CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 0498 DEL 26 ABRIL DE 2020 – Del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

En este caso, la entidad que expidió el acto controlable, según los artículos 208 de la Constitución Política y 38 de la Ley 489 de 1998, es un organismo del sector central de la administración pública y pertenece a la rama ejecutiva del poder público del orden nacional y del sector central. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / ACUERDO 080 DE 2019 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. (…) En los términos del artículo 20 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 212 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 213 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 214 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuesto de procedibilidad / ACTO DE CONTENIDO GENERAL / DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO / CONEXIDAD Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos.

(…) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. (…) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción (…) Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 212 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 213 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 214 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente / ACTO CONTROLADO – No desarrolla un decreto legislativo No es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

(…) [E]l concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se le atribuyen temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

(…) Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, si bien tuvo, entre otros, como fundamento normativo el decreto legislativo 539 de 2020, y lo invocó en su adopción, lo cierto es que la resolución en cita se dictó con el propósito de hacer viable y poner en operación una de las actividades excepcionadas mediante el decreto de aislamiento preventivo dispuesto mediante el Decreto 593 de 2020, relativa a la permisión de circulación entre el 27 de abril al 11 de mayo de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO 593 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01913-00(CA) Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Demandado: RESOLUCIÓN 0498 DEL 26 ABRIL DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, “Por la cual se establecen lineamientos para el cumplimiento del numeral 36 del Decreto 593 de 2020”, expedida por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO.

I.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 539 de 2020. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 539 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, “Por la cual se establecen lineamientos para el cumplimiento del numeral 36 del Decreto 593 de 2020”, expedida por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO[8], cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO RESOLUCIÓN NÚMERO 0498 DE 2020 (26 DE ABRIL) “Por la cual se establecen lineamientos para el cumplimiento del numeral 36 del Decreto 593 de 2020” EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 30 del artículo 2 del Decreto 210 de 2003 y,

CONSIDERANDO

Que conforme a lo establecido en el artículo 1 del Decreto 210 de 2003, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tiene como objetivo primordial dentro del marco de su competencia formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, entre otros.

Que según lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 210 de 2003, son funciones generales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, entre otras, las siguientes: “1. Participar en la formulación de la política, los planes y programas de desarrollo económico y social. 6. Colaborar con los ministerios y demás entidades competentes en la formulación de las políticas económicas que afectan la actividad empresarial y su inserción en el mercado internacional. 24.

Efectuar la coordinación del Sector Administrativo de Comercio, Industria y Turismo. 32. Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica en lo de su competencia.” Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir controlar la propagación del COVI-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que «[…] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral […].» Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima «[…] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus.

A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial […], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso “más desfavorable”), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019.

Con arreglo al caso hipotético de incidencia “media”, podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.» Que la Organización Internacional del Trabajo –OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19;

(ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera.

Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.» Que el artículo 1 del Decreto 539 de 2020 establece que durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social SERÁ LA ENTIDAD ENCARGADA DE DETERMINAR Y EXPEDIR LOS PROTOCOLOS QUE SOBRE BIOSEGURIDAD SE REQUIERAN PARA TODAS LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS, SOCIALES Y SECTORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

Que en su artículo 2, el Decreto 539 de 2020 indica que los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección Social. Así mismo, indica que la secretaría municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica, social, o al sector de la administración pública del protocolo que ha de ser implementado, vigilará el cumplimiento del mismo.

Que el artículo 3 del Decreto 593 de 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, indica que para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y a la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: (…) 36.

La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte, comercialización y distribución de las manufacturas de productos textiles, de cuero y prendas de vestir; de transformación de madera; de fabricación de papel, cartón y sus productos y derivados; y fabricación de productos químicos, metales, eléctricos, maquinaria y equipos.

Todos los anteriores productos deberán comercializarse mediante plataformas de comercio electrónico o para entrega a domicilio. Que el parágrafo 5 del artículo 3 del Decreto 593 de 2020 establece que “las personas que desarrollen las actividades mencionadas en el presente artículo, para iniciar las respectivas actividades, deberán cumplir con los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus COVID - 19.

Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.” Que conforme lo estableció el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 666 de 2020, los empleadores están obligados a proporcionar y mantener un ambiente de trabajo en adecuadas condiciones de higiene y seguridad, establecer métodos de trabajo con el mínimo de riesgos para la salud dentro del proceso de producción. Adicionalmente, el artículo 4 de la misma Resolución estableció respecto a la vigilancia y cumplimiento de los protocolos que estará a cargo de la secretaría municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica, social o al sector de la administración pública, de acuerdo con la organización administrativa de cada entidad territorial.

Que la Resolución No. 675 de 2020, complementaria a la distinguida con el número 666 del mismo año adoptó el protocoló de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del Coronavirus COVID-19 en la industria manufacturera y estableció en su artículo 2 que la vigilancia del cumplimiento de aquel es función de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a esta actividad económica del municipio o distrito donde funciona cada planta, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo, ni de las competencias de otras autoridades.

Que analizadas las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector de la Industria Manufacturera es necesario determinar los subsectores de manufacturas y sus cadenas, a los que los gobernadores y alcaldes permitirán el derecho de circulación, conforme la Resolución 139 de 2012 de Clasificación de Actividades Económicas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Subsectores de manufacturas y sus cadenas. De acuerdo a lo establecido en el numeral 36 del artículo 3 del Decreto 593 de 2020, los subsectores de manufacturas y sus cadenas, A LOS QUE LES ESTÁ PERMITIDO EL DERECHO DE CIRCULACIÓN, conforme la Resolución 139 de 2012 de Clasificación de Actividades Económicas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, son: 1.

Fabricación de productos textiles 2. Confección de prendas de vestir. 3. Curtido y recurtido de cueros; fabricación de calzado; fabricación de artículos de viaje, maletas, bolsos de mano y artículos similares, y fabricación de artículos de talabartería y guarnicionería; adobo y teñido de pieles. 4. Transformación de la madera y fabricación de productos de madera y de corcho, excepto muebles; fabricación de artículos de cestería y espartería. 5.

Fabricación de papel, cartón y productos de papel y cartón. 6. Fabricación de sustancias y productos químicos. 7. Fabricación de productos elaborados de metal. 8. Fabricación de maquinaria y equipos, aparatos y equipos eléctricos. Artículo 2. Protocolos e instrucciones adoptadas o expedidas por las entidades de orden nacional y territorial.

En función de las particularidades de cada uno de los distritos o municipios, las empresas de los subsectores de manufacturas y sus cadenas de que trata el artículo 1 de la presente Resolución, deberán: 1. Cumplir los protocolos de bioseguridad que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social. 2. Cumplir las instrucciones que, de manera complementaria, adopten o expidan las entidades de orden territorial donde funcione cada planta.

Artículo 3. Cumplimiento de los protocolos e instrucciones. La secretaría municipal o distrital o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica de la industria manufacturera, validará el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad y de las instrucciones que adopte o expida cada entidad territorial, conforme a lo establecido en el artículo 2 del Decreto 539 de 2020 y en el artículo 4 la Resolución 666 de 2020.

Parágrafo 1. Cada entidad de orden municipal o distrital, en el marco de sus competencias, determinará el proceso de validación del cumplimiento de los protocolos de bioseguridad y de las instrucciones que ellas mismas impartan. Parágrafo 2. Las empresas de los subsectores de manufacturas y sus cadenas de que trata el artículo 1 de la presente Resolución, no podrán entrar a operar hasta tanto no hayan realizado el proceso de validación ante la secretaría municipal o distrital correspondiente.

Artículo 4. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dada en Bogotá, D.C., a los 26 días del mes Abril de 2020 El MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO […]” (Subrayas, negrillas y mayúsculas fuera del texto original) III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 15 de mayo de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9].

Igualmente invitó a la Universidades de La Sabana, Libre, Santo Tomás y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en el auto que avocó este control no se presentaron escritos de intervención ni por la entidad que expidió el acto ni por las universidades invitadas.

Tampoco se recibió escrito por parte de los ciudadanos a quien se les notificó por aviso. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, no es objeto de control automático de legalidad, pues si bien: i) es un acto de contenido general por cuanto sus mandatos se dirigen a un número indeterminado de personas, en forma impersonal y abstracta, esto es, a las personas que intervienen los subsectores de manufacturas y sus cadenas de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución, a las cuales les fue autorizada la circulación mediante Decreto 593 de 2020, y ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa, en tanto con ella se efectivizan las atribuciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo establecidas en el Decreto 210 de 2003[10], consistentes en adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, y, en concreto, la enunciada en el artículo 2 numeral 30[11], también lo es que iii) no se emitió como desarrollo de un Decreto Legislativo, expedido con ocasión de los recientes estados de excepción, declarados mediante Decretos 417 y 637 de 2020.

Al respecto destacó que si bien en la resolución objeto de control se alude al Decreto Legislativo 539 de 2020 como uno de los antecedentes del acto que hoy es objeto de control de legalidad, su fundamento lo constituye el decreto de aislamiento preventivo que dispuso tal medida “desde (…) el 27 de abril hasta (…) el 11 de mayo del año en curso”[12], el cual no tiene naturaleza de legislativo, pues se expidió en ejercicio de las facultades constitucionales del presidente de la República de que trata el numeral 4 del artículo 189, relacionadas con “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”.

Estimó que la Resolución 0498 de 26 de abril de 2020 no guarda identidad material con los móviles de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de excepción, pues en realidad desarrolla el numeral 36 del artículo 3° del Decreto 593 de 2020, que identificó como excepciones a las medidas de aislamiento, las actividades cumplidas por “los subsectores de manufacturas y sus cadenas” frente a los cuales los gobernadores y alcaldes les deberán permitir el derecho de circulación y el reinicio de sus actividades.

Que lo anterior no significa que la Resolución 0498 de 26 de abril de 2020 esté exenta de control por parte de esta jurisdicción, pues este puede adelantarse a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibidem. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

En este caso, la entidad que expidió el acto controlable, según los artículos 208 de la Constitución Política y 38[13] de la Ley 489 de 1998, es un organismo del sector central de la administración pública y pertenece a la rama ejecutiva del poder público del orden nacional y del sector central. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, “Por la cual se establecen lineamientos para el cumplimiento del numeral 36 del Decreto 593 de 2020”, expedida por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el ministro de esta cartera como autoridad administrativa y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[14]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[15], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[16].

En los términos del artículo 20[17] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[18] de 17 de marzo de 2020 que declaró[19] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad el artículo 20 de la Ley Estatutaria, prevé los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto por el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[20] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[21] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][22]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[23], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[24].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, se aprecia en relación con los precitados requisitos, que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, constituyen reglas generales[25] que la entidad fijó en orden a identificar cuáles son los subsectores pertenecientes a la actividad registrada en el numeral 36[26] del artículo 3° del Decreto 593 de 2020, y darles entendimiento a qué actividades relacionadas con “las manufacturas y sus cadenas”, estarían exentas de la medida de aislamiento preventivo.

Esta normativa se expide con el propósito de que este gremio además de estar autorizado para circular de manera responsable y bajo estrictas medidas de seguridad para contener el contagio por la Covid-19, también constituyera un referente exacto para las autoridades encargadas de verificar el cumplimiento de la medida de aislamiento y su circulación excepcional.

Lo anterior, delimita el carácter general de dichas decisiones en orden a propiciar en la época de aislamiento preventivo la adopción de unas reglas de salubridad necesarias para la realización de las actividades que desarrolla este estamento, lo que pone de manifiesto el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: La Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, es manifestación del ejercicio de la función administrativa[27] en tanto al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le corresponde, en desarrollo de sus objetivos, según el artículo 1°[28] del Decreto 210 de 2003[29], el de adoptar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país; y en virtud de ello, propiciar que los avances en este sector económico, en época de aislamiento, se garanticen con seguridad.

Fue en estos términos, que, precisamente, ejercicio la función administrativa dicha entidad, de carácter público, creada con el propósito de contribuir en la realización de los fines y el buen funcionamiento del Estado en los asuntos que tiene a su cargo. iii) No es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se le atribuyen temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[30]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes:  a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.     b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.  c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.   d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.  e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” (Subrayas y resaltas fuera del texto original) Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[31] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, si bien tuvo, entre otros, como fundamento normativo el decreto legislativo 539[32] de 2020[33], y lo invocó en su adopción, lo cierto es que la resolución en cita se dictó con el propósito de hacer viable y poner en operación una de las actividades excepcionadas mediante el decreto de aislamiento preventivo dispuesto mediante el Decreto 593 de 2020, relativa a la permisión de circulación entre el 27 de abril al 11 de mayo de 2020, de las personas dedicadas a la “cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte, comercialización y distribución de las manufacturas de productos textiles, de cuero y prendas de vestir; de transformación de madera; de fabricación de papel, cartón y sus productos y derivados; y fabricación de productos químicos, metales, eléctricos, maquinaria y equipos”.

En relación con el Decreto 593 de 2020, se advierte que fue expedido por el Gobierno Nacional “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016[34]”. El anterior fundamento permite identificar que dicho decreto no corresponde a un decreto legislativo, pues, como se aprecia, el Gobierno Nacional invocó el ejercicio de competencias que ordinariamente le confiere la Constitución. En este sentido la Corte Constitucional, en la sentencia C- 145 de 2020[35], frente a la naturaleza y examen del Decreto 593 de 2020, indicó: “[…] 129.

Sobre el conocimiento de los decretos de aislamiento preventivo obligatorio (457, 531, 536, 593 y 636 de 2020), basta con señalar que en esta oportunidad se revisa el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica y social por grave calamidad sanitaria, en virtud de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución. De igual modo, entiende esta Corporación que tales decretos vienen siendo objeto de control por la ACCIÓN DE NULIDAD ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mecanismo que en principio se ha dispuesto por el ordenamiento constitucional y legal para su control (art. 237.2 superior).

Además, se prevé el control inmediato de legalidad ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo respecto de las medidas dictadas en ejercicio de la función administrativa y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS durante los estados de excepción (art. 20, Ley 137 de 1994)”. Además, el acto controlado también se expidió con apoyo en la Resolución 139 de 2012 de la Clasificación de Actividades Económicas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, que identificó los subsectores que hacen parte del sector de manufacturas a efectos de precisar las actividades excepcionadas de circulación, para dicha época de aislamiento.

Lo anterior pone de manifiesto que si bien la resolución objeto de control hizo mención del Decreto Legislativo 539 de 2020, su citación fue meramente enunciativa sobre las competencias del Ministerio de la Salud y la Protección Social, sin que haya desarrollado alguna de las normas que lo integran. En efecto, la delimitación del subsector de manufacturas en el artículo 1° de la Resolución 0498 de 2020, no constituye un desarrollo que surja del Decreto Legislativo 539 de 2020, pues, como se dijo atrás, es la manera de identificar las actividades que conforman dicho sector y que habilitaron su circulación durante el aislamiento preventivo dispuesto por el citado Decreto 593.

En similares términos se identifica que la orden de cumplimiento y verificación de la observancia de los protocolos expedidos por el Ministerio de Salud y de Protección Social, a cargo de los alcaldes en su condición de representantes de los entes territoriales, o por intermedio de sus secretarías, si bien están referidas temáticamente a la habilitación de esta entidad para expedir los protocolos de bioseguridad previstos en el Decreto Legislativo 539 de 2020 y la consecuente orden de vigilancia, ello no representa en estricto sentido el desarrollo directo de la potestad allí conferida al citado Ministerio o a la competencia asignada para vigilar su cumplimiento.

Comoquiera que las normas que integran la Resolución 0498 de 2020 no desarrollan un decreto legislativo, dictado al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de 2020, impide que esta Sala pueda pronunciarse en ejercicio del control inmediato de legalidad en los términos del trámite previsto en el artículo 185 del CPACA, razón por la que declarará la improcedencia del presente medio de control y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a la Resolución núm. 0498 de 26 abril de 2020, “Por la cual se establecen lineamientos para el cumplimiento del numeral 36 del Decreto 593 de 2020”, expedida por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico al Ministro de Comercio, Industria y Turismo, y a los demás intervinientes.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta |Con salvamento de voto | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | | | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 se prorrogó la medida de emergencia hasta el próximo 28 de febrero de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Consultada en la página web del Ministerio: https://www.mincit.gov.co/getattachment/eb90e030-ffb2-4fe5-a253- b27509282d0d/Resolucion-No-498-de-2020-por-la-cual-Por-la-cual.aspx [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones” [11] “ARTÍCULO 2o.

FUNCIONES GENERALES. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tendrá las siguientes funciones generales: […] 30. Preparar o revisar los proyectos de decreto y expedir resoluciones, circulares y demás actos administrativos de carácter general o particular necesarios para el cumplimiento de sus funciones […]”. [12] Se refiere al año 2020. [13] “ARTICULO

38. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central. […] d) Los ministerios y departamentos administrativos; […]” [14] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2.

Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.  2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6].  2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [15] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [16] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [17] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [18] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [19] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [20] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [21] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [24] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[25] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[26]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [27] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [28] “Artículo 3. Garantías para la medida de aislamiento, Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: […] 36.

La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte, comercialización y distribución de las manufacturas de productos textiles, de cuero y prendas de vestir; de transformación de madera; de fabricación de papel, cartón y sus productos y derivados; y fabricación de productos químicos, metales, eléctricos, maquinaria y equipos.

Todos los anteriores productos deberán comercializarse mediante plataformas de comercio electrónico o para entrega a domicilio. […]” [29] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [30] “ARTÍCULO 1o. OBJETIVO. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tiene como objetivo primordial dentro del marco de su competencia formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior.” [31] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones”. [32] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [33] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [34] La Corte Constitucional lo declaró exequible mediante Sentencia C-205- 20. [35] “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". [36] “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. [37] Corte Constitucional.

Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. M.P. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.