11001-03-15-000-2020-01935-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01935-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-08-27

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá D.C., Veintisiete (27) De Agosto De Dos Mil Veinte (2020). Radicación Número: 11001-03-15-000-2020-03831-00(Ca)a

Actor: Departamento Nacional De Planeación (Dnp)·Demandado: Circular 0010-8 Del 28 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales. (…) [E]l numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]». De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 19 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1 de abril de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedenciaDe acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: (i) que se trate de una medida de carácter general; (ii) que la medida sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida sea decretada por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que la medida sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los eventos en que puede considerarse que una medida es de carácter general ver CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020). Referencia: Medio de control inmediato de legalidad. Número único de radicación: 11001031500020200106100. Acto objeto de control: Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para “[…] Servidores Públicos y Colaboradores del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación […]”, con el asunto “[...] [m]edidas institucionales para atender contingencia por Covid - 19 [...]”, CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01766-00(CA)A, CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03831-00(CA)ACONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - ImprocedenteLa Sala Especial de Decisión Núm. 19, (…) declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, Diana Patricia Ríos García, al no estar reunidos los presupuestos para su procedencia y que se encuentran previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR 0010-8 DEL 28 DE ABRIL DE 2020 – Secretaría General del Departamento Nacional de Planeación DNP / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.

(…) [E]l numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]».

De acuerdo con lo anterior, la Sala Especial de Decisión Núm. 19 es competente para decidir la presente controversia por virtud de las normas anteriormente señaladas, esto es, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994; los artículos 111 (numeral 8°), 107 y 136 del CPACA; el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 y la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual número 10 de 1 de abril de 2020.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 NUMERAL 4 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: (i) que se trate de una medida de carácter general;

(ii) que la medida sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida sea decretada por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que la medida sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 185 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los eventos en que puede considerarse que una medida es de carácter general ver CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020). Referencia: Medio de control inmediato de legalidad. Número único de radicación: 11001031500020200106100. Acto objeto de control: Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para “[…] Servidores Públicos y Colaboradores del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación […]”, con el asunto “[ ] [m]edidas institucionales para atender contingencia por Covid-19 [ ]”, CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000- 2020-01766-00(CA)A, CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03831- 00(CA)A CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente La Sala Especial de Decisión Núm. 19, (…) declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, Diana Patricia Ríos García, al no estar reunidos los presupuestos para su procedencia y que se encuentran previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01935-00(CA) A Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Demandado: CIRCULAR 0010-8 DEL 28 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, proferida por la Secretaría General del Departamento Nacional de Planeación Sentencia de única instancia La Sala Especial de Decisión Núm. 19, luego de que fue negado el proyecto presentado por el Consejero de Estado doctor William Hernández Gómez, procede a emitir pronunciamiento en relación con el control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, Diana Patricia Ríos García, y dirigida a los servidores públicos y contratistas personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. I. Antecedentes La Organización Mundial de la Salud, a través de su director, el 11 de marzo de 2020 declaró que el brote de la enfermedad del coronavirus era una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación puesto que, para dicha fecha, hacía presencia en más de 114 países en todos los continentes.

En virtud de tal declaración, el ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020[1], mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, la cual podría finalizar antes de esa fecha o cuando desaparecieran las causas que le dieron origen o si estas persistieran o se incrementan, podría ser prorrogada.

Con ocasión de tal declaratoria se ordenó la adopción de medidas sanitarias, entre ellas, la consistente en: «[…] 2.1. Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas. Las autoridades locales tendrán que adelantar las acciones que correspondan para vigilar el cumplimiento de la medida. 2.2. Ordenar a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de personas en un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser suspendido. 2.3.

Ordenar a los establecimientos comerciales y mercados que implementen las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio y las medidas de salubridad que faciliten el acceso de la población a sus servicios higiénicos, así como la de sus trabajadores. 2.4. Prohibir el atraque, desembarque, cargue y descargue de pasajeros y mercancías de las naves de pasaje de tráfico marítimo internacional. 2.5.

Ordenar a las administraciones de los centros residenciales, condominios y espacios similares la adopción de las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio. 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. 2.7. Ordenar a los responsables de los medios de transporte públicos y privados y a quienes lo operen a adoptar las medidas higiénicas y demás que correspondan para evitar el contagio y la propagación del COVID-19. 2.8. Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas. 2.9.

Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia. 2.10.

Ordenar a todas las estaciones de radiodifusión sonora, a los programadores de televisión y demás medios masivos de comunicación, difundir gratuitamente la situación sanitaria y las medidas de protección para la población, de acuerdo con la información que sea suministrada por este Ministerio en horarios o franjas de alta audiencia y de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 2.11.

Se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria. 2.12. Ordenar a las EPS, entidades territoriales e IPS facilitar la afiliación de oficio al Sistema General de Seguridad Social en Salud de la población colombiana y de los migrantes regulares, utilizando los canales virtuales que este Ministerio ha dispuesto.

Parágrafo. Estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar […]» El presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con sustento en el artículo 215 de la Carta Política, expidió el Decreto Legislativo Núm. 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Dicho decreto legislativo autorizó al Gobierno Nacional para adoptar, mediante decretos con fuerza de ley, las medidas que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19. Por reparto efectuado por la secretaria general de la Corporación, correspondió a esta sala especial de decisión el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, fungiendo inicialmente como consejero de estado ponente el doctor William Hernández Gómez.

I.1. El acto objeto de control inmediato de legalidad Como se indicó anteriormente, el acto objeto de control inmediato de legalidad es la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, cuyo contenido es el siguiente: […] CIRCULAR 0010-8 […] Bogotá D.C. 28 ABR. 2020 […] PARA: SERVIDORES PÚBLICOS Y CONTRATISTAS (PERSONAS NATURALES VINCULADAS MEDIANTE CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y DE APOYO) […] DE: SECRETARÍA GENERAL […] ASUNTO: IMPLEMENTACIÓN MEDIDAS DECRETOS 558 Y 568 DEL 15 DE ABRIL DE 2020 – CON AFECTACIÓN A SERVIDORES PÚBLICOS Y CONTRATISTAS.

Apreciados Servidores Públicos y Contratistas: De manera atenta y con el fin de dar cumplimiento estricto a las diferentes medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en los Decretos 558 y 568 del 15 de abril de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020; enfocadas en disminuir las cargas económicas y laborales de los empleadores y trabajadores tanto dependientes como independientes y en pro de generar nuevas fuentes de recursos para apoyar a la clase media vulnerable, a paliar los efectos humanitarios y económicos, de la calamidad pública acaecida como consecuencia del coronavirus COVID-19, este despacho se permite impartir los siguientes lineamientos para su efectiva operatividad y puesta en marcha: 1.

DECRETO 558 DE 2020: “Por el cual se implementan medidas para disminuir temporalmente la cotización al Sistema General de Pensiones, proteger a los pensionados bajo la modalidad de retiro programado y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 1.1. Pago Parcial del aporte al Sistema General de Pensiones: los servidores públicos y contratistas (personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión) que opten por acogerse al beneficio contemplado en el artículo 3 del Decreto 558 de 2020: (…) para los períodos de abril y mayo cuyas cotizaciones deben efectuarse en los meses de mayo y junio de 2020, respectivamente, los empleadores del sector público y privado y los trabajadores independientes que opten por este alivio pagarán como aporte el 3% de cotización al Sistema General de Pensiones (…)”; para lo cual, pagarán la cotización de la siguiente manera: […] Servidores Públicos: El 75% por el empleador y el 25% restante por el trabajador […] Trabajadores independientes: Pagarán el 100% de esta cotización (3% del IBC) y el ingreso base de cotización seguirá siendo el establecido en las normas vigentes, es decir el 40% del valor mensualizado del contrato.

Nota. Se debe tener en cuenta que al disminuir el porcentaje pagado al 3%, aumentará la base gravable y la renta en la fuente. Para los contratistas que deseen acogerse a este beneficio deberán indicarlo en los siguientes formatos que deberán radicar junto con los documentos requeridos para los trámites de pagos a través de SISGESTIÓN en las fechas establecidas para el desarrollo de la jornada virtual de pagos.

(Ver formatos adjuntos) según corresponda: […] Solicitud de Deducción de Aportes Obligatorios de Seguridad Social Liquidados sobre un Único Ingreso […] Solicitud de Deducción de Aportes Obligatorios de Seguridad Social Liquidados sobre Varias Fuentes de Ingreso. 2. DECRETO 568 DE 2020: “Por el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020”. 2.1.

Aportes Obligatorios: a partir del primero (01) de mayo y hasta el treinta y uno (31) de julio de 2020; en virtud del presente Decreto, a los servidores públicos y contratistas (personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión) que reciban salarios u honorarios mensuales periódicos de 10 millones de pesos o más, se les descontará el valor del impuesto solidario por el COVID 19, conforme a la siguiente tabla: |Rango Salario / Honorarios |Tarifa |Valor impuesto a cargo | | |Bruta | | |Mayores o iguales|Menores a: | | | |a: | | | | |$10.000.000 |$12.500.000|15% |(Base | | | | |Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $1.800.000) | | | | |* 15% | |$12.500.000 |$15.000.000|16% |(Base | | | | |Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $1.800.000) | | | | |* 16% | |$15.000.000 |$20.000.000|17% |(Base | | | | |Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $1.800.000) | | | | |* 17% | |$20.000.000 |- |20% |(Base | | | | |Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $1.800.000) | | | | |* 20% | 2.2.

Aportes Solidarios Voluntarios: Los servidores públicos y contratistas (personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión) que reciban salarios y honorarios mensuales por debajo de los 10 millones de pesos, podrán realizar aportes voluntarios de conformidad con la siguiente tabla: |Rango Salario / |Tarifa |Valor Aporte Voluntario | |Honorarios |Marginal| | |Mayores o |Menores a: | | | |iguales a: | | | | |$0 |$1.755.606 |0% |0 | |$1.755.606 |$2.633.409 |4% |(Base Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $1.755.606) * 4%| |$2.633.409 |$4.389.015 |6% |(Base Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $2.633.409) * 6%| | | | |+ 105.336 | |$4.389.015 |$6.144.621 |8% |(Base Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $4.389.015) * 8%| | | | |+ 210.672 | |$6.144.621 |$8.778.030 |10% |(Base Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $6.144.621) * | | | | |10% + 351.121 | |$8.778.030 |$10.000.000|13% |(Base Salario/Honorarios/Mesada | | | | |Pensional Menos $8.778.030) * | | | | |13% + 614.462 | Procedimiento para realizar aporte solidario voluntario: […] Servidores Públicos: Informar dentro de los primeros cinco (5) días de los meses de mayo, junio y julio de 2020, la decisión de realizar el aporte solidario voluntario a la Subdirección de Gestión y Desarrollo del Talento Humano, Coordinadora de Gestión de Administración de Salarios a través de la carta de autorización modelo que se adjunta, la cual debe ser enviada al correo kaparada@dnp.gov.co. […] Contratistas: (personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión) Informar dentro de los primeros cinco (5) días de los meses de mayo, junio y julio de 2020, la decisión de realizar el aporte voluntario al correo electrónico mtrujillo@dnp.gov.co y adicionalmente deberá adjuntar la comunicación con los documentos requeridos para los trámites de pagos a través de SISGESTION, en las fechas establecidas para el desarrollo de la Jornada Virtual de pagos.

Se adjunta formato denominado Solicitud de deducción aporte solidario voluntario COVID-19 […] Nota. El aportante voluntario por el COVID 19 podrá manifestar mediante el escrito del mes de mayo o del mes de junio su deseo de hacer el aporte en los meses siguientes. Aspectos Importantes: […] La aplicación de los descuentos se realizará estrictamente de conformidad con las tarifas dispuestas por el Gobierno Nacional, en el Decreto Legislativo 568 de 2020 […] Para los servidores públicos que al realizar el descuento del “Impuesto Solidario por el Covid 19”, superen el máximo legal permitido de descuentos que puede aplicar la Entidad (50%), deberán garantizar el pago oportuno ante las entidades financieras, cooperativas, operador de libranza o aportes voluntarios que tenga autorizado, para normalizar su obligación, dado que no sería posible efectuar los respectivos descuentos por nómina, por cuanto el impuesto solidario es obligatorio […] A los servidores públicos que opten por realizar el aporte voluntario, se les realizará dicho descuento siempre y cuando no se supere el máximo legal permitido del 50% que puede aplicar la Entidad.

En caso de llegarse a superar dicho tope, no se realizará ningún descuento […] En caso de no manifestar la voluntad de realizar el aporte solidario; no se aplicará el aporte voluntario del que trata el Decreto 568 de 2020 […] La base es el SALARIO-HONORARIO-MESADA PENSIONAL y el impuesto grava los ingresos de los meses de mayo, junio y julio de 2020, independiente del mes en que se radique la cuenta para el caso de los contratistas.

De conformidad con el artículo 3 del Decreto 568 de 2020, dentro del concepto salario están comprendidos: la asignación básica, gastos de representación, primas o bonificaciones o cualquier otro beneficio que reciban los servidores públicos como retribución directa por el servicio prestado y cuyo pago se haga de manera mensual. Se exceptúan las prestaciones sociales y los beneficios salariales que se perciben semestral y anualmente […] Nota: El ingreso corresponde al valor percibido antes de deducciones […] Todos los contratistas deberán diligenciar el formato “Impuesto solidario por el COVID-19” en el cual informarán el detalle de los contratos suscritos con entidades públicas y servirá para determinar la base y la tarifa y si aplica o no la deducción establecida en el decreto 568 de 2020 […] Es importante señalar que el valor del impuesto solidario por el COVID-19 o aporte voluntario solidario, podrá ser tratado como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional e efectos del impuesto sobre la renta y complementarios, en consecuencia, este impuesto disminuirá la base de retención en la fuente.

Se invita a todos los colaboradores de la Entidad a participar con esta contribución y apoyar a las personas que han sido afectadas por la emergencia sanitaria del COVID-19. Nuestra solidaridad es muy importante en estos momentos. ¡Juntos saldremos adelante! Cordialmente, DIANA PATRICIA RÍOS GARCÍA Secretaria General […]» I.2.- Trámite impartido del control inmediato de legalidad El magistrado ponente, doctor William Hernández Gómez, por auto de 19 de mayo de 2020, resolvió avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020 y le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Mediante comunicaciones de 22 de mayo de 2020, remitidas a los respectivos correos electrónicos, se notificó personalmente al Departamento Nacional de Planeación[2]; al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3] y al agente del Ministerio Público[4] del contenido del auto de 19 de mayo de 2020, mediante el cual se avocó el conocimiento, en única instancia, del medio de control inmediato de legalidad de la citada circular, de acuerdo con los artículos 185 y 186 del CPACA.

La Secretaría General del Consejo de Estado, en comunicación del citado 22 de mayo de 2020 y en cumplimiento de lo ordenado en los ordinales sexto y octavo del auto de 19 de mayo de 2020, solicitó al director del Departamento Nacional de Planeación que allegara las pruebas que tuviera en su poder y que pretendiera hacer valer en este proceso, así como los antecedentes administrativos que sirvieron de base para la expedición del acto objeto de control y, además, que publicara en la página web de la entidad la providencia antes mencionada a fin de que todos los interesados tuvieran conocimiento de la iniciación del proceso.

La Secretaría General del Consejo de Estado, mediante aviso fijado el 26 de mayo de 2020 y desfijado el 8 de junio de 2020, informó a la comunidad en general que, mediante la providencia de 19 de mayo de 2020, se avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la circular precitada, conforme en el numeral 2 del artículo 185 del CPACA.

La Secretaría General del Consejo de Estado, a través de comunicación de 9 de junio de 2020 y en cumplimiento de la providencia de 19 de mayo de 2020, remitió al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, copia de los documentos que hasta esa fecha integraban el expediente digital, para que, dentro de los diez [10] días siguientes a la recepción de la comunicación, procediera a rendir el concepto respectivo.

Realizadas las notificaciones y comunicaciones anteriormente señaladas, se presentaron las intervenciones que se sintetizarán a continuación. I.3.- Intervenciones I.3.1.- El Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación, a través de su apoderado judicial, solicitó la declaratoria de legalidad de la Circular 0010-8 del 28 de abril de 2020.

Al respecto, manifestó que el acto objeto de control tuvo como finalidad definir «los procedimientos para aplicar frente a servidores públicos y contratistas que se acogieran al beneficio contemplado en el artículo 3 del Decreto 558 de 2020 y para realizar los respectivos aportes obligatorios y voluntarios relacionados con el impuesto solidario».

Indicó que el Gobierno Nacional, por un lado y con el propósito de dotar de mayores recursos tanto a funcionarios como a contratistas, estableció la disminución temporal de la cotización al sistema general de pensiones y, por el otro, creó el impuesto solidario con la finalidad de obtener recursos que permitieran afrontar la crisis económica originada por la pandemia, el cual se destinaría a la «clase media vulnerable y los trabajadores informales», siendo el Departamento Nacional de Planeación competente para determinar la forma en que empleados y contratistas podrían acogerse al beneficio previsto en el Decreto Número 558 de 2020 e igualmente para establecer el procedimiento aplicable a dichos sujetos que permita descontar tanto el aporte voluntario como el descuento obligatorio previsto en el Decreto Número 568 de 2020.

Manifestó que la circular objeto de control era un acto administrativo producto del desarrollo del régimen de estado de excepción; fue suscrita por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación en ejercicio de sus facultades legales en especial de las que le confiere el artículo 59 del Decreto 2189 de 2017; y tiene los elementos suficientes que permiten su identificación, como el número, la fecha, las consideraciones, el articulado y la firma de quien lo suscribe, por lo que se cumplen los requisitos de expedición y forma exigidos por la ley.

Señaló, además, que: «[…] La circular objeto de control, contiene la motivación adecuada que da cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas y su relación con el establecimiento y promoción de los mecanismos encaminados a conjurar los efectos adversos de los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción, como se precisará más adelante […] La Circular 0010-8 fue expedida el 28 de abril de 2020, esto es, dentro del término de vigencia de los Decretos 558 y 568 del 15 de abril de 2020, que son consecuencia del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 […]».

Luego de hacer referencia a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, y las razones que se tuvieron en cuenta para la adopción de tal medida, así como para la expedición de los decretos núm. 558 y 568 de 2020, destacó que las determinaciones adoptadas en aquellos decretos debían «ser complementadas con procedimientos administrativos al interior de las entidades públicas que propendan por materializar el contenido de las determinaciones adoptadas con ocasión del estado de excepción».

Subrayó que la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020 materializaba los fines constitucionales del Estado, entre ellos, «el poner a disposición de sus funcionarios o contratistas las herramientas necesarias para que puedan acogerse a determinados beneficios legales como también para que unos y otros sean objeto de descuentos en sus salarios u honorarios cuando a ello hubiere lugar, o puedan participar realizando aportes solidarios voluntarios»; e indicó que las medidas adoptadas en dicha circular tenían carácter transitorio en tanto los decretos núm. 417, 558 y 568 de 2020 ostentan el mismo carácter; y que estaban motivadas en la necesidad de definir los procedimientos para hacer «efectivos los postulados determinados en los Decreto (sic) 558 y 568 de 2020».

Señaló, en lo atinente a los juicios de necesidad, proporcional y conexidad, lo siguiente: «[…] Para el caso de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, como se indicó anteriormente, y con el fin de hacer efectivas las normas que establecen el beneficio relacionado con el aporte temporal para pensión del 3% y los descuentos derivados del impuesto solidario, se hacía necesario establecer un procedimiento interno para la adopción de tales mandatos legales para de esta manera no solo garantizar que las medidas tenientes a aliviar los efectos negativos de la crisis derivada de la pandemia tuvieran efectividad, sino que también que tanto servidores públicos como contratistas del Departamento Nacional de Planeación tuvieran conocimiento previo de tales procedimientos […] A través de las medidas adoptadas, se le está dando pleno cumplimiento a las distintas disposiciones establecidas por parte del Gobierno Nacional, entre las que se encuentran las referidas en los Decretos Legislativos 417, 558 y 568 de 2020 […] En el caso concreto, la Circular 0010-8 del 28 de abril de 2020, adopta las medidas para que desde el punto de vista administrativo se pueda cumplir con los mandatos de los Decretos Legislativos 558 y 568 de 2020 […] Desde el punto de vista de la conexidad interna, se considera que la medida adoptada por parte de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020 guarda una relación específica con las consideraciones que motivaron la expedición de esta.

Así en sus consideraciones, quedó establecido que la circular antes citada se expidió en el marco y en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020. Así mismo se hace énfasis en la finalidad de definir los procedimientos y los formatos para hacer efectivas las determinaciones indicadas en los precitados decretos […] Por otro lado, desde el punto de vista de la conexidad externa, se considera que la Circular 0010-8 del 28 de abril de 2020 guarda relación directa y específica, con el Decreto Legislativo 417 de 2020 y con los Decretos 558 y 568 de 2020, estos últimos relacionados con los beneficios en materia de cotizaciones en pensión y el descuento por el impuesto solidario, toda vez que (i) fue expedida con ocasión y en desarrollo de dicho Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (ii) está relacionada directamente con las motivaciones que el Gobierno Nacional expuso para tal declaratoria, y, (iii) su propósito es adoptar medidas para conjurar dicha calamidad pública […] En primer lugar, la Circular 0010-8 del 28 de abril de 2020 señala expresamente que fue expedida en desarrollo de la declaratoria del Estado de Emergencia y con fundamento en las facultades constitucionales y legales del Decreto 417 de 2020 y los decretos 558 y 568 de 2020 […] En segundo lugar, la circular sub examine guarda conexidad con los motivos expresamente reconocidos en el Decreto Legislativo 417 de 2020 y los Decretos 558 y 568 de 2020, en particular, los siguientes: […] Cumple con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del virus COVID-19 y de proteger la salud del público en general, facilitando disminuir cargas laborales de los empleadores y de los trabajadores tanto dependientes como independientes, en atención a la afectación generada por el Coronavirus COVID-19 en la economía y sociedad colombianas, modificando temporalmente el porcentaje de cotización del aporte al Sistema General de Pensiones para los períodos abril y mayo que deben ser pagados en mayo y junio de 2020, para que únicamente deba realizarse el pago del 3% del ingreso base de cotización […] De otra parte, cumple también con la determinación de hace (sic) efectivo el recaudo vía descuento del impuesto solidario creado mediante el Decreto 568 de 2020, el cual persigue la obtención de recursos para atender el estado de la clase media vulnerable y trabajadores informales como consecuencia de la Emergencia Económica, Social y Ecológica originada por la pandemia COVID-19 […]».

I.3.1.- El agente del Ministerio Público que interviene en este proceso La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, agente del Ministerio Público en este proceso, solicitó declarar improcedente el control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020. Señaló que el acto objeto de control fue suscrito por la secretaria general y está dirigido a todos los servidores públicos y personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión del Departamento Nacional de Planeación, el cual contiene la reproducción de apartes de los decretos legislativos núm. 558 y 568 de 2020 y un desarrollo específico de normas procedimentales para materializar dichas disposiciones al interior de la entidad, de acuerdo con las normas laborales y prestacionales que rigen para los servidores públicos y contratistas del Estado.

Recordó que, frente al control de legalidad de las circulares, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 27 de noviembre de 2014, expediente núm. 05001-23-33-000-2012-00533-01, reevaluó la posición consistente en que no eran, por regla general, susceptible de enjuiciamiento, al no amoldarse al concepto clásico de acto administrativo, ya que no crean, ni modifican ni extinguen una situación jurídica y se tratan de actos internos de la administración. Sin embargo, expresó dudas en relación con la aplicación de la posición expuesta en la sentencia de 27 de noviembre de 2014, como lo hizo el auto de 19 de mayo de 2020 [mediante el cual avocó el conocimiento de la Circular 0010-8 de 2020], a otro medio de control previsto en el CPACA y en especial al control inmediato de legalidad, en tanto que dicha decisión judicial interpretó, únicamente, el artículo 137 del CPACA, que reguló el medio de control de nulidad.

Expresó dudas adicionales consistentes, de una parte, en que una de las normas en que se sustenta la sentencia precitada es el artículo 104 del CPACA, el cual indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, no obstante, el control inmediato de legalidad no se origina en ninguno de ellos al operar oficiosamente, lo que puede llevar a pensar que «para la figura del control inmediato de legalidad, sí podría operar -strictu censo- para actos administrativos de carácter general, en consonancia además con su primer elemento o requisito, establecido en el artículo 136 del CPACA, el cual señala “medidas de carácter general”».

En tal sentido, mencionó que esta Corporación ha decidido no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de circulares informativas en la que la administración no adopta decisión alguna: «razón adicional para que la Sala asuma o rectifique una posición frente a dicha temática. En este sentido el Auto de ponente de 2 de junio del año en curso, Sala Veinte Especial de Decisión, rad. 11001031500020200207700, dispuso […] En efecto, el Despacho advierte que se trata de una circular informativa sobre la creación del impuesto solidario por el Covid-19, en la que simplemente se transcribe el contenido del Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020, en lo atinente a los sujetos pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa para el recaudo del tributo, sin que en ella se haya adoptado decisión alguna».

Se refirió al auto de 19 de mayo de 2020, mediante el cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad en este proceso, señalando que en dicha providencia se realizó un esfuerzo argumentativo para extender el control de actos administrativos a los actos de la administración en general, pero indicó que la explicación no abarcó un sustento claro de la relación jurídica de las medidas de carácter general con los actos internos de la administración. Subrayó que no es claro cómo el hecho de que el juez de control inmediato de legalidad pueda amparar derechos fundamentales tenga relación con que el acto contenga medidas de carácter general como lo exige el artículo 136 del CPACA, como sí este medio de control fuera un medio más expedito y eficaz para proteger a una persona por algún daño concreto infringido por tal circular.

Solicita, entonces a la Sala, «aclarar suficientemente, si los actos internos de la Administración Pública hacen parte y de qué forma, de la noción jurídica de medidas de carácter general que exige el artículo 136 del CPACA». Adicionalmente, aclaró que la circular objeto de control contiene reproducciones textuales de los Decretos Legislativos 558 y 568 de 2020 y en la medida en que no pueden ser tenidas como desarrollos normativos de decretos legislativos, no se pronunciará al respecto, además de la situación consistente en que dichas normas están sujetas al control de la Corte Constitucional.

I.4.- El cambio de consejero ponente en el presente trámite Realizadas las intervenciones precitadas, el expediente paso al despacho del Consejero de Estado ponente, doctor William Hernández Gómez, el 30 de junio de 2020. El consejero ponente, doctor William Hernández Gómez, presentó el respectivo proyecto de sentencia a consideración de la Sala Especial de Decisión el 6 de octubre de 2020; sin embargo, la ponencia no obtuvo las mayorías requeridas para su aprobación y, en consecuencia, mediante auto de 15 de octubre de 2020, se dispuso que el expediente pasara al consejero de estado que sigue en turno[5].

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1.- La competencia De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, el Consejo de Estado será competente para conocer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que sean expedidas por autoridades nacionales.

A su turno, el numeral 8° del artículo 111 del CPACA asignó a la Sala Plena de lo Contencioso de esta Corporación el ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción, y el artículo 136 del mismo código asignó al Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 107 del CPACA creó las salas especiales de decisión, las cuales estarían encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa que esta les encomiende, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 29 del Acuerdo Núm. 080 de 2019 que asignó a las salas especiales de decisión, entre otros, «[…] 3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». Finalmente, en sesión virtual núm. 10 llevada a cabo el 1º de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó «[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107- 4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]».

II.2.- Requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad La Sala, con anterioridad a la definición del problema jurídico a resolver, deberá establecer si la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, puede ser enjuiciada a través del control inmediato de legalidad.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA, los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son: (i) que se trate de una medida de carácter general; (ii) que la medida sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; (iii) que la medida sea decretada por parte de una autoridad del orden nacional, y (iv) que la medida sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En primer lugar, la comunicación objeto de control ha sido expedida por una autoridad del orden nacional, esto es, el Departamento Nacional de Planeación, el cual, de acuerdo con los artículos 38 y 59 de la Ley 489 de 1998[6] y el Decreto 2158 de 2017[7], es un departamento administrativo y, por ende, un organismo del sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional.

En segundo lugar, la Sala de Decisión considera que la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, no establece determinaciones generales susceptibles de control inmediato de legalidad, puesto que se trata de medidas dirigidas específicamente a los servidores públicos y a los contratistas, esto es, a personas determinadas.

La doctrina ha indicado que los actos administrativos generales «[…] Son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, no relacionada directa o inmediatamente con persona determinada o determinable […]»[8], mientras que el acto administrativo particular «[…] Es el que crea, modifica, extingue o afecta situaciones jurídicas personales, individuales o subjetivas.

Tiene efectos jurídicos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente, independientemente del número de ellas […]»[9]. Esta corporación judicial ha considerado que una medida de contenido general es «[…] aquella que establece supuestos objetivos, impersonales y abstractos, lo cual implica como característica esencial que se encuentra dirigida a una pluralidad indeterminada de personas […]»[10] y será de carácter particular y concreto «[…] cuando se dirige a una persona o a varias, determinadas o determinables, creando modificando o extinguiendo situaciones jurídicas respecto de ellas […]»[11].

Conforme con lo anterior, en situaciones similares, esto es, en tratándose de instrucciones dirigidas a servidores públicos y contratistas de las entidades públicas, se ha considerado improcedente el control inmediato de legalidad por estimarse que dichas medidas no son generales, consideraciones que esta Sala de Decisión hace suyas. En efecto, en el auto de 11 de mayo de 2020 dictado en el expediente núm. 11001-03-15-000-2020-01766-00(CA)A[12], se señaló que: «[…] Ahora bien, el artículo 9 del Decreto legislativo n.º 568 del 15 de abril de 2020 estableció el denominado “aporte voluntario por el COVID-19”, el cual podrán pagar los servidores públicos y las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con salarios y honorarios mensuales periódicos inferiores a $10´000.000.

Mediante la Circular n.º 001 del 20 de abril del 2020, el Director General de CORALINA estableció el formato o proforma a través del cual los servidores públicos o contratistas de la entidad pueden aceptar o no aceptar el referido aporte voluntario de que trata el artículo 9 del Decreto legislativo n.º 568 de 2020. En el caso particular, advierte el Despacho que la Circular n.º 001 del 20 de abril de 2020 no es objeto del control inmediato de legalidad, por las siguientes razones: i) En sentido estricto no se trata de un acto de contenido general, por cuanto va dirigido a los funcionarios y contratistas de la entidad.

Por consiguiente, no tiene efectos abstractos sino concretos, al ser una circular interna dirigida única y exclusivamente a los funcionarios y contratistas de la entidad […]» En el auto de 27 de agosto de 2020[13], proferido en el expediente núm. 11001-03-15-000-2020-03831-00(CA)A, se señaló: «[…] 10.- Teniendo en cuenta las anteriores premisas, el Despacho pone de presente, en primer lugar, que las medidas adoptadas en la citada circular no son medidas administrativas de carácter general, en consideración a que las mismas se encuentran dirigidas exclusivamente a los empleados y contratistas de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá. Por consiguiente, se trata de una directriz interna cuyo propósito está orientando a que sus servidores y contratistas no acudan a las instalaciones físicas de la mencionada corporación, dado que estas serán cerradas para efectos de adelantar una jornada de limpieza y desinfección […]» El consejero presidente de la Sala Especial de Decisión Núm. 15[14], en el auto de 8 de mayo de 2020[15], indicó lo siguiente: «[…] 20.

Esta Corporación, mediante providencia de 1 de abril de 2020[16], al estudiar la Circular 006 de 24 de marzo de 2020[17], consideró que, al estar dirigidas las medidas a los funcionarios y contratistas de la Entidad, no era un acto de carácter general. Así lo señaló: “[…] La lectura del citado acto administrativo permite advertir que las medidas adoptadas son de carácter particular y concreto dirigidas a las dependencias y servidores de la Fiscalía General para viabilizar, en forma virtual, los trámites y procedimientos que corresponden al Fondo Especial para la Administración de los Bienes del organismo investigador, especialmente en el ámbito de la contratación, hasta que sea normalizada la situación de aislamiento preventivo obligatorio generado por la emergencia decretada a raíz del COVID-19.

Así, es claro que los parámetros establecidos para hacer viable el desarrollo de los procesos que tiene que adelantar el fondo, respecto de los bienes de propiedad de la Fiscalía General, no constituye una decisión general y abstracta por cuanto involucra específicamente a las dependencias y servidores públicos de la entidad en el cumplimiento de sus labores en esta materia […]” (Destacado del Despacho). 21.

Este Despacho, en el marco del control inmediato de legalidad, mediante providencia de 6 de mayo de 2020[18], al estudiar la Circular núm. 17 de 24 de marzo de 2020[19], consideró que la medida no era de carácter general, comoquiera que estaba dirigida específicamente a los funcionarios y contratistas de la Entidad; es decir, a personas determinadas.

En efecto se indicó: “[…] teniendo en cuenta que las entidades pueden adoptar medidas de carácter general o particular, se puede concluir: por un lado, que la medida de contenido general es aquella que establece supuestos objetivos, impersonales y abstractos, lo cual implica como característica esencial que se encuentra dirigida a una pluralidad indeterminada de personas.

Y, por el otro, que la medida será de carácter particular y concreto cuando se dirige a una o varias personas determinas o determinables, creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas respecto de ellas. […] En este sentido, este Despacho considera que la Circular no es una medida de carácter general comoquiera que contiene instrucciones y lineamientos dirigidos únicamente a los funcionarios y contratistas de la Entidad - personas determinables-, promoviendo el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, con el fin de garantizar el funcionamiento de las actividades propias de la entidad y el cumplimiento de las respectivas obligaciones de cada uno de los grupos de trabajo […]” […] Análisis del caso concreto […] 26.

Ahora bien, conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por los siguientes supuestos facticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; iii) en desarrollo de un decreto legislativo; y iv) expedido durante cualquiera de los estados de excepción de que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política. 27.

En ese orden de ideas, este Despacho procederá a determinar si la Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se subsume dentro de los supuestos fácticos indicados supra y, en consecuencia, es susceptible del control inmediato de legalidad. Sobre la naturaleza jurídica de la Circular núm. 18 de 20 de marzo de 2020 para determinar si es una medida de carácter general […] 36.

Precisado lo anterior, este Despacho procederá a determinar si la Circular indicada supra es o no una medida de carácter general; es decir, si es objetiva, impersonal y abstracta y, en ese sentido, se encuentra dirigida a una pluralidad indeterminada de personas. 37. En ese sentido, este Despacho considera que la Circular no es una medida de carácter general comoquiera que está dirigida a varias personas determinables, como son los “[ ] Servidores Públicos y Colaboradores del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación [ ]”. 38.

Asimismo, la Circular hace “[ ] un llamado a todos los servidores y colaboradores del Ministerio, a actuar con responsabilidad en relación con los protocolos y medidas preventivas ante el posible contagio, tanto a nivel individual, como en la interacción con las personas de nuestro entorno [ ]”. 39. De igual forma, la Circular imparte acciones, estableciendo obligaciones, deberes y responsabilidades a los jefes inmediatos, a los servidores públicos, a los supervisores de contratos y a los colaboradores del Ministerio, como personas determinables de la Entidad, para quienes van a trabajar en forma remota, para quienes van a trabajar o prestar sus servicios de manera presencial en sus instalaciones y, en general, para garantizar la continuidad del servicio del Ministerio. 40.

En este orden de ideas, este Despacho considera que la Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020 no cumple con el requisito de ser una medida de carácter general por cuanto no se dirige a una pluralidad indeterminada de personas […]». II.3.- Conclusión La Sala Especial de Decisión Núm. 19, como consecuencia de lo anterior, declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, Diana Patricia Ríos García, al no estar reunidos los presupuestos para su procedencia y que se encuentran previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Núm. 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto de la Circular 0010-8 de 28 de abril de 2020, expedida por la secretaria general del Departamento Nacional de Planeación, Diana Patricia Ríos García, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

Mediante las resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020 y 1462 de 25 de agosto de 2020 se prorrogó la emergencia sanitaria, la cual irá, conforme a esta última, hasta «[…] el 30 de noviembre de 2020. Dicha prórroga podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada cuando desaparezcan las causas que el dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, el término podrá prorrogarse nuevamente […]». [2] Notificación núm. 32471. [3] Notificación núm. 32473. [4] Notificación núm. 32472. [5] Informe secretarial de 16 de octubre de 2020. [6] «ARTICULO

38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: […] 1. Del Sector Central: […] d) Los ministerios y departamentos administrativos. […]

ARTÍCULO 59. FUNCIONES: Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales: […]». [7] «Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación». [8] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015.

Pág. 144. [9] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015. Pág. 157-158. [10] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020). Referencia: Medio de control inmediato de legalidad.

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020). Referencia: Medio de control inmediato de legalidad. Número único de radicación: 11001031500020200106100. Acto objeto de control: Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para “[…] Servidores Públicos y Colaboradores del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación […]”, con el asunto “[ ] [m]edidas institucionales para atender contingencia por Covid-19 [ ]”. [12] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01766- 00(CA)A. [13] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03831-00(CA)A. [14] http://www.consejodeestado.gov.co/consejo-de-estado-2-2-3-2-4/salas- especiales-de-decision/ [15] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020). Referencia: Medio de control inmediato de legalidad.

Número único de radicación: 11001031500020200106100. Acto objeto de control: Circular Interna núm. 18 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación para “[…] Servidores Públicos y Colaboradores del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación […]”, con el asunto “[ ] [m]edidas institucionales para atender contingencia por Covid-19 [ ]”. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 1 de abril de 2020, C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, núm. único de radicación 11001031500020200098000. [17] Expedida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; providencia de 6 de mayo de 2020, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 11001031500020200113800. [19] Expedida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.