ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala no advierte la existencia de ningún tipo de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia del [accionante], toda vez que el sustento del rechazo de la demanda de reparación directa resulta coherente y proporcional a las reglas de la sana lógica y la interpretación de las normas.
Entonces, es cierto que el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone un término máximo de 2 años para interponer demandas en ejercicio del medio de control de reparación directa, contados a partir del momento en que se tuvo o debió tenerse conocimiento del daño causado y cuya reparación se requiera.
Así, si el demandante considera que se le causó un daño antijurídico a partir de la denuncia y posterior proceso penal impulsado por el par Telecom, debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de los 2 años siguientes a la causación o conocimiento del daño que, para el caso particular, ocurrió con el archivo de la investigación, lo cual tuvo lugar el 29 de mayo de 2015.
Lo anterior quiere decir que la solicitud de reparación relacionada con el proceso penal debió intentarse, a más tardar, hasta el 30 de mayo del año 2017; no obstante, la demanda fue radicada el 3 de agosto de 2018, es decir, por fuera del plazo legal concedido. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04517-00(AC) Actor: JUAN CARLOS RAMÍREZ MORENO Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A 1.
La acción de tutela El señor Juan Carlos Ramírez Moreno, quien además actúa en representación de su hijo Juan Carlos Ramírez Gómez y por medio de apoderado judicial, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Juzgado 65 Administrativo de Bogotá por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 1.
Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: 1. tutelar los derechos fundamentales constitucionales de juan carlos ramírez moreno y juan carlos ramírez gómez representado por su progenitor juan carlos ramírez moreno al debido proceso y acceso a la administración de justicia vulnerados por el tribunal administrativo de cundinamarca sección tercera subsección a y el juzgado sesenta cinco (sic) administrativo distrito judicial de bogotá d.c. 2. ordenar al Juzgado Sesenta Cinco (sic) Administrativo Judicial de Bogotá D.C., proceda dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la decisión adoptada dentro de la presente solicitud de amparo constitucional a realizar control de legalidad a la actuación surtida al interior del proceso 11001 3343 065 2018 00289 00, reparación directa de Juan Carlos Ramírez Moreno y Juan Carlos Ramírez Gómez representado por su progenitor Juan Carlos Ramírez Moreno, y proceda i) revocar el ordinal segundo del auto calendado 7 de mayo de 2019 y ii) admitir la demanda en contra de patrimonio autónomo de remanentes de telecom y teleasociadas, teniendo como integrantes del extremo demandado la Nación-Contraloría General de la República y el patrimonio autónomo de remanentes de telecom y teleasociadas. 3. ordenar al juzgado sesenta cinco (sic) administrativo distrito judicial de bogotá d.c., dentro del término otorgado proceda a acreditar documentalmente el cumplimiento a la orden emanada de usted Juez Constitucional. 1.2.
Hechos La parte accionante relata como hechos relevantes los siguientes: i) Por medio de apoderada judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Contraloría General de la Nación y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas, con el objeto de obtener el resarcimiento de los daños causados a partir de la acción penal y el proceso de responsabilidad fiscal que se adelantó en su contra, pero que finalizaron de forma favorable a los intereses del accionante. ii) El proceso fue repartido al Juzgado 65 Administrativo de Bogotá y radicado bajo el consecutivo 11001-33-43-065-2018-00289-00; en auto del 24 de septiembre de 2018, se inadmitió el medio de control y se concedió un plazo para suministrar información y documentos relacionados con una de las demandadas, requerimiento que fue satisfecho en memorial del 5 de octubre de esa anualidad. iii) En auto del 7 de mayo de 2019, el Juzgado admitió la demanda frente a la Contraloría General de la Nación, pero la rechazó respecto del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas, por la configuración del fenómeno de la caducidad. iv) La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el referido rechazo, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, a través de providencia del 16 de abril de 2020, en la que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado 65 Administrativo de Bogotá. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante La apoderada judicial de la parte accionante interpone el presente medio de amparo por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, a partir de la decisión contenida en los autos del 7 de mayo de 2019 y 16 de abril de 2020, en los que se rechazó la demanda de reparación directa respecto del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom por haber operado el fenómeno de la caducidad.
Sostiene que la accionada computó el referido término desde el 25 de mayo de 2015, fecha en que se conoció la decisión de la Fiscalía General de la Nación de archivar la investigación penal adelantada en contra del señor Juan Carlos Ramírez Moreno, sin tener en cuenta que tanto el proceso penal como el fiscal tuvieron origen en los mismos hechos y, en razón de ello, son procesos indivisibles, lo que quiere decir que era necesario esperar a que ambos procesos finalizaran para que empezara a correr el plazo de caducidad fijado por la norma.
En tal sentido, el proceso de responsabilidad fiscal finalizó el 3 de abril de 2017, fecha que marca el inicio del término de 2 años para acudir a la jurisdicción en reparación directa; por lo anterior, no sería correcto iniciar el proceso judicial en contra de las demandadas del proceso ordinario antes de que finalizaran los 2 procesos que dieron origen al daño cuya reparación se solicita.[1] 1.4.
Actuación Procesal La acción de tutela de la referencia fue admitida por medio de auto del 1 de diciembre de 2020, en el que, además, se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y al Juzgado 65 Administrativo de Bogotá en calidad de parte accionada; y a la Contraloría General de la República y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación en calidad de tercero interesado, para que dentro el término de 3 días, siguientes a la notificación de esa decisión, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones Dentro del plazo concedido, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Contraloría General de la República y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación se pronunciaron sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela de la referencia y lo hicieron en los siguientes términos: 1.5.1.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca De acuerdo con el informe rendido por la parte accionada, no es posible contabilizar el término de caducidad del medio de control solo a partir de la fecha de terminación del proceso de responsabilidad fiscal, toda vez que dicho asunto cursó de forma independiente al de la jurisdicción penal; además, las pretensiones de reparación, respecto del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación, se relacionan con la investigación penal promovida por esa entidad y no por la investigación fiscal que estuvo a cargo de la Contraloría General de la República.
En tal sentido, debido a que el daño supuestamente causado por parte del Patrimonio Autónomo se deriva del proceso penal adelantado en contra del señor Juan Carlos Ramírez Moreno, es la fecha de finalización de dicho trámite la que debe tenerse en cuenta para efectos de calcular el término de caducidad frente a esa entidad y no la fecha de terminación del proceso de responsabilidad fiscal, por cuyos daños se demandó también a la Contraloría General de la República.
Entonces, debido a que el proceso penal fue archivado el día 29 de mayo de 2015, es desde ese momento que el demandante contaba con los 2 años que contempla el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 para interponer la demanda de reparación directa, en lo atinente a los daños derivados de ese proceso, lo que quiere decir que dicho plazo finalizó el 30 de mayo de 2017, mientras que la demanda tuvo lugar en el mes de agosto del año 2018, es decir por fuera de los plazos legales concedidos. 1.5.2.
Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación En el presente asunto se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no es procedente la vinculación del par Telecom, en tanto la decisión cuestionada a través de este medio de amparo fue adoptada por el Juzgado 65 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, circunstancia que implica una ausencia de responsabilidad subjetiva de la representante legal de la entidad frente a un presunto incumplimiento de las ordenes dadas en el marco del asunto constitucional de la referencia (sic).[2] 1.5.3.
Contraloría General de la República Se limitó a indicar que se atendrá a lo que en derecho se decida siempre y cuando no afecte los intereses de la entidad o las finanzas del Estado.[3] 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela de la referencia cumple con todos los requisitos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se determinará si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afectó los derechos fundamentales invocados por el accionante, a partir de la decisión contenida en el auto del 16 de abril de 2020, dictado dentro del proceso de reparación directa 11001-33-43- 065-2018. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[4], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[5], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[6] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 Los requisitos de procedencia en el caso concreto La Sala considera que el asunto bajo examen es de amplia relevancia constitucional, debido a que se alega la afectación de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados en el marco de un trámite judicial, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En cuanto al requisito general de inmediatez, debe tenerse en cuenta que el auto cuestionado por medio de la acción de tutela de la referencia data del 16 de abril del año 2020; ahora, en el expediente electrónico no logra advertirse con claridad la fecha específica de notificación de dicha decisión, pero sí reposa una constancia secretarial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se indica que se ordenó su notificación a las partes por medio de correo electrónico del 8 de mayo de esa anualidad.
Lo anterior permite concluir que el auto acusado fue puesto en conocimiento de la parte accionante con posterioridad a esa fecha; aunado a lo anterior, el presente medio de amparo se radicó el 26 de octubre de 2020, es decir dentro de los 6 meses siguientes a la fecha en que se ordenó su notificación, circunstancia de la que se infiere que se cumple con el citado requisito de procedibilidad.
De igual forma, el presente medio de amparo cumple con el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la providencia acusada resolvió el recurso de apelación elevado contra la decisión adoptada en el auto del 7 de mayo de 2019, proferida por el Juzgado 65 Administrativo de Bogotá, por lo que se entiende agotada esa vía de contradicción; además, el presente asunto no se dirige contra una sentencia dictada dentro de otro proceso de tutela.
Frente a los requisitos específicos, la apoderada de la parte accionante no indicó ninguna de las causales específicas de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, pero, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia se procederá con el estudio de fondo del presente asunto, bajo el entendido de que el relato del escrito inicial de tutela puede entenderse como una posible indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso, en relación con el alegado cómputo erróneo del término de caducidad. 2.4.
Hechos probados i) El señor Juan Carlos Ramírez Moreno interpuso demanda de reparación directa en contra de la Contraloría General de la República y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en liquidación por promover procesos de responsabilidad fiscal y penal, respectivamente, en su contra que posteriormente fueron desestimados.[7] ii) La demanda fue repartida al Juzgado 65 Administrativo de Bogotá, que en auto del 7 de mayo de 2019 admitió la demanda frente a la Contraloría General de la República, pero la rechazó respecto del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación por haberse configurado la caducidad.[8] iii) La apoderada judicial del demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, que fue resuelto en auto del 16 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en el que confirmó la decisión recurrida.[9] 2.5.
Análisis de la Sala Por conducto de apoderado judicial, el señor Juan Carlos Ramírez Moreno interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 65 Administrativo de Bogotá por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia a partir de la decisión contenida en el auto del 16 de abril de 2020, en el que se confirmó la decisión de rechazar la demanda de reparación directa con radicado 11001-33-43-065-2018-00289-00 respecto del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en Liquidación, por haberse configurado la caducidad.
En la providencia cuestionada, el Tribunal explicó que el proceso estaba dirigido a exigir la reparación de los daños causados a partir de un proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría General de la República y un proceso penal promovido por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas en contra del señor Juan Carlos Ramírez Moreno. En tal sentido, como el daño atribuido al par Telecom se deriva del referido proceso penal, en el que, valga la pena aclarar, la conducta denunciada fue declarada atípica, es a partir de dicha decisión que se hizo evidente que la acusación no había sido debidamente fundada, lo que derivó en el archivo de la investigación. Por tal razón, es la fecha del referido archivo la que debe servir como punto de partida para calcular el término de caducidad; además, indicó el Tribunal que no es posible contabilizar dicho plazo solo a partir de la finalización del proceso de responsabilidad fiscal, que tuvo lugar en el año 2017, porque ambos procesos cursaron de forma individual.
Finalmente, la autoridad judicial enjuiciada explicó que, como el proceso de responsabilidad fiscal finalizó en el año 2017 y la demanda se interpuso en el año 2018, sí se cumpliría el término de caducidad respecto de dicho asunto, pero no sucede lo mismo con las pretensiones relacionadas con el proceso penal, en el entendido de que fue archivado en el año 2015 y, en tal sentido, una eventual demanda de reparación debió iniciarse, máximo, dos años después de la fecha de conocimiento del daño y no como sucedió en el particular.
Pues bien, vistos los argumentos utilizados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia objeto de cuestionamiento, la Sala no advierte la existencia de ningún tipo de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia del señor Juan Carlos Ramírez, toda vez que el sustento del rechazo de la demanda de reparación directa resulta coherente y proporcional a las reglas de la sana lógica y la interpretación de las normas.
Entonces, es cierto que el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone un término máximo de 2 años para interponer demandas en ejercicio del medio de control de reparación directa, contados a partir del momento en que se tuvo o debió tenerse conocimiento del daño causado y cuya reparación se requiera.
Así, si el demandante considera que se le causó un daño antijurídico a partir de la denuncia y posterior proceso penal impulsado por el par Telecom, debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de los 2 años siguientes a la causación o conocimiento del daño que, para el caso particular, ocurrió con el archivo de la investigación, lo cual tuvo lugar el 29 de mayo de 2015.
Lo anterior quiere decir que la solicitud de reparación relacionada con el proceso penal debió intentarse, a más tardar, hasta el 30 de mayo del año 2017; no obstante, la demanda fue radicada el 3 de agosto de 2018, es decir, por fuera del plazo legal concedido[10] Ahora, no es posible tomar como punto de partida para el cálculo de la caducidad de ambos asuntos la fecha de terminación del proceso de responsabilidad fiscal, porque, a pesar de estar promovido por los mismo hechos, es completamente independiente a la causa penal, es decir, aunque ambos procesos se originaron a partir de la misma conducta, cada uno de ellos tiene un objeto distinto, esto es que mientras que el proceso penal pretende investigar conductas típicas, antijurídicas y culpables, el trámite fiscal busca sancionar y recuperar dineros del erario que pudieron ser malversados.
En tal sentido, sería incorrecto permitir que ambos procesos sean sometidos a un juicio de responsabilidad contando solamente el término de caducidad más reciente y favorable para la parte demandada, pues al ser procesos distintos y diferentes entidades las demandadas, lo que en derecho corresponde es calcular cada término de caducidad según lo ordena la norma. 3.
Conclusión Visto lo anterior, la Sala concluye que no existe vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del señor Juan Carlos Ramírez Moreno a partir de la decisión contenida en el auto del 16 de abril de 2020, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de reparación directa 11001-33-43-065-2018-00289-00, pues las consideraciones de la parte accionada resultan congruentes y adecuadas al caso concreto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero: negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la apoderada judicial de la parte accionante, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo: en caso de no ser impugnada la presente decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Expediente electrónico [2] Expediente electrónico [3] Expediente electrónico [4] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [5] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [6] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [7] Expediente electrónico [8] Expediente electrónico [9] Expediente electrónico [10] Expediente electrónico