TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO DE PAGO EN DEMANDA EJECUTIVA - Incumplimiento de requisitos / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Corresponde [a la Sala] establecer (…) si el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, como juez de segunda instancia, incurrió en (1) un defecto orgánico derivado de una falta de competencia por presuntamente pronunciarse por fuera de los argumentos del recurso de apelación y (2) un defecto sustantivo derivado de una indebida aplicación de los artículos 422 y 430 del CGP y 297 del CPACA.

(…) La Sala accederá a la solicitud de amparo, por encontrar que la Sentencia acusada se encuentra incursa en la causal de defecto sustantivo (…) La parte actora presentó recurso de apelación contra la (…) decisión porque consideró que todos los requisitos que señaló el Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura eran formales, lo cual no daba lugar a negar el mandamiento de pago, sino a una inadmisión de la demanda.

(…) [L]a Sala evidencia que no existió una falta de competencia del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca respecto del recurso de apelación pues, lo resuelto por el Tribunal fue consecuente con la decisión de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto. (…) [E]l Tribunal Administrativo de Valle del Cauca incurrió en un error al considerar que el título ejecutivo no se encontraba completo y contenía vicios de fondo, pues (…) el documento presentado por sí solo contenía unas obligaciones claras expresas y exigibles y, en esa medida, no eran necesarios el contrato y el acta de liquidación del contrato con el fin de ejecutar la aludida Resolución. (…) La Sala considera que en el presunto asunto se configuró un defecto sustantivo por la indebida interpretación de los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA, por lo que se ordenará al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que profiera una nueva decisión en la cual tenga en consideración los argumentos expuestos, con el fin de dar trámite a la demanda ejecutiva presentada por la parte actora.

(…) Por lo anterior, la Sala amparará el derecho al debido proceso y, en consecuencia, ordenará al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca que profiera una Sentencia de reemplazo, de conformidad con las consideraciones aquí expuestas. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 422. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04703-00(AC) Actor: INGENIEROS CONSTRUCTORES LTDA. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE VALLE DEL CAUCA De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la Sociedad de Ingenieros Constructores Ltda. (INGECOM) contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1. Posición de la parte demandante 1. INGECOM, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión del Auto de 30 de julio de 2020 proferido por la autoridad judicial demandada dentro del proceso ejecutivo No. 76109-33-33-002-2019-00202-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “PRIMERO: REVOCAR el AUTO INTERLOCUTORIO S/N° del 30 de julio de 2020 proferido por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL VALLE DEL CAUCA que confirmó el Auto 671 de octubre de 2019 el cual se negaba a librar mandamiento ejecutivo.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, Ordenar al juez de conocimiento, darle el procedimiento correspondiente e inadmitir la demanda para que sea subsanada y darle el tramite legal correspondiente.” 3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) Dentro del Contrato de Obra No. 127 de 1998, suscrito entre la INGECOM y el Distrito de Buenaventura, la citada entidad expidió la Resolución No. 1301 de 29 de septiembre de 2014, en la cual se dispuso reconocer y pagar a favor de la referida sociedad, unas actas de reajuste de obra ejecutada, recibida y aprobada por el Distrito de Buenaventura.

En ese orden, ordenó pagar a la sociedad la suma de dinero adeudada por ese concepto, previa expedición del certificado de disponibilidad presupuestal correspondiente. 5. 2) INGECOM interpuso demanda ejecutiva contra el Distrito de Buenaventura, con el fin de que se ordenara al Distrito de Buenaventura (1) expedir un certificado de disponibilidad presupuestal y (2) pagar a la aludida sociedad la suma establecida en la Resolución No. 1301 de 2014. 6. 3) La demanda correspondió al Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura que, mediante Auto No. 671 de 16 de octubre de 2019, negó el mandamiento de pago, ya que el título presentado carecía de requisitos formales y de fondo. 7. 4) La parte actora presentó recurso de apelación contra la decisión de primer grado, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante Auto de 30 de julio de 2020, en el sentido de confirmar la decisión, pues, como lo sostuvo el Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura, el título no cumplía con los requisitos de forma y fondo. 8.

El fundamento de la vulneración radicó en que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca incurrió en defecto sustantivo al pronunciarse por fuera de los argumentos expuestos en el escrito de apelación, con lo que desatendió lo dispuesto en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 – CGP[2]. 9. Además, hizo referencia a que todos los requisitos exigidos por las autoridades judiciales accionadas eran de forma y no de fondo, motivo por el que procedía la subsanación de la demanda. 2.

Posición de la parte demandada y terceros[3] 10. El Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura solicitó que se negara la acción de tutela, toda vez que la negativa a proferir el mandamiento de pago no radicó exclusivamente en las inconsistencias de requisitos formales como pretendió hacerlo ver el actor, sino también en el incumplimiento de requisitos de fondo. 11.

El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y el Distrito de Buenaventura guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestiones previas. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Caso concreto. 2.5. Conclusión. 1. Cuestiones previas 12. Sobre los derechos fundamentales vulnerados. Pese a que la parte accionante señaló en su solicitud de amparo como vulnerados varios derechos fundamentales, esta Sala centrará su análisis en la vulneración del derecho al debido proceso, pues (1) ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario; y (2) la vulneración de los derechos invocados, surgen como consecuencia de la misma afrenta al debido proceso, en consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 13.

Identificación y adecuación de los defectos específicos alegados. La Sala estima necesario precisar que, si bien la sociedad accionante alegó la configuración de un defecto sustantivo, la Sala entiende que el reparo alegado debe estudiarse desde la óptica del defecto orgánico, pues la inconformidad contra el Auto de 30 de julio de 2020 del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca tiene relación con la falta de competencia del Juez de Segunda Instancia respecto de los argumentos del recurso de apelación. 14.

Adicionalmente, la Sala hará referencia al reparo del actor referente a que todos los requisitos exigidos por las autoridades judiciales accionadas eran de forma y no de fondo, bajo la óptica del defecto sustantivo, con el fin de determinar si se realizó una indebida interpretación de los artículos 422 y 430 del CGP y 297 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA. 15.

En ese sentido, en aras de efectivizar los principios que orientan el trámite de la acción de tutela, entre ellos, el de prevalencia del derecho sustancial, se procederá a realizar el análisis sobre los defectos orgánico y sustantivo, si se supera el examen de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.

Fijación de la controversia 16. Corresponde establecer, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, como juez de segunda instancia, incurrió en (1) un defecto orgánico derivado de una falta de competencia por presuntamente pronunciarse por fuera de los argumentos del recurso de apelación y (2) un defecto sustantivo derivado de una indebida aplicación de los artículos 422 y 430 del CGP y 297 del CPACA. 3.

Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela[4] 17. La Sala advierte que, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe recurso, ordinario o extraordinario idóneo y eficaz, que permita a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.

Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia enjuiciada (4/09/2020) y la de interposición de la presente acción de tutela (9/11/2020). No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con un Auto de segunda instancia que confirmó la decisión que negó librar mandamiento de pago. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos.

Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de las garantías fundamentales de la parte actora con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central es la competencia del superior respecto del recurso de apelación y los requisitos del título, en el marco del proceso ejecutivo.  4.

Caso concreto 18. La Sala accederá a la solicitud de amparo, por encontrar que la Sentencia acusada se encuentra incursa en la causal de defecto sustantivo, como pasa a explicarse. 19. 1) Defecto orgánico. El Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura, que conoció en primera instancia la demanda ejecutiva, decidió no librar mandamiento de pago porque no se cumplieron requisitos de forma, tales como, el no agotamiento de la conciliación prejudicial y el hecho de que la copia de la Resolución No. 1301 de 2014 y su constancia de notificación, tenían sellos de autenticidad que no estaban suscritos por ninguna persona. 20.

Adicional a lo anterior, la referida autoridad judicial indicó que la demanda tampoco cumplió requisitos de fondo, comoquiera que no se evidenció que la obligación fuera clara, expresa y actualmente exigible, toda vez que el actor no aportó con la demanda los documentos que permitieran determinar los compromisos adquiridos por las partes (contrato) ni el estado económico en que se encontraba el contrato al momento en que se presentó la demanda (acta de liquidación final). 21.

La parte actora presentó recurso de apelación contra la anterior decisión porque consideró que todos los requisitos que señaló el Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura eran formales, lo cual no daba lugar a negar el mandamiento de pago, sino a una inadmisión de la demanda. 22. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, al resolver la apelación, determinó que los requisitos enunciados en el párrafo 19, sí hacían referencia a requisitos de forma.

No obstante, sobre los requisitos de fondo indicó que, si bien la Resolución No. 1031 de 2014 contenía una obligación clara y expresa, esta no era exigible, pues esta no era el documento idóneo para determinar las obligaciones que se encontraban pendientes de pago en atención a que no hacía las veces de un documento de liquidación final del negocio jurídico.

En ese orden consideró que la parte actora no contaba con un título ejecutivo y, en esa medida, se debía confirmar la decisión apelada. 23. Realizadas las anteriores consideraciones, la Sala evidencia que no existió una falta de competencia del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca respecto del recurso de apelación pues, lo resuelto por el Tribunal fue consecuente con la decisión de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto. 24.

En conclusión, se observó que, ante el no cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo respecto del título ejecutivo, el mandamiento de pago fue negado en primera instancia. El actor apeló la decisión por considerar que la falta de documentos como el contrato y acta de liquidación final, también constituían un requisito de forma.

El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca resolvió el asunto con base en el fallo de primera instancia y la impugnación, por lo que se pronunció, además de los requisitos de forma, sobre los requisitos de fondo del título ejecutivo para concluir que este no era exigible toda vez que no se tenía certeza sobre las obligaciones pendientes para las partes. 25.

En ese orden, como quedó visto, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, no se pronunció por fuera de la decisión de primera instancia y del recurso de apelación presentado, sino que la decisión se fundamentó precisamente en los argumentos del Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura y las inconformidades planteadas por INGECOM. 26. 2) Defecto sustantivo.

Sobre este aspecto se debe indicar que, de conformidad con los artículos 422[5] y 430[6] del CGP, es posible demandar mediante un proceso ejecutivo las obligaciones claras, expresas y exigibles, por lo que si la demanda se encuentra acompañada de un título que preste mérito ejecutivo el Juez deberá librar mandamiento en el que ordene el cumplimiento de la obligación. 27.

Adicionalmente, se recuerda que, de conformidad con el artículo 297[7] del CPACA, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual. 28.

Ahora se advierte que, a través del proceso ejecutivo se buscó ejecutar 2 obligaciones surgidas de la Resolución No. 1301 de 2014, una obligación de hacer consistente en expedir el certificado de disponibilidad presupuestal y una obligación de pagar una suma de dinero. 29. Realizadas las anteriores precisiones es importante tener en cuenta que, en el caso bajo estudio las obligaciones reclamadas son claras expresas y exigibles pues del documento presentado se desprende con facilidad lo que se reclama, no existe duda sobre las prestaciones y no existe una condición para su exigibilidad más que la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, la cual también es una obligación que se pretende ejecutar. 30.

En consecuencia, se considera que el título ejecutivo presentado es simple ya que no requiere de otros documentos para exigir la obligación que en él se encuentra contenida. 31. Conforme con lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca incurrió en un error al considerar que el título ejecutivo no se encontraba completo y contenía vicios de fondo, pues como se manifestó con anterioridad, el documento presentado por sí solo contenía unas obligaciones claras expresas y exigibles y, en esa medida, no eran necesarios el contrato y el acta de liquidación del contrato con el fin de ejecutar la aludida Resolución. 32.

La Sala considera que en el presunto asunto se configuró un defecto sustantivo por la indebida interpretación de los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA, por lo que se ordenará al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que profiera una nueva decisión en la cual tenga en consideración los argumentos expuestos, con el fin de dar trámite a la demanda ejecutiva presentada por la parte actora. 5.

Conclusión 33. Por lo anterior, la Sala amparará el derecho al debido proceso y, en consecuencia, ordenará al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca que profiera una Sentencia de reemplazo, de conformidad con las consideraciones aquí expuestas. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. AMPARAR el derecho al debido proceso de la parte actora, por las razones expuestas.

SEGUNDO. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el Auto de 30 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, dentro del proceso ejecutivo No. 76109-33-33-002-2019-00202-01, y ORDENAR a aquella autoridad judicial que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte la providencia que en derecho corresponda de conformidad con la parte motiva de esta Sentencia.

TERCERO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

CUARTO. De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO. Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. [2] “Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.//Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.// En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.// El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.// En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” [3] Mediante Auto de 26 de noviembre de 2020, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y al Juzgado 2 Administrativo de Buenaventura y, (3) vincular, en calidad de tercero, al Distrito de Buenaventura. [4] El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. [5] “Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.” [6] “ARTÍCULO 430. MANDAMIENTO EJECUTIVO. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.

Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.” [7] “Artículo 297.

Título ejecutivo: Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.

Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.”