CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Usaquén (Regional Bogotá) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 LEY 1564 DE 2012 – Alcance del artículo 21 / ARTÍCULO 21 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - No implicó la pérdida de competencia de la Sala de Consulta para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia / FACTOR TERRITORIAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de los conflictos de competencias que se susciten entre las autoridades de familia / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA - Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia [E]l juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.

Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3 LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) [E]l parágrafo (…) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (concordante con el artículo 21, numeral 16, del CGP, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes, cuando sus derechos han sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de un juez que ejerce su jurisdicción en el territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto, y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran la intervención del juez de familia en los conflictos de competencias que surjan en el PARD, cuando el conflicto se suscita entre las autoridades administrativas previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Por consiguiente, como respecto de los conflictos que se presenten entre tales autoridades, en la etapa inicial del PARD, hay norma especial, los jueces de familia que tengan jurisdicción, desde el punto de vista territorial, son los competentes para resolverlos, en el entendido de que dichos funcionarios judiciales operarán con celeridad, dentro del referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006 PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA DEFINIR LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR - Por vencimiento de términos de autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa / SALA DE CONSULTA – Competencia en materia de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia y un juez de familia Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en remplazo de la autoridad administrativa, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial, y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098 de 2006, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que, con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima.

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía), ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido, por vencimiento de los términos con los que contaba para tramitar y concluir el PARD, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con la correspondiente autoridad administrativa.

Esta hipótesis precisa no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación queda comprendida por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque dicho código es el que contiene las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39) que, por mandato de su artículo 2, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos.

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia, o los que cumplan sus funciones, en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces, y las autoridades administrativas, dentro del marco de los procedimientos administrativos reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN FAVOR DE MENORES – Alcance y autoridades competentes / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Autoridades competentes / DEBER DE COLABORACIÓN ACTIVA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA – En la etapa de seguimiento de las medidas de protección Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (…) introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.

Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. (…) 3.

Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.

Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 VIGENCIA DE LA LEY – Alcance / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 - Interpretación Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diversa. (…) Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto (…) el artículo 13 de la Ley 1878 (…).

La norma (…) alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial».

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 157 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 REGLAS DE TRANSICIÓN – Artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 [L]as reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 (…) se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: (…) Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite de seguimiento deberá hacerse conforme a lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. (…) En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018, «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 CASO CONCRETO / AUTORIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER DE FONDO LA SITUACIÓN JURÍDICA DE UN MENOR – Que se encuentra con medida provisional La Sala debe decidir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de la niña S.V.S.B., quien se encuentra con medida provisional en el Instituto María Madre de los Niños.

PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / VENCIMIENTO DE TÉRMINOS DEL PARD – Competencia del juez de familia para decidir de fondo la situación jurídica del menor La Ley 1878 de 2018 en su artículo 4°, modificatorio del artículo 100 del Código de Infancia y Adolescencia, contempla el trámite que se debe seguir una vez se de apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, y a su vez, indica que la definición de la situación jurídica se deberá resolver en un término improrrogable de seis (6) meses (…).

Es decir, una vez la autoridad administrativa tenga conocimiento de una presunta amenaza o vulneración de derechos respecto de un niño, niña o adolescente deberá en un término no mayor a seis (6) meses definir su situación jurídica ya sea declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente. Teniendo en cuenta lo anterior y una vez vencido el término otorgado en la ley sin que se haya definido la situación jurídica, dicha autoridad administrativa perderá competencia para continuar con el conocimiento y trámite del respectivo proceso administrativo de restablecimiento de derechos y deberá remitirlo dentro de los tres (3) días siguientes al juez de familia para lo de su competencia. Es decir, le compete al juez de familia, actuando como autoridad administrativa, conocer y decidir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, como se revisará en el acápite siguiente.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) – Etapas y término / TRÁMITE DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Propósito y término En el momento en que se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa debe proceder «de manera inmediata» con la verificación de los derechos, conforme al artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 1° de Ley 1878 de 2018.

Luego de esta verificación, sigue la fase de los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia que establece el trámite que debe seguirse para dar apertura al proceso, definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes al declararlos en vulneración de derechos o adoptabilidad, e imponer las medidas de restablecimiento que se consideren pertinentes para el restablecimiento de sus derechos.

Todo lo anterior debe efectuarse en un término improrrogable de 6 meses. Consecutivamente, al declarar al niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos se adelantará la fase de seguimiento, regulada en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, la cual tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos que la observación de dichas condiciones aconseje.

La fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, esto es, con la determinación de si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. En todo caso, «el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos».

Es decir, todo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 COMPETENCIA QUE ASUME EL JUEZ DE FAMILIA POR VENCIMIENTO DE TÉRMINOS DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Para conocer del PARD en su fase inicial / COMPETENCIA QUE ASUME EL JUEZ DE FAMILIA POR VENCIMIENTO DE TÉRMINOS DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – En el trámite de seguimiento de las medidas de protección / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA DEFINIR LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR - Por vencimiento de términos de autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa En todos los casos, ante el vencimiento de los términos para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

Tanto en el artículo 100 como en el 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, con sus modificaciones, se impone al juez un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. Las implicaciones de la norma, para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite de los artículos 99 y 100, son las siguientes: (…) Debe definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarándolo en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, en un término máximo de 2 meses.

(…) Posteriormente, debe adelantar la fase de seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal (artículo 96), en un término de 6 meses, prorrogables por 6 meses más. (…) En la fase del seguimiento, deberá definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad).

La determinación de estas medidas conduce al cierre del proceso. Por su parte, las implicaciones de la norma para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite del seguimiento del artículo 103 son las siguientes: (…) Debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad), en un término máximo de 2 meses.

Esta definición de fondo implica cambiar la medida de restablecimiento, bien sea por decretar el reintegro a su medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad, y ordenar el cierre del proceso. La remisión al juez de familia guarda concordancia con el numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia que le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia de «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia»; y con el artículo 120 del mismo Código que da competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este».

Sobre el particular, vale la pena subrayar que la potestad otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa es de naturaleza administrativa. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 119 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 120 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00230-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) – REGIONAL BOGOTÁ - DEFENSORÍA DE FAMILIA DEL CENTRO ZONAL USAQUÉN Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Defensoría de Familia del Centro Zonal de Usaquén (Regional Bogotá) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá. Asunto: Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos. Autoridad competente para decidir de fondo la situación jurídica de una niña en un proceso administrativo de restablecimiento de derechos.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las autoridades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 9 de abril de 2018, la señora C.C.B.H[1]., actuando en calidad de madre de la niña S.V.S.B., solicitó[2] a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Kennedy, su intervención en un posible caso de «conductas sexualizadas entre menores de 14 años» en donde se vio perjudicada su hija S.V.S.B. Dicha solicitud quedó radicada con el número de petición 137107661, a la cual, la Defensoría de Familia de Kennedy le dio trámite el 4 de septiembre de 2018, conforme la constancia de radicación. 2.

Por medio de Auto de trámite del 22 de marzo de 2019[3], la defensora de familia de Kennedy ordenó al equipo interdisciplinario adscrito a la Defensoría de Protección, verificar la garantía de los derechos de la niña S.V.S.B[4]. 3. Mediante valoración psicológica del 8 de abril de 2019, se sugirió que «se realice apertura del proceso de restablecimiento de derechos» en favor de la niña S.V.S.B., toda vez que, se evidenció «una posible vulneración en su integridad física, psicológica y emocional»[5]. 4.

Por medio de Auto del 8 de abril de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Kennedy (Regional Bogotá) abrió el PARD en favor de la niña S.V.S.B., debido a que evidenció una presunta vulneración de derechos. Dentro del mismo Auto ordenó, como medida provisional, la ubicación de la niña en medio familiar extenso[6]. 5. El 27 de junio de 2019, la defensora de familia de Kennedy remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña S.V.S.B. al Juzgado de Familia del Circuito de Bogotá (reparto), con el fin de que asumiera el conocimiento y tomara la respectiva decisión del caso, por considerar que perdió la competencia para adoptar un fallo dentro del PARD[7]. 6.

El 25 de julio de 2019, el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá decidió «RECHAZAR» el conocimiento del PARD en favor de la niña S.V.S.B., y ordenó la devolución de este a la Defensoría de Kennedy, por encontrar que «no puede la autoridad administrativa, remitir la acción administrativa por pérdida de competencia, sin que exista una resolución que así lo disponga y se efectúe su debida notificación»[8].

Acto seguido, mediante oficio núm. 02011 del 2 de agosto de 2019, el juzgado remitió el expediente al ICBF Centro Zonal Kennedy (Regional Bogotá)[9]. 7. Mediante memorando del 10 de septiembre de 2019, la defensora de familia de Kennedy trasladó el PARD en favor de la niña S.V.S.B. al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, por encontrar que el auto de apertura se expidió después de «[…] un término de 12 meses desde la creación hasta su apertura, superando el término legal para definir la situación jurídica de la NNA en comento […]»[10]. 8.

El 4 de octubre de 2019, el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá indicó que la petición hecha por la defensora de familia «no es viable, como quiera que la misma no constituye un medio de impugnación atendible»[11]. Acto seguido, el 17 de octubre de 2019, el juzgado rechazó el conocimiento del PARD y lo remitió al Centro Zonal de origen para que continúe con su competencia[12]. 9.

Por medio de Auto del 18 de noviembre de 2019, la Defensoría de Familia de Kennedy avocó conocimiento del PARD en favor de la niña S.V.S.B., y dispuso entre otras cosas, «subsanar las inconsistencias legales que se encuentren y continuar con el trámite administrativo»[13]. 10. Mediante audiencia de práctica de pruebas y fallo del 18 de noviembre de 2019, la defensora de familia de Kennedy, declaró: […] Artículo Segundo: Declarar en situación de vulneración al NNA S.V.S.B., […].

Artículo Tercero: Ordenar como medida de restablecimiento de derechos a ubicación en Institución Especializada en favor de la NNA S.V.S.B., […]. […][14] Posterior a ello, la defensora de familia solicitó un cupo para la niña S.V.S.B. en el Centro de Emergencia San Gabriel[15]. 11. El 5 de diciembre de 2019, la defensora de familia de Kennedy trasladó a la niña S.V.S.B. al Instituto María Madre de los Niños[16]. 12.

Por medio de Auto de Traslado del 19 de diciembre de 2019, la Defensoría de Familia de Kennedy remitió por competencia territorial el PARD en favor de la niña S.V.S.B. al Centro Zonal de Usaquén[17]. 13. El 19 de febrero de 2020, la Defensoría de Familia de Usaquén resolvió remitir el PARD de la niña S.V.S.B. al Juzgado de Familia del Circuito de Bogotá (reparto), con el fin de que asumiera el conocimiento y le diera el trámite correspondiente hasta su finalización, por considerarlo de su competencia[18]. 14.

Mediante Auto del 9 de marzo de 2020, el Juzgado Cuarto de Familia de Bogotá envío el PARD de la niña S.V.S.B. al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, por encontrar que ese despacho judicial ya había tenido conocimiento del caso[19]. 15. El 28 de mayo de 2020, el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá dispuso rechazar de plano el conocimiento del PARD en favor de la niña S.V.S.B. y lo remitió al Grupo de Protección del I.C.B.F.[20] 16.

Por medio de memorando del 3 de septiembre de 2020, la coordinadora de protección del I.C.B.F. (Regional Bogotá) remitió el expediente de la niña S.V.S.B. a la Defensoría de Familia de Usaquén para que «plantee un conflicto negativo de competencias ante el Consejo de Estado, con el fin de lograr un pronunciamiento de fondo a favor de la niña S.V.S.B.»[21]. 17.

El 30 de septiembre de 2020, la defensora de familia de Usaquén solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, con el fin de que se decida la autoridad competente para definir la situación jurídica de la niña S.V.S.B.[22].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos[23]. Obra constancia que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Usaquén (Regional Bogotá), al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Kennedy (Regional Bogotá), a la Institución Fundación María Madre de los niños y a los progenitores de la niña S.V.S.B.[24].

Obra, además, constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, las autoridades involucradas y los terceros interesados no allegaron alegatos ni consideraciones[25]. Los argumentos que se tendrán en cuenta por parte de la Defensoría de Familia de Usaquén[26] y del Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá[27], serán los que reposan dentro del expediente.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. De la Defensoría de Familia del Centro Zonal Usaquén (Regional Bogotá) del I.C.B.F. Por medio de escrito del 21 de septiembre de 2020, la defensora de familia manifestó que el auto de apertura del PARD en favor de la niña S.V.S.B., fue expedido el «8 de abril de 2019», y de acuerdo con el «artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, se tenía un término de 6 meses para proferir la respectiva resolución de declaratoria de vulneración de derechos o declarar en adoptabilidad a la niña S.V.S.B.».

Conforme con lo anterior, la defensora de familia manifestó su pérdida de competencia para «continuar con la actuación desde el 9 de octubre de 2019»[28]. 2. Del Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá Mediante escrito del 20 de octubre de 2020, el Juzgado argumentó que: […] en relación con la pérdida de competencia, le fue remitido a este Juzgado por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, los parámetros establecidos por el mismo ICBF, para evitar “congestionar el sistema judicial” (fol. 2 del anexo), sobre los cuales resulta inocua su remisión a esta instancia, bajo el argumento de pérdida de competencia, toda vez que lo pretendido por esa entidad es evitar la iniciación de acciones disciplinarias de manera innecesaria para los Defensores de Familia, como consecuencia de tal declaratoria, teniendo como causa el gran cumulo de procesos sin resolver por el ICBF, que datan incluso, de veinte años atrás, sin decidir por esa entidad administrativa. […] entre otros aspectos legales, acorde con el marco legal vigente, el ICBF no ha tenido en cuenta el campo de aplicación de la reforma introducida por la ley 1878 de 2018, y su transitoriedad (Art. 13), tal y como este Juzgador les ha advertido en las providencias judiciales que se reprochan a través de este Conflicto, como tampoco ha aplicado la Resolución No. 11199 de 2 de diciembre de 2019 proferida por el ICBF, con miras a solicitar un aval para prorrogar los términos previstos por la Ley 1098 de 2006, en caso de ser requerido.

Lo que debe observarse previo a declarar la perdida de competencia y enviar el expediente para su conocimiento a los jueces de Familia y así ampliar el marco de definición de una situación jurídica en los procesos de restablecimiento de derechos. […] Por lo anterior, manifestó que en el presente caso no se ha dado la pérdida de competencia por parte del I.C.B.F.[29].

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas a. Competencia de la Sala La Ley 1878 de 2018[30] fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional[31]. El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, d) la vigencia de la Ley 1878, e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, y f) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.

Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo. c) El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administra tivas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescenci a La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta, se analizará: a) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), y b) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y más adelante, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. a) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: […] Parágrafo 3°.

En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (concordante con el artículo 21, numeral 16, del CGP, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes, cuando sus derechos han sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial[32] del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de un juez que ejerce su jurisdicción en el territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto, y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran la intervención del juez de familia en los conflictos de competencias que surjan en el PARD, cuando el conflicto se suscita entre las autoridades administrativas previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[33].

Por consiguiente, como respecto de los conflictos que se presenten entre tales autoridades, en la etapa inicial del PARD, hay norma especial[34], los jueces de familia que tengan jurisdicción, desde el punto de vista territorial[35], son los competentes para resolverlos, en el entendido de que dichos funcionarios judiciales operarán con celeridad, dentro del referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia[36] dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en remplazo de la autoridad administrativa[37], defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial[38], y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098 de 2006, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que, con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima[39].

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía), ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido, por vencimiento de los términos con los que contaba para tramitar y concluir el PARD, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con la correspondiente autoridad administrativa.

Esta hipótesis precisa no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación queda comprendida por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque dicho código es el que contiene las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39) que, por mandato de su artículo 2, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos[40].

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia, o los que cumplan sus funciones, en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces, y las autoridades administrativas, dentro del marco de los procedimientos administrativos reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. b) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y por la Ley 1955 de 2019, artículo 208.

Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayas y negrillas añadidas). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.

Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[41], tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución núm. 11199 del 2 de diciembre de 2019[42], que reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.

El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2.

El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4.

Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […][43] 3. Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.

Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[44] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007[45], subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[46], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. d) Vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diversa[47]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer: Artículo 52.

La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción. No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 establece una excepción a dicha regla, así: Artículo 53.

Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. [ ]”. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878, dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Subrayas ajenas al texto). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[48]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[49].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[50] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite de seguimiento deberá hacerse conforme a lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018, «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. f) La competencia de la Sala en el caso concreto Por medio de noticia del 9 de abril de 2018, la progenitora de la niña S.V.S.B. dio a conocer ante la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Kennedy (Regional Bogotá) un presunto caso de «conductas sexualizadas entre menores de 14 años», en donde se vio perjudicada su hija.

Por lo anterior, la defensora de familia, mediante Auto del 8 de abril de 2019, dio inicio al proceso administrativo de restablecimiento de derechos y adoptó como medida provisional la ubicación de la niña en medio familiar extenso. Al encontrar vencidos los términos para definir la situación jurídica, la defensora de familia de Kennedy remitió el proceso, el 27 de junio de 2019, al Juzgado de Familia de Bogotá (Reparto).

El Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá rechazó el conocimiento del presente caso y ordenó devolver el expediente al I.C.B.F. Centro Zonal de Kennedy. Posterior a ello, la defensora de familia remitió nuevamente el PARD al Juzgado Tercero de Familia de Bogotá para que continuara con el conocimiento del caso, por encontrar que el auto de apertura se expidió después de 12 meses contados a partir del auto que abrió el PARD en favor de la niña. Por consiguiente, el Juzgado Tercero de Familia indicó que dicha solicitud por parte de la defensora no era viable, puesto que la misma no era un medio de impugnación a la decisión tomada en anterior oportunidad.

Es así que, la Defensoría de Familia de Kennedy avocó el conocimiento del PARD y dispuso continuar con el trámite administrativo, por tal motivo, mediante audiencia de práctica de pruebas y fallo del 18 de noviembre de 2019, declaró en situación de vulneración de derechos a la niña S.V.S.B., y ordenó su ubicación en el Centro de Emergencia San Gabriel.

El 5 de diciembre de 2019, la defensora de familia de Kennedy cambió de Institución a la niña S.V.S.B. y la ubicó en el Instituto María Madres de los Niños. Por tal motivo, remitió el PARD por competencia territorial al Centro Zonal de Usaquén. El 19 de febrero de 2020, la nueva defensora de familia Centro Zonal Usaquén I.C.B.F. (Regional Bogotá) decidió no conocer del presente proceso por encontrar vencidos los términos para decidir, puesto que la defensora tenía, «conforme al artículo 100 de la Ley 1098 de 2006», 6 meses para proferir la declaratoria de vulneración de derechos o para declarar a la niña S.V.S.B. en adoptabilidad.

Por lo tanto, remitió el caso al Juzgado de Familia del Circuito de Bogotá (reparto), siéndole asignado al Juzgado Cuarto de Familia de Bogotá, quien lo remitió al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, por haberlo conocido con antelación. Ante esa situación, dicha autoridad reafirmó su posición de no conocer del presente asunto.

Con base en la regla especial de tránsito del artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006, y que fue analizada anteriormente, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujetaran a las reglas introducidas por el artículo 6° de la citada ley. Así las cosas, como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Por consiguiente, sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se advierte: Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Usaquén (Regional Bogotá), y el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada[51] e integrante de la Jurisdicción Ordinara de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de definir la competencia para «resolver de fondo de la situación jurídica» de la niña S.V.S.B., debido al vencimiento de los términos de la fase de seguimiento, de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y por el artículo 208 de la ley 1955 de 2019.

Además, la Sala tiene la competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP. En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia y se está ante un asunto referente al trámite de seguimiento del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[52]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico La Sala debe decidir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de la niña S.V.S.B., quien se encuentra con medida provisional en el Instituto María Madre de los Niños.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes. Artículo 4° Ley 1878 de 2018. Reiteración. ii) El trámite de seguimiento de las medidas de restablecimiento tomadas en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes (PARD).

Reiteración; iii) la competencia del juez de familia. Reiteración y iv) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes. Artículo 4° Ley 1878 de 2018. Reiteración[53] La Ley 1878 de 2018 en su artículo 4°, modificatorio del artículo 100 del Código de Infancia y Adolescencia, contempla el trámite que se debe seguir una vez se de apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, y a su vez, indica que la definición de la situación jurídica se deberá resolver en un término improrrogable de seis (6) meses así: ARTÍCULO 4o.

El artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 100. Trámite. Una vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. (Negrillas fuera de texto y Resalta la Sala) Es decir, una vez la autoridad administrativa tenga conocimiento de una presunta amenaza o vulneración de derechos respecto de un niño, niña o adolescente deberá en un término no mayor a seis (6) meses definir su situación jurídica ya sea declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente.

Teniendo en cuenta lo anterior y una vez vencido el término otorgado en la ley sin que se haya definido la situación jurídica, dicha autoridad administrativa perderá competencia para continuar con el conocimiento y trámite del respectivo proceso administrativo de restablecimiento de derechos y deberá remitirlo dentro de los tres (3) días siguientes al juez de familia[54] para lo de su competencia. Es decir, le compete al juez de familia, actuando como autoridad administrativa, conocer y decidir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, como se revisará en el acápite siguiente. 5.2.

El trámite de seguimiento de las medidas de restablecimiento tomadas en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes (PARD). Reiteración[55] Conforme se enunció atrás, en desarrollo de los mandatos constitucionales en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018 y la Ley 1955 de 2019, regula las actuaciones administrativas que tienen como objetivo proteger y restablecer sus derechos cuando han sido vulnerados, en etapas o fases.

En el momento en que se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa debe proceder «de manera inmediata» con la verificación de los derechos, conforme al artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 1° de Ley 1878 de 2018. Luego de esta verificación, sigue la fase de los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia que establece el trámite que debe seguirse para dar apertura al proceso, definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes al declararlos en vulneración de derechos o adoptabilidad, e imponer las medidas de restablecimiento que se consideren pertinentes para el restablecimiento de sus derechos.

Todo lo anterior debe efectuarse en un término improrrogable de 6 meses. Consecutivamente, al declarar al niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos se adelantará la fase de seguimiento, regulada en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, la cual tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos que la observación de dichas condiciones aconseje.

La fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, esto es, con la determinación de si procede el cierre del proceso[56], el reintegro al medio familiar[57] o la declaratoria de adoptabilidad[58]. En todo caso, «el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos»[59].

Es decir, todo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses. 5.3. Competencia del juez de familia. Reiteración[60] En todos los casos, ante el vencimiento de los términos para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

Tanto en el artículo 100 como en el 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, con sus modificaciones, se impone al juez un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva[61]. Las implicaciones de la norma, para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite de los artículos 99 y 100, son las siguientes: • Debe definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarándolo en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, en un término máximo de 2 meses. • Posteriormente, debe adelantar la fase de seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal (artículo 96), en un término de 6 meses, prorrogables por 6 meses más. • En la fase del seguimiento, deberá definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad).

La determinación de estas medidas conduce al cierre del proceso. Por su parte, las implicaciones de la norma para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite del seguimiento del artículo 103 son las siguientes: • Debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad), en un término máximo de 2 meses.

Esta definición de fondo implica cambiar la medida de restablecimiento, bien sea por decretar el reintegro a su medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad, y ordenar el cierre del proceso. La remisión al juez de familia guarda concordancia con el numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia que le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia de «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia»; y con el artículo 120 del mismo Código que da competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este».

Sobre el particular, vale la pena subrayar que la potestad otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa es de naturaleza administrativa. Así lo ha manifestado la Sala al declarar: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley (4 meses), se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.

En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías[62].

Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia. 6. Caso concreto Estudiados los documentos que obran dentro del expediente se observa que, mediante «audiencia de prácticas de pruebas y fallo», del 18 de noviembre de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Kennedy del I.C.B.F. (Regional Bogotá) declaró en situación de vulneración de derechos a la niña S.V.S.B. y ordenó su ubicación en Institución Especializada, esto es, el Instituto María Madre de los Niños.

El 19 de diciembre de 2019, la defensora de familia trasladó por competencia territorial el PARD de la niña S.V.S.B. al Centro Zonal de Usaquén, a lo cual, la Defensoría de Familia de Usaquén resolvió remitir el proceso al Juzgado de Familia del Circuito de Bogotá (reparto) por encontrar vencidos los términos para tomar una decisión de fondo sobre la situación de la niña. Seguido a ello, el Juzgado Cuarto de Familia de Bogotá remitió el proceso al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, por haber tenido conocimiento del PARD en favor de la niña S.V.S.B., es así que, esta última autoridad, igualmente, rechazó su competencia. De acuerdo a lo anterior, la Sala encuentra que la autoridad que tiene la competencia para definir la situación jurídica de fondo de la niña S.V.S.B., por el vencimiento de términos que contempla la ley, es el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, por las siguientes razones: La Defensoría de Familia del Centro Zonal de Usaquén (Regional Bogotá) perdió competencia mientras se adelantaba la fase de seguimiento, de acuerdo con el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, ya que, dicha fase contempla un término de no más de seis (6) meses prorrogables mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) más, es decir, que el PARD y la fase de seguimiento no puede exceder de dieciocho (18) meses contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa correspondiente.

Para el caso en concreto, se evidencia que los seis (6) meses para el seguimiento vencieron sin que la defensora de familia de Usaquén hubiera tomado las determinaciones previstas en la norma estudiada, es decir, la solicitud de prórroga del término o la decisión de fondo en relación con la situación jurídica de la niña. Conforme a los hechos del caso se tiene la siguiente información: |Entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 |9 de enero de 2018 | |Conocimiento de los hechos por parte de la |9 de abril de 2018 | |Defensoría de Familia del Centro Zonal de | | |Kennedy. | | |Auto de apertura del PARD por parte de la |8 de abril de 2019 | |Defensoría de Familia de Kennedy. | | |Remisión del PARD al Juzgado de Familia de |27 de junio de 2019 | |Bogotá (Reparto) por parte de la Defensoría | | |de Familia de Kennedy. | | |Rechazo de la competencia por parte del |25 de julio de 2019 | |Juzgado Tercero de Familia de Oralidad de | | |Bogotá para asumir el conocimiento del PARD.| | |Envío del PARD por parte de la Defensoría de|10 de septiembre de | |Familia de Kennedy al Juzgado Tercero de |2019 | |Familia en Oralidad de Bogotá. | | |Rechazo del conocimiento del PARD por parte |4 de octubre de 2019 | |del Juzgado Tercero de Familia en Oralidad | | |de Bogotá. | | |Remisión del PARD al Centro Zonal de origen |17 de octubre de 2019| |por parte del Juzgado Tercero de Familia en | | |Oralidad de Bogotá | | |Declaración en situación de vulneración de |18 de noviembre de | |derechos de la niña e imposición de medida |2019 | |de restablecimiento de derechos por parte de| | |la Defensoría de Familia Kennedy | | |Ubicación de la niña en el Instituto María |5 de diciembre de | |Madre de los Niños |2019 | |Auto de Traslado de PARD por competencia |19 de diciembre de | |territorial a la Defensoría de Familia de |2019 | |Usaquén por parte de la Defensoría de | | |familia de Kennedy | | |Remisión del PARD al Juzgado de Familia del |19 de febrero de 2020| |Circuito de Bogotá (Reparto) por parte de la| | |Defensoría de Familia de Usaquén por | | |vencimiento de términos | | |Auto de remisión por parte del Juzgado |9 de marzo de 2020 | |Cuarto de Familia de Bogotá al Juzgado | | |Tercero de Familia de Bogotá | | |Vencimiento del término del seguimiento a la|18 de mayo de 2020 | |medida de restablecimiento | | |Rechazo de plano por parte del Juzgado |28 de mayo de 2020 | |Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá y | | |remisión al Grupo de Protección del I.C.B.F.| | |Remisión del PARD por parte del Grupo de |3 de septiembre de | |Protección del I.C.B.F. a la Defensoría de |2020 | |Familia de Usaquén | | |Planteamiento del conflicto de competencias |30 de septiembre de | |ante esta Sala por parte de la Defensoría de|2020 | |Familia de Usaquén | | De la lectura del citado cuadro y conforme con la Ley 1878 de 2018 modificatoria de la Ley 1098 de 2006, que entró a regir el 9 de enero de 2018, se tiene que la fecha en que vencieron los seis meses de la fase de seguimiento fue el 18 de mayo de 2020, sin haberse solicitado una prórroga.

En ese orden de ideas y conforme a la normativa estudiada anteriormente, luego de que la autoridad administrativa dejara vencer los términos para decidir de fondo la situación jurídica de la niña, le compete al juez de familia asumir el conocimiento del caso y tomar la decisión correspondiente, en un término máximo de 2 meses conforme lo establece el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, modificatorio del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006.

Adicionalmente, la Sala evidencia que, de conformidad con el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 y modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 4°, también corresponderá al juez de familia revisar la actuación adelantada para decidir sobre eventuales yerros que se pudieron presentar porque, al parecer, la vulneración de los derechos de la niña S.V.S.B. fue declarada por fuera de los términos legales.

Por las razones expuestas, para la Sala es claro que la autoridad que debe conocer del presente asunto y decidir la situación jurídica de fondo de la niña S.V.S.B. es el Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá. Por otro lado, se exhorta a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Kennedy y de Usaquén del I.C.B.F. (Regional Bogotá) para que actúen, en estos casos, con celeridad y eficacia, pues en el expediente se evidencia una negligencia por parte de estas dos autoridades, debido a que después de haber decretado la vulneración de derechos de la niña y de adoptar la medida de restablecimiento de derechos, dichas autoridades tomaron una decisión, pero solo en el sentido de declarar su pérdida de competencia y de remitir el caso al juez de familia.

No sobra recordar que este tipo de conductas va en contra de la protección que la Constitución y la ley ordenan para los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, responsabilidad que, además, forma parte esencial del objeto del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Dado lo anterior, conforme a lo prescrito en el inciso décimo del artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, que modificó la Ley 1098 de 2006, la Sala ordenará que se remita copia de esta decisión y del expediente respectivo a la Procuraduría General de la Nación, para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

Por tal razón, así se ordenará en la parte resolutiva de esta decisión. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá para definir de fondo la situación jurídica de la niña S.V.S.B.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Usaquén del I.C.B.F. (Regional Bogotá), al Juzgado Tercero de Familia en Oralidad de Bogotá, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Kennedy (Regional Bogotá), a la Institución Fundación María Madre de los niños y a los padres biológicos de la niña S.V.S.B.

CUARTO: REMITIR el contenido de esta decisión y copia del expediente a la Procuraduría General de la Nación para lo que corresponda.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por tratarse de un menor, y con la finalidad proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [2] Folios 3 y 4 del expediente digital - (cuaderno 1). [3] Dentro del expediente que conoce la Sala, no se evidencia documentación que permita conocer de las actuaciones realizadas por la defensora de Familia entre el 4 de septiembre de 2018 al 22 de marzo de 2019 en relación con el PARD adelantado a favor de la niña S.V.S.B. [4] Folio 43 del expediente digital - (cuaderno 1). [5] Folios 5 al 19 ibídem. [6] Folios 53 al 55 ibídem. [7] Folios 81 al 82 ibídem. [8] Folios 85 y 86 ibídem. [9] Folio 87 ibídem. [10] Folios 89 y 90 ibídem. [11] Folios 93 al 95 ibídem. [12] Folio 97 ibídem. [13] Folio 103 ibídem. [14] Folios 135 al 147 ibídem. [15] Folios 149 al 151 ibídem. [16] Folio 173 ibídem. [17] Folio 177 ibídem. [18] Folio 181 al 185 ibídem. [19] Folio 193 ibídem. [20] Folio 201 ibídem. [21] Folios 207 al 209 ibídem. [22] Folios 1 y 2 del expediente digital (cuaderno 2). [23] Folio 4 ibídem. [24] Folio 5 y 6 ibídem. [25] Folio 13 ibídem. [26] Folios 211 al 217 del expediente digital (cuaderno 1). [27] Folios 14 al 20 del expediente digital (cuaderno 2). [28] Folios 211 al 217. [29] Folios 14 al 20 del expediente digital (cuaderno 2). [30] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [31] Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).

Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. [32] El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y se continúa desarrollando en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3 de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. [33] Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. [34] El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [35] Regla de competencia territorial. Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. [36] Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. [37] En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». [38] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en la radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. [39] L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». [40] Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [41] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [42] «Por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)». [43] «Artículo 1º.

Reglamentación del mecanismo. Reglaméntese el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución. Artículo 2°.

Objetivo del mecanismo. Analizar los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que sean puestos a consideración del Director Regional o de la Dirección de Protección, según sea el caso, para determinar la pertinencia de otorgar a la autoridad administrativa, el aval para la ampliación del término de seguimiento, cuando se advierta que de acuerdo con las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, no es posible definir de fondo el proceso en el término máximo establecido en la Ley 1098 de 2006, a pesar de haber cumplido con cada una de las etapas procesales.

Parágrafo primero. Este mecanismo no constituye una instancia del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, y no es una etapa procesal para subsanar yerros o actuaciones que no se realizaron durante los 18 meses de duración del proceso, por lo cual no podrán presentarse ante el Director Regional, procesos en los que se configure pérdida de competencia o cualquier causal de nulidad».

(Subrayas añadidas). [44] «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [45] «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». [46] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». [47] Sobre el particular, en la sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional, se anotó lo siguiente: « [… ] la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.

Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias». [48] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [49] Corte Constitucional, sentencia C-306 de 1996, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [50] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala, vertida en el concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, ha señalado que tal locución significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas). [51] La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. [52] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [53] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020200015300 del 11 de agosto de 2020. [54] Artículo 4º. Ley 1878 de 2018. [55] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020190010400 del 29 de octubre de 2019. [56] Cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos. [57] Cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos. [58] Cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. [59] Artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y posteriormente modificado por la Ley 1955 de 2019. [60] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020190010400 del 29 de octubre de 2019. [61] Artículo 100: « […] Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. […] // Artículo 103: « […] Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. […] ». [62] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.