ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – No acreditada / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DE LA SENTENCIA DE CUMPLIMIENTO / IMPOSICIÓN DE SANCIÓN POR DESACATO DE LA SENTENCIA EN LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / ELEMENTOS DEL DESACATO – Objetivo y subjetivo / CONFIGURACIÓN DEL ELEMENTO SUBJETIVO DEL DESACATO – Desatención de las órdenes judiciales y entrega extemporánea de la respuesta / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL – El juez tuvo en cuenta esta situación especial al momento de imponer la sanción por desacato de la sentencia / PANDEMIA / COVID 19 / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el presente caso, la Sala no advierte la configuración de los defectos alegados, pues las sentencias T-421 de 2003 y SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional y la providencia de 4 de mayo de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las que se abordó el análisis del elemento subjetivo al momento de imponer una sanción por desacato, se indicó que el “juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento”, sin desconocer que los factores antes señalados son enunciativos, pues en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado.
En ese orden de ideas, al analizar el caso concreto se evidencia que el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja le requirió al accionante para que informara sobre el acatamiento de la orden concerniente a la materialización de una medida correctiva de demolición de obra impuesta a la señora [L.A.C.Q] mediante Resolución N° 030 de 10 de abril del 2010, confirmada en todas sus partes por Resolución N°. 060 de 24 julio de 2010.
En efecto, el mencionado juzgado requirió a la entidad territorial, representada por el ahora demandante, para que allegara el cronograma de acciones frente al cumplimiento de la orden judicial, sin embargo, a pesar de que en auto de 19 de febrero de 2020 otorgó un plazo de 30 días calendario para allegarlo, dicha solicitud fue atendida extemporáneamente el 17 de julio de 2020, teniendo en cuenta la suspensión de los términos judiciales debido a la pandemia del COVID-19.
Pese a lo anterior, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja al verificar los informes concluyó que no se ha establecido un cronograma claro y preciso con fechas de ejecución de cada uno de los procedimientos requeridos para llevarse a cabo la demolición, y que solo hasta el 17 de julio de 2020 el señor [A.E.M] solicitó una apropiación presupuestal para iniciar los trámites concernientes a la consultoría, la cual consideran necesaria por los inconvenientes estructurales del inmueble.
(…) Así las cosas, las autoridades judiciales al resolver el incidente de desacato constataron que a pesar de que se requirió al actor para que allegara un cronograma claro y preciso, y que se le otorgó un plazo razonable para el efecto, solo informó que había solicitado la certificación de disponibilidad presupuestal para contratar una consultoría externa con el fin de que determinara cuál era el procedimiento pertinente respecto a la demolición del inmueble, sin que se aportara el mencionado cronograma.
Ahora bien, la Sala no pasa por alto que el señor [A.E.M] es el alcalde del Distrito de Barrancabermeja para el periodo 2020-2023, sin embargo, esa circunstancia no se puede constituir en un eximente de responsabilidad para velar por el cumplimiento de una sentencia judicial, más aún cuando no atendió oportunamente y de manera efectiva el requerimiento judicial relacionado con la presentación de un cronograma de actividades para garantizar el cumplimiento de la orden judicial.
Es decir, que las autoridades judiciales sancionaron al demandante en razón a que en el trámite incidental se expidieron unos requerimientos y al evaluar la conducta del alcalde frente a estos, consideraron que demostraba una actitud pasiva, pues por una parte la respuesta se allegó extemporáneamente y, de otro lado, no aportó el cronograma de actividades, lo que, de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional, se encuadra dentro del estudio del elemento subjetivo.
Adicionalmente, se advierte que el alcalde tuvo conocimiento de las providencias proferidas dentro del trámite incidental, pudo allegar informes, interponer los respectivos recursos y se le respetaron los términos otorgados para responder los requerimientos. De hecho, en razón a la pandemia por el COVID-19, los 30 días que se le otorgó para aportar el cronograma se vieron interrumpidos por la suspensión de los términos judiciales, situación que se tuvo en cuenta al momento de analizar la respuesta del 17 de julio de 2020, respecto de la cual se le indicó que a pesar de su extemporaneidad se tramitaba como solicitud de adición que fue resuelta en auto de 28 de julio de 2020.
Por consiguiente, las providencias objeto de reproche constitucional si tuvieron en cuenta el factor subjetivo, al punto que i) con anterioridad se habían adelantado cuatro incidentes de desacato por el posible incumplimiento de la orden judicial proferida el 13 de noviembre de 2013, ii) al accionante se le solicitó un cronograma claro y preciso para el cumplimiento de la orden judicial, iii) la oficina jurídica de la entidad territorial pidió el otorgamiento de un término prudencial para allegarlo, por lo cual se le concedieron 30 días calendario, iv) que solo hasta el 17 julio de 2020 se allegó un memorial en el que se informó que en esa misma fecha se requirió la apropiación presupuestal por parte del Distrito de Barrancabermeja para realizar una consultoría y así establecer la viabilidad respecto a la demolición del inmueble, sin aportar un cronograma de acción en los términos solicitados por el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja y v) que los inconvenientes frente a la demolición o no del inmueble se conocen desde antes de que se profiriera la orden judicial.
En ese orden de ideas, para la Sala las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en desconocimiento del precedente judicial ni en violación directa de la Constitución, en tanto los argumentos que sustentan la sanción pecuniaria evidencian que fue justamente el desinterés en dar cumplimiento a la orden judicial la que motivó la declaratoria de desacato y la imposición de la sanción de multa al demandante.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04694-00(AC) Actor: ALFONSO ELJACH MANRIQUE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defecto por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Incidente de desacato en el marco de una acción de cumplimiento. Niega las pretensiones de la acción SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el señor Alfonso Eljach Manrique, en su calidad de alcalde del Distrito de Barrancabermeja, quien actúa mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la emisión de la providencia de 9 de octubre de 2020, que confirmó la de 23 de septiembre del mismo año, en la que se impuso una sanción por desacato a una orden judicial dictada en el marco de una acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante afirmó que en el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja cursó una acción de cumplimiento con radicado N° 2013- 00470, promovida por la señora Olga Enith Hernández Cudris contra el Distrito de Barrancabermeja y la Oficina de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja, con el fin de que se hiciera efectiva la medida correctiva de demolición de una obra de un inmueble de propiedad de la señora Lilia Amparo Cáceres Quintero, impuesta por la misma entidad territorial por medio de la Resolución N° 030 de 10 de abril del 2010 y confirmada en todas sus partes mediante Resolución N° 060 de 24 julio de 2010.
Sostuvo que el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja en sentencia 13 de noviembre de 2013, ordenó a la parte demandada dentro del término de diez días siguientes a la ejecutoria de la providencia, dar cumplimiento a lo dispuesto en las Resoluciones N° 030 y 060 de 2010, “realizando tanto la correspondiente demolición en los términos consignados en dichos actos administrativos, como el cobro y recaudo de la sanción pecuniaria impuesta a la señora LILIA AMPARO CÁCERES, por la infracción a las normas urbanísticas, el POT, las disposiciones legales y constitucionales, y la invasión al Espacio Público”.
Indicó que la entidad territorial ha cumplido de manera parcial el fallo, toda vez que si bien se han retirado mamposterías voluntariamente por parte de la propietaria Lilia Amparo Cáceres Quintero que se encontraban en el inmueble motivo de controversia, han surgido situaciones externas que no han permitido dar cumplimiento total a la orden judicial.
Relató que la señora Olga Enith Hernández Cudris inició varios incidentes de desacato en contra de la entidad territorial, los cuales han sido archivados por el Tribunal Administrativo de Santander, sin embargo, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja mediante auto de 19 de febrero de 2020, requirió al alcalde del Distrito de Barrancabermeja, señor Alfonso Eljach Manrique, y a la Inspectora de Ornatos y Espacio Público de la misma ciudad, con el fin de que dentro de los 30 días calendario siguientes a la notificación “informe de las gestiones realizadas así como un cronograma detallado de las actividades realizadas indicando claramente las fechas en las cuales se llevaron a cabo una de las gestiones y de las que faltare por realizar, en dado caso justificando el motivo por el cual no se han ejecutado”.
Señaló que 17 de julio de 2020, una vez se levantó la suspensión de términos de la rama judicial, el Distrito de Barrancabermeja dio respuesta al requerimiento exponiendo las actividades realizadas y las razones por las cuales a causa de la pandemia por el COVID-19 y otros factores, no ha dado cumplimiento al requerimiento exigido por el despacho judicial.
Aseveró que el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja en providencia de 23 de julio de 2020[1], sancionó por desacato al señor Alfonso Eljach Manrique, en su calidad de alcalde del Distrito de Barrancabermeja, con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, al no dar cumplimiento al fallo de 13 de noviembre de 2013, toda vez que no allegó el cronograma solicitado, pues el que se había aportado en un incidente anterior ya fue motivo de estudió y se consideró que no era claro pues “sólo se plasmó una relación somera de las actividades, sin definir realmente un cronograma de actividades a ejecutar sin fechas fijas de cumplimiento, y que no fue llevado a cabo por expresa prohibición del inciso 8 del artículo 12 de la ley 813 de 2003 que prohíbe la aprobación de vigencias futuras”.
Adicionalmente, resaltó que las condiciones del inmueble no se generaron con posterioridad a la expedición de la Resolución N° 030 de 2010, sino que las mismas estaban vigentes al momento de imponerse la sanción de demolición, por lo que consideró que la falta de estudios pertinentes para verificar y constatar la viabilidad de ejecutar dicha sanción es una responsabilidad del ente territorial Por último, manifestó que impugnó la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Santander en proveído de 9 de octubre de 2020, la confirmó, bajo el argumento de que las pruebas allegadas al incidente demostraban que a la fecha no se han realizado las gestiones para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución N° 030 de 2010. 2.
Fundamentos de la acción El accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja mediante las providencias de 23 de julio de 2020 y 9 de octubre de 2020, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al imponer la sanción por desacato en contra del alcalde del Distrito de Barrancabermeja.
Afirmó que las autoridades judiciales accionadas no realizaron un estudio subjetivo de la responsabilidad que le atañe al representante legal del Distrito de Barrancabermeja, máxime cuando no se analizaron aspectos relevantes como el dolo y la culpa, así como las condiciones que ha tenido que asumir la administración a causa de la pandemia causada por el COVID- 19.
Relató que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, en tanto i) goza de relevancia constitucional, pues de no realizarse un estudio de fondo se incurriría en desconocimiento al precedente judicial, lo que lesiona los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia demandante, ii) se cumple con la inmediatez en razón a que la solicitud de amparo constitucional se presentó en menos de dos (2) meses, desde la notificación de la providencia objeto de reproche, iii) se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, iv) se configuraron los defectos por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos involucrados y vi) no se trata de una sentencia de tutela.
Indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, pues no tuvieron en cuenta que la naturaleza del incidente de desacato se concibe como una manifestación del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad judicial competente en el curso del trámite de una acción constitucional, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa y arresto, previo trámite incidental especial, susceptible de grado jurisdiccional de consulta, con el fin de determinar si debe revocarse o no. Agregó que la Corte Constitucional en sentencia T-421 de 2003[2], consideró en relación con el cumplimiento del fallo y la sanción que, “(…) En caso que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando (…)”.
Igualmente, manifestó que la Sección Quinta del Consejo de Estado en providencia de 4 de mayo de 2017, resaltó que en lo referente a los incidentes de desacato es “obligatorio considerar el aspecto subjetivo, pues nuestro ordenamiento - entre sus principios rectores- proscribe la responsabilidad objetiva, exigiendo que sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no sólo se debe determinar si el funcionario contra quien se inició el trámite incumplió la orden de tutela, sino además verificar la responsabilidad subjetiva”.
Señaló que son reiterados los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto de la responsabilidad subjetiva del funcionario obligado a cumplir órdenes judiciales. Sostuvo que la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018[3], puso de relieve lo atinente a la responsabilidad subjetiva, para lo cual destacó aspectos importantes a tener en cuenta al momento de sancionar por desacato, en el entendido de que no todo incumplimiento genera desacato siempre y cuando se configuren elementos que desvirtúen la responsabilidad del funcionario competente para dar cumplimiento a una orden judicial, como la imposibilidad fáctica o jurídica del cumplimiento, el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida y la complejidad de esta.
Igualmente, se deben tener en cuenta los factores como el dolo o culpa, allanamiento a las órdenes, acciones positivas encaminadas al cumplimiento, entre otros. Indicó que en el presente asunto se configuró una imposibilidad fáctica o jurídica del cumplimiento de la orden judicial dictada en la 13 de noviembre de 2013, pues la entidad territorial ha manifestado a las autoridades judiciales accionadas las intenciones de atender el fallo, sin embargo, ha solicitado un plazo considerable, toda vez que se han generado situaciones complejas de fuerza mayor o caso fortuito, además que es una nueva administración la que llegó al Distrito de Barrancabermeja.
Resaltó que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, en tanto la demolición del inmueble debe realizarse con cautela, toda vez que según las inspecciones oculares e informes rendidos por el profesional especializado en estructuras, la estabilidad de la vivienda se encuentra de por medio, por lo que se debe analizar el procedimiento adecuado para que se eviten perjuicios que a futuro sean reclamados mediante una reparación directa contra el Distrito.
Por consiguiente, afirmó que se contratará una consultoría externa con el fin de definir las actividades a ejecutar para atender la demolición ordenada, sin embargo, el despacho judicial desconoció el principio de planeación que rige el estatuto contractual de la administración pública y sanciona por desacato a sabiendas de los procedimientos previos que se deben agotar para contratar una consultoría. Indicó que en razón a “la complejidad del caso y dada la supremacía del derecho fundamental de la dignidad humana y hasta el derecho fundamental de la vida misma de la señora Lilia Amparo Cáceres, la administración del alcalde Alfonso Eljach Manrique ha actuado con mesura, es por ello que el día 21 de octubre de 2020 prestos a conocer de primera mano las condiciones actuales de la vivienda se realizó un despliegue con Secretaría de Gobierno, apoyados de los profesionales especializados en Geología e Ingeniería, con el fin de establecer si era posible actualizar los valores del informe allegado por la señora Lilia Amparo Cáceres por obras de demolición, sin embargo, una vez en el lugar los profesionales indicaron que dada la complejidad del asunto no pueden ejercer esa labor, a su vez manifestaron que quienes deben actualizar dichos valores son los profesionales con el perfil idóneo, es decir, un ingeniero especializado en estructuras”.
Resaltó que la sanción por desacato impuesta tuvo por sustento fáctico el supuesto incumplimiento objetivo de la acción de cumplimiento, y se observa que no se hizo el análisis subjetivo sobre la conducta diligente o negligente del representante legal del Distrito de Barrancabermeja, en contravía de lo previsto en el artículo 52 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Manifestó que se incurrió en violación directa de la Constitución con sustento en lo establecido en la sentencia C-590 de 2005[4], T-453 de 2005[5], C-341 de 2014[6] de la Corte Constitucional, en las que se ha definido al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante el trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Insistió en que la solicitud de amparo no tiene que ver con irregularidades procesales, sino con el estudio del elemento subjetivo como factor determinante para sancionar por desacato al funcionario responsable, por cuanto los despachos judiciales accionados no valoraron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que esta administración se vio abocada a atender por causas ajenas a la voluntad del señor alcalde Eljach Manrique generadas por la emergencia sanitaria que aún se encuentra vigente, lo que implica que la entidad territorial sigue adelantando gestiones encaminadas a evitar la propagación del virus, motivo por el cual se ha dificultado dar cumplimiento a la orden judicial.
Finalmente, consideró que en las providencias objeto de tutela no se hicieron valoraciones que permitieran comprobar la negligencia en el actuar de los funcionarios encargados de cumplir dicha orden judicial, con observancia de las condiciones actuales, es decir, la emergencia sanitaria y los factores de responsabilidad objetiva y subjetiva. 3.
Pretensiones El accionante formuló las siguientes: “PRIMERA: Se Tutelen los derechos al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del Distrito de Barrancabermeja en cabeza del señor Alcalde Alfonso Eljach Manrique. SEGUNDA: En consecuencia, de la anterior solicitud se ordene al Juez Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja y al Tribunal Administrativo de Santander dejar sin efectos los Autos de fecha 21 de julio de 2020, 9 de octubre de 2020, respectivamente, dictados dentro de la acción de cumplimiento No. 2013-00470.
TERCERA: Se ordene al Juez Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja se abstenga de iniciar incidentes de desacatos sin hacer una valoración del componente subjetivo de la responsabilidad del funcionario representante legal del distrito que represento”. 4. Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 20 de noviembre de 2020, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja allegó copia digital del expediente que contiene el incidente de desacato radicado bajo el Nº 68081-33-33-001- 2013-00470-03. 5.
Trámite procesal Por auto de 11 de noviembre de 2020, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como a la Inspección de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja y a las señoras Olga Enith Hernández Cudris y Lilia Amparo Cáceres Quintero. Igualmente, se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 84294 a 84299 de 12 de noviembre de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión[7]. Posteriormente, en auto de 7 de diciembre de 2020 se requirió al apoderado para que allegara poder especial otorgado por el señor Alfonso Eljach Manrique, el cual fue aportado al trámite constitucional mediante correo electrónico de 28 de enero de 2021. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja En escrito de 17 de noviembre de 2020, la titular del despacho solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción tutela, al considerar que no se observa violación de derecho fundamental alguno, porque el incidente de desacato se tramitó bajo los principios de legalidad y debido proceso, procurando en todo momento el cumplimiento de la sentencia de 13 de noviembre de 2013, y no simplemente la imposición de sanciones.
Las razones en las que sustentó lo pedido, se pueden sintetizar así: En primer lugar, realizó un relato de las circunstancias fácticas que rodearon el trámite de la acción de cumplimiento, y el posterior incidente de desacato con sus respectivas providencias que son motivo de inconformidad por el Distrito de Barrancabermeja. De otro parte, afirmó que el objeto de trámite incidental gravitó en la omisión en la que incurrió el Distrito de Barrancabermeja de cumplir con lo ordenado en el numeral 1º de la sentencia de 13 de noviembre de 2013, emanada de ese despacho judicial, esto es, “dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en la resolución 030/10 de julio 24 de 2010, realizando tanto la correspondiente demolición en los términos consignados en dichos actos administrativos, como el cobro y recaudo de la sanción pecuniaria impuesta a la señora LILIA AMPARO CÀCERES”.
Indicó que en aras de garantizar el debido proceso, se brindaron las oportunidades procesales pertinentes a la entidad territorial para que allegara los correspondientes soportes de cumplimiento o de las gestiones adelantadas para el acatamiento de la sentencia, sin ser indiferente frente al hecho de que “las labores para realizar la demolición que fue ordenada, requieren de que se realice la respectiva contratación de quien cuente con la idoneidad y experticia para adelantar la gestiones necesarias y pese a que dicha obligación data desde el año 2010, este Despacho Judicial mediante auto de 19 de febrero de 2020, otorgó un plazo de 30 días calendario para que la entidad diera a conocer el cronograma, detallando las actividades realizadas y de las cuales faltaré por realizar, indicando las fechas en la que se llevará a cabo cada una, auto que fue notificado a las partes el 20 de febrero de 2020.
Es decir que el representante legal de la entidad territorial contaba hasta el 21 de marzo de 2020, para allegar dicho cronograma de actividades; sin embargo, dicho plazo para dar respuesta, fue extendido en virtud del acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020 por medio del cual el Consejo Superior de la Judicatura tomó la decisión de suspender los términos judiciales a partir del 16 de marzo del mismo año, decisión que fue prorrogada hasta el 30 de junio de 2020 según acuerdo PCSJA20-11567 de 05 de junio de 2020, es por esto que a 15 de marzo la entidad aún contaba con 6 días para pronunciarse, plazo que finalizó el 06 de julio de 2020, una vez reanudados los términos judiciales, sin que la entidad se hubiese pronunciado al respecto”.
Resaltó que en la providencia que impuso la sanción pecuniaria, se tuvo en cuenta la situación del terreno de la vivienda de la señora Lilia Amparo Cáceres Quintero, sin embargo, precisó que no son condiciones que se hayan generado con posterioridad a la expedición de la Resolución N° 030 de 2010, sino que las mismas estaban vigentes al momento de imponerse la sanción de demolición mediante dicho acto administrativo.
Por consiguiente, estimó que fue el distrito el que no hizo los estudios pertinentes para verificar y constatar que la demolición que se iba a ordenar fuera viable materialmente y aun así decidió imponer la misma, lo que trae como consecuencia que el ente territorial incidentado deba asumir la responsabilidad de sus decisiones y deba proceder a dar cumplimiento a lo ordenado por él mismo, esto es, realizar las demoliciones ordenadas así ello implique que deba ejecutar también las construcciones previas que garanticen el derecho a la vivienda de la señora Cáceres Quintero.
Manifestó que, en auto de 9 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sanción pecuniaria impuesta en el trámite incidental, sin desestimar las consideraciones expuestas en la providencia de 23 de julio de 2020. Por último, informó que mediante escrito radicado el 14 de octubre de 2020, la señora Olga Enith Hernández Cudris solicitó apertura del sexto tramite incidental en contra del Distrito de Barrancabermeja, teniendo en cuenta que a la fecha no se ha dado cumplimiento a la sentencia de 13 de noviembre de 2013. 6.2.
Respuesta de la señora Olga Enith Hernández Cudris En correo electrónico de 13 de noviembre de 2020, a través de apoderado, pidió negar por improcedente las pretensiones de la solicitud de amparo y, en consecuencia, no acceder a lo solicitado por la parte accionante, esto es, dejar sin efectos los autos de 21 de julio de 2020 y 9 de octubre de 2020.
Sostuvo que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues “el ente accionante ya cumplió con los recursos de ley que tiene a su alcance para ejercer su defensa, como lo fue el recurso de apelación contra el auto de sanción, luego no puede pretender usar la acción constitucional de tutela como un medio de defensa más y/o un recurso más en el que pretenda hacer valoraciones que no le fueron otorgadas por el operador judicial competente para ello, y ante el procedimiento que se surtió en legal y debida forma como lo fue el quinto incidente de desacato y por el que hoy pesa la sanción de la que se duele”.
Por último, resaltó que “para esta ciudadana que no se va a realizar no puede equipararse a una obra de tal magnitud que luego de diez años no pueda ejecutarse, en el curso del trámite incidental ya se han debatido hasta la saciedad las formas o maneras en que se puede o deben ejecutar las labores de demolición que conllevan al cumplimiento de la orden de tutela, ahora, si las obras generan una inestabilidad en la vivienda de los infractores urbanísticos, deberán soportarla, ya que nadie pero absolutamente nadie puede alegar en su favor a su propia torpeza, empero no entiende porque la administración primero sanciona y luego avala las infracciones urbanísticas que fueron ejecutadas por señores CÁCERES Y MARÍN”. 6.3.
El Tribunal Administrativo de Santander, la Inspección de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja y la señora Lilia Amparo Cáceres Quintero, a pesar de que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 2.1. El accionante invoca los defectos por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, los cuales sustenta con argumentos similares, razón por la cual se decidirán de manera conjunta. 2.2. Le corresponde a la Sala determinar si los autos de 21 de julio de 2020 y 9 de octubre de 2020, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander, en su orden, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Alfonso Eljach Manrique, y si incurrieron en desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, al imponer sanción de multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en su calidad de alcalde del Distrito de Barrancabermeja, sin efectuar, supuestamente, el análisis sobre la responsabilidad subjetiva. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[8] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[9], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[10], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[12]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[13];
(ii) Defecto procedimental absoluto[14]; (iii) Defecto fáctico[15]; (iv) Defecto material o sustantivo[16]; (v) Error inducido[17]; (vi) Decisión sin motivación[18]; (vii) Desconocimiento del precedente[19] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[20] y de la Corte Constitucional[21]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Estudio del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto goza de la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo por parte del juez de tutela. La providencia atacada se dictó en el marco de un incidente de desacato la cual fue objeto de recurso de apelación, por lo que el accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
Igualmente, la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses[22] establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación[23]. Asimismo, los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, la solicitud no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial demandada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial ni en violación directa de la Constitución 4.2.1.
El actor presenta acción de tutela contra las autoridades judiciales accionadas, con el fin de dejar sin efectos las providencias que le impusieron sanción de multa por desacato en su condición de alcalde del Distrito de Barrancabermeja, al considerar que incurrieron en desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, por la falta de valoración del elemento subjetivo de responsabilidad en el marco de un trámite sancionatorio. 4.2.2.
La Sala hará referencia a los argumentos en los que se sustentaron las decisiones objeto de tutela, en las que se impuso al actor una sanción pecuniaria, respecto de las cuales, afirma el actor, se omitió realizar el juicio de responsabilidad subjetiva propio del incidente de desacato. De las pruebas allegadas al trámite constitucional, se evidenció que la señora Olga Hernández Cudris instauró acción de cumplimiento contra el Distrito de Barrancabermeja y la Inspección de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja, con el fin de que se acatara lo dispuesto en la Resolución N° 030 de 10 de abril de 2010, en la que se ordenó imponer a la señora Lilia Amparo Cáceres Quintero la medida correctiva de demolición de obra en relación con la construcción que se llevó a cabo en el inmueble ubicado en la calle 44 a No. 23-75, barrio “Inscredial” de Barrancabermeja y la correspondiente imposición de la sanción pecuniaria por el incumplimiento de las garantías legales.
Dicha decisión fue confirmada mediante Resolución N° 060 de 24 de julio de 2010. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja en fallo de 13 de noviembre de 2013, ordenó a la parte demandada dar cumplimiento a lo dispuesto en las Resoluciones N° 030 de 2010 y 060 de 2010, en los siguientes términos: “PRIMERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA - INSPECCIÓN DE POLICIA URBANA ORNATO Y ESPACIO PUBLICO, que si no lo ha hecho, proceda por sí, por intermedio o con la asistencia de la dependencia municipal que corresponda dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la ejecutoria de la presente providencia a dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 030/10 de Abril diez (10) de 2010 confirmada en todas sus partes mediante Resolución 060/10 de Julio 24 de 2010, realizando tanto la correspondiente demolición en los términos consignados en dichos actos administrativos, como el cobro y recaudo de la sanción pecuniaria impuesta a la señora LILIA AMPARO CÁCERES, por la infracción a las normas urbanísticas, el POT, las disposiciones legales y constitucionales, y la invasión al Espacio Público”.
Posteriormente, la señora Olga Enith Hernández Cudris inició varios incidentes de desacato en contra de la entidad territorial, los que en su momento fueron archivados. Sin embargo, al tramitarse el quinto trámite incidental, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja en auto de 23 de enero de 2020, requirió al señor Alfonso Eljach Marique, en su calidad de alcalde del Distrito de Barrancabermeja y a la Inspectora de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja, con el fin de que allegaran los informes frente al cumplimiento de la orden judicial proferida en la sentencia de 13 de noviembre de 2013.
En cumplimiento del anterior requerimiento, en memorial radicado el 4 de febrero de 2020, la Jefe de la Oficina Jurídica del Distrito de Barrancabermeja, informó que el 13 de septiembre de 2019 se definió que lo procedente era realizar una contratación de una consultoría externa a través de la secretaría de infraestructura con el fin definir las actividades a ejecutar, por lo que solicitó un término prudencial para adelantar todos los trámites pertinentes.
Por auto de 4 de febrero de 2020, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja dio apertura formal al quinto incidente de desacato en contra del alcalde del Distrito de Barrancabermeja, en esta ocasión el señor Alfonso Eljach Manrique, y excluyó a la Inspectora de Ornato y Espacio Público, en razón a que demostró la presentación de varias solicitudes dirigidas “al Municipio de Barrancabermeja requiriéndolo para que se adelantaran los trámites para la materialización de la demolición”.
En escritos de 17 y 18 de febrero de 2020, el Distrito de Barrancabermeja afirmó que no ha sido renuente a dar cumplimiento al fallo de 13 de noviembre de 2013, “pues argumenta que dentro del expediente obran pruebas del cumplimiento parcial, reiterando que se ha optado por realizar una consultoría en aras de continuar con la demolición, indica que mediante oficio No 00163-20 de 6 de febrero de 2020, se solicitó a la Secretaría de Gobierno adelantar las actuaciones pertinentes a fin de conocer el cronograma, sin que a la fecha se haya establecido dicho cronograma señalando que en el momento que se obtenga se dará a conocer al despacho en el menor tiempo posible.
De igual forma, refirió respecto del proceso verbal de pertenencia que se adelanta ante el Juzgado Segundo Civil Municipal de Barrancabermeja”. En vista de lo anterior, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja en proveído de 19 de febrero de 2020, otorgó un plazo de 30 días calendario al señor Alfonso Eljach Manrique, para que allegara un informe en el que indicara las gestiones realizadas, así como un cronograma detallado de las actividades a realizar diferente al allegado en los anteriores incidentes, los cuales ya fueron objeto de estudio y respecto de los cuales se concluyó que no eran claros.
El 1 de julio de 2020, la Olga Enith Hernández Cudris solicitó al juzgado accionado dar trámite al incidente de desacato, al considerar que el distrito ya había allegado el cronograma en otro incidente y, además, puso de presente los inconvenientes que se han presentado entre las familias, situaciones que han provocado lesiones personales.
Por oficio de 14 de julio de 2020, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja requirió al señor Alfonso Eljach Manrique, para que, en el término de tres (3) días hábiles diera respuesta al auto de 19 de febrero de 2020. Por consiguiente, en auto de 23 de julio de 2020 resolvió imponer sanción pecuniaria, en los siguientes términos: “PRIMERO: Sancionar por desacato al señor ALFONSO ELJACH MANRIQUE, en su calidad de ALCALDE DE BARRANCABERMEJA, con multa por valor de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, el cual deberá ser consignado en la cuenta de ahorros N.º DTN CSJ 007000030-4 del Banco Agrario de Colombia o en la cuenta N.º 050-00118-9 del Banco Popular, denominado DTN a favor del Consejo Superior de la Judicatura, dentro del término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia”.
La anterior multa se impuso con sustento en que no se evidenció gestión alguna relacionada con el cumplimiento de la orden judicial, a pesar de que al ahora accionante se le brindó un término razonable para que allegara un informe detallado y un cronograma claro y preciso. Sobre el particular, la citada providencia sostuvo: “En el presente caso el objeto del litigio se contrae en la omisión en la que, según se informa, ha incurrido el hoy DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA, representado legalmente por el señor ALFONSO ELJACH MANRIQUE, de cumplir con lo ordenado en el artículo 1.º de la sentencia de 13 de noviembre de 2013, esto es, “dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en la resolución 030/10 de julio 24 de 2010, realizando tanto la correspondiente demolición en los términos consignados en dichos actos administrativos, como el cobro y recaudo de la sanción pecuniaria impuesta a la señora LILIA AMPARO CÀCERES”.
Ahora bien, el despacho en aras de garantizar el debido proceso, brindo las oportunidades procesales pertinentes a la entidad territorial para que allegará los correspondientes soportes de cumplimiento o de las gestiones adelantadas para dar cumplimiento a la sentencia; sin embargo el Despacho Judicial, no es indiferente frente a que las labores para realizar la demolición que fue ordenada, requieren de que se realice la respectiva contratación de quien cuente con la idoneidad y experticia para adelantar las gestiones necesarias y pese a que dicha obligación data desde el año 2010, este Despacho Judicial mediante auto de 19 de febrero de 2020, otorgó un plazo de 30 días calendario para que la entidad diera a conocer el cronograma, detallando las actividades realizadas y de las cuales faltaré por realizar, indicando las fechas en las que se llevará a cabo cada una, auto que fue notificado a las parte el 20 de febrero de 2020.
Es decir que el representante legal de la entidad territorial contaba hasta el 21 de marzo de 2020, para allegar dicho cronograma de actividades; sin embargo, dicho plazo para dar respuesta, fue extendido en virtud del acuerdo PCSJA20- 11517 de 15 de marzo de 2020 por medio del cual el Consejo Superior de la Judicatura tomó la decisión de suspender los términos judiciales a partir del 16 de marzo del mismo año, decisión que fue prorrogada hasta el 30 de junio de 2020 según acuerdo PCSJA20-11567 de 05 de junio de 2020, es por esto que a 15 de marzo la entidad aún contaba con 6 días para pronunciarse, plazo que finalizó el 06 de julio de 2020, una vez reanudados los términos judiciales, sin que la entidad se hubiese pronunciado al respecto.
Por otra parte, la accionante en memorial radicado vía electrónica el 01 de julio de 2020, refirió que la entidad accionada en el escrito denominado “recurso de apelación contra el auto del 10 de septiembre de 2019” radicado el 17 de septiembre de 2019, en el trámite del cuarto incidente de desacato, allegó el cronograma de actividades; no obstante, precisa el despacho que en dicho documento sólo se plasmó una relación somera de las actividades, sin definir realmente un cronograma de actividades a ejecutar sin fechas fijas de cumplimiento, y que no fue llevado a cabo por expresa prohibición del inciso 8 del artículo 12 de la ley 813 de 2003 que prohíbe la aprobación de vigencias futuras, documento que fue de conocimiento del Honorable Tribunal Administrativo de Santander para tomar la decisión de instancia, en la cual ordenó revocar el auto de 13 de noviembre de 2019, por medio del cual se sancionó por desacato al señor Darío Echeverri Serrano, al considerar que no se encontraba ejerciendo el cargo como Alcalde del Municipio de Barrancabermeja, sin referir los documentos o soporte en el cual tomó la decisión. En este punto, el Despacho no puede dejar pasar por alto que las condiciones actuales del terreno de la vivienda de la señora LILIA AMPARO CÁCERES QUINTERO no son condiciones que se hayan generado con posterioridad a la expedición de la resolución 030 de 2010, sino que las mismas estaban vigentes al momento de imponerse la sanción de demolición mediante dicho acto administrativo.
Por ello, estima esta administradora judicial que es suficientemente claro que el municipio de Barrancabermeja, antes de imponer la referida sanción urbanística, no hizo los estudios pertinentes para verificar y constatar que la demolición que se iba a ordenar fuera viable materialmente y aun así decidió imponer la misma, lo que trae como consecuencia que el ente territorial incidentado deba asumir la responsabilidad de sus decisiones y deba proceder a dar cumplimiento a lo ordenado por él mismo, esto es, realizar las demoliciones ordenadas así ello implique que deba ejecutar también las construcciones previas que garanticen el derecho a la vivienda de la señora LILIA AMPARO CÁCERES QUINTERO ya que si bien es a ésta última a quien, en principio, le corresponde efectuar dichas obras, la misma aduce no haberlo hecho por no tener dinero para asumir su elevado costo, lo que no puede excusar al municipio del incumplimiento de la sentencia del 13 de noviembre de 2013.
Es necesario referir que es cierto que existe prohibición constitucional de que las entidades públicas inviertan en predios privados (artículo 355 de la Constitución Política), pero el Despacho no está ordenando al municipio que done a la propiedad de la señora LILIA AMPARO CÁCERES QUINTERO las adecuaciones que hay necesidad de realizar, sino que las realice para poder proceder a la demolición y posteriormente recobre a la misma los dineros que gaste en dichas obras, facultad que quedó consignada en el artículo 3.º de la resolución N.º 030 de 2010, al disponer que “Las costas y gastos en que incurra la Administración para realizar la demolición serán a cargo de la señora LILIA AMPARO CÁCERES, con cargo a la liquidación y pago del impuesto predial y/o a través del cobro coactivo”.
Tal disposición debe entenderse, entonces, como que el municipio de Barrancabermeja está facultado para cobrar a través del impuesto predial o coactivamente a la señora LILIA AMPARO CÁCERES QUINTERO, los gastos en que incurra con ocasión de todo aquello que sea necesario realizar a fin de ejecutar la demolición ya referenciada (incluyendo las obras previas), y no únicamente lo referente a la simple y llana demolición como lo estima el apoderado de la señora LILIA AMPARO CÁCERES QUINTERO.
En consideración a todo lo anterior, y la actitud pasiva asumida por el representante legal de la entidad accionada, este Despacho impondrá sanción por desacato en contra del actual Alcalde del Distrito Especial de Barrancabermeja, señor ALFONSO ELJACH MANRIQUE, por incumplir lo ordenado en la sentencia del 13 de noviembre de 2013, en la medida en que, teniendo el municipio de Barrancabermeja la facultad de perseguir el cobro de los gastos en que incurra al realizar todo aquello que sea necesario para llevar a cabo la demolición que se ordena en la resolución 030 de 2010, a la fecha no ha efectuado la misma”.
En escrito de 17 de julio de 2020, el Distrito de Barrancabermeja dio respuesta al requerimiento efectuado por auto de 19 de febrero de 2020, en el que alegó la situación generada por la pandemia y, a su vez, manifestó que ese mismo día solicitó ante la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Distrital la disponibilidad presupuestal para que esa asignación sea tomada del rubro de sentencias y conciliaciones, respecto de la cual manifestó que la mencionada secretaría certificó la existencia de los recursos para dar cumplimento a la consultoría. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja en providencia de 28 de julio de 2020, manifestó que “según constancia secretarial de fecha 24 de julio de 2020, se informó que, dentro del expediente de la referencia, la entidad accionada – Distrito Especial de Barrancabermeja remitió memorial vía electrónica el viernes 17 de julio de 2020, a la 03:05, sin embargo, por error involuntario y ante la cantidad de solicitudes enviadas vía electrónica, se omitió anexar el mismo al expediente electrónico que lleva el Despacho”.
Por consiguiente, tramitó el escrito como una solicitud de adición y, en ese sentido, resolvió: “De acuerdo con lo anterior, una vez revisado el memorial de la referencia, el Distrito Especial de Barrancabermeja dio contestación informando que con ocasión de la emergencia sanitaria ocasionada por el covid 19, la administración de Barrancabermeja se vio obligada a replantear su política de gobierno de acuerdo a las directrices del gobierno nacional, por lo tanto, tuvo que destinar diferentes recursos especialmente a la salud y atención adulto mayor.
No obstante, en aras de dar cumplimiento al fallo de 13 de noviembre de 2013 a través de la Secretaria de Infraestructura como ente competente para desarrollar la consultoría dispuso un cronograma de actividades, descrito someramente y sin fechas de ejecución, en el cual se sintetiza de la siguiente forma: 1) Realización de un levantamiento topográfico georeferenciados firmados; 2) Resultados de los ensayos de campo y laboratorio y planos de ubicación; 3) informe de cálculos estructurales y planos estructurales; 4) Planos Arquitectónicos con la propuesta de reorganización de la vivienda y, 5) licencia de demolición. Cuyo valor se estima en $ 37.692.727 pesos.
De manera que el día 17 de julio de 2020, se solicitó a la Secretaría de Hacienda y del Tesoro Distrital la existencia de disponibilidad presupuestal para que dicha asignación sea tomada del rubro de sentencias y conciliaciones, dependencia que certificó la existencia de los recursos. Para el Despacho es necesario recalcar, que mediante auto de 04 de febrero de 2020, se otorgó un plazo de 30 días calendario al incidentado para que “allegue un cronograma detallado de las actividades a realizar indicando claramente las fechas en que se llevarán cabo cada una de las gestiones necesarias para dar cumplimiento a la orden judicial”; sin embargo, dicho plazo no fue atendido por el representante legal de la entidad territorial.
No obstante, mediante memorial radicado desde el 04 de febrero del presente año el apoderado de la entidad, solicitó un tiempo prudencial para realizar el cronograma de actividades para la ejecución de la obra, sin que a la fecha se haya establecido un cronograma claro y preciso con fechas de ejecución de cada uno de los procedimientos requeridos para llevarse a cabo, y como se puede observar en su escrito de contestación sólo hasta el 17 de julio de 2020, solicitó una apropiación presupuestal para iniciar dichos trámites.
Lo anterior demuestra que la entidad ha tenido una actitud totalmente pasiva frente al cumplimiento de la sentencia de cumplimiento que data de 13 de noviembre de 2013. Es por esto, que la respuesta dada por el Distrito Especial de Barrancabermeja de 17 de julio de 2020, no es suficiente para variar la decisión tomada por este Despacho Judicial en auto de 21 de julio del presente año, mediante la cual impuso sanción por desacato al señor Alfonso Eljach Manrique en su Calidad de Alcalde del Distrito Especial de Barrancabermeja, a pesar de esto, en aras de garantizar el derecho a la defensa y el debido proceso del incidentante se adicionará lo contenido en el presente auto a la parte considerativa del auto de fecha 21 de julio de 2020, por medio del cual se “resuelve sobre la procedencia de imponer sanción por desacato (Quinto Incidente)” (negrillas por fuera del texto original).
Es decir, al verificar la respuesta al requerimiento resaltó que si bien por un error inadvertido no se efectuó el estudio, toda vez que no fue anexado al expediente, lo cierto es que fue extemporáneo y, además, no cumplía con la información requerida. De hecho, el juzgado accionado a pesar de considerar que el escrito no se aportó en término, le dio tramite de adición y, en consecuencia, analizó los argumentos expuestos frente al cambio de las políticas de gobierno por parte de la administración en razón a la pandemia por el COVID-19, y verificó el trámite realizado ante la Secretaría de Hacienda Distrital, para lo cual insistió que en el auto de 4 de febrero de 2020 se le otorgó un plazo de 30 días con el fin de que allegara un cronograma detallado de las actividades a realizar, sin embargo, concluyó que lo aportado era insuficiente para variar la decisión que impuso la sanción de multa al actor.
Contra la anterior decisión el accionante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en proveído de 9 de octubre de 2020, en el sentido de confirmar íntegramente la decisión, bajo el argumento de que “las actuaciones adelantadas por parte de la administración del Distrito de Barrancabermeja, son insuficientes para el cumplimiento efectivo de la resolución, incumpliendo de esta manera el fallo de fecha 13 de noviembre de 2013, ello en razón a que las diferentes mesas de trabajo y los conceptos técnicos rendidos no son suficientes para cumplir eficientemente con lo ordenado por la resolución 030/10 de 2012 y la providencia de 13 de noviembre de 2013” (negrillas por fuera del texto original).
La parte actora manifestó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los defectos por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, al apartarse de lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias T-421 de 2003[24] y SU-034 de 2018[25], así como la providencia de 4 de mayo de 2017, emanada de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en los que se resaltó la importancia de analizar la responsabilidad subjetiva en los incidentes de desacato.
Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que[26]: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación» El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[27]: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció15. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[28]. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima.
En el presente caso, la Sala no advierte la configuración de los defectos alegados, pues las sentencias T-421 de 2003[29] y SU-034 de 2018[30] de la Corte Constitucional y la providencia de 4 de mayo de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las que se abordó el análisis del elemento subjetivo al momento de imponer una sanción por desacato, se indicó que el “juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento”, sin desconocer que los factores antes señalados son enunciativos, pues en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado.
En ese orden de ideas, al analizar el caso concreto se evidencia que el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja le requirió al accionante para que informara sobre el acatamiento de la orden concerniente a la materialización de una medida correctiva de demolición de obra impuesta a la señora Cáceres Quintero mediante Resolución N° 030 de 10 de abril del 2010, confirmada en todas sus partes por Resolución N°. 060 de 24 julio de 2010.
En efecto, el mencionado juzgado requirió a la entidad territorial, representada por el ahora demandante, para que allegara el cronograma de acciones frente al cumplimiento de la orden judicial, sin embargo, a pesar de que en auto de 19 de febrero de 2020 otorgó un plazo de 30 días calendario para allegarlo, dicha solicitud fue atendida extemporáneamente el 17 de julio de 2020, teniendo en cuenta la suspensión de los términos judiciales debido a la pandemia del COVID-19.
Pese a lo anterior, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja al verificar los informes concluyó que no se ha establecido un cronograma claro y preciso con fechas de ejecución de cada uno de los procedimientos requeridos para llevarse a cabo la demolición, y que solo hasta el 17 de julio de 2020 el señor Eljach Manrique solicitó una apropiación presupuestal para iniciar los trámites concernientes a la consultoría, la cual consideran necesaria por los inconvenientes estructurales del inmueble.
Adicionalmente, en las providencias atacadas se resaltó que las dificultades del inmueble eran conocidas desde la expedición de la sentencia y que fue una situación que debió someterse a estudio de manera previa antes de dictarse los actos administrativos que ordenaron la demolición, razón por la cual no es un hecho que se surgiera con posterioridad a la notificación de la orden judicial.
Así las cosas, las autoridades judiciales al resolver el incidente de desacato constataron que a pesar de que se requirió al actor para que allegara un cronograma claro y preciso, y que se le otorgó un plazo razonable para el efecto, solo informó que había solicitado la certificación de disponibilidad presupuestal para contratar una consultoría externa con el fin de que determinara cuál era el procedimiento pertinente respecto a la demolición del inmueble, sin que se aportara el mencionado cronograma.
Ahora bien, la Sala no pasa por alto que el señor Alfonso Eljach Manrique es el alcalde del Distrito de Barrancabermeja para el periodo 2020-2023, sin embargo, esa circunstancia no se puede constituir en un eximente de responsabilidad para velar por el cumplimiento de una sentencia judicial, más aún cuando no atendió oportunamente y de manera efectiva el requerimiento judicial relacionado con la presentación de un cronograma de actividades para garantizar el cumplimiento de la orden judicial.
Es decir, que las autoridades judiciales sancionaron al demandante en razón a que en el trámite incidental se expidieron unos requerimientos y al evaluar la conducta del alcalde frente a estos, consideraron que demostraba una actitud pasiva, pues por una parte la respuesta se allegó extemporáneamente y, de otro lado, no aportó el cronograma de actividades, lo que, de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional, se encuadra dentro del estudio del elemento subjetivo.
Adicionalmente, se advierte que el alcalde tuvo conocimiento de las providencias proferidas dentro del trámite incidental, pudo allegar informes, interponer los respectivos recursos y se le respetaron los términos otorgados para responder los requerimientos. De hecho, en razón a la pandemia por el COVID-19, los 30 días que se le otorgó para aportar el cronograma se vieron interrumpidos por la suspensión de los términos judiciales, situación que se tuvo en cuenta al momento de analizar la respuesta del 17 de julio de 2020, respecto de la cual se le indicó que a pesar de su extemporaneidad se tramitaba como solicitud de adición que fue resuelta en auto de 28 de julio de 2020.
Por consiguiente, las providencias objeto de reproche constitucional si tuvieron en cuenta el factor subjetivo, al punto que i) con anterioridad se habían adelantado cuatro incidentes de desacato por el posible incumplimiento de la orden judicial proferida el 13 de noviembre de 2013, ii) al accionante se le solicitó un cronograma claro y preciso para el cumplimiento de la orden judicial, iii) la oficina jurídica de la entidad territorial pidió el otorgamiento de un término prudencial para allegarlo, por lo cual se le concedieron 30 días calendario, iv) que solo hasta el 17 julio de 2020 se allegó un memorial en el que se informó que en esa misma fecha se requirió la apropiación presupuestal por parte del Distrito de Barrancabermeja para realizar una consultoría y así establecer la viabilidad respecto a la demolición del inmueble, sin aportar un cronograma de acción en los términos solicitados por el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja y v) que los inconvenientes frente a la demolición o no del inmueble se conocen desde antes de que se profiriera la orden judicial.
En ese orden de ideas, para la Sala las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en desconocimiento del precedente judicial ni en violación directa de la Constitución, en tanto los argumentos que sustentan la sanción pecuniaria evidencian que fue justamente el desinterés en dar cumplimiento a la orden judicial la que motivó la declaratoria de desacato y la imposición de la sanción de multa al demandante.
En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que no se configuraron los defectos alegados. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de tutela promovida por el señor Alfonso Eljach Manrique, a través de apoderado judicial, por las razones expuestas. Segundo.- RECONÓCESE personería al abogado Edilberto Arrieta Chacón, como apoderado del señor Alfonso Eljach Manrique, conforme con el poder que obra en el índice N° 23 de Samai.
Tercero.- RECONÓCESE personería al abogado Iván Lorenzo Quintero Contreras, como apoderado de la señora Olga Enith Hernández Cudris, conforme con el poder que obra en el índice N° 9 de Samai. Cuarto.- Por la Secretaría General de esta Corporación, CORRÍJASE en la caratula y en el sistema de Consulta Judicial, Justicia XXI, el nombre del accionante, en razón a que la acción de tutela fue promovida por el señor Alfonso Eljach Manrique.
Quinto.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Sexto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Séptimo.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MILTON CHAVES GARCÍA | STELLA JEANNETTE | |Presidente de la Sección |CARVAJAL BASTO | | |Consejera | (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejera |Consejero | ----------------------- [1] Mediante auto de 28 de julio de 2020, se adicionó la providencia que impuso sanción. [2] M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. [3] M.P.: Alberto Rojas Ríos. [4] M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [5] M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. [6] M.P.: Mauricio González Cuervo. [7] El accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: alfonso.eljach@barrancabermeja.gov.co; coordinacion.constitucionales@gmail.com; defensajudicial@barrancabermeja.gov.co, adm01bmja@cendoj.ramajudicial.gov.co, sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadminstd@notificacionesrj.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co; jaime.pena@barrancabermeja.gov.co; xiomara.santamaria@barrancabermeja.gov.co, vladimirariza@yahoo.es; olgahernandezcudris@gmail.com; catalinacastroevan@gmail.com. [8] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [9] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [10] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [11] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [13] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [14] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [15] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [16] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [17] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [18] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [19] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [20] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [21] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [22] Si bien no se pudo determinar la fecha exacta de la notificación del auto de 9 de octubre de 2020, se pudo constatar que el escrito de tutela se radicó el 10 de noviembre de 2020, es decir, trascurridos un (1) mes. [23] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. [24] M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. [25] M.P.: Alberto Rojas Ríos. [26] Sentencia T-158 de 2006. [27] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [28] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). [29] M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. [30] M.P.: Alberto Rojas Ríos.