11001-03-15-000-2020-04278-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / CONTRATO REALIDAD – No se acreditó la subordinación como elemento de la relación laboral / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS El tribunal resolvió revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que, pese a encontrarse demostrada la prestación del servicio en forma personal y la remuneración percibida por el contratista, no estaba acreditado el elemento de la subordinación. (…) Así las cosas, la Sala advierte que los planteamientos realizados por la parte actora en el presente asunto obedecen a un desacuerdo con el análisis y con la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada y, en ese sentido, se evidencia el descontento con la providencia objeto de censura que fue desfavorable a sus intereses, pero no se advierte que la decisión fue arbitraria o irracional; por el contrario, la actividad intelectual que realizó el juez natural del proceso hizo parte de la autonomía e independencia que tienen los jueces de la República y, por consiguiente, ni las partes ni el juez constitucional pueden imponer su criterio, interpretación y lógica sobre la del juez natural, como si se tratara de un juez superior que pueda sustituirlo de manera arbitraria.

(…) No obstante lo anterior, para la Sala resulta claro que la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección C, no desconoció la naturaleza del contrato prestación de servicios, pues indicó que como las funciones desarrolladas por el accionante en la UGPP eran de carácter temporal, en las que no existió subordinación, no había lugar a aceptar la existencia de una verdadera relación laboral y, por ende, al reconocimiento de las prestaciones sociales a favor del contratista.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., ocho (08) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04278-01(AC) Actor: EDWIN FERNANDO MORENO POVEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Edwin Fernando Moreno Poveda en contra de la sentencia de primera instancia del 27 de octubre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

SÍNTESIS DEL CASO 1. El señor Edwin Fernando Moreno Poveda consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión del fallo proferido el 3 de junio de 2020, por cuanto, a su juicio, en dicha providencia se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente.

ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. Mediante escrito del 1 de octubre de 2020, el accionante, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra de la mencionada autoridad judicial, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: “Honorables Magistrados de Orden Constitucional, los derechos fundamentales de mi prohijado fueron violentados por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda subsección ́ ́C ́ ́, Magistrada Ponente: Dra AMPARO OVIEDO PINTO, como también a los Magistrados, SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Y CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL mayores de edad y vecinos de la ciudad de Bogotá a fin de que se le ordene dentro de un plazo prudencial perentorio, en amparo al derecho fundamental al debido proceso, derecho a la defensa, de contradicción, acceso a la administración de justicia en la necesidad de garantizar también el derecho a la igualdad y los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, buena fe, confianza legítima y de racionabilidad al violentar la realidad sobre las formalidades en desagrado de varios defectos que vulnerarían principios Constitucionales y respetuosamente depreco de usted un test de ponderación y ordene al tutelado reconozca la existencia del contrato realidad bajo la supremacía de la realidad sobre las formalidades y sus condenas laborales a las que tiene derecho mi prohijado, esto, dentro del proceso contencioso administrativo del poderdante EDWIN FERNANDO MORENO POVEDA VS UGPP bajo el radicado No. 11001333502820160023501.

Al infringir los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución de 1991, así como el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, también se estableció en el curso de esta sentencia del tribunal que se desconoció el inciso final artículo 2° del Decreto 2400 de 1968 reformado por el Decreto 3074 de 1968 (Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.) y declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009”. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3.

El actor indicó que prestó sus servicios de apoyo asistencial a la UGPP, para recibo, organización, digitalización de expedientes pensionales, novedades de nómina, procesos judiciales, pagos de nómina de pensionados, cobro coactivo de cuotas partes, entre otros, a través de la figura de contratos de prestación de servicios, los cuales tenían como finalidad esconder una relación laboral existente. 4.

En consideración a lo anterior, el demandante presentó derecho de petición a la UGPP con el fin de que se le reconocieran y pagaran las prestaciones sociales y derechos económicos correspondientes al tiempo en el que prestó sus servicios a la entidad, solicitud que fue negada mediante Oficio n.º 201616201299671 de 2016. 5. El señor Edwin Fernando Moreno Poveda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la UGPP, con el fin de cuestionar la legalidad del Oficio n.º 201616201299671 del 20 de mayo de 2016, por medio del cual le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas como consecuencia de la relación laboral existente desde el 20 de diciembre de 2011 hasta el 30 de enero de 2015. 6.

El proceso correspondió al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien mediante sentencia del 18 de diciembre de 2018 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto las pruebas daban cuenta de una relación de trabajo y no de una labor temporal, pues el demandante había cumplido horario, metas, acudido de manera personal al lugar de trabajo y recibido una remuneración a cambio de las labores desempeñadas. 7.

Inconformes con la decisión anterior, tanto la parte demandante como demandada presentaron recursos de apelación, resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en sentencia del 3 de junio de 2020, en la cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la actividad desempeñada no había sido de carácter permanente y al no encontrarse acreditado el requisito de la subordinación exigible en cualquier relación laboral. 8.

El accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión del fallo proferido el 3 de junio de 2020, por cuanto, a su juicio, en dicha providencia se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente. 9.

Frente al defecto sustantivo, señaló que la autoridad judicial accionada inaplicó el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el inciso final artículo 2° del Decreto 2400 de 1968 reformado por el Decreto 3074 de 1968, en cuanto este determina que para “el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”, pues lejos de la temporalidad indicada en el fallo se encontraba probado el carácter permanente de la funciones desarrolladas por el actor, que no requerían conocimientos especializados que demandaran la contratación civil. 10.

Sostuvo que dicho defecto se consolidaba al declarar la aplicabilidad de la Ley 80 de 1993 a actividades que eran permanentes y propias del giro ordinario de la entidad demandada. 11. En cuanto al defecto fáctico, afirmó que el tribunal omitió la valoración de todo el acervo probatorio, que daba cuenta de la prestación personal del servicio de manera subordinada, con unos supervisores de contrato que ordenaban ir a laboral los sábados y los domingos, con lo cual se ocultaba una verdadera relación laboral bajo la fachada de prestación de servicios. 12.

Manifestó que estaba acreditado en el proceso que la identidad de la relación laboral no depende de la subjetividad impuesta por la UGPP en la suscripción aparente de un contrato regulado por las normas civiles, sino en la naturaleza propia de la relación subordinada, bajo reglamentos, imposición de metas y largas jornadas laborales o turnos de trabajo, lo cual desvirtúa la temporalidad indicada en la sentencia. 13.

Respecto al desconocimiento del precedente judicial, señaló que no se tuvo en cuenta la decisión proferida el 12 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, M. P. Néstor Javier Calvo Chaves, Rad-11001333501120150082401, en favor de la señora Leidy Viviana Bernal León, la cual prestó el mismo servicio de apoyo a la UGPP, en cuyo fallo se le reconocieron sus prestaciones sociales de manera retroactiva, toda vez que se encontraba configurada una verdadera relación laboral. c.- Trámite procesal 14.

Mediante auto del 6 de octubre de 2020, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó la notificación, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y, como tercero con interés, al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a la UGPP. d.- Sentencia de primera instancia 15.

El 27 de octubre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B dictó sentencia de primera instancia en la negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, con sustento en lo siguiente: 16. En primer lugar, advirtió que, si bien los cargos de inconformidad planteados en la acción de tutela se encontraban en idéntica línea argumentativa a los expuestos y discutidos por el juez natural del asunto, lo cual convertía el mecanismo constitucional en una tercera instancia, ello no era óbice para que la Sala realizara algunas precisiones con el fin de concluir que la decisión acusada no se encontraba incursa en alguna de las causales específicas de procedibilidad invocadas.

De esa manera, entró a estudiar los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. 17. Respecto al defecto fáctico, concluyó que el tribunal había tenido en cuenta la totalidad de las pruebas obrantes en el proceso, cuyo análisis, conforme a los criterios de la sana crítica, le llevó a concluir que la subordinación y dependencia del demandante con la UGPP no se encontraba demostrado, advirtiendo que i) el cumplimiento de un horario obedeció al desarrollo de las labores asignadas, en tanto debía estar disponible para recibir la documentación allegada de las entidades liquidadas y ii) la observancia de metas, hacía parte del mínimo control que debe llevar la entidad contratante. 18.

Sobre el defecto sustantivo señaló que es claro que las funciones desarrolladas por el accionante en la UGPP eran de carácter temporal, en las que no existió subordinación, razón suficiente para que el tribunal accionado concluyera que las mismas se habían dado en desarrollo de un contrato de prestación de servicios, como en efecto sucedió. 19.

Finalmente, respecto al desconocimiento del precedente, sostuvo que el tribunal tuvo en cuenta la jurisprudencia de las altas Corporaciones que indican que cuando el contrato de prestación de servicios muta a una relación laboral se debe demostrar la concurrencia de los tres elementos del contrato laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. 20.

Manifestó que el tribunal, después de analizar las pruebas del proceso, encontró que el actor no logró demostrar uno de los elementos que configuran la relación laboral, como lo era, la subordinación o dependencia. 21. Indicó que frente a la providencia invocada como desconocida no se podía predicar un desconocimiento del precedente al no tratarse de una sentencia emanada del alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ni de carácter horizontal, en tanto fue proferida por una Sala de Decisión diferente a la de la autoridad judicial accionada. e. Impugnación 22.

La parte accionante presentó impugnación, la cual fundamentó en lo siguiente: 23. Reiteró que se encontraba configurado el defecto fáctico, pues de los testimonios de los señores María del Pilar Prieto Bautista, Yesid Mauricio Lozano y Julián Mauricio Garay Castro era posible establecer que el señor Edwin Fernando Moreno Poveda estuvo subordinado de tiempo, modo y lugar, al cual también se le exigía laborar horas extras, incluso los festivos y dominicales. 24.

En cuanto al defecto sustantivo, manifestó que se violaron las reglas que rigen el contrato de prestación de servicios, que indican que esta modalidad no es la autorizada cuando el personal de planta sea suficiente para cumplir funciones misionales de la entidad, puesto que, en tal evento, la obligación administrativa es la ampliación de la planta de personal para cubrir esos requerimientos o acoger cargos temporales en ella, como lo autoriza la Ley 909 de 2004, con el consecuente pago de prestaciones sociales. 25.

De esta manera, indicó que la UGPP pudo haber acudido a los empleos temporales autorizados por la ley y no pretender ocultar la relación laboral mediante el contrato civil fraudulento para desconocer los efectos prestacionales, a pesar de encontrarse acreditada la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación de este.

II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 26. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico 27. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 28.

Superado el estudio de las causales procesales y, de conformidad con los argumentos de la impugnación, en segundo lugar, deberá definir si se revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia del 27 de octubre de 2020, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B para lo cual determinará si la autoridad judicial accionanda incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 29.

De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 30.

Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 31.

Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 32. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Tanto es así que en la sentencia T-398-17[3], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 33.

Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 34.

Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 35.

Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 36.

En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d.- Análisis del caso concreto 37. El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia de segunda instancia; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un defecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto la discusión se centra en determinar si se configuraron los requisitos para que se declarara la existencia de una relación laboral entre el demandante y la UGPP.

Además, se alegaron defectos específicos de tutela contra providencia judicial y no se advierte que los argumentos del tutelante sean una réplica de los alegados en las instancias ordinarias o que, en suma, pretenda emplear la tutela como una tercera instancia, en consideración a que quien apeló la sentencia favorable dentro del proceso ordinario fue la entidad demandada y no el demandante.

Sumado a ello, los argumentos relacionados con el presunto desconocimiento del precedente judicial y el defecto fáctico no pudo plantearlos al interior del proceso ordinario, de ahí que no pueda concluirse que la tutela carece de relevancia constitucional. 38. En consecuencia, la Sala procederá a analizar el defecto fáctico y el defecto sustantivo, por ser las causales especiales de procedibilidad sobre las cuales giraron los argumentos del recurso de impugnación, en tanto frente al presunto desconocimiento del precedente nada se dijo.

Defecto fáctico 39. Para el caso concreto, según lo expresó la parte demandante, en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto fáctico, por cuanto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la accionada no estudió en debida forma los contratos de prestación de servicios que suscribió el demandante; así como los testimonios practicados, los cuales daban cuenta de la prestación personal del servicio de manera subordinada, que se ocultaba bajo la fachada de prestación de servicios. 40.

Así las cosas, la Sala procederá a hacer un estudio de la providencia atacada, con el fin de establecer si la autoridad judicial accionada valoró el acervo probatorio a que hace referencia la parte demandante. 42. En sentencia proferida el 3 de junio de 2020, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hizo el siguiente análisis probatorio respecto de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la UGPP y el accionante: [L]a primera observación que se hace es que entre las partes se suscribieron siete contratos sucesivos, aunque entre la suscripción de uno y otro existieron cortos periodos de interrupción, el más extenso de ellos de 24 días corrientes, desde la terminación del contrato No. 03-13-2013 (31 de diciembre de 2013), hasta el inicio de la ejecución del contrato No. 03-282-2014, el 24 de enero de 2014.

Nótese que los contratos Nos. 03-385-2011, 03-096-2012, 03-295-2012, 03-013- 2013, ejecutados desde el 20 diciembre de 2011 hasta el 31 diciembre 2013 (con las interrupciones observadas en la tabla), tuvieron como objeto el prestar servicios de apoyo operativo y logístico a la UGPP en los procesos de recibo, organización, digitalización, indexación, verificación y custodia documental; mientras que los contratos 03-282-2014, 03-566-2014 y 03-125-2015, ejecutados entre el 24 enero de 2014 y el 16 febrero de 2015, se tuvo como objeto la prestación de servicios de apoyo como líder operativo de abastecimiento y recepción de entidades para el recibo, organización, digitalización, verificación custodia, préstamos, consulta y demás servicios archivísticos.

(…) Los cronogramas de los tiempos para ejecutar las actividades contratadas (anexos de los contratos), se allegaron al expediente, y allí se observa que para cada actividad específica (etapa) se determina un tiempo -escala de tiempo- en el cual debe ser evacuada. De esto, la Sala entiende que desde la misma suscripción de los contratos el contratista conocía que el cumplimiento de sus labores estaba supeditado a la fijación de unos objetivos pre establecidos que debían agotarse en el periodo determinado por la entidad y por ende, su tiempo debía ajustarse de manera que mensualmente acreditara la evacuación de la carga asignada.

(…) Se aportó al expediente la copia de los estudios previos para la suscripción de los contratos entre 2011 y 2013, en donde se encuentra como justificación la necesidad de adelantar un proyecto de intervención archivística con el fin de asegurar el cumplimiento de las funciones encargadas a la UGPP, toda vez que a su entrada en funcionamiento tuvo que recibir archivos físicos, documentos electrónicos y expedientes pensionales provenientes de entidades del estado liquidadas o suprimidas, los cuales no se encontraban organizados ni cumplían con las normas archivísticas diseñadas por el Archivo General de la Nación, en efecto, en algunos apartes se lee: (…) (…) A folios 34 a 96 del expediente se allegaron copias de correos electrónicos cruzados entre el accionante y la señora Claudia Patricia Umaña (supervisora de los contratos), que dan cuenta del control de actividades diarias, reportes de inasistencias del actor y otros contratistas, así como la programación y organización propia del trabajo en equipo.

En el mismo sentido y a solicitud de la parte actora se allegó CD que contiene más de 3500 correos electrónicos extraídos del correo institucional asignado al demandante en la UGPP. (…) [I]nicialmente, en virtud de los contratos Nos. 03-385-2011, 03-096- 2012, 03-295- 2012, 03-013-2013, ejecutados desde el 20 diciembre de 2011 hasta el 31 diciembre 2013 (con interrupciones), el actor prestó sus servicios de apoyo operativo y logístico a la UGPP en los procesos de recibo, organización, digitalización, indexación, verificación y custodia documental.

A partir del 24 de enero de 2014, en virtud de los contratos 03-282-2014, 03-566-2014 y 03-125- 2015, el demandante cambio (sic) su rol, y empezó a ejecutar actividades como líder operativo de abastecimiento y recepción de entidades para el recibo, organización, digitalización, verificación custodia, préstamos, consulta y demás servicios archivísticos.

Vale la pena puntualizar que las tareas o actividades encargadas al actor se relacionaron con el recibo, organización y digitalización de los expedientes pensionales entregados a la UGPP por las entidades de orden nacional que tenían a su cargo el pasivo pensional de sus empleados y que fueron liquidadas, situación de la cual se desprende sin dubitación alguna que las labores contratadas no tuvieron el carácter de permanentes, y si bien se extendieron en razón de la complejidad del proceso de liquidación de las entidades y asunción por parte de la UGPP de la carga pensional, que obligaron la modificación de los cronogramas establecidos por el Gobierno Nacional, lo cierto es que la entrega y el recibo de los documentos no es una labor que persista actualmente en la entidad, pues simplemente terminó con el recibo a la última de las 33 entidades liquidadas.

Del material probatorio recaudado y valorado en su conjunto, en especial de los estudios previos de los contratos, se establece que la contratación del actor se surtió en el marco de un proyecto de intervención archivística que fue adelantado por la UGPP con el fin de asegurar el cumplimiento de las funciones a ella encargadas, toda vez que a su entrada en funcionamiento tuvo que recibir archivos físicos, documentos electrónicos y expedientes pensionales provenientes de entidades del Estado liquidadas o suprimidas, los cuales no se encontraban organizados ni cumplían con las normas archivísticas diseñadas por el Archivo General de la Nación. Así pues el actor primeramente prestó sus servicios para apoyar este proyecto en lo relacionado con el recibo de los expedientes, según lo manifiestan los testimonios, pero luego (año 2014) cuando ya la UGPP había contratado con empresas (operadores) particulares la conformación y el manejo del archivo (actividades de organización, digitalización, indexación, verificación y custodia de los expedientes pensionales), fue contratado para ejecutar actividades de liderazgo y supervisión de dichas actividades, mientras el proceso de entrega y recibo de expedientes durante el año 2014 y hasta el 16 de febrero de 2015.

(…) Entonces en resumen, la labor de organización del archivo cumplida por el contratista en este caso, tuvo el carácter de temporal por haberse desarrollado en el contexto que viene de explicarse (asunción por parte de la UGPP de la carga pensional de entidades del estado liquidadas). Adicionalmente, conforme a la ley dicha labor podía ser contratada con personas naturales o jurídicas como finalmente lo hizo la entidad, pues del cúmulo probatorio se establece que al principio la entidad para dar inicio al proyecto de intervención archivística y en razón a la urgencia que se presentaba por la desorganización del material documental que le estaba siendo entregado, optó por la contratación de personas naturales, mientras adelantaba el proceso de selección abreviado por subasta inversa.

(…) Frente al elemento de subordinación, luego de analizar la totalidad del material probatorio recaudado en el proceso, la Sala debe señalar que el mismo resulta insuficiente para demostrar este elemento esencial de la relación laboral, sin el cual no es posible probar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios y reconocer la existencia de un verdadero vínculo laboral.

Como hemos dicho las labores de organización, digitalización, indexación, verificación y custodia de los expedientes pensionales (archivo documental físico y magnético) recibido por la UGPP de las entidad (sic) del Estado liquidadas a quienes sustituyó en su función de administradoras de pensiones, fue eminentemente temporal y ajena a la esencia de la misión de la entidad.

Tan es así que la ley permite contratar este tipo de actividades que no necesariamente deben desarrollarse por personal de planta. (…) (Subraya la Sala) 43. Ahora bien, en cuanto a los testimonios decretados y practicados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento, el tribunal hizo el siguiente análisis: [S]e recibieron los testimonios de los señores Heidy Azucena Guillén Mateus, Yesid Mauricio Lozano González y Julián Mauricio Garay Castro, quienes se refirieron a las diferentes actividades que se cumplían en la entidad en torno al proyecto archivístico implementado por la UGPP, señalando las encargadas al demandante, las cuales coinciden con las indicadas en los contratos de prestación de servicios por él suscritos.

Manifestaron al unísono que en la bodega de la calle 13 donde conocieron al actor existían turnos para el cumplimiento de las labores, siendo el cumplido por el actor el de 7:00 a.m. a 5:30 p.m. o más si se requería. Así mismo señalaron como jefe a la señora Claudia Umaña a quien se le rendía informe sobre las actividades realizadas y era quien daba el visto bueno para el pago.

(…) En relación con los testimonios escuchados en la etapa probatoria, pese a haber sido tachados de sospechosos se valorarán conforme a las reglas de la sana crítica y en conjunto con los demás medios de prueba practicados oportunamente. Si bien es cierto los declarantes prestaron sus servicios a la UGPP en las mismas condiciones que el aquí demandante, y por ello en principio tendrían interés en el resultado del proceso, también lo es que por ser allegados y próximos al demandante como compañeros de trabajo conocen a fondo las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que el actor desarrolló el objeto contractual.

Frente al relato de los testigos, la Sala tiene que decir que si bien ellos apuntan a señalar que la labor ejecutada por el demandante fue subordinada, se advierte que dicha apreciación la manifiestan los deponentes partiendo de dos circunstancias, la primera que el actor cumplía un horario asignado, y la segunda, que tenía que entregar unas metas y acreditar su cumplimiento para el pago mensual.

Al respecto se advierte que esos dos aspectos mencionados por los declarantes por sí solos no son constitutivos del elemento de subordinación, toda vez que en este caso se encuentra que la exigencia de cumplimiento de horario en realidad corresponde a un ajuste del tiempo por las labores contratadas, toda vez que si el actor era encargado de recibir los camiones que llegaban con las cajas de los expedientes pensionales remitidos por las entidades, tenía que estar en el lugar y en el horario indicado por la UGPP para ejercer el control al momento de recibir y organizar dicho material.

Así mismo, la exigencia para el cumplimiento de las metas tampoco es indicativa de subordinación, pues ello hace parte del mínimo control que debe llevar la entidad contratante, más aun en un proyecto de intervención archivística como el adelantado por la UGPP donde se tenían que cumplir con cronogramas de actividades para sincronizar el proceso de entrega y recibo de expedientes pensionales y no prorrogar injustificadamente esa labor, situación que desde el inicio se puso en conocimiento del contratista, teniendo en cuenta que en las obligaciones específicas se pactó “Realizar dentro de los tiempos contemplados en los cronogramas anexos, que hacen parte integral de los contratos que se vayan a suscribir, las actividades allí descritas”.

(…) (Subraya la Sala) 29. Con base en lo anterior, el tribunal resolvió revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que, pese a encontrarse demostrada la prestación del servicio en forma personal y la remuneración percibida por el contratista, no estaba acreditado el elemento de la subordinación. A su vez, indicó que la actividad desempeñada por el señor Moreno Poveda no era de carácter permanente, por lo que la misma podía ser contratada con personas naturales o jurídicas por expresa autorización legal.

Al respecto, señaló: [T]odo lo anterior para ratificar, que la exigencia de cumplimiento del contrato de prestación de servicios en su objeto, por sí sola, no lleva a concluir forzosamente la existencia de una desnaturalización del contrato de prestación de servicios. En el caso examinado, contrario a lo afirmado por el actor, como queda visto, se han traído medios de prueba que permiten deducir que lo que ocurrió en realidad es la exigencia para que se cumpla el objeto contractual de prestación de servicios personales de carácter independiente y autónoma.

En ese orden de ideas, dos son los argumentos que se encuentran para no tener como desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado, el primero relacionado con la labor contratada, pues como quedó dicho en precedencia, se encontró que no fue una actividad de carácter permanente y la misma podía ser contratada con personas naturales o jurídicas por expresa autorización legal; y el segundo, pese a encontrarse demostrada la prestación del servicio en forma personal y la remuneración percibida por la contratista, no se acreditó el elemento de la subordinación que conlleva a la declaratoria inequívoca de la existencia de una relación laboral escondida detrás del contrato de prestación de servicios.

Lejos de evidenciarse subordinación y dependencia, la Sala advierte una relación coordinada entre la entidad y el contratista, necesaria para la efectividad del objeto contractual, como necesaria era la exigencia de cumplimiento contractual. Porque la primera regla de un acuerdo de voluntades como es el contrato de prestación de servicios es que el contrato es para cumplirse y se cumple bajo la exigencia de ese acuerdo, so pena de incurrir en sanciones por el incumplimiento que la entidad debe estar vigilante.

Si no lo hace, sus agentes o por lo menos quien tiene la facultad de contratar, responde disciplinaria y penalmente. Bajo las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que lleve a inferir una desnaturalización de su contrato de prestación de servicios; y, en consecuencia no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto enjuiciado, de manera que tal y como se indica en dicho acto, la ejecución del objeto contratado se hizo de manera independiente y autónoma como corresponde a una relación de carácter contractual, soportada en la autonomía de la voluntad, que no da lugar a los reconocimientos salariales y prestacionales reclamados por el demandante.

(…) (Subraya la Sala) 30. Pues bien, una vez examinado el material probatorio que obra al interior del proceso ordinario, así como la providencia tutelada, se observa que la autoridad judicial demandada hizo una valoración de cada uno de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la UGPP y el demandante; así como de los testimonios practicados en el proceso ordinario, lo cual le llevó a concluir que no se podía tener como desvirtuada la presunción de legalidad del acto demandado, puesto que la actividad desempeñada por el demandante no tenía el carácter de permanente y, por lo tanto, podía ser contratada con personas naturales o jurídicas, sumado a que no se logró acreditar el elemento de la subordinación que conllevara a la declaratoria de la existencia de una relación laboral escondida dentro del contrato de prestación de servicios. 31.

Así pues, observa la Sala que los medios de prueba obrantes en el expediente llevaron a la convicción a la autoridad judicial accionada de que no había lugar a declarar la nulidad del acto administrativo y, por ende, a reconocer el pago de salarios y prestaciones sociales, en la medida en que no se acreditó que se tratara de una relación laboral, por el contrario, se encontraba probada la relación coordinada entre la entidad y el contratista, necesaria para la efectividad del objeto contractual, cuya ejecución se había dado de manera independiente y autónoma, soportada en la autonomía de la voluntad. 32.

Así las cosas, la Sala advierte que los planteamientos realizados por la parte actora en el presente asunto obedecen a un desacuerdo con el análisis y con la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada y, en ese sentido, se evidencia el descontento con la providencia objeto de censura que fue desfavorable a sus intereses, pero no se advierte que la decisión fue arbitraria o irracional; por el contrario, la actividad intelectual que realizó el juez natural del proceso hizo parte de la autonomía e independencia que tienen los jueces de la República y, por consiguiente, ni las partes ni el juez constitucional pueden imponer su criterio, interpretación y lógica sobre la del juez natural, como si se tratara de un juez superior que pueda sustituirlo de manera arbitraria. 33.

Por consiguiente, se concluye que la providencia emitida por la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico y que amerite la intervención del juez de tutela, pues, como se dijo, el fundamento de la decisión lo constituyó la posición actual de la Sección Segunda de la Corporación en la materia, según la cual para que se tenga por acreditada la existencia de una relación laboral se requiere que se encuentren configurados los elementos propios de esta, tales como, prestación personal del servicio, remuneración como contraprestación del servicio y subordinación o dependencia de la administración, situación que no encontró acreditado el juez ordinario y que lo condujo a negar las pretensiones de la demanda.

Defecto sustantivo o material 34. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se configura cuando una providencia judicial se sustenta en fundamentos jurídicos a todas luces inaplicables al caso objeto de la litis, es decir, cuando se decide con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[4].

Luego, el defecto material o sustantivo se configura “cuando, en ejercicio de su autonomía e independencia, la autoridad judicial desborda con su interpretación la Constitución o la ley”[5]. 35. El demandante, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto desconoció el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el inciso final artículo 2° del Decreto 2400 de 1968 reformado por el Decreto 3074 de 1968, que establecen que cuando se ejercen funciones de carácter permanente propias del giro ordinario de la entidad, no puede, en ningún caso, celebrarse contratos de prestación de servicios para su desempeño. 36.

No obstante lo anterior, para la Sala resulta claro que la decisión del Consejo de Estado, Seccción Segunda, Subsección C, no desconoció la naturaleza del contrato prestación de servicios, pues indicó que como las funciones desarrolladas por el accionante en la UGPP eran de carácter temporal, en las que no existió subordinación, no había lugar a aceptar la existencia de una verdadera relación laboral y, por ende, al reconocimiento de las prestaciones sociales a favor del contratista. 37.

Además, como lo puso de presente el a quo constitucional, si bien las labores contratadas se extendieron debido al proceso de liquidación de las entidades y asunción por parte de la UGPP de la carga pensional, que obligaron la modificación de los cronogramas establecidos por el Gobierno Nacional, lo cierto es que la entrega y el recibo de los documentos no corresponde a una actividad que persista en la entidad, de ahí que las mismas no tiene el carácter permanente que impida a la entidad contratar con personas naturales o jurídicas bajo la modalidad del contrato civil.

Al respecto, indicó: [E]ntonces en resumen, la labor de organización del archivo cumplida por el contratista en este caso, tuvo el carácter de temporal por haberse desarrollado en el contexto que viene de explicarse (asunción por parte de la UGPP de la carga pensional de entidades del estado liquidadas). Adicionalmente, conforme a la ley dicha labor podía ser contratada con personas naturales o jurídicas como finalmente lo hizo la entidad, pues del cúmulo probatorio se establece que al principio la entidad para dar inicio al proyecto de intervención archivística y en razón a la urgencia que se presentaba por la desorganización del material documental que le estaba siendo entregado, optó por la contratación de personas naturales, mientras adelantaba el proceso de selección abreviado por subasta inversa.

(…) Todo lo anterior para ratificar, que la exigencia de cumplimiento del contrato de prestación de servicios en su objeto, por sí sola, no lleva a concluir forzosamente la existencia de una desnaturalización del contrato de prestación de servicios. En el caso examinado, contrario a lo afirmado por el actor, como queda visto, se han traído medios de prueba que permiten deducir que lo que ocurrió en realidad es la exigencia para que se cumpla el objeto contractual de prestación de servicios personales de carácter independiente y autónoma.

(Subraya la Sala) 38. En consecuencia, la Sala no encuentra configurado el defecto sustantivo alegado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de octubre de 2020, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme al artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.

CUARTO: Una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01, sentencia del 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González. [2] °ÓÕT, ô (éÏé¾§’¾€jN9¾'#h³6ðh ±5?CJOJ[3]QJ[4]^J[5]aJ(h³6ðhæ?CJOJ[6]PJQJ[7]^J[8]aJtH7h³6ðhæ?CJOJ[9]PJQJ[10] ]?^J[11]aJmH nH sH tH +h³6ðhæ?CJOJ[12]PJQJ[13]\?^J[14]aJtH#h³6ðhæ?CJOJ[15]QJ[16]\?^J[17]aJ(h³6ðhæ? CJOJ[18]QJ[19]^J[20]aJExpediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [21] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [22] Sentencia T-073 de 2015.

M.P. Mauricio González Cuervo. [23] Sentencia T-065 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.