago de perjuicios, lo cual implica la obligación de realizar un pronunciamiento de fondo, en virtud del derecho al acceso a la administración de justicia. 75.

Ahora bien, la sentencia proferida el 30 de diciembre de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta en el proceso[90] promovido por el señor Oscar Alfredo Medina Lizcano para obtener la nulidad las Resoluciones números 1577 de 2003 y 510 de 2004, expedidas por la parte demandada, y el restablecimiento del derecho respecto de los efectos negativos y daños ocasionados con esas decisiones, no constituye un precedente aplicable al caso sub examine por las razones que se exponen a continuación. 76.

El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta consideró que se configuró decaimiento de los actos administrativos acusados como consecuencia de su revocatoria directa; con fundamento ello, se declaró inhibido para proferir un pronunciamiento de fondo por sustracción de materia. 77. En este estado del estudio, la Sala reitera que la providencia indicada supra no constituye cosa juzgada en los términos del numeral cuarto del artículo 333 del Código de Procedimiento Civil. 78.

Además, la Sección Primera del Consejo de Estado[91] ha considerado que el decaimiento de los actos administrativos y la revocatoria directa son figuras jurídicas diferentes. Mientras el primero opera por ministerio de la ley sin que sea necesario expedir un acto administrativo, en la segunda se requiere que la administración agote un procedimiento en la oportunidad prevista en el Código Contencioso Administrativo y que esta manifieste su voluntad de forma expresa. 79.

Sobre este asunto, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 3 de abril de 2014, expuso los siguiente: “[…] En tanto que el decaimiento del acto administrativo opera de pleno derecho, es decir, sin necesidad de que se profiera una decisión de la administración, la revocatoria directa presupone una manifestación expresa de la voluntad de la administración, mediante la cual se concreta la decisión de dejar sin validez el acto administrativo.

En tratándose del decaimiento del acto administrativo, no es preciso que se adelante ningún procedimiento previo, por tratarse de una circunstancia que se concreta en el momento en el cual desaparecen los fundamentos fácticos o jurídicos del acto administrativo que decae. La revocación, por el contrario, implica el surgimiento de una actuación administrativa con el pleno cumplimiento de las formalidades propias del debido proceso administrativo, establecidas en el Artículo 29 de la Constitución y en los artículos 28, 34, 35, 44, 45, 48, 49, 50 y 74 del C.C.A. del Código Contencioso Administrativo […]”[92] 80.

En consecuencia, no son equiparables el decaimiento de un acto administrativo y la revocatoria directa. 81. Asimismo, la parte demandante citó las siguientes sentencias sobre sustracción de materia, que tampoco constituyen un precedente, según se explica infra: 1. La sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 12 de septiembre de 2002[93] se refiere a la configuración de la sustracción de materia porque el derecho de la parte demandante se restableció; sin embargo, en el presente caso, la Resolución núm. 1940 de 2007 no reguló el restablecimiento de los derechos posiblemente afectados. 2.

La sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 17 de noviembre de 2006[94] estudió la sustracción de materia con ocasión del proceso judicial promovido contra unos actos administrativos por los cuales se resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago; en este caso, la administración terminó el proceso administrativo por pago total de la obligación, lo cual es una situación diferente a la del caso sub examine. 3.

La sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 10 de mayo de 2007[95] estudió la sustracción de materia con ocasión del proceso judicial promovido contra unos actos administrativos por los cuales se resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago; en ese caso, la parte demandada profirió una resolución, según la cual, el proceso de cobro concluyó. En efecto, esta es una situación diferente a la del caso sub examine. 82.

De igual forma, la parte demandada citó como precedente la sentencia de 9 de febrero de 2006; sin embargo, no otorgó los elementos necesarios para identificarla como el número completo de radicación, las partes o el Consejero Ponente, lo que impide realizar la búsqueda y su estudio correspondiente. 83. Por último, respecto al argumento según el cual la parte demandada no puede cumplir la sentencia impugnada, la Sala precisa que en esa providencia el Tribunal no le impuso obligaciones que impliquen una ejecución material, toda vez que la misma se limitó a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados respecto del bien inmueble denominado Caquetá. 84.

Por las razones expuestas no tienen vocación de prosperidad los argumentos estudiados en este acápite. Ausencia de vulneración de los derechos al debido proceso y a la propiedad 85. La parte demandada manifestó que no vulneró los derechos al debido proceso y propiedad porque inició el proceso administrativo como consecuencia de una queja e impuso las medidas preventivas con fundamento en la inspección ocular; además, a su juicio, la parte demandante ejerció su derecho de contradicción y defensa al interponer los recursos contra el acto administrativo acusado. 86.

La Sala considera necesario destacar que la parte demandada reiteró en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión que no notificó a la parte demandante del inicio del procedimiento administrativo porque “[…] no está obligada a informar o pedirle permiso y/o autorización al particular, salvo que se este transgrediendo el derecho de propiedad del particular, derecho este que en ningún momento fue trasgredido […]”[96]; además, precisó que la imposición de medidas preventivas no requieren formalismos especiales, de conformidad con el artículo 187 del Decreto 1594 de 1984. 87.

En orden de ideas, la defensa no se centró en la notificación del inicio del procedimiento administrativo, sino en que la parte demandada impuso una medida preventiva, en el marco del Decreto 1594 de 1984, la cual no requería esa “formalidad”. 88. Sobre el particular, se precisa que el parágrafo 3.° del artículo 85 de la Ley 99 prevé que “[…] para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 […]”. 89.

El Capítulo XVI del Decreto 1594 de 1984 regula las medidas sanitarias, las sanciones y el procedimiento. Señala que la imposición de las medidas de seguridad y preventivas proceden una vez la autoridad competente conozca el hecho y lo compruebe; estas tienen un carácter preventivo y transitorio, se aplican sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar y surten efectos inmediatos; además, contra estas no proceden recursos y no requieren formalismos especiales, de conformidad con los artículos 183 a 189 ibídem. 90.

De acuerdo con lo expuesto, el procedimiento sancionatorio es diferente al trámite para la imposición de las medidas preventivas y de seguridad. En efecto, el artículo 197 ibídem prevé que el procedimiento sancionatorio se iniciará de oficio, a solicitud o información de un funcionario público, por denuncia o queja presentada por cualquier persona o como consecuencia de la medida de seguridad o preventiva. 91.

En los términos de los artículos 205 a 213 ibidem, en el procedimiento administrativo sancionatorio, la entidad deberá notificar personalmente al presunto infractor del acto administrativo que formule cargos, quien podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar pruebas; una vez vencido el periodo probatorio, la entidad debe calificar la falta e imponer la sanción a que haya lugar, mediante un acto administrativo motivado. 92.

La parte demandada, mediante el auto núm. 1049 de 2003, admitió la queja formulada por la comunidad; sin embargo, en esa decisión no precisó que iniciaría un trámite dirigido a imponer medidas preventivas, sino que era necesario verificar si existía una infracción ambiental, determinar si se afectó el medio ambiente, así como establecer las medidas de mitigación, reparación y/o de reposición ambiental procedentes, así: “[…] Que mediante oficio con fecha julio 07 de 2003 y recibido en esta Corporación el día 23 de julio del mismo año, el doctor VICTOR RAUL HUGUETH OLARTE, en su calidad de Secretario General del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; remite el oficio N° 14088 de la Presidencia de la República, mediante el cual los habitantes del municipio de Plato Magdalena, denuncian la problemática que desde hace varios años se presenta en los playones y humedales de los diferentes corregimientos del citado municipio; ya que diferentes personas siguen ocupando los playones mencionados, encerrándolos con redes y alambres eléctricos, que han talado bosques y que están destruyendo las islas de Malibú y Garzal.

Igualmente, exponen que se ha impedido la explotación de la pesca y otras actividades que ayudan al sostenimiento de los habitantes de la región. Teniendo en cuenta que con este hecho posiblemente se atente contra las normas sobre la protección a los Recursos Naturales y al Medio Ambiente, se hace necesario la práctica de una inspección ocular al sitio motivo de la queja; para que se verifique qué perjuicios se están ocasionando, y los demás aspectos que permitan establecer si existe o puede existir infracción a las normas de protección ambiental.

En virtud de lo anterior, la Profesional Universitaria de CORPAMAG en ejercicio de sus facultades legales conferidas por la Ley 99 de 1993 DISPONE ARTÍCULO PRIMERO.- [Ordenar][97] admitir y dar trámite a la queja formulada por habitantes del municipio de plato y remitida a esta Corporación por la Secretaría General del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; descrita en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Ordenar el envío del expediente radicado bajo el N° 2530 al personal técnico de la Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo del Patrimonio Ambiental, a fin de evaluar el expediente radicado bajo el N° 2530 contentivo de la queja formulada y que a través de los mismos se practique una inspección ocular al sitio motivo de la queja, con el objeto de verificar lo siguiente (sic): • Verificar los hechos denunciados • Determinar si existe alguna afectación al Medio Ambiente o a los recursos naturales, estableciendo deterioro o daño actual, el daño potencial y los riesgos que representan para los Recursos Naturales. • Determinar la adopción de las medidas de mitigación, reparación y/o reposición ambiental que deban imponerse.

ARTÍCULO TERCERO. - Ordenar la elaboración de un informe sobre la visita realizada, el cual deberá ser enviado oportunamente a los abogados de la oficina de Control Ambiental para continuar con el trámite que legalmente corresponda.

ARTÍCULO CUARTO. - Contra el presente acto no procede recurso alguno por la vía gubernativa por ser un auto de impulso procesal […]”[98]. 94. Asimismo, la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 1577 de 2003, se refirió a la queja que presentaron los habitantes del Municipio de Plato por la ocupación y explotación indebida de los playones y humedales y sostuvo que decretó una inspección ocular para establecer si existe una infracción de las normas ambientales y, en caso positivo, si es posible adoptar medidas de mitigación, reparación o reposición ambiental.

En ese acto administrativo se expuso lo siguiente: “[…] Que mediante oficio con fecha julio 07 de 2003 y recibido en esta Corporación el día 23 de julio del mismo año, el doctor VICTOR RAUL HUGUETH OLARTE, en su calidad de Secretario General del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; remite el oficio N° 14088 de la Presidencia de la República, mediante el cual los habitantes del municipio de Plato Magdalena, denuncian la problemática que desde hace varios años se presenta en los playones y humedales de los diferentes corregimientos del citado municipio; ya que diferentes personas vienen ocupando los playones mencionados, encerrándolos con redes y alambres eléctricos, que han talado bosques y que están destruyendo las islas Malibú y Garzal.

Igualmente exponen que se ha impedido la explotación de la pesca y otras actividades que ayudan al sostenimiento de los habitantes de la región. Teniendo en cuenta que con este hecho posiblemente se atente contra las normas sobre la protección a los Recursos Naturales y al Medio Ambiente, se hace necesario la práctica de una inspección ocular al sitio motivo de la queja; para que se verifique qué perjuicios se están ocasionando, y todos los demás aspectos que permitan establecer si existe o puede llegar a existir infracción a las normas sobre protección ambiental.

En virtud de lo anterior mediante auto N° 1049 del 24 de julio de 2003, se admitió y dio trámite la queja formulada (sic), y se remitió el expediente para su evaluación y práctica de visita de inspección ocular por parte del personal técnico de la Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo del Patrimonio Ambiental, a fin de verificar los hechos denunciados, determinar si existía o no afectación al medio ambiente o a los recursos naturales, estableciendo deterioro o daño actual, el daño potencial y los riesgos que representa para los recursos naturales, y determinar la adopción de las medidas de mitigación, reparación y/o reposición ambiental que deban imponerse.

Que la correspondiente visita se llevó a cabo los días 11 y 12 de agosto de 2003, de la cual se emitió el siguiente informe […]. En mérito de todo lo anteriormente expuesto se debe imponer las medidas de corrección y mitigación ambientales relacionadas en el informe. Que en virtud de lo establecido en el numeral 2° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales ejercen la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.

Que la Ley 99 de 1993 faculta a las Corporaciones Autónomas Regionales para ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables. Que el artículo 83 de la Ley 99 de 1993, faculta a las Corporaciones Autónomas Regionales para la imposición de las medidas de policía, multas y sanciones del caso, a la vez que el artículo 85 faculta para la imposición de medidas preventivas y sancionatorias a los infractores de las normas sobre protección a los recursos naturales y el medio ambiente, conforme a los procedimientos del Decreto 1594 de 1984.

Que el artículo 238 del Decreto 1541 de 1978 manifiesta que se considera atentatoria contra el medio acuático, Literal a, numeral 3, la alteración del flujo natural de las aguas; Literal c del mismo numeral, los cambios nocivos del lecho o cauce de las aguas. Que el artículo 83 del Decreto 2811 de 1974 establece: “Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: • El alvéolo o cauce natural de las corrientes; • El lecho de los depósitos naturales de agua; • Las playas marítimas, fluviales y lacustres; • Una faja paralela a la línea de mareas máximas o la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho. • Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces glaciares. • Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas.

Que conforme a lo anterior, los playones o sabanas comunales invadidos, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado y aunque fueren de propiedad privada, excepción contemplada en la ley, su uso debe ser exclusivo para actividades de preservación del recurso natural, por lo cual la autoridad ambiental está facultada para ordenar su restitución, rehabilitación y recuperación, sin perjuicio de las acciones civiles, penales y/o administrativas que de las acciones de ocupación ilícita resultaren, ni de las que las autoridades del orden nacional, departamental y distrital tengan a bien imponer para la preservación de tales bienes.

Por lo anterior, el Director General de CORPAMAG, en uso de las facultades que le confiere la Ley 99 de 1993, y en aplicación del Decreto 1594 de 1984 y demás normas concordantes […]

RESUELVE

[…]”[99] (Resaltado fuera de texto). 95. De acuerdo con lo expuesto, la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 1577 de 2003, no se refirió a medidas de carácter preventivo, sino de corrección por infracción de las normas ambientales; en este orden de ideas, resolvió ordenar la demolición y el retiro de los diques y cercados construidos sobre las áreas inundables y rondas hídricas del cuerpo cenagoso, lo cual, corresponde a una sanción, en los términos del numeral 1.° del artículo 85 de la Ley 99. 96.

Aunque la parte demandada, en las consideraciones de la Resolución núm. 510 de 2004, reiteró que en el presente caso se adoptaron medidas preventivas, confirmó la decisión indicada supra, respecto a las sanciones. 97. En consecuencia, la Sala considera que la parte demandada tenía la obligación de vincular al procedimiento administrativo a la parte demandante, proferir el pliego de cargos y notificarlo personalmente, en los términos del artículo 205 del Decreto 1594 de 1984, con el objeto de garantizar su derecho de contradicción y defensa. 98.

Ahora bien, contrario a lo manifestado en el recurso de reposición, el derecho de contradicción y defensa no se materializa con la notificación personal del acto administrativo mediante el cual se impone las sanciones, sino con la intervención del presunto infractor en el proceso administrativo. 99. La notificación del inicio de la actuación o del proceso administrativo a los particulares que pueden resultar afectados, es el instrumento mediante el cual, se materializa su derecho a la defensa, en la medida en que, una vez se enteran de su existencia, tienen la posibilidad de participar en este, exponer sus argumentos de defensa, así como solicitar, aportar y controvertir pruebas. 100.

En términos generales, el Consejo de Estado ha considerado que “[…] el derecho al debido proceso se erige como una garantía a todas las personas según la cual su intervención en una actuación administrativa o judicial está regida por reglas previamente establecidas por el legislador, que a su vez le permiten defenderse y solicitar las pruebas tendientes a demostrar lo que afirma, sin que la voluntad del funcionario público pueda tener alguna injerencia en las distintas etapas del proceso […]”[100] (Destacado fuera de texto). 101.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-980 de 2010, señaló que “[…] en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción […]” y que, en todo caso, se han identificado algunas garantías mínimas asociadas al concepto de debido proceso administrativo, entre ellas, el derecho a: i) que el trámite se adelante por la autoridad competente; ii) que durante el mismo y hasta su culminación se permita la participación de todos los interesados; iii) ser oído durante toda la actuación; iv) que la actuación se adelante sin dilaciones injustificadas; v) ser notificado de las decisiones que se adopten de manera oportuna y de conformidad con la ley; vi) solicitar, aportar y controvertir pruebas; vii) en general, ejercer el derecho de defensa y contradicción; y, por último, viii) impugnar las decisiones que puedan afectarle. 102.

En conclusión, en el presente caso, la parte demandante no tuvo la oportunidad de participar en el procedimiento administrativo, ser escuchado ni solicitar, aportar o controvertir pruebas; además, la parte demandada aplicó el procedimiento para imponer una medida preventiva, a pesar de que sancionó por una infracción ambiental a la parte demandante, lo cual configura una violación al debido proceso administrativo. 103.

Por último, respecto al argumento de ausencia de violación al derecho de propiedad la Sala considera necesario precisar que el Tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos acusados, con fundamento en la violación al debido proceso y no hizo referencia al desconocimiento del derecho de propiedad; razón por la cual, el argumento expuesto en el recurso de apelación no encuentra asidero jurídico. 104.

En consecuencia, no tiene vocación de prosperidad el recurso de apelación. Conclusiones 105. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no están llamados a prosperar comoquiera que: i) la parte demandada revocó directamente los actos administrativos acusados durante el trámite del proceso, en la etapa probatoria, mediante la Resolución núm. 1940 de 2007, y en esa decisión no se refirió al restablecimiento de los derechos de la parte demandante, lo cual exige un pronunciamiento de fondo; y ii) se acreditó que la parte demandada desconoció el derecho al debido proceso de la parte demandante. 106.

Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 107. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Magdalena – Descongestión 1.°, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SANCHÉZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Por intermedio de apoderado.

Cfr. Folio 1 [2] Cfr. Folios 2 a 9 [3] “Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo” [4] Cfr. Folios 3 a 4 [5] Cfr. Folio 4 [6] Cfr. Folio 6 [7] Cfr. Folio 6 [8] Cfr. Folio 7 [9] Ibídem [10] Cfr. Folio 29 [11] Por intermedio de apoderado. Cfr. Folio 42 [12] Cfr. Folios 34 a 41 [13] Cfr. Folio 38 [14] Cfr. Folio 28 [15] Cfr. Folio 31 [16] Cfr. Folio 141 [17] Cfr. Folio 157 [18] Cfr. Folios 230 a 239 [19] Cfr. Folio 239 vto. [20] Cfr. Folio 238 vto. [21] Cfr. Folios 242 a 254 [22] Cfr. Folio 250 [23] Ibídem [24] Ibídem [25] Cfr. Folio 4 cuaderno de apelación [26] Cfr. Folio 7 ibídem [27] Cfr. Folios 8 a 63 [28] “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. [29] “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. [30][…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” [31] “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [32] “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. [33] “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” [34] Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue interpuesto el 17 de junio de 2014 [35] “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” [36] “[…] Artículo 267.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” [37] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [38] Cfr. Folios 10 a 13 [39] Cfr. Folio 13 [40] Cfr. Folios 14 a 20 [41] Cfr. Folios 18 y 20 [42] “Por el cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones.” [43] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Renovables y de Protección al Medio Ambiente” [44] Por el cual se reglamentan la parte X del libro II del Decreto- Ley 2811 de 1974 que trata de los recursos hidrobiológicos, y parcialmente la Ley 23 de 1973 y el Decreto- Ley 376 de 1957. [45] Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto - Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973. [46] Por el cual se reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre. [47] por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979, así como el Capítulo II del Título VI - Parte III - Libro II y el Título III de la Parte III Libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos. [48] Cfr. Folio 10 [49] Cfr. Folios 23 a 25 y 115 a 116 [50] Cfr. Folio 26 [51] Cfr. Folios 49 a 50 [52] Cfr. Folio 52 [53] Cfr. Folios 53 a 54 [54] Cfr. Folios 55 a 56 [55] Cfr. Folio 64 [56] Cfr. Folio 65 [57] Cfr. Folios 66 a 69 [58] Cfr. Folio 70 [59] Cfr. Folios 126 a 129, 172 a 179, 399 a 402 y 226 a 229 [60] Cfr. Folios 130 a 132, 180 a 182 y 221 a 223 [61] Cfr. Folios 183 a 206 [62] Cfr. Folios 208 a 216 [63] Mediante auto proferido el 20 de junio de 2005, libró despacho comisorio al Juez Civil del Circuito de Plato [64] Cfr. Folio 95 [65] Cfr. Folio 96 [66] Cfr. Folio 97 [67] Cfr. Folio 98 [68] https://www.corpamag.gov.co/index.php/es/transparencia/procesos- judiciales [69] El proceso se identificó con el núm. único de radicación: 47001333100120080076200 [70] Cfr. Folios 208 a 209 [71] Cfr. Folios 208 a 2016 [72] Cfr. Folio 216 [73]https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx ?EntryId=tvUvL1oC45DI04OOE5wz4OBOZ38%3d [74] El proceso se identificó con el núm. único de radicación: 47001333100120130031001 [75] Esta información se encuentra en las consideraciones de la Resolución núm. 2954 de 2 de octubre de 2017, expedida por el Director General de la parte demandada, por medio de la cual se da cumplimiento a la sentencia de 3 de abril de 2014.

Este acto administrativo fue publicado en la siguiente página web: https://www.corpamag.gov.co/archivos/notificacionesTerceros/NT%20ArgemiroPen a%2020171226.pdf [76] Ibidem [77] “[…] Artículo 175. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […]”. [78] Según la información contenida Resolución núm. 2954 de 2 de octubre de 2017, expedida por el Director General de la parte demandada, por medio de la cual se da cumplimiento a la sentencia de 3 de abril de 2014.

Este acto administrativo fue publicado en la siguiente página web: https://www.corpamag.gov.co/archivos/notificacionesTerceros/NT%20ArgemiroPen a%2020171226.pdf [79] Ibídem [80] Cfr. Folio 249 [81] Artículo 73 del Código Contencioso Administrativo [82] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; sentencia de 26 de febrero de 2004; núm. único de radicación: 11001032400020010031401(7498) [83] Ver sentencia de 13 de mayo de 2009.

Rad. 15652. MP. Myriam Guerrero de Escobar. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. [84] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”; C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; sentencia de 15 de agosto de 2013; núm. único de radicación: 25000232500020060046401 [85] “Artículo 86 modificado artículo 16 del Decreto 2304 de 1989, artículo 31 de la Ley 446 de 1998.

La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos púbicos o por cualquiera otra causa. (…)”. [86] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B;

C.P. Dr. César Palomino Cortés; sentencia de 31 de octubre de 2019; núm. único de radicación: 11001032500020110022900 [87] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”; C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; sentencia de 15 de agosto de 2013; núm. único de radicación: 25000232500020060046401 [88] Cfr. Folios 10 a 20 [89] Cfr. Folios 127 a 128 [90] Cfr. Folios 128 a 129 [91] Identificado con el núm. único de radicación 47001333100120080076200 [92] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera;

C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala; sentencia de 3 de abril de 2014; núm. único de radicación: 11001-03-25-000-2005-00166-01 [93] Ibídem [94] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa; sentencia de 12 de septiembre de 2002; número único de radicación: 11001032700020000074601(11162) [95] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta;

C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz; sentencia de 17 de noviembre de 2006; núm. único de radicación: 25000232700020010042001(14421) [96]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz; sentencia de 10 de mayo de 2007; número único de radicación 73001233100020020088301 [97]Cfr. Folio 34, contestación de la demanda [98] Las primeras letras son ilegibles [99] Cfr. Folio 10 [100] Cfr. Folios 43 a 47 [101] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 21 de agosto de 2014. Proceso identificado con el número único de radicación 680012333000201400413-01. C.P. doctor Guillermo Vargas Ayala.