ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE BIEN INMUEBLE ENTRE ENTIDAD PÚBLICA Y UN PARTICULAR / INVALIDEZ DE LA CLÁUSULA DE PRÓRROGA AUTOMÁTICA EN EL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA – Legalidad del contrato estatal [A]l resolver el recurso de apelación el Tribunal Administrativo de Risaralda, apoyado en los argumentos expuestos por el recurrente, efectuó un juicio de legalidad propio de la controversia propuesta, tendiente a establecer la validez de la cláusula de prórroga automática del contrato de arrendamiento suscrito entre el señor [J.H.R.T.] y el Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira, para concluir –de la misma manera que lo hizo el juez natural de primera instancia– que por tratarse de un contrato estatal, no podía pactarse la prórroga automática del contrato pues dicho convenio se regía por el estatuto general de contratación pública, y además, que dichas prórrogas se efectuaron sin cumplir las formalidades previstas en la ley (constar por escrito).
(…) En ese orden de ideas, a juicio de la Sala con la sentencia 16 de junio de 2020 no se desconoció la Constitución, por el contrario, el análisis y decisión de la controversia contractual sometida a decisión judicial, se efectuó conforme a las disposiciones legales aplicables en materia de contratación estatal, a la jurisprudencia vigente, y de acuerdo con lo probado en el caso concreto.
(…) A juicio de la Sala, los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada fueron razonables y coherentes con la discusión planteada por el demandando en el medio de control de controversias contractuales, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Por lo tanto, no puede afirmarse que las conclusiones del juez natural desconocen preceptos de rango constitucional, como lo indica el accionante.
(…) A partir del alcance del prinicipio de confianza legítima, basta decir que en este caso no se desconoció por la decisión del juez natural, quien en ejercicio de sus competencias dirimió la controversia planteada respecto del contrato de arrendamiento de bien inmueble celebrado ente la entidad pública y el señor Rendón Tabares, escenario en el que se examinó la legalidad del acuerdo celebrado entre las partes, a la luz del régimen jurídico de los contratos estatales.
(…) Sumado a lo anterior, el actor no puede excusarse en el desconocimiento de la norma para que se avale la prórroga automática del contrato de arrendamiento y no se ordene la restitución del bien a su dueño, pues como lo indica el artículo 9º Código Civil “la ignorancia de las leyes no sirve de excusa”; disposición declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C–651 de 1997, en la que precisó que se trata de una presunción del conocimiento de la ley por todos los ciudadanos del territorio colombiano, que conlleva la exigencia de cada uno de los miembros de la comunidad de comportarse como si conociera de las leyes que tienen que ver con su conducta; deber que también contempla el artículo 95 de la Constitución según el cual, “Toda persona está obligada a cumplir la constitución y las leyes”.
AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE TRABAJADORES CUYA ACTIVIDAD ECONÓMICA DEPENDE DEL BIEN INMUEBLE OBJETO DE CONTROVERSIA – Contrato de arrendamiento / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Imposibilidad del tutelante para reclamar derechos de terceros / DERECHO A LA RENOVACIÓN EN EL CONTRATO ESTATAL DE ARRENDAMIENTO – Improcedencia / NOTIFICACIÓN DEL DESALOJO EN CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – Aplicación de las normas de contratación estatal Frente a la afectación de los derechos de los trabajadores que el actor tenía contratados y que derivaban su sustento de la actividad económica relacionada con el inmueble estatal en arrendamiento, además de no contar con legitimación en la causa para invocar la protección de derechos fundamentales ajenos en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, resulta ser una controversia de índole laboral ajena a la discusión legal resuelta en la controversia contractual en la que fue demandado el señor Rendón Tabares.
(…) Finalmente, los argumentos relacionados con el derecho a la renovación del contrato y a la notificación del desalojo de conformidad con los artículos 518 y 520 del Código de Comercio, fueron debidamente resueltos en la sentencia del tribunal. (…) En la decisión cuestionada, se concluyó que el contrato de arrendamiento objeto de la controversia se regía por las normas de contratación estatal, y que no le eran aplicables las disposiciones del Código Civil ni del Código de Comercio como lo pretendía el señor Rendón Tabares, y se expusieron con suficiencia las razones por las que se llegaba a tal determinación. (…) La intervención del juez de tutela se limita a establecer si la conclusión a la que llega el juez de la causa obedeció a la arbitrariedad o capricho del juzgador, o si su juicio adolece de un error preponderante que afecte de manera grosera los derechos fundamentales de las partes del proceso, porque las discrepancias respecto de la apreciación del caso no ameritan, per se, la revocación por vía de tutela de una providencia judicial, a fin de preservar los principios de autonomía e independencia judicial.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 518 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 520 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04895-00(AC) Actor: JHEYNNER HERNÁN RENDÓN TABARES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de noviembre de 2020[1], el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social y al principio de confianza legítima. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[2]: “1.
Solicito que se amparen los derechos del accionante al trabajo, mínimo vital, vida, dignidad humana, protección a personas con debilidad manifiesta y a la confianza legítima. 2. Solicito que se deje temporalmente sin efectos la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión tramitada bajo el radicado: 68001-33-33-001-2016-00076- 01 (P-1243-2018) y que con ello se posponga el desalojo del bien inmueble que corresponde al parqueadero ubicado en el Centro Cultural “Lucy Tejada” en el cual trabajan, tanto el accionante, como sus trabajadores y del cual dependen económicamente tanto ello, como sus familias; por un término prudencial, mientras pasa la grave afectación por pandemia”. 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 2 de septiembre de 2010, el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares y el Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira suscribieron contrato de arrendamiento sobre el inmueble destinado a parqueaderos, que hace parte del centro cultural “Lucy Tejada”. 2.2.
El 23 de febrero de 2012, la interventora del contrato informó del incumplimiento parcial del pago de los cánones de arrendamiento por parte del arrendatario. Ante los constantes incumplimientos en el pago se intentó un arreglo entre las partes, pero no hubo conciliación alguna. 2.3. Por lo anterior, el Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, demandó al arrendatario Jheynner Hernán Rendón Tabares, pretendiendo lo siguiente: (i) que se declarara terminado el contrato de arrendamiento del bien inmueble destinado a parqueaderos que hace parte del centro cultural “Lucy Tejada”, por el no pago oportuno de los cánones de arrendamiento y por realizar pagos parciales durante la ejecución del contrato, (ii) que como consecuencia de lo anterior, se condenara al demandado a restituir el inmueble arrendado según los términos del contrato; y (iii) que se ordenara la práctica de la diligencia de entrega del inmueble arrendado a favor del Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira. 2.4.
Del asunto conoció en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, que mediante sentencia del 15 de marzo de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda. El Juzgado consideró que las partes del contrato desconocieron el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, al disponer en las cláusulas del contrato una adición del plazo en forma indefinida, cuando la ley solo permite esa clase de adiciones hasta por un valor equivalente al 50% del monto inicial del contrato estatal celebrado.
Explicó que el contrato contenía una estipulación contractual violatoria del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, ya que dicha norma señala que este tipo de contratos debe celebrarse por escrito, regla que necesariamente debía conservarse respecto de la modificación del contrato –que se hacía cada seis meses–, razón por la que las partes no podían acordar una cláusula de prórroga del contrato en la que se eliminaba la formalidad legal del escrito.
Concluyó el juzgado, que el Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira excedió la libertad negocial que le otorgaba la Ley 80 de 1993 al incluir en el contrato estatal de arrendamiento una cláusula de prórroga automática contraria a la ley, lo que daba lugar a declarar la nulidad de esa estipulación, con la salvedad de que no se afectaba la validez que en la primera vigencia contractual tuvo el contrato, esto es, del 2 de septiembre de 2010 al 1º de marzo de 2012.
De las restituciones mutuas, sostuvo que no era posible hacer algún reconocimiento al respecto, en la medida en que no podían derivarse derechos de cláusulas declaradas nulas. En consecuencia, el juez de primera instancia emitió las siguientes ordenes: (i) declaró la existencia del contrato de arrendamiento entre las partes; (ii) declaró de oficio la nulidad absoluta del parágrafo de la cláusula cuarta y la cláusula vigésima del Contrato No. 007 celebrado el 2 de septiembre de 2010 entre el Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira y el accionante Jheynner Hernán Rendón Tabares;
(iii) declaró terminado el contrato celebrado entre las partes, a partir del 1º de marzo de 2012; (iv) dispuso la restitución del inmueble objeto del contrato y en caso de no darse cumplimiento a esta orden, que se llevara a cabo diligencia de entrega; y (v) condenó en costas al demandado. 2.5. La anterior decisión fue apelada por el demandado –hoy tutelante– ante el Tribunal Administrativo de Risaralda que, en sentencia del 16 de junio de 2020 revocó la condena en costas impuesta a la parte demandada, y confirmó en lo demás la decisión de primera instancia. Para el Tribunal, como lo indicó el juzgado en la sentencia de primera instancia, no era posible pactar ni imponer renovación del contrato obligatoria, irrevocable e indefinida, porque se trata de bienes estatales.
Precisó que tales circunstancias supondían una situación ilegal “que se opone a la planeación de la gestión pública, lo que enerva el negocio jurídico”. Explicó que la suscripción de prórrogas y otros elementos que pretendía hacer valer el apelante, no saneaban el vicio contenido en el contrato estatal referido a la cláusula de renovación automática y la aplicación de normas comerciales que no le eran aplicables a este tipo de contratos.
Consideró que al encontrarse vencido el término de duración del contrato; sumado a la inexistencia de una renovación o prórroga del contrato ni de un proceso de selección para arrendar nuevamente el inmueble a la parte demandada, el contrato había finalizado, y por tanto, se configuraban los supuestos para la restitución del mismo. 3.
Fundamentos de la acción El accionante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social y al principio de confianza legítima, ya que al proferir la sentencia del 16 de junio de 2020 en el medio de control de controversias contractuales con radicado Nº 66001-33-33- 001-2016-00076-00, el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto por violación directa de la Constitución Política.
Advirtió un desconocimiento de los artículos 11, 13, 25 y 334 de la Constitución Política. Dijo que en su momento no tenía un conocimiento cierto con respecto al tipo de ley aplicable al contrato de arrendamiento y que confió en la asesoría de la administración, quien no hizo objeción alguna en relación con la cláusula de renovación automática del contrato de arrendamiento, con lo que generó una expectativa legítima de que pudiera seguir prestando el servicio de manera continua.
Esto, a juicio del actor, conlleva una vulneración del artículo 13 constitucional, en la medida en que se generó un “aprovechamiento de la situación de necesidad y debilidad manifiesta en la que nos encontramos, respecto del Estado al momento de contratar, ya que está generando la finalización de un contrato, firmado y acordado por las partes, de manera voluntaria y bajo la asesoría total de la Administración; situación que no fue tenida en cuenta por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda al momento de emitir su fallo”.
También censuró que el tribunal no diera aplicación al principio de la confianza legítima del que existe precedente constitucional (citó la sentencia SU-360 de 1999 y C-131 de 2004), así como la adopción de medidas especiales de protección de los diversos derechos fundamentales, atendiendo a la grave situación que se vive por la pandemia en la que al terminarse el contrato sin brindarles unas medidas al menos temporales de protección, pone en grave peligro su integridad personal, psíquica y moral, así como la de sus trabajadores y sus respectivas familias, al encontrarse en un estado de debilidad manifiesta económica latente, como sucede en general en el país y en el mundo.
Sobre la confianza legítima citó también un pronunciamiento de tutela de la Sección Segunda, radicación Nro. 11001-03- 15-000-2016-00402-00 (AC) con ponencia del doctor William Hernández Gómez. Dijo que el contrato de arrendamiento objeto de la providencia proferida por el tribunal accionado, se pactó sin perjuicio del derecho a la renovación consagrado en el artículo 518 del Código de Comercio, que la administración en su calidad de arrendatario nunca le notificó del “desahucio” de manera oportuna conforme lo dispone el artículo 520 del Código de Comercio, pero que sin embargo, al solicitar la restitución del inmueble arrendado la administración apoyó sus pretensiones en el cumplimiento de los artículos 518 a 524 del Código de Comercio.
Insistió en que al momento de firmar el contrato de arrendamiento confió de buena fe en que la administración estaba guiando la suscripción del mismo con el cumplimiento de todos los deberes legales y jurisprudenciales y que, resulta muy grave que años después, el mismo Estado a través de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, determine ordenar el desalojo del local comercial que tiene en arrendamiento, máxime cuando ha cumplido con los parámetros legales que quedaron estipulados en el contrato y que, ahora por un tema de “formalidades y de cuestiones netamente económicas” se les perjudique especialmente en momentos en que se encuentran en evidente debilidad manifiesta.
En su sentir, el tribunal accionado debió otorgar en el fallo cuestionado, un plazo razonable, unas medidas o medios adecuados para que pudieran adaptarse a la nueva realidad, más aún cuando su actuar fue de buena fe y que, atendiendo a la grave situación de pandemia por la que se atraviesa en la actualidad, se vulneran múltiples derechos fundamentales al generar el desalojo sin la concesión de un plazo razonable o de unas medidas para adaptarse a la nueva realidad.
Argumentó que principios como el de confianza legítima y buena fe, son entendidos como una existencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la que deben someterse las diversas actuaciones entre las autoridades públicas y los particulares entre sí. Por otra parte, hizo mención al derecho al trabajo entendido como uno de los valores esenciales de la organización política y fundamento del Estado Social de Derecho que debe ser protegido en todas sus modalidades y que, en el caso concreto estimó vulnerado con ocasión del desalojo que insiste, se da en especiales circunstancias de pandemia, de manera que con la lesión a este derecho, estarían en juego a su vez otros derechos como el mínimo vital, la vida, la integridad personal y la dignidad humana.
Finalizó diciendo: “La intersección entre la potestad impositiva del Estado y el principio de Estado Social de Derecho, consiste en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente y que por ende el Estado debe velar por su protección y no por su vulneración como estaría sucediendo en el presente caso.
El mínimo vital del que se habla y por el cual se solicita un tiempo prudente de prórroga o de medidas provisionales, constituye la base fundamental de las condiciones básicas para que podamos llevar una vida libre de temor y de las cargas de la miseria”. Esta última conclusión se entiende en contexto con lo mencionado en el escrito de tutela inicialmente presentado en el que había hecho mención a dos solicitudes: “Con base en lo estipulado por la Honorable Corte Constitucional, solicito respetuosamente al juez constitucional y al mismo Municipio de Pereira, que se genere un plazo razonable, mientras: 1.
Pasa todo el período de tiempo relacionado con la pandemia, que genera una mayor afectación laboral y 2. Se presentan o brindan los medios necesarios para adaptarse a esta nueva situación jurídica de no continuar rentando dicho bien inmueble”. “Con fundamento en lo anterior, respetuosamente propongo bien sea que, se prorrogue por un periodo adicional el contrato de arrendamiento, o que, si se decide definitivamente terminar con el contrato de arrendamiento, se me permita a mí y a mis trabajadores continuar prestando el servicio de parqueadero en el local referido, mientras se realiza el proceso de licitación del bien inmueble, con el fin de que podamos seguir laborando durante ese interregno, y de esa manera procurar que no se vulnere de manera grave y fehaciente la estabilidad laboral de los anteriormente mencionados”. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 2 de diciembre de 2020, se inadmitió la demanda presentada por el actor, con el propósito de que señalara los defectos especiales de los que consideró adolecía la providencia cuestionada y las razones que los configuran en los términos de la Sentencia C-590 de 2005. 4.2. En auto del 20 de enero de 2021, el despacho ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de tercero con interés, al Municipio de Pereira - Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo, quien actuó como demandante en el proceso ordinario, y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, quien profirió el fallo de primera instancia en el proceso de controversias contractuales Nro. 66001-33-33-001-2016-00076-00. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, indicó que analizados los argumentos presentados por el accionante, no se configuraba el defecto por violación directa de la Constitución Política anunciado en la tutela, que la decisión adoptada en segunda instancia no se había proferido en contra o desconociendo preceptos superiores. Señaló que pese a lo argumentado por el accionante acerca de la confianza legítima y la buena fe depositada en la administración al momento de suscribir el contrato sin hacer ningún tipo de objeción, no sanea el vicio introducido en el contrato estatal referido a la cláusula de renovación automática y la aplicación de normas comerciales que no le eran aplicables, tal como se indicó en los fallos de primera y segunda instancia. Puso de presente que “la ignorancia de la ley no sirve de excusa” tal como lo preceptúa el artículo 6º del Código Civil y puntualizó que, como lo ha precisado la misma Corte Constitucional[3], esta presunción del conocimiento de la ley por todos los ciudadanos del territorio colombiano es un “recurso epistémico utilizado por el legislador, de uso obligado en el derecho”, que consiste en que es necesario exigir de cada uno de los miembros de la comunidad que se comporte como si conociera de las leyes que tienen que ver con su conducta y que, la obediencia del derecho no puede dejarse a la merced de la voluntad de cada uno. Advirtió que el tribunal hizo un estudio juicioso de las premisas fácticas, jurídicas y jurisprudenciales, todo corroborado con el material probatorio allegado al proceso ordinario, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin desatender a postulados referentes al principio de la razón suficiente y de motivación que deben contener las decisiones judiciales y que, de encontrar el actor que la interpretación adoptada en la decisión no era la esperada, esto no podía conllevar a plantear la presunta existencia de un defecto contra la providencia que insiste, no se configuró. También acotó que la tutela no puede ser entendida como una instancia adicional. 4.4.
El Municipio de Pereira, puso de presente que con ocasión de la decisión de segunda instancia proferida por el tribunal, se contactó al accionante con el fin de que se hiciera una entrega amigable del bien inmueble a lo que el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares manifestó su preocupación y la necesidad de un plazo razonable para efectuar “reparaciones locativas” para la entrega del inmueble, reiterando el ánimo de suscribir nuevas relaciones contractuales para continuar con explotación económica del parqueadero como una “empresa”, a lo que el municipio insistió en que debía darse cumplimiento a la orden judicial de entrega y de ajustarse a las políticas públicas en torno a la destinación del inmueble.
Que ante el fracaso en la entrega del inmueble en buenos términos, el 10 de septiembre de 20202, se solicitó al despacho judicial el respectivo despacho comisorio en los términos de la sentencia proferida, aspecto que se resolvió en auto del 23 de noviembre de 2020 y que a la fecha se encuentra pendiente de programación por la respectiva autoridad administrativa.
Informó además que frente a similares hechos y pretensiones fue promovida acción de tutela por los señores Jairo Urueña González, Jairo Humberto Patiño Molina, Francisco Antonio Vega López, Patricia Alzate Blandón y Wilson Bejarano, a la que fue vinculado el actor y que finalmente fue definida por el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Pereira en sentencia del 19 de noviembre de 2020 en la que se negó por improcedente la tutela, decisión confirmada en segunda instancia el 18 de diciembre de 2020 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pereira.
De la presente acción consideró que era improcedente, en la medida en que se alegan derechos que por su naturaleza y de acuerdo con sus alcances, no son derechos fundamentales, sino que encuadran dentro de los llamados “derechos de tercera generación”, de manera que no es este mecanismo el idóneo para solicitar el cese de la presunta vulneración que alegó el demandante.
Además, que tampoco se advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable ni ha sido demostrado por el accionante, de manera que no es procedente a juicio del municipio, la tutela presentada en esos términos por el actor. 4.5. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, allegó el expediente digitalizado y envió links de acceso directo para consulta del mismo.
No se pronunció en relación con las pretensiones del actor. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[4], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[5] y especiales[6] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[7] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 2.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si al proferir la sentencia del 16 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto por violación directa de la Constitución Política en su decisión, al no tener en cuenta principios como el de la confianza legítima, al haber suscrito un contrato de arrendamiento con una entidad del Estado confiando en que el mismo estaba debidamente elaborado, conforme a normas de las que dice no tener conocimiento, además de confiar en que la entidad contratante no tuvo objeción alguna en su momento frente a la cláusula de prórroga automática allí consignada.
Igualmente corresponderá analizar si dentro del alcance del defecto propuesto, se encuentra la posible vulneración a los derechos fundamentales a los que refiere el accionante como consecuencia de tener que desalojar el inmueble objeto del contrato de arrendamiento (parqueadero), situación que a juicio del tutelante, lleva consigo también la vulneración de los derechos fundamentales de sus trabajadores, máxime cuando el país y el mundo afrontan tiempos difíciles con ocasión de la pandemia actual. 4.
Alcance del defecto por violación directa de la Constitución Política y su análisis en el caso concreto 4.1. El defecto por violación directa de la Constitución se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución.[8] En el primer supuesto, la Corte ha dispuesto que procede, cuando: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo evento, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos que, con base en el artículo 4º de la Carta Política, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad. 4.2.
De acuerdo con los antecedentes del caso, la providencia que se cuestiona se profirió en el marco del medio de control de controversias contractuales promovido por Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira[9] contra Jheynner Hernán Rendón Tabares, por diferencias surgidas en relación con el contrato de arrendamiento de un inmueble destinado a parqueaderos, suscrito por las partes el 2 de septiembre de 2010.
En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira accedió a las pretensiones de la entidad pública contratante, al considerar que eran nulas las cláusulas del contrato de arrendamiento relativas a la prórroga automática del mismo, ya que el estatuto de contratación estatal no autoriza este tipo de acuerdos frente a la vigencia de los contratos con el Estado, y porque se desconocían las normas de contratación que imponen el deber de celebrar por escrito este tipo de negocios jurídicos.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Risaralda al resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandado, confirmó las conclusiones del a quo, relacionadas con la inobservancia de las normas del contrato estatal y la imposibilidad de acudir a las prórrogas automáticas del contrato de arrendamiento, y de aplicar normas del derecho civil y comercial a este tipo de relación negocial “por reñir con la naturaleza y principios de la función administrativa”.
Al resolver el caso concreto, el tribunal administrativo accionado concluyó lo siguiente: “En razón de los contratos de arrendamiento propiedad del Estado (sic), la entidad no puede pactar, ni se le puede imponer, una renovación obligatoria, irrevocable e indefinida, lo que supondría una situación ilegal, tal como se ha señalado en la presente providencia y lo precisó el a quo, que se opone a la planeación de la gestión pública, lo que enerva el negocio jurídico.
En este punto conviene señalar, pese a lo argumentado por el particular demandado en su alzada, que la forma como se desarrolló la ejecución del contrato, la suscripción de prórrogas, entre otros elementos que pretense (sic) hacer valer, no sanean el vicio introducido en el Contrato Estatal, referido a la cláusula de renovación automática y la aplicación de las normas comerciales, las mismas que no le son aplicables, tal como ha quedado explicado con suficiencia por la Sala.
Así, al encontrarse vencido el término de duración, no existir una renovación o prórroga del contrato, ni tampoco un proceso de selección para arrendar nuevamente el inmueble a la parte accionada, se advierte que el contrato de arrendamiento suscrito entre el Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira – liquidado y el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares, finalizó. En este marco fáctico y obligacional, una vez vencido el término del contrato de arrendamiento, y continuar la ocupación y explotación del inmueble público por el particular, se configuran los presupuestos para solicitar la restitución del mismo, razones que resultan suficientes para negar igualmente el argumento expuesto en la alzada y que pretendía la revocatoria del fallo apelado”. 4.3.
En este punto se destaca que en la providencia que se examina, el tribunal fue enfático en señalar que el análisis que efectuaba se hacía conforme a los argumentos que se presentaban en el recurso de apelación, sin que fuera procedente examinar otros aspectos no planteados en el recurso. Dijo puntualmente: “10. Límites del Tribunal.
Respecto del principio de congruencia que debe observarse entre la impugnación de las sentencias judiciales y lo que ha de se objeto de decisión en segunda instancia, el Alto Tribunal de la Jurisdicción de lo contencioso Administrativo ha sostenido que las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del ad quem, de acuerdo con el cual las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo, de tal suerte que aquello que el recurrente estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolverse en segunda instancia. […] De conformidad con la jurisprudencia que antecede y en atención a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, que establece que (…), es claro para la Sala que el límite de competencia al cual está sujeto el superior lo determina con toda precisión el recurso de apelación y el principio de la no reformatio in pejus; razón por la cual se encuentra relevada la Sala de analizar aspectos transversales del contrato de arrendamiento estatal, que considera explicados con suficiencia por la sentencia de primera instancia”. 4.4.
En el escrito de tutela, el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares plantea la configuración del defecto por violación directa de la Constitución, ya que al decidir su caso: (i) Se desconoció la ley aplicable al contrato de arrendamiento suscrito y se afectó la confianza que dijo tener en la entidad pública con quien suscribió el contrato, la cual no expuso ninguna objeción frente a la cláusula de prórroga, lo que le generó una expectativa legítima.
(ii) El Tribunal pudo adoptar algunas medidas de protección especial dada la situación generada por la pandemia, pues la orden de desalojo del inmueble afecta los derechos fundamentales al trabajo y mínimo vital no solo suyos y de su familia, sino también de los trabajadores del parqueadero y sus respectivas familias, quienes quedaron en estado de debilidad manifiesta.
(iii) Se pasó por alto el derecho a la renovación del contrato, conforme a las previsiones del artículo 518 del Código de Comercio, y por el incumplimiento del artículo 520 ibídem, ya que no le fue notificado el deshaucio. 4.5. Según los apartes transcritos de la sentencia acusada, al resolver el recurso de apelación el Tribunal Administrativo de Risaralda, apoyado en los argumentos expuestos por el recurrente, efectuó un juicio de legalidad propio de la controversia propuesta, tendiente a establecer la validez de la cláusula de prórroga automática del contrato de arrendamiento suscrito entre el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares y el Instituto Municipal de Cultura y Fomento al Turismo de Pereira, para concluir –de la misma manera que lo hizo el juez natural de primera instancia– que por tratarse de un contrato estatal, no podía pactarse la prorroga automática del contrato pues dicho convenio se regía por el estatuto general de contratación pública, y además, que dichas prórrogas se efectuaron sin cumplir las formalidades previstas en la ley (constar por escrito).
En ese orden de ideas, a juicio de la Sala con la sentencia 16 de junio de 2020 no se desconoció la Constitución, por el contrario, el análisis y decisión de la controversia contractual sometida a decisión judicial, se efectuó conforme a las disposiciones legales aplicables en materia de contratación estatal, a la jurisprudencia vigente, y de acuerdo con lo probado en el caso concreto. 4.6.
A juicio de la Sala, los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada fueron razonables y coherentes con la discusión planteada por el demandando en el medio de control de controversias contractuales, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Por lo tanto, no puede afirmarse que las conclusiones del juez natural desconocen preceptos de rango constitucional, como lo indica el accionante.
Lo que se advierte es la inconformidad del hoy tutelante con el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, que resultó desfavorable a sus intereses, ya que le impuso la obligación de restituir a la entidad pública el bien inmueble arrendado –parqueadero del centro cultural “Lucy Tejada”–, lugar donde ejercía su actividad económica desde años atrás, junto con sus colaboradores, quienes también se verían afectados con la decisión. Al respecto, basta señalar que la imposibilidad de seguir explotando una actividad económica, y las especiales circunstancias que trajo la pandemia que actualmente afronta no solo el país sino el mundo entero, no guardan relación directa con la discusión de orden legal que se ventiló en el medio de control, pues, se insiste, el Tribunal limitó su juicio a los postulados de la contratación pública sin desconocer la Constitución ni dejar de aplicar alguna norma por ser inconstitucional. 4.7.
De otra parte, en el escrito de tutela se invoca como desconocido el principio de confianza legítima. Este principio, en palabras de la Corte Constitucional, “consiste en una proyección de la buena fe que debe gobernar la relación entre las autoridades y los particulares, partiendo de la necesidad que tienen los administrados de ser protegidos frente a actos arbitrarios, repentinos, improvisados o similares por parte del Estado”; y propende “por la protección de los particulares para que no sean vulneradas las expectativas fundadas que se habían hecho sobre la base de acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, y consentido expresa o tácitamente por la administración ya sea que se trate de comportamientos activos o pasivos, regulación legal o interpretación normativa”[10].
Con la aplicación de este principio, se busca que la administración se abstenga de modificar “situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”[11].
A partir del alcance del prinicpio de confianza legítima, basta decir que en este caso no se desconoció por la decisión del juez natural, quien en ejercicio de sus competencias dirimió la controversia planteada respecto del contrato de arrendamiento de bien inmueble celebrado ente la entidad pública y el señor Rendón Tabares, escenario en el que se examinó la legalidad del acuerdo celebrado entre las partes, a la luz del régimen jurídico de los contratos estatales.
Sumado a lo anterior, el actor no puede excusarse en el desconocimiento de la norma para que se avale la prórroga automática del contrato de arrendamiento y no se ordene la restitución del bien a su dueño, pues como lo indica el artículo 9º Código Civil “la ignorancia de las leyes no sirve de excusa”; disposición declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C–651 de 1997[12], en la que precisó que se trata de una presunción del conocimiento de la ley por todos los ciudadanos del territorio colombiano, que conlleva la exigencia de cada uno de los miembros de la comunidad de comportarse como si conociera de las leyes que tienen que ver con su conducta; deber que también contempla el artículo 95 de la Constitución según el cual, “Toda persona está obligada a cumplir la constitución y las leyes”. 4.8.
Frente a la afectación de los derechos de los trabajadores que el actor tenía contratados y que derivaban su sustento de la actividad económica relacionada con el inmueble estatal en arrendamiento[13], además de no contar con legitimación en la causa para invocar la protección de derechos fundamentales ajenos en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, resulta ser una controversia de índole laboral ajena a la discusión legal resuelta en la controversia contractual en la que fue demandado el señor Rendón Tabares. 4.9.
Finalmente, los argumentos relacionados con el derecho a la renovación del contrato y a la notificación del desalojo de conformidad con los artículos 518 y 520 del Código de Comercio, fueron debidamente resueltos en la sentencia del tribunal. En la decisión cuestionada, se concluyó que el contrato de arrendamiento objeto de la controversia se regía por las normas de contratación estatal, y que no le eran aplicables las disposiciones del Código Civil ni del Código de Comercio como lo pretendía el señor Rendón Tabares, y se expusieron con suficiencia las razones por las que se llegaba a tal determinación. De manera que la acción de tutela no es el escenario para insistir sobre puntos ya definidos en la controversia, consideración que igualmente debe hacerse frente a las solicitudes que hacen sobre el otorgamiento de plazos razonables, medidas de alivio y prórrogas al contrato de arrendamiento, pues la finalidad del juez de tutela, tratándose de providencias judiciales, no es otra que velar por la protección y salvaguarda de los derechos fundamentales.
La intervención del juez de tutela se limita a establecer si la conclusión a la que llega el juez de la causa obedeció a la arbitrariedad o capricho del juzgador, o si su juicio adolece de un error preponderante que afecte de manera grosera los derechos fundamentales de las partes del proceso, porque las discrepancias respecto de la apreciación del caso no ameritan, per se, la revocación por vía de tutela de una providencia judicial, a fin de preservar los principios de autonomía e independencia judicial. 4.10.
Por las razones que han quedado expuestas, para la Sala no se configura el defecto propuesto, en consecuencia, se negarán las pretensiones formuladas en la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Jheynner Hernán Rendón Tabares, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Fecha del correo enviado por el actor a la Secretaría General de esta Corporación en el que radicó el escrito de tutela. [2] Página 8 del escrito de tutela. [3] Hizo mención a la sentencia C-651 de 1997, con ponencia del doctor Carlos Gaviria Díaz. [4] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [6] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [7] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [8] Al respecto se puede consultar la sentencia SU-198 de 2013, por mencionar una de tantas. [9] De acuerdo con lo informado por el Municipio de Pereira, el mencionado instituto fue liquidado y mediante auto del 3 de junio de 2018, se tuvo como sustituto procesal al municipio. [10] Sentencia T-472 de 2009. [11] Recientemente mencionado en la sentencia T-453 de 2018, que citó a su vez la sentencia T-180 A de 2010. [12] Sentencia del 3 de diciembre de 1997, con ponencia del doctor Carlos Gaviria Díaz. [13] En el escrito de tutela se indicó que los trabajadores afectados con la orden de restitución del inmueble donde laboraban presentaron acción de tutela en busca de protección constitucional por estos mismos hechos, la cual se declaró improcedente en sentencia del 19 de noviembre de 2020 proferida por el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Pereira, confirmada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pereira en fallo del 16 de diciembre de 2020.