25000-23-37-000-2017-01298-01 — Consejo de Estado

25000-23-37-000-2017-01298-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-02-11

Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello

Actor: José Camilo Castro Ruiz·Demandado: Municipio De Bojacá

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala reiterará, en lo pertinente, la Sentencia del 14 de agosto de 2019.1. En primer lugar, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, indicando que para aquellos casos que carecen de regulación especial, el procedimiento aplicable seguirá lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo regulado en el Estatuto Tributario. En este contexto, la remisión hecha desde el artículo 100 del CPACA se circunscribe, exclusivamente, a las «reglas de procedimiento» para el cobro coactivo previstas en el Estatuto Tributario. En esa medida, la disposición del CPACA se ciñó a adoptar un procedimiento que ya había demostrado ser efectivo para encauzar las prerrogativas de autotutela administrativa. En ninguna medida tenía la vocación de derogar el procedimiento administrativo general que regula el propio CPACA. Por ende, cuando se trata de títulos ejecutivos cuya producción se rige por el CPACA, este compendio normativo constituye el punto de partida del procedimiento de cobro coactivo y, solo en lo que no resulte contradictorio con el CPACA es aplicable el Estatuto Tributario, por la remisión establecida en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA. Bajo ese entendido, anota la Sala que el artículo 98 del CPACA impone a las entidades públicas (según la definición que de ellas se efectúa en el parágrafo del artículo 104 ejusdem) el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor, siempre que las mismas consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99 del CPACA. Precisamente, el numeral 1.º del artículo 99 del CPACA incluye los actos administrativos «ejecutoriados» que impongan a su favor la obligación de pago de una suma líquida de dinero, siempre que se trate de una obligación clara, expresa y exigible. Para la Sala, el concepto normativo de «acto administrativo ejecutoriado» debe valorarse de conformidad con lo previsto en el Capítulo VIII del Título III del CPACA sobre la «conclusión del procedimiento administrativo», pues, el Estatuto Tributario únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto regulado por el CPACA. Esta regla será aplicable, también, a los actos administrativos proferidos con ocasión de la actividad contractual, previstos en el numeral 3.° del mismo artículo. Lo anterior conlleva que en los casos en los cuales se adelanta el cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al Estatuto Tributario, pero aplicando las reglas del procedimiento administrativo de cobro establecidas en ese estatuto (como ocurre en el caso aquí enjuiciado), la «ejecutoria» del acto administrativo que determinó la deuda se rija por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del Estatuto Tributario. Queda entonces establecido que para esta Sala, cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del Estatuto Tributario. Ahora, el artículo 89 del CPACA determina que el carácter ejecutorio de los actos administrativos depende de que los mismos hayan adquirido firmeza, en los términos del artículo 87 ibidem. A su vez, este dispone que los actos administrativos quedan en firme, entre otros supuestos, desde el día siguiente al de su notificación, si contra ellos no procede ningún recurso, o desde el día siguiente a la notificación de la decisión de los recursos interpuestos. Una vez adquirido el atributo de firmeza y, consecuentemente, el de ejecutoria, el acto expedido resulta obligatorio en observancia del procedimiento administrativo general, condición que se mantiene, a menos de que sea anulado por esta jurisdicción o que se configure en el caso alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad indicadas taxativamente en el artículo 91 del CPACA. Por esto, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del Estatuto Tributario que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos.APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 100 NUMERAL 2 DE LA LEY 1437 DE 2011 CPACA - Procedencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DE TÍTULO - No prosperidad / EXCEPCIÓN DE INTERPOSICIÓN DE DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedencia[S]e precisa que el cobro de las obligaciones creadas a favor de la entidad demandada no cuenta con reglas especiales, luego, tal y como se analizó, resulta procedente la aplicación del artículo 100, numeral 2.º del CPACA que remite al Estatuto Tributario en los términos previamente expuestos. Si bien las excepciones reguladas en el artículo 831 del Estatuto Tributario hacen parte de las normas de cobro a las que remite el CPACA, su prosperidad dentro de una actuación de cobro contra actos administrativos no conformados de acuerdo con el Estatuto Tributario no puede generar la misma consecuencia prevista para asuntos de tipo fiscal, pues la codificación administrativa regula suficientemente la formación de las actuaciones administrativas. En ese entendido y por las razones arriba expuestas, la ejecución del título ejecutivo debe seguirse de acuerdo con las reglas de procedimiento para el cobro coactivo contempladas en el Estatuto Tributario, sin que ello implique variar las previsiones del CPACA frente a la firmeza y al carácter ejecutorio de los actos administrativos, ni los efectos que este código previó en el artículo 101 para la admisión de demanda en contra del título ejecutivo. Así, porque la remisión que se hace al Estatuto Tributario es un aspecto procedimental de cobro (ejecución) que no tiene el potencial ni la vocación de afectar las regulaciones sobre la fuerza de ejecutoria de los actos de la autoridad. Cualquiera tesis contraria supondría desconocer que el procedimiento del cobro coactivo solo tiene lugar una vez finalizado el trámite de formación del acto administrativo contentivo de la obligación crediticia y que el carácter ejecutorio del acto, por ser un aspecto relativo a su formación, se rige por las normas con base en las cuales se inició, se tramitó y se puso fin a la actuación administrativa que determinó la obligación a favor de la Administración, que señaladamente vienen a ser, para el caso de la demandada, las normas de procedimiento administrativo generales contenidas en la Parte Primera, Título III, del CPACA. Como se estableció en la sentencia que se reitera, tratándose de las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esta no procede en la medida en que las disposiciones sustanciales aplicables en materia de ejecutoriedad son las previstas en el CPACA (artículos 87 y 89). La regulación del Estatuto Tributario se circunscribe al desarrollo del procedimiento coactivo, por lo que, en concreto, los actos administrativos que conformaron el título ejecutivo complejo en contra del demandante, según lo previsto en el artículo 99 del CPACA, numerales 1.° y 3.°, cobraron fuerza ejecutoria con la notificación de la Resolución 68, del 28 de mayo de 2014, en los términos de los artículos 87, numeral 2.° y 89 del CPACA. 3. Se precisa que lo expuesto es suficiente para revocar la sentencia apelada y negar la totalidad de las pretensiones, por lo que no serán estudiados los demás cargos de la apelación.CONDENA EN COSTAS - Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación[N]o habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho) porque no fue demostrada su causación, según lo exige el artículo 365 del CGP, aplicable en virtud del artículo 188 del CPACA.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reiteración de jurisprudencia / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reglas de procedimiento / DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO – Deber de las entidades públicas / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO – Enunciación / ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTORIADO – Concepto normativo / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO NO TRIBUTARIO – Alcance.

El Estatuto Tributario únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto regulado por el CPACA / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO NO TRIBUTARIO – Normativa aplicable / COBRO DE DEUDA CONSTITUIDA CON FUNDAMENTO EN REGÍMEN NORMATIVO DISTINTO AL ESTATUTO TRIBUTARIO, PERO QUE APLICA LAS REGLAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO ESTABLECIDAS EN ESE ESTATUTO – Efectos jurídicos.

Conlleva que la ejecutoria del acto administrativo que determinó la deuda se rija por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del Estatuto Tributario / PROCEDIMIENTO PARA ADELANTAR EL COBRO COACTIVO EN APLICACIÓN DE LA REGLA PREVISTA EN EL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 100 DE LA LEY 1437 DE 2011 CPACA – Precisiónes de la sala / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Depende de su firmeza / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Supuestos / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Causales / EJERCICIO DEL MEDIO DE CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE CARÁCTER NO TRIBUTARIO – Efectos jurídicos.

No afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos. [L]a Sala reiterará, en lo pertinente, la Sentencia del 14 de agosto de 2019.1. En primer lugar, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, indicando que para aquellos casos que carecen de regulación especial, el procedimiento aplicable seguirá lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo regulado en el Estatuto Tributario.

En este contexto, la remisión hecha desde el artículo 100 del CPACA se circunscribe, exclusivamente, a las «reglas de procedimiento» para el cobro coactivo previstas en el Estatuto Tributario. En esa medida, la disposición del CPACA se ciñó a adoptar un procedimiento que ya había demostrado ser efectivo para encauzar las prerrogativas de autotutela administrativa.

En ninguna medida tenía la vocación de derogar el procedimiento administrativo general que regula el propio CPACA. Por ende, cuando se trata de títulos ejecutivos cuya producción se rige por el CPACA, este compendio normativo constituye el punto de partida del procedimiento de cobro coactivo y, solo en lo que no resulte contradictorio con el CPACA es aplicable el Estatuto Tributario, por la remisión establecida en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA.

Bajo ese entendido, anota la Sala que el artículo 98 del CPACA impone a las entidades públicas (según la definición que de ellas se efectúa en el parágrafo del artículo 104 ejusdem) el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor, siempre que las mismas consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99 del CPACA.

Precisamente, el numeral 1.º del artículo 99 del CPACA incluye los actos administrativos «ejecutoriados» que impongan a su favor la obligación de pago de una suma líquida de dinero, siempre que se trate de una obligación clara, expresa y exigible. Para la Sala, el concepto normativo de «acto administrativo ejecutoriado» debe valorarse de conformidad con lo previsto en el Capítulo VIII del Título III del CPACA sobre la «conclusión del procedimiento administrativo», pues, el Estatuto Tributario únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto regulado por el CPACA.

Esta regla será aplicable, también, a los actos administrativos proferidos con ocasión de la actividad contractual, previstos en el numeral 3.° del mismo artículo. Lo anterior conlleva que en los casos en los cuales se adelanta el cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al Estatuto Tributario, pero aplicando las reglas del procedimiento administrativo de cobro establecidas en ese estatuto (como ocurre en el caso aquí enjuiciado), la «ejecutoria» del acto administrativo que determinó la deuda se rija por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del Estatuto Tributario.

Queda entonces establecido que para esta Sala, cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el numeral 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del Estatuto Tributario.

Ahora, el artículo 89 del CPACA determina que el carácter ejecutorio de los actos administrativos depende de que los mismos hayan adquirido firmeza, en los términos del artículo 87 ibidem. A su vez, este dispone que los actos administrativos quedan en firme, entre otros supuestos, desde el día siguiente al de su notificación, si contra ellos no procede ningún recurso, o desde el día siguiente a la notificación de la decisión de los recursos interpuestos.

Una vez adquirido el atributo de firmeza y, consecuentemente, el de ejecutoria, el acto expedido resulta obligatorio en observancia del procedimiento administrativo general, condición que se mantiene, a menos de que sea anulado por esta jurisdicción o que se configure en el caso alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad indicadas taxativamente en el artículo 91 del CPACA.

Por esto, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del Estatuto Tributario que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 98 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NUMERAL 1 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 89 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 91 APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 100 NUMERAL 2 DE LA LEY 1437 DE 2011 CPACA – Procedencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DE TÍTULO – No prosperidad / EXCEPCIÓN DE INTERPOSICIÓN DE DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Improcedencia / [S]e precisa que el cobro de las obligaciones creadas a favor de la entidad demandada no cuenta con reglas especiales, luego, tal y como se analizó, resulta procedente la aplicación del artículo 100, numeral 2.º del CPACA que remite al Estatuto Tributario en los términos previamente expuestos.

Si bien las excepciones reguladas en el artículo 831 del Estatuto Tributario hacen parte de las normas de cobro a las que remite el CPACA, su prosperidad dentro de una actuación de cobro contra actos administrativos no conformados de acuerdo con el Estatuto Tributario no puede generar la misma consecuencia prevista para asuntos de tipo fiscal, pues la codificación administrativa regula suficientemente la formación de las actuaciones administrativas.

En ese entendido y por las razones arriba expuestas, la ejecución del título ejecutivo debe seguirse de acuerdo con las reglas de procedimiento para el cobro coactivo contempladas en el Estatuto Tributario, sin que ello implique variar las previsiones del CPACA frente a la firmeza y al carácter ejecutorio de los actos administrativos, ni los efectos que este código previó en el artículo 101 para la admisión de demanda en contra del título ejecutivo.

Así, porque la remisión que se hace al Estatuto Tributario es un aspecto procedimental de cobro (ejecución) que no tiene el potencial ni la vocación de afectar las regulaciones sobre la fuerza de ejecutoria de los actos de la autoridad. Cualquiera tesis contraria supondría desconocer que el procedimiento del cobro coactivo solo tiene lugar una vez finalizado el trámite de formación del acto administrativo contentivo de la obligación crediticia y que el carácter ejecutorio del acto, por ser un aspecto relativo a su formación, se rige por las normas con base en las cuales se inició, se tramitó y se puso fin a la actuación administrativa que determinó la obligación a favor de la Administración, que señaladamente vienen a ser, para el caso de la demandada, las normas de procedimiento administrativo generales contenidas en la Parte Primera, Título III, del CPACA.

Como se estableció en la sentencia que se reitera, tratándose de las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esta no procede en la medida en que las disposiciones sustanciales aplicables en materia de ejecutoriedad son las previstas en el CPACA (artículos 87 y 89). La regulación del Estatuto Tributario se circunscribe al desarrollo del procedimiento coactivo, por lo que, en concreto, los actos administrativos que conformaron el título ejecutivo complejo en contra del demandante, según lo previsto en el artículo 99 del CPACA, numerales 1.° y 3.°, cobraron fuerza ejecutoria con la notificación de la Resolución 68, del 28 de mayo de 2014, en los términos de los artículos 87, numeral 2.° y 89 del CPACA. 3.

Se precisa que lo expuesto es suficiente para revocar la sentencia apelada y negar la totalidad de las pretensiones, por lo que no serán estudiados los demás cargos de la apelación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 NUMERAL 2 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 101 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 89 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 NUMERAL 2 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [N]o habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho) porque no fue demostrada su causación, según lo exige el artículo 365 del CGP, aplicable en virtud del artículo 188 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-01298-01(24374) Actor: JOSÉ CAMILO CASTRO RUIZ Demandado: MUNICIPIO DE BOJACÁ FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió (f.162): 1.

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución nro. 0134 del 18 de noviembre de 2016 y la Resolución nro. 009 del 07 de febrero de 2017, proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Bojacá. 2. A título de restablecimiento del derecho se ordena la terminación del proceso de cobro coactivo que se adelanta en contra de la demandante. 3.

Se NIEGAN las demás pretensiones. 4. Por no haberse causado no se condena en costas. (…).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El demandante y el Municipio de Bojacá celebraron el Contrato de Obra Pública 096 de 2011. Al finalizar su ejecución, la entidad territorial profirió las Resoluciones 184 y 199 de 2015, mediante las cuales declaró el siniestro por defectos de calidad de la construcción e hizo efectiva la garantía de estabilidad de la obra[1].

Luego, el Municipio de Bojacá profirió la Resolución 028 del 3 de agosto de 2016, que contiene el mandamiento de pago de las obligaciones contenidas en las Resoluciones 184 y 199 de 2015[2]. El contratista formuló las excepciones de pago, indebida tasación de la deuda, interposición de demanda y falta de ejecutoria del título ejecutivo contra el mandamiento de pago[3].

La entidad territorial negó las excepciones mediante la Resolución 0134 del 18 de noviembre de 2016[4], por lo que el deudor presentó recurso de reposición contra esa decisión[5]. Sin embargo, el Municipio de Bojacá negó el recurso con la Resolución 009 del 7 de febrero de 2017.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, José Camilo Castro Ruíz formuló las siguientes pretensiones[6]:

PRIMERO: Que se declare la nulidad de la Resolución Administrativa No. 0134 del 18 de Noviembre de 2016 ‘Por medio de la cual se resuelven unas excepciones dentro de un procedimiento de cobro administrativo y se dictan otras disposiciones’; expedida por el Secretario de Hacienda del Municipio de Bojacá. SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución Administrativa No. 009 del 07 de Febrero de 2017 ‘Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición’, expedida por el Secretario de Hacienda del MUNICIPIO DE BOJACÁ-CUNDINAMARCA.

TERCERA: Declare probadas las excepciones presentadas contra el mandamiento de pago – Resolución No. 028 de 3 de Agosto de 2016, proferida por el Secretario de Hacienda del Municipio de Bojacá, esencialmente las de falta de ejecutoria del título ejecutivo que sirvió de base al mandamiento de pago y la de interposición de demanda de restablecimiento del derecho, por haberse probado oportunamente ante la administración, que José Camilo Castro Ruiz ejerció la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra los actos Administrativos que le sirven al Municipio de Bojacá como título ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo.

CUARTO: Que como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos enunciados anteriormente y a título de restablecimiento del derecho, se disponga la terminación del proceso coactivo seguido por el Municipio de Bojacá Cundinamarca en contra de JOSÉ CAMILO CASTRO RUÍZ.

QUINTO: Que como consecuencia de la declaración de nulidad de los Actos Administrativos No. 0134 del 18 de Noviembre de 2016 y No. 009 del 07 de Febrero de 2017, se ordene el levantamiento de las medidas cautelares practicadas a JOSÉ CAMILO CASTRO RUÍZ O SU GARANTE dentro del Proceso de Cobro Coactivo de la referencia.

SEXTO: Que como consecuencia de la declaración de nulidad de los Actos Administrativos No. 0134 del 18 de Noviembre de 2016 y No. 009 del 07 de Febrero de 2017, el MUNICIPIO DE BOJACÁ se obligue a devolver y/o reintegrar a JOSÉ CAMILO CASTRO RUÍZ, los dineros que han sido embargados y/o pagados dentro del proceso de Cobro coactivo iniciado en su contra.

SÉPTIMO: Que como consecuencia de la declaración de nulidad de los Actos Administrativos No. 0134 del 18 de Noviembre de 2016 y No. 009 del 07 de Febrero de 2017, se condene al MUNICIPIO DE BOJACÁ, a pagar en favor de JOSÉ CAMILO CASTRO RUÍZ, el valor de los intereses e indexación causados sobre las sumas de dinero que han sido pagadas por el Señor JOSÉ CAMILO CASTRO RUÍZ O SU GARANTE, dentro del proceso de cobro coactivo iniciado en su contra.

OCTAVO: Que como consecuencia de la declaración de nulidad de los Actos Administrativos No. 0134 del 18 de Noviembre de 2016 y No. 009 del 07 de Febrero de 2017 que el MUNICIPIO DE BOJACÁ, se obligue a pagar en favor de JOSÉ CAMILO CASTRO RUÍZ, el valor de los daños y perjuicios sufridos por éste, equivalentes a los valores que el demandante perdió por los gastos y valores pagados para atender su defensa en diversas instancias judiciales y administrativas, así como cualquier otro que se haya causado o se cause, y los demás que se prueben en el proceso.

NOVENO: Se ajuste el valor de las sumas a pagar conforme a lo establecido en los artículos (sic) 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

DÉCIMO: Se condene en costas a la demandada, conforme a lo establecido en el art. 188 del CPACA. Para los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 2, 6, 83, 90, 95-1, 124 y 209 de la Constitución; los artículos 829 y 831 del Estatuto Tributario; los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10, 11, 47, 49, 50, 53, 54, 56, 62, 67, 71, 79, 80, 138 y 161 del CPACA; y los artículos 1501, 1602, 1608, 1617 y 1625 del Código Civil.

En el concepto de la violación se propusieron cinco cargos de nulidad (violación del principio de buena fe, violación de los principios de la función administrativa, violación del derecho de defensa, falsa motivación y violación de los artículos 829 y 831 del Estatuto Tributario) que están íntimamente relacionados, por lo que se sintetizan conjuntamente así: Afirmó que están probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo y de interposición de demanda porque está acreditada la presentación de la demanda de controversias contractuales en el que se pretende la nulidad de las Resoluciones 184 y 199 de 2015 (actos que constituyen el título ejecutivo) y el consecuente restablecimiento del derecho.

Para el momento en que se presentó el escrito de las excepciones durante el trámite administrativo no se había admitido la demanda. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los artículos 828, 829 y 831 del Estatuto Tributario disponen que los actos administrativos solo adquieren firmeza cuando se resuelven todos los recursos presentados en su contra, incluyendo los recursos judiciales.

En consecuencia, el título ejecutivo conformado por las Resoluciones 184 y 199 de 2015 no estaba en firme por la presentación de la demanda de controversias contractuales en su contra, hecho que fue debidamente probado por la presentación del escrito original de demanda radicado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Que los actos acusados exijan un requisito no previsto en la ley, consistente en la notificación personal del auto admisorio de la demanda de controversias contractuales, desconoce los principios de buena fe, de eficacia administrativa y de economía administrativa; viola el derecho de defensa; constituye una falsa motivación y viola los artículos 829 y 831 del Estatuto Tributario.

Contestación de la demanda La entidad territorial contestó la demanda con base en los siguientes argumentos[7]: Puso de presente que el demandante formuló cinco excepciones al mandamiento de pago durante el trámite administrativo, pero la demanda solo se fundamentó en dos: falta de ejecutoria del título ejecutivo e interposición de demanda.

La excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo no está demostrada porque, en el trámite administrativo, solo se alegó la indebida notificación de las Resoluciones 184 y 199 de 2015. Sin embargo, aun de ser cierto este hecho, la indebida notificación no es una causal de nulidad de los actos administrativos, por lo que no tiene incidencia en la existencia del título ejecutivo objeto del cobro.

La excepción de interposición de demanda tampoco está acreditada porque al momento en que se presentó el escrito de excepciones no se había notificado el auto admisorio de la demanda de controversias contractuales, según lo exige el Consejo de Estado, en sentencia del 17 de marzo de 2016[8], y la DIAN, en el Concepto 22634 del 4 de marzo de 2008.

Además, se deben tener en cuenta dos hechos: i) que la demanda de controversias contractuales fue presentada el 11 de octubre de 2016, luego de la presentación del escrito de excepciones del 3 de agosto del mismo año, y ii) que la demanda de controversias contractuales fue admitida el 9 de noviembre de 2017, luego de agotada la vía gubernativa por la expedición de la Resolución 009 del 8 de febrero del mismo año. En caso de no aceptarse lo anterior, el Consejo de Estado precisó, en sentencia del 12 de mayo de 2010[9], que la prosperidad de la excepción de interposición de demanda no da fin al procedimiento de cobro coactivo, sino solo a su suspensión, por lo que no procede el levantamiento de las medidas cautelares ni la devolución de lo pagado por la aseguradora.

En el caso bajo examen es aplicable el artículo 101 del CPACA, que prevé la suspensión del procedimiento de cobro solo a petición del interesado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo.

Debido a lo anterior, la entidad territorial ordenó la suspensión del trámite de cobro en el caso bajo examen mediante la Resolución 010 del 20 de marzo de 2018. Finalmente, el demandante no tiene legitimación en la causa por activa para pretender la devolución de lo pagado por la aseguradora. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente[10]: La Sentencia del 25 de abril de 2018[11] señaló que la excepción de interposición de demanda prospera solo cuando se acredite la admisión de la demanda que pretende la nulidad del título ejecutivo.

Y la sentencia del 22 de febrero del mismo año[12] precisó que el interesado puede aportar la prueba de la admisión de la demanda luego de finalizado el término para proponer excepciones previsto en el artículo 830 del Estatuto Tributario. En el sistema de consulta de procesos consta que la demanda contra las Resoluciones 184 y 199 de 2015 fue admitida el 9 de noviembre de 2017, por lo que está probada la excepción de interposición de demanda, aunque fuera luego de finalizado el término para proponer excepciones.

La Sentencia del 20 de septiembre de 2017[13] señaló que la prosperidad de esta excepción da lugar a la terminación del procedimiento de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares, por lo que proceden estas pretensiones. Sin embargo, no procede la devolución de lo pagado por la aseguradora porque el demandante no tiene legitimación en la causa por activa para formular esa pretensión. Recurso de apelación El Municipio de Bojacá presentó recurso de apelación y solicitó que se revocara la sentencia apelada con base en los siguientes argumentos[14]: El operador jurídico debe estudiar la legalidad del acto administrativo de acuerdo con la realidad fáctica y jurídica al momento de su expedición. Es por esto que el Consejo de Estado, en sentencia del 17 de marzo de 2016[15], afirmó que la excepción de interposición de demanda solo prospera cuando se acredite que la admisión de la demanda ocurrió antes de la presentación del escrito de excepciones.

Esta conclusión se refuerza en que al procedimiento de cobro coactivo se le aplica el principio de preclusión, que impone al interesado la obligación de actuar oportunamente en defensa de sus intereses. En el expediente está probado que al momento de la expedición del mandamiento de pago, el 3 de agosto de 2016, aún no se había presentado la demanda de controversias contractuales, lo que ocurrió el 11 de octubre del mismo año. Así mismo, al momento en que se agotó la vía gubernativa del 7 de febrero de 2017 tampoco se había proferido auto admisorio de la demanda.

En consecuencia, en el caso bajo examen no está probada la excepción de interposición de demanda. Tampoco está probada la excepción de falta de ejecutoria título porque la demanda desconoció el principio de congruencia. En efecto, en el trámite administrativo se sustentó esta excepción en la indebida notificación de los actos que conforman el título ejecutivo, pero en la demanda se sustentó en la presentación de la demanda de controversias contractuales.

De otro lado, la sentencia apelada no tuvo en cuenta que el artículo 829 del Estatuto Tributario señala que los actos administrativos solo quedan en firme con la decisión definitiva del proceso judicial, por lo que, si consideró que las excepciones proceden, no debió declarar la finalidad del trámite de cobro coactivo, sino solo su suspensión. En todo caso, al caso bajo examen le son aplicables las normas del CPACA.

Es por esto por lo que la Resolución 010 del 20 de marzo de 2018, luego de acreditar el cumplimiento de los requisitos del numeral segundo del artículo 101 del CPACA, ordenó la suspensión del procedimiento de cobro coactivo. Alegatos de conclusión El demandante reiteró lo dicho en la demanda[16]. La entidad territorial guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones 0134 del 18 de noviembre de 2016 y 009 del 7 de febrero de 2017 proferidas por el Municipio de Bojacá, que negaron las excepciones propuestas por el demandante en el procedimiento de cobro coactivo adelantado en su contra para el cumplimiento de obligaciones contractuales.

A efectos de resolver la litis planteada, se precisará la normativa que rige el procedimiento de cobro coactivo, se harán algunas precisiones sobre la vocación de prosperidad de las excepciones que recaen sobre la ejecutoriedad de los actos administrativos que conforman el título ejecutivo y, finalmente, se resolverá el cargo de apelación. A esos efectos, la Sala reiterará, en lo pertinente, la Sentencia del 14 de agosto de 2019[17]. 1.

En primer lugar, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, indicando que para aquellos casos que carecen de regulación especial, el procedimiento aplicable seguirá lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo regulado en el Estatuto Tributario.