IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / NO SE DEMOSTRÓ UNA SITUACIÓN DE FRAUDE QUE AFECTARA LA SENTENCIA CONTROVERTIDA En el presente caso, tal como lo indicó en su momento el juez de tutela de primera instancia, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, toda vez que lo cuestionado por la entidad demandante no es la decisión de amparo proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, sino la presunta imposibilidad jurídica de cumplimiento de esta.

En ese orden, dicha situación debe ser valorada y subsanada por el juez que conoció de la primera solicitud de amparo, quien sin desconocer o modificar la orden de tutela, puede modularla con el fin de garantizar su cumplimiento. Razón suficiente para confirmar la decisión de primer grado. Quiere decir lo anterior, que a pesar de haberse argumentado que la desvinculación del Hospital Santander ESE de Caicedonia se dio como consecuencia de lo señalado por esta en la impugnación contra la Sentencia de 11 de marzo de 2020, no constituye fraude por sí mismo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04045-01(AC) Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE VALLE DEL CAUCA De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra Sentencia proferida el 14 de octubre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1. Posición de la parte demandante 1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, contradicción y acceso a la administración de justicia, por considerar que, en Sentencia de 15 de mayo de 2020, proferida por la autoridad judicial accionada, dentro de la acción de tutela No. 76001-33-33-019- 2020-00036-00, se configuró un defecto sustantivo. 2.

A título de amparo constitucional, la entidad demandante solicitó (se trascribe): “Primero. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y contradicción y acceso a la administración de justicia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a lo expuesto en el presente escrito. Segundo. Consecuentemente, Revocar la sentencia de tutela proferida el 15 de mayo de 2020 en segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, y en su lugar se vincule al proceso la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia – Valle del Cauca, con el fin de que se le ordene llevar a cabo el procedimiento contemplado en el Decreto 586 de 2017 respecto de la señora Amelia Restrepo Escobar.

Así mismo, se le ordene a la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia – Valle del Cauca, que en virtud del inciso 5to del artículo 242 de la ley 100 de 1993, presupueste y pague el bono pensional por el tiempo laborado por la señora Amelia Restrepo Escobar en el Hospital, sin perjuicio que al efectuar el corte de cuentas para determinar lo adeudado por lo concurrentes, éstos puedan ser devueltos a la institución hospitalaria con el contrato de concurrencia que se suscriba, conforme lo dispuesto en el Decreto 586 de 2017.” 3.

Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 2 de marzo de 2020, la señora Amelia Restrepo Escobar, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Fondo de Pensiones y Cesantía Porvenir, Hospital Santander E.S.E de Caicedonia – Valle del Cauca, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento del Valle del Cauca y Caja de Compensación Familiar Comfenalco, con el fin de que fuesen tutelados sus derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad social frente a la negativa de las autoridades accionadas en emitir y redimir su bono pensional. 5. 2) El asunto fue resuelto, en primera instancia, por el Juzgado 19 Administrativo de Cali, mediante Sentencia de 11 de marzo de 2020, a través de la cual se ampararon los derechos de la accionante y, en consecuencia, se ordenó al Hospital Santander ESE de Caicedonia y a Porvenir que culminaran la actuación y trámites administrativos a su cargo para la redención del bono pensional tipo A modalidad 2. 6. 3) El 16 de marzo de 2020, el Hospital Santander ESE de Caicedonia impugnó la Sentencia de 11 de marzo de 2020, con fundamento en que había realizado el trámite que le correspondía conforme el Decreto 586 de 2017, esto es, construir la matriz que a su vez fue remitida a la Seccional de Salud del Departamento para fuera enviada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y este realizara el pago del bono pensional. 7. 4) Mediante Sentencia 15 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca revocó lo dispuesto por el juez de primera instancia, en su lugar, en protección a los derechos de seguridad social y el debido proceso de la señora Amelia Restrepo Escobar, inaplicó el Decreto 586 de 2017 que reproduce lo dispuesto en el Decreto 306 de 2004, desvinculó al Hospital Santander ESE de Caicedonia y ordenó a Porvenir el inicio del trámite ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para solicitar la expedición del bono pensional y que este último celebrara el contrato de concurrencia de acuerdo con la normatividad aplicable. 8.

El fundamento de la vulneración radicó en que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca incurrió en defecto sustantivo porque (1) no realizó una interpretación sistemática de las normas aplicable a los casos de las personas certificadas como beneficiarios retirados del pasivo prestacional del sector salud a 31 de diciembre de 1993 (Decreto 586 de 2017), (2) no hubo congruencia entre las pretensiones de amparo y el fallo de tutela, y (3) fundó la providencia enjuiciada en normas no aplicables al caso concreto.

Asimismo, señaló expresamente que (se trascribe) “En el presente caso se configura el fenómeno de cosa juzgada fraudulenta ya que, si bien en la impugnación la E.S.E. Hospital Santander de Caicedonia argumenta que ya adelantó el procedimiento 586, lo cierto es que tal afirmación no corresponde a la realidad fáctica pues, a la fecha, la información de la señora Amelia Restrepo Escobar no está reportada en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” 2.

Sentencia de primera instancia e impugnación 9. Mediante Sentencia de 14 de octubre de 2020, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tras considerar que (se trascribe): “[…] de los argumentos expuestos por el ente ministerial es claro que de ninguna forma se cuestiona la orden de amparo propiamente adoptada, sino el hecho que, ante la inaplicación del Decreto 586 de 2017, considera que quedó desprovisto del mecanismo normativo para dar cumplimiento a la misma, así como el hecho de la falta de realización de la matriz correspondiente en favor de la señora Amalia Restrepo Escobar por parte de la institución hospitalaria, finalmente desvinculada del trámite constitucional, hace imposible la suscripción del respectivo contrato de concurrencia. […] En el caso concreto, tampoco se satisface el requisito de la subsidiariedad toda vez que, como se señaló en el acápite 4.4.1. de la presente providencia, lo cuestionado no es propiamente la orden de amparo emitida sino el hecho que, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presuntamente, fue puesto en una situación de “imposibilidad jurídica” de dar cumplimiento a la orden de amparo; situación que, de ser cierta, compete ser valorada y subsanada por el Juez de cumplimiento del fallo de tutela del 15 de mayo de 2020, Al respecto, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el Juez constitucional correspondiente contará con la facultad de verificar y hacer cumplir la respectiva orden de amparo, sin que ello conlleve a incursionar en el ámbito de sanciones consecuencia de la declaratoria en desacato de la autoridad llamada a responder, en los términos del artículo 52 ibídem, figuras normativas que si bien tienen el mismo propósito, origen y se pueden tramitar simultáneamente, sus objetivos y consecuencias son muy diferentes. […] Todo lo anterior, para concluir que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y si es del caso, el departamento del Valle del Cauca, pueden acudir ante el Juez de cumplimiento de la orden de amparo del fallo del 15 de mayo de 2020, para que sea este, en el marco de sus competencias, quien adopte las medidas a que haya lugar con el fin de lograr su cabal cumplimiento de resultar “jurídicamente imposible” en los términos en que fue dada; tal como lo alega la parte actora a través de la presente acción de tutela.” 10.

Inconforme con esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito de impugnación, en el que, además de reiterar los argumentos planteados en su solicitud de amparo, manifestó que (1) el llamado a responder por el pasivo prestacional del que es beneficiaria la señora Restrepo Escobar era la entidad hospitalaria, (2) el juez de la segunda tutela no consideró el materia probatorio obrante en el proceso, (3) la etapa siguiente al fallo de tutela es el cumplimiento y, ante su imposibilidad, el desacato, (4) la revisión por parte de la Corte Constitucional no es un mecanismo oportuno y eficaz para la protección de los derechos de la entidad, y (5) se inaplicó la presunción de veracidad ante la falta de informe por parte de la accionada.

Adujo igualmente que en el caso concreto se cumplieron los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, además de los exigidos para que este mecanismo proceda contra acciones de tutela.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Verificación de requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencia de tutela. 2.2. Conclusiones. 1. Verificación de los requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencia de tutela 11. El caso bajo estudio se analizará bajo las reglas fijadas en la Sentencia SU-627 de 2015[2] de la Corte Constitucional.

Así, se tiene que: 12. La acción de tutela se dirige contra la Sentencia de tutela de 15 de mayo de 2020, mediante la cual, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca revocó la Sentencia de tutela 11 de marzo de 2020 proferida por el Juzgado 19 Administrativo de Cali. 13. Habida cuenta lo anterior, se estaría frente al escenario establecido por la Corte Constitucional de procedencia excepcional de la tutela cuando la misma fue proferida por un órgano judicial distinto a la Corte Constitucional, en donde, eventualmente, pudiera existir fraude. 14.

En ese orden, la Sala procederá a (1) verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, tal como lo prevé la Corte Constitucional y, (2) establecer si se configuró una causal excepcional de procedencia de tutela contra tutela. 15. 1) En el presente caso, tal como lo indicó en su momento el juez de tutela de primera instancia, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, toda vez que lo cuestionado por la entidad demandante no es la decisión de amparo proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, sino la presunta imposibilidad jurídica de cumplimiento de esta. 16.

En ese orden, dicha situación debe ser valorada y subsanada por el juez que conoció de la primera solicitud de amparo, quien sin desconocer o modificar la orden de tutela, puede modularla con el fin de garantizar su cumplimiento. Razón suficiente para confirmar la decisión de primer grado. 17. 2) De llegar a considerarse que este mecanismo constitucional sí cumplió con el requisito de subsidiariedad, tampoco sería procedente pues la autoridad demandante alegó la existencia de cosa jugada fraudulenta, no desarrolló argumentos suficientes encaminados a probarla.

Sumando a esto, la mayoría los argumentos plantados en la solicitud de amparo, como ya se indicó, se limitaron a señalar las razones de inconformidad contra la decisión adoptada en la primera acción de tutela, esto es, la presunta imposibilidad jurídica de cumplir con la decisión por la inaplicación del Decreto 586 de 2017, el cual a su criterio, es el único mecanismo existente que sustenta el pago del pasivo prestacional sector salud de aquellos en las mismas condiciones de la señora Restrepo Escobar. 18.

Quiere decir lo anterior, que a pesar de haberse argumentado que la desvinculación del Hospital Santander ESE de Caicedonia se dio como consecuencia de lo señalado por esta en la impugnación contra la Sentencia de 11 de marzo de 2020, no constituye fraude por sí mismo. 2. Conclusiones 19. La Sala estima que, en el presente caso, hay lugar a confirmar la Sentencia de 14 de octubre de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque la acción de tutela presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumplió con el requisito de subsidiariedad y no probó siquiera de forma precaria la existencia de cosa fraudulenta. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de primera instancia de 14 de octubre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO: DECLARAR IMROCEDENTE la acción de tutela presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo No. 80 de 2019 del Consejo de Estado. [2] La Sentencia SU-627 de 2015 fijó las siguientes reglas para la procedencia de la acción de tutela contra sentencia de tutela: 1) Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 2) Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República -diferente a la Corte Constitucional-, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 3) Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4) Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede.

Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.”