IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS ORDINARIOS La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela (…) Respecto al requisito de subsidiariedad, la Sala advierte que no se encuentra configurado (…) En el presente asunto, la accionante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas al proferir el fallo del 6 de marzo de 2020 al omitir pronunciarse sobre uno de los puntos de la litis, como lo era el reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional.
(…) [S]i la accionante consideró que la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse frente al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional, petición que desde luego constituía uno de los extremos de la litis, en tanto fue planteada desde la demanda y resuelta por el juez de primera instancia, sin que, presuntamente, el superior se haya pronunciado al respecto, lo cierto es que la actora contaba con otro mecanismo de defensa ordinario que resultaba eficaz para exponer los argumentos que ahora pretende hacer valer mediante la acción de tutela, con el fin de obtener un pronunciamiento en ese sentido por parte del juez ordinario; sin embargo, se aprecia que no lo agotó, con lo cual se desconoció el requisito general de procedibilidad aludido.
En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo al respecto, pues el carácter residual y subsidiario de la tutela impide que sea utilizada para remplazar los mecanismos ordinarios previstos para la protección de derechos o para corregir las omisiones cometidas al no ejercer esos mecanismos. En este contexto, la Sala encuentra que, comoquiera que la tutela interpuesta por la [accionante] en contra de la sentencia del 6 de marzo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas no cumple con el requisito de subsidiariedad, será declarada improcedente.
NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Alberto Montaña Plata. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04859-00(AC) Actor: GLORIA MERCEDES VILLAMIL BOTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por la señora Gloria Mercedes Villamil Botero contra el Tribunal Administrativo de Caldas.
SÍNTESIS DEL CASO 1. La accionante consideró que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad al proferir la providencia del 6 de marzo de 2020, pues, a su juicio, omitió pronunciarse frente al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional.
I.
ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. La accionante, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la citada autoridad por considerar vulnerados los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 1. Amparar los Derechos Fundamentales invocados a través de la presente acción de tutela por la señora GLORIA MERCEDES VILLAMIL BOTERIO, tales como DEBIDO PROCESO, ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD, por desconocer el fallador ad quem en su providencia el deber de congruencia además del precedente judicial al omitir su pronunciamiento frente al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional solicitada por la demandante. 2.
Se ordene por parte de este H. Juez Constitucional la Nulidad Parcial del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas -Sala de Decisión-, de fecha 06 de marzo, notificado el día 10 de marzo de 2020, únicamente en lo atinente al reconocimiento y pago de la indexación de la primera mesada pensional reclamada por la demandante, por desconocimiento del principio de congruencia en la sentencia y del precedente jurisprudencial existente sobre la materia y en su lugar ORDENAR que se emita una nueva providencia que (sic) en la que el Juez ad quem se pronuncie de fondo sobre la mencionada pretensión. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3.
La accionante ingresó al servicio de la docencia oficial desde el día 13 de noviembre de 1980 hasta el 3 de agosto de 2003, fecha en la cual se aceptó su renuncia mediante Decreto n.º 530. 4. La señora Villamil Botero nació el 28 de abril de 1961, por lo que adquirió su estatus de jubilada el 28 de abril de 2016. 5. Manifestó que, mediante Resolución n.º 0055 del 1 de febrero de 2017, le fue reconocida y pagada su pensión de jubilación, teniendo en cuenta solamente la asignación básica y la prima de navidad devengadas en el año del retiro definitivo del servicio, sin tener en cuenta la correspondiente indexación de la primera mesada pensional. 6.
Por lo anterior, solicitó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la reliquidación de la prestación con la inclusión de los demás factores salariales, así como la indexación de la primera mesada pensional, petición que se resolvió de manera negativa. 7. Inconforme con la decisión adoptada, la demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, litigio que en primera instancia correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, quien en sentencia del 27 de marzo de 2019 accedió a las súplicas de la demanda y, por lo tanto, reconoció los factores salariales adicionales y la indexación de la primera mesada pensional. 8.
La entidad demandada presentó recurso de apelación, desatado por el Tribunal Administrativo de Caldas en providencia del 6 de marzo de 2020, en la que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 9. La accionante manifestó que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, pues la autoridad judicial accionada al proferir la providencia del 6 de marzo de 2020 omitió pronunciarse frente al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional, desconociendo el deber de congruencia de la sentencia. d.- Trámite procesal 10.
Mediante auto del 26 de noviembre del 2020 este despacho admitió la tutela y ordenó la notificación, en calidad de parte demandada, al Tribunal Administrativo de Caldas y, en calidad de terceros con interés, al Ministerio de Educación Nacional- FNPSM. e.- Intervenciones 11. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó la desvinculación de la entidad, por cuanto no ha ejecutado ninguna acción que amenace algún derecho de la accionante y, por lo tanto, no es el llamado a responder por la pretensión de la señora Villamil Botero. 12.
El Tribunal Administrativo de Caldas guardó silencio. II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 13. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Problema jurídico 14.
La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 15. Superado el estudio anterior, en segundo lugar, deberá establecer si la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad al omitir pronunciarse frente al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional en la providencia del 6 de marzo de 2020. c.- Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales 16.
A partir del año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado. 17.
Para ello, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, valga decir: la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 18. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución 19.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d.- Subsidiariedad 20. Respecto al requisito de subsidiariedad, la Sala advierte que no se encuentra configurado, por las siguientes razones: 21. El artículo 86 de la Constitución política establece “que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales […]”. 22.
Así mismo, señala que solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 23. De esta manera, es claro que la acción de tutela opera de manera subsidiaria y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dicho mecanismo no es idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales. 24.
Frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Corte Constitucional ha sostenido que no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales.
Al respecto señaló[3]: (…) La acción de tutela es un instrumento de defensa judicial dotado de un carácter subsidiario y residual, en virtud del cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos expresamente previstos por el legislador. 3.3.2.
El carácter subsidiario y residual, significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 3.3.3.
Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten[4][ ]”. 25.
De lo anterior, se concluye que la tutela resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo que desplaza los medios ordinarios y extraordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, tal regla general encuentra la excepción si el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados y se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 26.
En el presente asunto, la accionante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas al proferir el fallo del 6 de marzo de 2020 al omitir pronunciarse sobre uno de los puntos de la litis, como lo era el reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional. 27.
Ahora bien, revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que la misma es improcedente, en los términos previstos por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invocó la vulneración de derechos fundamentales, la demandante no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance. 28.
De los documentos allegados al expediente es claro que no presentó la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso, que establece que: “Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad”. 29.
Así, pues, si la accionante consideró que la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse frente al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional, petición que desde luego constituía uno de los extremos de la litis, en tanto fue planteada desde la demanda y resuelta por el juez de primera instancia, sin que, presuntamente, el superior se haya pronunciado al respecto, lo cierto es que la actora contaba con otro mecanismo de defensa ordinario que resultaba eficaz para exponer los argumentos que ahora pretende hacer valer mediante la acción de tutela, con el fin de obtener un pronunciamiento en ese sentido por parte del juez ordinario; sin embargo, se aprecia que no lo agotó, con lo cual se desconoció el requisito general de procedibilidad aludido.
En consecuencia, la Sala se abstiene de hacer un pronunciamiento de fondo al respecto, pues el carácter residual y subsidiario de la tutela impide que sea utilizada para remplazar los mecanismos ordinarios previstos para la protección de derechos o para corregir las omisiones cometidas al no ejercer esos mecanismos. 30. En este contexto, la Sala encuentra que, comoquiera que la tutela interpuesta por la señora Gloria Mercedes Villamil Botero en contra de la sentencia del 6 de marzo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas no cumple con el requisito de subsidiariedad, será declarada improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.
CUARTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Salva voto Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO MONTAÑA PLATA Previo a señalar las razones de mi decisión, estimo necesario poner en contexto la controversia.
La presente tutela se instauró en contra de la Sentencia de 6 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de reliquidación de la pensión de la accionante, con inclusión de todo lo devengado durante el último año de servicio.
En síntesis, la decisión adoptada declaró improcedente la solicitud de amparo respecto de la falta de pronunciamiento sobre la indexación de la primera mesada, en la Sentencia enjuiciada, pues ese aspecto no superaba el requisito de subsidiariedad ya que la accionante podía solicitar la adición de Sentencia, conforme con el artículo 287 del C.G.P. -Ley 1564 de 2012-.
Al respecto es preciso manifestar que no comparto la declaratoria de subsidiaridad pues, la Sala en anteriores oportunidades[5] ha indicado que las solicitudes de adición o aclaración, no se consideran recursos respecto de los cuales se pueda exigir su agotamiento con el fin de tener por superado el requisito de subsidiariedad, ya que estas no tienen la capacidad de revocar ni reformar la decisión adoptada.
En ese orden, considero que, en este caso, si se superaba el requisito de subsidieridad, por lo que había lugar a realizar un análisis de fondo del reparo efectuado por la parte actora. Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15- 000-2009-01328-01 sentencia del 31 de julio de 2012.
MP. María Elízabeth García González. [2] Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-022 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [4] Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T- 803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T- 424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010, T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013 y T-502 de 2015. [5] Revisar, entre otras, Sentencias proferidas dentro de los expedientes: 11001-03-15-000-2019-01236-01, 11001-03-15-000-2019-05099-01.