11001-03-15-000-2020-04776-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04776-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-02-11

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Ramón Alberto Rodríguez Andrade Y Otro·Demandado: Tribunal Administrativo De Antioquia Y Otro

De qué trata

Síntesis: Ahora, si bien se equivocan los incidentados al señalar que el fallo de tutela otorgó un plazo de dos años para “señalar la fecha de pago”, pues la orden consistió en contestar la petición relacionada con el reconocimiento de la indemnización administrativa y, de ser procedente, “indicar fecha exacta en la cual se efectuará el pago”, lo cierto es que en uno u otro caso, aun no se ha vencido el aludido plazo, lo cual no puede ser desconocido por los jueces de tutela, precisamente en orden a acatar la exhortación que la Corte Constitucional ha efectuado a los operadores judiciales de observar los plazos y condiciones especiales a los que la UARIUV está sometida para tratar de dar cumplimiento cabal a las múltiples órdenes de desembolso. (…) En este contexto, para la Sala, una apreciación de las pruebas aportadas al trámite incidental, de cara a la situación de la entidad, hubiese permitido arribar a la conclusión de que, en el caso particular, no se configuró el elemento subjetivo de la responsabilidad para la imposición de la multa por desacato a los señores [A.R.A.] y [E.A.F.], toda vez que aunque la UARIV no pudo señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor [P.B.R.], sino a la complejidad del trámite que aquí se ha destacado. (…) Ciertamente, aunque en el traslado del último trámite incidental los actores no rindieron el informe, es indiscutible que la situación del señor [P.B.R.] había sido suficientemente contextualizada y detallada a lo largo del proceso, a través de sendos escritos de oposición al trámite incidental y de solicitud de levantamiento de la sanción, que fueron presentados por los incidentados una y otra vez, de manera que tal evidencia no puede ser desconocida en perjuicio de los derechos fundamentales de los aquí accionantes. (…) En todo caso, los incidentados demostraron que comunicaron al señor [P.B.R.] que se procedió a aplicar el Método Técnico de Priorización y como resultado de ello no fue procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria en el período fiscal vigente, por falta de disponibilidad presupuestal. (…) En consecuencia, contrario a las conclusiones a las que arribaron las autoridades judiciales accionadas, lo que se evidencia es una actividad constante de parte de los incidentados de lograr persuadir al juez de tutela de abstenerse de aplicar una sanción y valorar las gestiones adelantadas para descartar la hipótesis de un incumplimiento deliberado del fallo. (…) Son estas las razones que conducen a la Sala a declarar que las providencias proferidas por el Juzgado y el Tribunal incurrieron en el defecto fáctico endilgado por los accionantes.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Se desconoció criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA DE LEVANTAMIENTO DE LA SANCIÓN POR DESACATO - Por implementación del método de priorización para pago de indemnización a víctimas del conflicto armadoAhora bien, en el sub lite la parte actora sostuvo que el Tribunal desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional establecido en la sentencia SU-034 de 2018, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa a víctimas del conflicto armado. (…) En la sentencia transcrita, la Corte examinaba si las decisiones de los jueces constitucionales de denegar el levantamiento de la sanción por desacato a las órdenes de reconocimiento de indemnización a las víctimas, estuvieron ajustadas a derecho y concluyó que una lectura ponderada del contexto de la situación no habría sido indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior -especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa-. (…) Las razones expuestas en precedencia llevan a la Sala a considerar que los jueces accionados no acogieron las pautas que la jurisprudencia constitucional ha avalado en materia de aplicación de criterios de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto armado. (…) En efecto, si al momento de resolver el trámite incidental de desacato o pronunciarse sobre las peticiones de levantamiento de la sanción, los jueces hubiesen tomado en cuenta el aspecto de la responsabilidad subjetiva en el contexto señalado, habrían arribado a una decisión diferente. (…) Es por esta razón que la Sala estima que la decisión de no levantar la sanción impuesta a los señores [R.A.R.A.] y [E.A.F.] configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial sobre los criterios de priorización que deben tener en cuenta los jueces constitucionales en los casos en que se ordena a la UARIV el reconocimiento y pago de indemnizaciones administrativas.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA DE LEVANTAMIENTO DE LA SANCIÓN POR DESACATO - Por implementación del método de priorización para pago de indemnización a víctimas del conflicto armadoPor último, los actores aseguran que las decisiones controvertidas incurrieron en violación directa de la Constitución Política, al desconocer lo establecido por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, en el cual ordenó a la UARIV reglamentar el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa. (…) Comoquiera que el argumento en mención fue analizado por la Sala al estudiar el contexto de las indemnizaciones administrativas a cargo de la UARIV, la Sala se remite a lo allí indicado, en el sentido de reiterar que es necesario que los jueces constitucionales acojan las pautas señaladas por la Corte Constitucional, en el momento de ordenar el reconocimiento y pago de dichas indemnizaciones a favor de las víctimas del conflicto armado.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO FÁCTICO – No se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso por los incidentados / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA – Solicitud de levantamiento de sanción por desacato / MÉTODO TÉCNICO DE PRIORIZACIÓN PARA CUMPLIR CON INDEMNIZACIONES A VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO DEPENDE DE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - Cuando no excede el tiempo dado para el cumplimiento de la sentencia no puede ameritar sanción por desacato Ahora, si bien se equivocan los incidentados al señalar que el fallo de tutela otorgó un plazo de dos años para “señalar la fecha de pago”, pues la orden consistió en contestar la petición relacionada con el reconocimiento de la indemnización administrativa y, de ser procedente, “indicar fecha exacta en la cual se efectuará el pago”, lo cierto es que en uno u otro caso, aun no se ha vencido el aludido plazo, lo cual no puede ser desconocido por los jueces de tutela, precisamente en orden a acatar la exhortación que la Corte Constitucional ha efectuado a los operadores judiciales de observar los plazos y condiciones especiales a los que la UARIUV está sometida para tratar de dar cumplimiento cabal a las múltiples órdenes de desembolso.

(…) En este contexto, para la Sala, una apreciación de las pruebas aportadas al trámite incidental, de cara a la situación de la entidad, hubiese permitido arribar a la conclusión de que, en el caso particular, no se configuró el elemento subjetivo de la responsabilidad para la imposición de la multa por desacato a los señores [A.R.A.] y [E.A.F.], toda vez que aunque la UARIV no pudo señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor [P.B.R.], sino a la complejidad del trámite que aquí se ha destacado.

(…) Ciertamente, aunque en el traslado del último trámite incidental los actores no rindieron el informe, es indiscutible que la situación del señor [P.B.R.] había sido suficientemente contextualizada y detallada a lo largo del proceso, a través de sendos escritos de oposición al trámite incidental y de solicitud de levantamiento de la sanción, que fueron presentados por los incidentados una y otra vez, de manera que tal evidencia no puede ser desconocida en perjuicio de los derechos fundamentales de los aquí accionantes.

(…) En todo caso, los incidentados demostraron que comunicaron al señor [P.B.R.] que se procedió a aplicar el Método Técnico de Priorización y como resultado de ello no fue procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria en el período fiscal vigente, por falta de disponibilidad presupuestal. (…) En consecuencia, contrario a las conclusiones a las que arribaron las autoridades judiciales accionadas, lo que se evidencia es una actividad constante de parte de los incidentados de lograr persuadir al juez de tutela de abstenerse de aplicar una sanción y valorar las gestiones adelantadas para descartar la hipótesis de un incumplimiento deliberado del fallo.

(…) Son estas las razones que conducen a la Sala a declarar que las providencias proferidas por el Juzgado y el Tribunal incurrieron en el defecto fáctico endilgado por los accionantes. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se desconoció criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA DE LEVANTAMIENTO DE LA SANCIÓN POR DESACATO – Por implementación del método de priorización para pago de indemnización a víctimas del conflicto armado Ahora bien, en el sub lite la parte actora sostuvo que el Tribunal desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional establecido en la sentencia SU-034 de 2018, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa a víctimas del conflicto armado.

(…) En la sentencia transcrita, la Corte examinaba si las decisiones de los jueces constitucionales de denegar el levantamiento de la sanción por desacato a las órdenes de reconocimiento de indemnización a las víctimas, estuvieron ajustadas a derecho y concluyó que una lectura ponderada del contexto de la situación no habría sido indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior –especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa–.

(…) Las razones expuestas en precedencia llevan a la Sala a considerar que los jueces accionados no acogieron las pautas que la jurisprudencia constitucional ha avalado en materia de aplicación de criterios de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto armado.

(…) En efecto, si al momento de resolver el trámite incidental de desacato o pronunciarse sobre las peticiones de levantamiento de la sanción, los jueces hubiesen tomado en cuenta el aspecto de la responsabilidad subjetiva en el contexto señalado, habrían arribado a una decisión diferente. (…) Es por esta razón que la Sala estima que la decisión de no levantar la sanción impuesta a los señores [R.A.R.A.] y [E.A.F.] configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial sobre los criterios de priorización que deben tener en cuenta los jueces constitucionales en los casos en que se ordena a la UARIV el reconocimiento y pago de indemnizaciones administrativas.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA DE LEVANTAMIENTO DE LA SANCIÓN POR DESACATO – Por implementación del método de priorización para pago de indemnización a víctimas del conflicto armado Por último, los actores aseguran que las decisiones controvertidas incurrieron en violación directa de la Constitución Política, al desconocer lo establecido por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, en el cual ordenó a la UARIV reglamentar el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa.

(…) Comoquiera que el argumento en mención fue analizado por la Sala al estudiar el contexto de las indemnizaciones administrativas a cargo de la UARIV, la Sala se remite a lo allí indicado, en el sentido de reiterar que es necesario que los jueces constitucionales acojan las pautas señaladas por la Corte Constitucional, en el momento de ordenar el reconocimiento y pago de dichas indemnizaciones a favor de las víctimas del conflicto armado.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04776-00(AC) Actor: RAMÓN ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela promovida por los señores RAMÓN ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE y ENRIQUE ARDILA FRANCO, en nombre propio, contra el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín[1] y la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia[2], al haber proferido respectivamente las providencias de 3 de octubre de 2019, 31 de enero, 16 de junio, 1o. de julio y 6 de agosto de 2020; y 15 de octubre de 2019, 10 de febrero y 6 de julio de 2020, dentro de los trámites incidentales de desacato promovidos al interior de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 2019-00354-00.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud Los señores RAMÓN ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE y ENRIQUE ARDILA FRANCO, actuando en nombre propio, quienes fungen, respectivamente, como Director General y Director de la Dirección de Reparaciones de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[3], instauraron acción de tutela contra el Juzgado y el Tribunal, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al patrimonio y al buen nombre.

I.2.- Hechos Señalaron que el señor PAUL BREINEL RUDAS presentó acción de tutela contra la UARIV, para la protección de su derecho fundamental de petición, el cual estimó vulnerado por no haber obtenido respuesta a su escrito de 10 de abril de 2019, a través del cual solicitó el reconocimiento de una indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado.

Sostuvieron que, mediante sentencia de 23 de agosto de 2019, el Juzgado tuteló el derecho fundamental de petición del señor PAUL BREINEL RUDAS y ordenó a los accionados: “[…] que, dentro de los OCHO (8) DÍAS siguientes a la notificación de la presente providencia, se sirva emitir respuesta -si aún no lo ha hecho- y comunicar en todo caso al actor, la decisión que amerita la petición por él presentada el 10 de abril de 2019, relacionada con su solicitud de reconocimiento de reparación administrativa.

De ser procedente la entrega, deberá indicar fecha exacta en la cual se efectuará el pago, la cual no puede ser superior a dos años contados a partir de la notificación de la presente providencia, y de no ser procedente la entrega, deberá indicar con precisión los motivos de la decisión […]”. Alegaron que el 28 de agosto de 2019 radicaron memorial mediante el cual acreditaban el cumplimiento del fallo; sin embargo, el señor PAUL BREINEL RUDAS promovió trámite incidental de desacato, aduciendo el incumplimiento de la orden contenida en la sentencia de tutela.

Manifestaron que, a través de auto de 26 de agosto de 2019, el Juzgado dio apertura al incidente de desacato y en proveído de 3 de octubre del mismo año les impuso sanción consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cada uno, por incumplimiento del fallo de tutela. Afirmaron que, mediante providencia de 15 de octubre de 2019, el Tribunal confirmó la sanción impuesta por el Juzgado, bajo el argumento de que en el expediente no obraba prueba alguna que demostrara que la entidad accionada hubiera realizado todas las gestiones administrativas necesarias para proporcionarle al actor una respuesta clara y de fondo, en los términos ordenados en el fallo de tutela.

Anotaron que, mediante escrito radicado ante el Juzgado el 22 de octubre de 2019, solicitaron el levantamiento de la sanción, informando que se había suministrado una respuesta de fondo al peticionario, en tanto que, mediante Resolución núm. 04102019-59109 de 22 de octubre de 2019 se le había reconocido una indemnización administrativa y se le puso en conocimiento que el pago de la misma se realizaría conforme al procedimiento previsto para el efecto en la Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019 de la Dirección General de la UARIV.

Que, igualmente, se le indicó al señor PAUL BREINEL RUDAS que la fecha de pago de la indemnización “[…] se encuentra sujeta a la aplicación del método de priorización que se corrió este año y no salió dentro de las víctimas que se indemnizarán en el 2020. No obstante, el fallo otorgó un plazo de dos años que se cumplen en agosto de 2021 […]”.

Señalaron que de la petición de levantamiento de la sanción no obtuvieron respuesta. Indicaron que el señor BREINEL RUDAS estimó que aún no se le había dado cumplimiento al fallo de tutela, por lo cual promovió nuevo trámite incidental de desacato, que fue resuelto por el Juzgado en auto de 31 de enero de 2020, en el sentido de imponerles una nueva sanción. La decisión fue confirmada por el Tribunal, mediante providencia de 10 de febrero de 2020, en la que afirmó que persistía el incumplimiento de la orden del fallo, consistente en informar la fecha exacta en la que se efectuaría el pago de la indemnización administrativa reconocida al señor BREINEL RUDAS.

Alegaron que el 27 de marzo de 2020 radicaron ante el Juzgado solicitud de desarchivo e inaplicación de las sanciones impuestas; dicha solicitud fue resuelta de forma negativa mediante auto de 27 de mayo del mismo año, bajo el argumento de que: “[…] si bien se expidió un acto administrativo por medio del cual se reconoce una indemnización administrativa, a la fecha no ha establecido fecha cierta para el pago de la misma, tal como se estableció en la sentencia de primera instancia […]”.

Expusieron que el 4 de junio de 2020 reiteraron ante el Juzgado la petición de inaplicación de la sanción, explicando en detalle el método técnico de priorización; dicha solicitud fue denegada mediante providencia de 16 de junio de 2020, debido a que la inconformidad planteada ya había sido resuelta por esa dependencia judicial. Mencionaron que, mediante providencia de 1o. de julio de 2020, el Juzgado dispuso sancionarlos por tercera vez, decisión que confirmó el Tribunal en proveído de 6 de julio del mismo año. Añadieron que el 23 de julio de 2020 radicaron ante el Juzgado, por tercera vez, solicitud de inaplicación de la sanción, refiriéndose nuevamente al método técnico de priorización, la cual fue resuelta de forma negativa, mediante proveído de 6 de agosto de 2020.

I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de los accionantes, las decisiones adoptadas dentro del trámite incidental cuestionado incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado en la sentencia SU-034 de 2018, a través de la cual la Corte Constitucional estableció que la finalidad del desacato es persuadir al obligado para que acate la orden, dejando claro que, aun cuando la sanción sea impuesta y posteriormente confirmada, es viable levantarla si ante el juez se acredita el cumplimiento del fallo de tutela.

Alegaron que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, específicamente, los escritos emitidos por la UARIV, los cuales fueron apreciados de manera arbitraria, irracional y caprichosa, desconociendo las explicaciones suministradas frente al procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre toda esa población. Refirieron que también se configuró un defecto procedimental por vulneración al principio de consonancia y por decisión sin motivación, en tanto la acción de tutela se promovió con el fin de que se brindara una respuesta a una reclamación administrativa, sin la exigencia de una fecha exacta, de manera que el fallo de 23 de agosto de 2019 decidió un asunto distinto al solicitado.

Por último, sostuvieron que las decisiones controvertidas adolecen de violación directa de la Constitución Política, pues desconocen lo establecido por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, conforme al cual se ordenó a la UARIV reglamentar el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa.

I.4.- Pretensiones Los actores formularon las siguientes pretensiones: «[…]

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al buen nombre y patrimonio de los suscritos y, en consecuencia, se ordene al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, modular los efectos del fallo en cumplimiento de la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que se cumplió con la orden al expedir la Resolución No. 04102019-59109 de 22 de octubre de 2019, con fundamento en la Resolución No. 01049 de 2019.

SEGUNDO: ORDENAR declarar cumplido el fallo proferido dentro de la acción de tutela presentada por el señor PAUL BREINEL RUDAS, contra la Unidad para las Víctimas con radicado 05001333300720190035400. Asimismo, en aplicación del precedente judicial citado con anterioridad, ordenar a dicha autoridad judicial que deje sin efectos las providencias fechadas el 03 de octubre de 2019, 31 de enero y 01 de julio de 2020, proferidos por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín, y confirmado por autos de fecha 15 de octubre de 2019, 10 de febrero y 6 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidieron sancionar a los suscritos con multas de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cada uno, en cada uno de los autos interlocutorios.

TERCERO: ORDENAR al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín o al Tribunal Administrativo de Antioquia, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción pecuniaria que la misma se ha levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.

CUARTO: CONMINAR al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín o al Tribunal Administrativo de Antioquia, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato […]».

I.5.- Defensa I.5.1.- El Juzgado solicitó denegar el amparo constitucional de la referencia. Realizó un recuento de las actuaciones surtidas en virtud del incumplimiento del fallo de tutela, los diferentes incidentes de desacato y las solicitudes de inaplicación de las sanciones. Señaló que ese Despacho ha decidido sobre las solicitudes de inaplicación de las sanciones impuestas por desacato y ha expuesto de manera reiterada la razón por la que no puede concluirse que la vulneración de los derechos del tutelante, que dio lugar al amparo decretado, pueda considerarse superada.

Por último, afirmó que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que “no se interpusieron los recursos procedentes”. I.5.2. El Tribunal, en la oportunidad procesal pertinente, guardó silencio. I.6.- Intervenciones El señor PAUL BREINEL RUDAS, por conducto de apoderado judicial, solicitó denegar las pretensiones de la presente acción constitucional.

Sostuvo que, contrario a lo afirmado por los accionantes, todas las decisiones del Juzgado son consistentes con las órdenes impartidas en el fallo de tutela, en el cual quedó claramente señalado que “[…] de ser procedente la entrega, deberá indicar fecha exacta en la cual se efectuará el pago, la cual no puede ser superior a dos años contados a partir de la notificación de la presente providencia […]”.

Puso de presente que la UARIV tuvo la oportunidad de impugnar el fallo de tutela, pero no lo hizo, lo cual evidencia la aceptación de las órdenes impartidas; sin embargo, estas no se han acatado cabalmente y, por tanto, resultan procedentes las sanciones por desacato que pretenden discutir los sancionados. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cabe precisar que lo accionado contra el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, con ocasión de los autos que fueron proferidos en única instancia, correspondería demandarse ante el superior funcional, a voces de lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.2.1., numeral 5 del Decreto 1069 de 2015. No obstante, como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia constitucional, las normas que regulan la competencia en materia de tutelas únicamente establecen reglas para su reparto, las cuales, en ningún caso, puede servir de fundamento para que los jueces que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela[4].

Problema jurídico En ejercicio de la presente acción los actores pretenden que se dejen sin efectos las providencias por medio de las cuales las autoridades judiciales accionadas les impusieron sendas sanciones de multa por desacato a la sentencia de 23 de agosto de 2019, proferida dentro del expediente de tutela 05001 33 33 000 2019 00354 00.

Asimismo, aun cuando no lo especificaron en las pretensiones de la tutela, manifestaron su inconformidad y dirigieron los fundamentos de la solicitud de amparo a cuestionar la decisión del Juzgado de no acceder a la solicitud de levantamiento de las sanciones, dentro del trámite incidental. A las citadas providencias le atribuyen la configuración de los defectos sustantivo, fáctico, procedimental y violación directa de la Constitución. Para resolver el problema jurídico que se plantea a la Sala, se analizarán los siguientes temas: (i) acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones que resuelven incidentes de desacato; y (iii) el caso concreto. La acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20126, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que la misma o esta Corporación elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en Sentencia de Unificación de la Sala Plena de 5 de agosto de 2014.

En la mencionada sentencia, la Corte señaló los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: «[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional [[5]]. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable [[6]]. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez [[7]]. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna [[8]]. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible [[9]]. f. Que no se trate de sentencias de tutela [[10]][11].” … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [[12]] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado [[13]]. i. Violación directa de la Constitución […].» De la procedencia de la acción de tutela contra decisiones que resuelven incidentes de desacato La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento es procedente únicamente de manera excepcional, “siempre que se cumplan los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales del sancionado”[14].

Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha establecido algunos requisitos formales y materiales que se deben tener presentes al momento de hacer el examen de procedibilidad. Así, en sentencia SU- 034 de 2018[15], esa Corporación señaló: «[…] [P]ara enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio […]».

En este orden de ideas, procede la Sala a verificar si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedencia exigidos por la jurisprudencia, esto es, si (i) la decisión cuestionada se encuentra ejecutoriada; (ii) los argumentos de la parte actora son consistentes con lo planteado en el trámite de los incidentes de desacato; y (iii) se acreditan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, además de que se alega la configuración de alguna causal específica.

(i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentra ejecutoriada En el caso sub lite, los trámites incidentales que se cuestionan finalizaron con las providencias que resolvieron el grado jurisdiccional de consulta; siendo la última de estas calendada el 6 de julio de 2020. En consecuencia, este requisito se encuentra cumplido.

(ii) Los argumentos de la parte actora son consistentes con lo planteado en el trámite de los incidentes de desacato, en tanto a) no trajo a colación alegaciones nuevas y b) no solicitó nuevas pruebas. Los actores alegan que la orden de tutela fue cumplida en los términos señalados en la sentencia de 23 de agosto de 2019 y, además, que han solicitado reiteradamente que no se apliquen las sanciones por desacato impuestas por el Juzgado y confirmadas por el Tribunal, debido a que el peticionario cuenta con acto administrativo de reconocimiento de la indemnización deprecada, por lo que está sujeto al método técnico de priorización adoptado por la UARIV para determinar la fecha de desembolso.

Lo anterior es consistente con lo alegado durante el trámite incidental, por lo cual la Sala estima que se cumplen los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra autos que ponen fin al incidente de desacato. (iii) Se acreditan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se alega la configuración de al menos una de las causales específicas (defectos) Procede la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos generales y causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme a lo dispuesto en la sentencia C-590 de 2005 y a la jurisprudencia vigente sobre la materia.

Se observa que la solicitud de amparo plantea un asunto de relevancia constitucional, fundamentado en los presuntos yerros en que incurrieron las providencias que resolvieron los incidentes de desacato cuestionados, desconociendo el precedente constitucional en la materia; la parte actora identifica los hechos y derechos que estima lesionados; y la solicitud no se dirige contra una sentencia de tutela.

Ahora, en relación con el requisito de inmediatez, es necesario efectuar las siguientes precisiones: La presente acción se dirige contra los proveídos de 3 de octubre de 2019[16], 31 de enero[17], 16 de junio, 1o. de julio[18] y 6 de agosto de 2020, mediante los cuales el Juzgado sancionó por desacato a los actores y denegó las solicitudes de levantamiento de la sanción; y contra los autos de 15 de octubre de 2019, 10 de febrero y 6 de julio de 2020, a través de los cuales el Tribunal confirmó las sanciones, dentro de los sendos incidentes de desacato promovidos en la acción de tutela de radicación 2019- 00354-00.

Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo[…]”[19].

Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la vulneración de los derechos y la instauración de la tutela. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.

En el caso sub examine, la Sala observa que los trámites incidentales reprochados culminaron con los autos proferidos por el Tribunal el 15 de octubre de 2019 (notificado el 17 de octubre del mismo año[20]), 10 de febrero de 2020 (notificada el 11 de febrero de 2020)[21] y 6 de julio de 2020 (notificada el 8 de julio de 2020[22]). Igualmente, las solicitudes de levantamiento de la sanción fueron decididas desfavorablemente por el Juzgado en autos de 16 de junio y 6 de agosto de 2020.

Por su parte, la acción de tutela de la referencia se interpuso el 13 de noviembre de 2020[23]. Significa lo anterior que la solicitud de amparo no cumple el requisito de inmediatez frente a las providencias de 15 de octubre de 2019 y 10 de febrero de 2020, por cuanto supera el plazo establecido por la jurisprudencia como razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales, sin que se hubiesen ofrecido razones válidas para la inactividad de la parte actora.

En consecuencia, habrá de declararse la improcedencia de la acción en relación con los autos mencionados. Finalmente, en relación con el requisito de subsidiariedad, se advierte que contra las decisiones reprochadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss., idem).

En efecto, contra la providencia de 6 de julio de 2020, por medio de la cual el Tribunal resolvió el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta por el Juzgado no procede recurso alguno. Y en cuanto a la decisión de no levantar la sanción por desacato, contenida en los autos de 16 de junio y 6 de agosto de 2020, proferidos por el Juzgado, la ley tampoco prevé un trámite para su impugnación, por lo que, a juicio de la Sala, se encuentra suficientemente acreditado el requisito de subsidiariedad.

En este orden, la Sala procederá al estudio de las causales especiales de procedibilidad de la tutela respecto de las providencias proferidas por el Juzgado el 16 de junio y 6 de agosto de 2020; y por el Tribunal el 6 de julio de 2020. El defecto fáctico como causal especial de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El defecto fáctico ha sido definido por la Jurisprudencia Constitucional como aquel que surge o se presenta por omisión en el decreto y la práctica de las pruebas; la no valoración del acervo probatorio y el desconocimiento de las reglas de la sana crítica[24].

En los casos de desconocimiento de las reglas de la sana crítica, la Corte ha sostenido que tal situación se advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido (valoración defectuosa del material probatorio); o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva.[25] No obstante, debe destacarse que la procedencia excepcional de la acción de tutela, en estos casos, está supeditada a la irrazonable valoración probatoria hecha por el Juez; es decir, a que el error en el juicio valorativo de la prueba “sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del Juez que ordinariamente conoce de un asunto”[26].

En efecto, cuando se atribuye a una providencia el defecto fáctico, ha dicho la Corte que el papel del Juez constitucional: «[…] no consiste en suplantar al juzgador de instancia en su tarea de valorar autónomamente los medios de prueba arrimados en forma legal y oportuna al informativo, sino en determinar si al realizar tal actividad incurrió en una ostensible y evidente irregularidad.

Es decir, que cuando los Jueces o la Corte conocen de una acción de tutela por vía de hecho deben verificar si al resolver el caso que es materia de análisis el juzgador de instancia en forma abrupta e injustificada se abstuvo de arrimar al proceso el material probatorio necesario para aplicar el supuesto normativo en el que fundamenta su decisión o, aunque teniéndolo, le restó valor o le dio un alcance no previsto en la ley, sin que al ejercer esta función puedan entrar suplantar al juzgador en su función de ponderar en forma autónoma los medios de prueba conforme a las reglas de la sana crítica […]».[27] (Resaltado fuera del texto).

Para la Sala resulta claro que, en virtud del principio constitucional de autonomía e independencia judicial, les asiste a los jueces un amplio margen al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso, conforme a las reglas de la sana crítica; no obstante, tal poder implica límites, pues no puede ser ejercido de manera arbitraria, en detrimento de las garantías procesales de las partes y sus derechos fundamentales.

En el caso bajo estudio, la parte actora adujo que las providencias acusadas incurrieron en un defecto fáctico porque, en su criterio, concluyen, sin una razón válida, que se habían incumplido las órdenes impartidas en el fallo de tutela, desconociendo la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019, que regula el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado, dentro de un marco de igualdad entre esa población. Sostuvo que las providencias cuestionadas valoraron de forma arbitraria el fallo constitucional, pues en el mismo se señaló un plazo de dos años para comunicar la fecha de pago, los cuales se cumplirían en el 2021, encontrándose dentro del término para proporcionarla.

Para resolver el cargo, es preciso examinar los fundamentos que condujeron a imponer la sanción por desacato que se discute. En la providencia de 1o. de julio de 2020, el Juzgado afirmó: «[…] No se encuentra justificada la conducta del señor ENRIQUE ARDILA FRANCO Director del área de Reparaciones Administrativas de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS, al no cumplir pronta y oportunamente la decisión contenida en la sentencia de tutela varias veces referida, específicamente fijando una fecha para la entrega de la reparación o indicándole las razones para no acceder a ello, lo que finalmente vulnera el derecho de petición al sentir de esta Agencia Judicial […]».

(Resaltado fuera del texto). Al resolver el grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal, en auto de 6 de julio de 2020, indicó: «[…] Se tiene que, en sentencia del 23 de agosto de 2019 proferida por el A Quo, se le ordenó a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS –UARIV- que en un término máximo de ocho (8) días, procediera a dar una respuesta al a petición presentada por el accionante el día 10 de abril de 2019 relacionada con la solicitud de reconocimiento de reparación administrativa.

Así mismo, le ordenó que, de ser procedente la entrega, debía indicarle una fecha exacta en la cual se efectuaría el pago, sin que esa pudiere ser superior a dos (2) años, contados a partir de la fecha de la providencia de primera instancia y que, de no ser procedente dicha entrega, se le indicaran con precisión los motivos de la decisión. Ahora bien, el señor PAUL BREINEL RUDAS, actuando a través de apoderado judicial, interpuso el desacato de tutela, toda vez que la UARIV no había dado cumplimiento al fallo de tutela proferido por el A Quo, ya que si bien había expedido la Resolución No. 04102019- 41092 del 21 de octubre de 2019, mediante la cual se le reconoció el derecho a la medida de indemnización administrativa, a la fecha aún no se le había dado una fecha exacta en la cual se procedería al pago de la misma.

(…) Así, entonces, la vulneración a los derechos fundamentales de la accionante no ha cesado todavía, motivo por el cual, se confirmará la sanción impuesta a los doctores ENRIQUE ARDILA FRANCO, en su condición de director del Área de Reparaciones Administrativas y RAMÓN ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE, en su condición de Representante legal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS –UARIV […]».

(Resaltado fuera del texto). Por su parte, el Juzgado, en respuesta a las solicitudes de levantamiento de la sanción elevada por los incidentados, señaló: «[…]De conformidad con lo respondido por la UARIV y lo ordenado por el A Quo, considera el Despacho que, a la fecha, la entidad accionada todavía no ha dado cumplimiento al fallo del 23 de agosto de 2019, toda vez que en el mismo se dispuso que, en caso de que hubiera lugar al reconocimiento y pago de la indemnización administrativa, se debía indicar una fecha exacta en la cual se efectuaría el pago y, en el caso bajo estudio, se tiene que si bien hay un acto administrativo que reconoció el derecho que le asiste al accionante frente a esta indemnización, no se indica una fecha al menos probable en la cual se hará el pago.

Asimismo, si bien en la Resolución No. 04102019-41092 de 21 de octubre de 2019 se indica que se aplicará el método técnico de priorización para la asignación de turno de pago, en ningún aparte de la misma se establece en qué momento se realizará este ni se informa una fecha al menos probable sobre el mismo […]». Ahora, para resolver es preciso hacer mención del derecho de las víctimas a ser reparadas integralmente y los límites constitucionales previstos para la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal.

La Corte Constitucional, en la sentencia SU-254 de 2013, se refirió a los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral y analizó la reparación integral a las víctimas de desplazamiento forzado, conforme a la sentencia T-025 de 2004, en la cual se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada.

En relación con la indemnización administrativa, la mencionada sentencia concluyó que, por regla general, la acción de tutela no tenía una naturaleza indemnizatoria, pero resulta procedente para otorgar protección a la población víctima de desplazamiento en condición de extrema vulnerabilidad. Al examinar la constitucionalidad de las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, previstas en la Ley 1448 de 2011 y en los Decretos 4634 de 2011 y 4635 de 2011, la Corte, en la sentencia C-753 de 2013, sostuvo que la misión institucional del sistema de reparación precisaba de la capacidad suficiente para responder a las exigencias relacionadas con la reparación a las víctimas, lo que exige contar con la disponibilidad de recursos para que la política de reparación sea viable en el tiempo y para todo el universo de víctimas.

De este modo, resaltó la citada sentencia que es importante que las medidas de atención se acojan a los principios de continuidad y progresividad, pero sin que el derecho a la reparación esté supeditado a la sostenibilidad fiscal. Agregó la Corte que, dada la necesidad de que la política de reparación sea viable y proporcional al número de víctimas y al daño sufrido por ellas, es menester considerar mecanismos para que el sistema para garantizar las indemnizaciones administrativas esté adecuadamente financiado, o, de lo contrario, no cumpliría el propósito para el que fue diseñado ni tendría ninguna eficacia en términos de justicia material.

En ese orden, concluyó la sentencia en comento que las disposiciones normativas que establecen plazos y límites en términos del presupuesto nacional no suponían una extralimitación del principio de responsabilidad fiscal, en detrimento del derecho de las víctimas a la indemnización, por cuanto dicho principio “es un criterio orientador de las ramas del poder para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de socavar derechos fundamentales”.

Es decir que, para la Corte, es viable la aplicación de criterios e instrumentos de priorización, así como el agotamiento del procedimiento previsto por la ley para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas, conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.

Así lo ha dejado en claro en los distintos Autos de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, entre ellos, el Auto 206 de 2017, en el que exhortó a los jueces de la República a que se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa y sanciones por desacato, dado el número de tutelas que desbordaban la capacidad de la entidad competente para atenderla.

Tal postura fue reiterada en la sentencia SU-034 de 2018, en la que se estudiaron las decisiones de los jueces de tutela frente a los presuntos desacatos de la UARIV a órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa, sentencia que será analizada por la Sala al abordar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, planteado por los actores.

Del anterior recuento es dable concluir que, en el marco del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, las órdenes de indemnizaciones administrativas que imparten los jueces de tutela deben tomar en consideración las medidas adoptadas por el Ejecutivo con la finalidad de indemnizar al universo de víctimas, ante la imposibilidad financiera de hacerlo al mismo tiempo.

Específicamente, en relación con la indemnización administrativa de las víctimas, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas expidió la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019, “Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones”, en la cual estableció las fases del procedimiento para acceder a dicha prestación y creó el método técnico de priorización para su desembolso.

Este último consiste en: «Artículo 16. El método de priorización es un proceso técnico que determina los criterios y lineamientos que debe adoptar la Subdirección de Reparación Individual para determinar la priorización anual del desembolso de la indemnización administrativa». El artículo 17 de la Resolución en comento indica que el método se aplica anualmente para la asignación de los turnos de pago.

El citado texto reza: «Artículo 17. El método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector.[pic] (Resaltado fuera del texto original).

Retomando el caso bajo de estudio, la Sala destaca que en múltiples ocasiones los incidentados han manifestado al Juzgado que se dio cumplimiento a la orden de tutela mediante la Resolución núm. 04102019- 59109 de 22 de octubre de 2019[28], en la que se reconoció una indemnización administrativa a favor del señor PAUL BREINEL RUDAS y se le puso en conocimiento que el pago de la misma se realizaría conforme al procedimiento previsto para el efecto en la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019 de la Dirección General de la UARIV, para lo cual era necesario esperar a que la entidad procediera a la aplicación del método de priorización que solo tiene lugar anualmente.

Posteriormente, en escrito dirigido al Juzgado el 13 de marzo de 2020, la UARIV, a través de su representante judicial, solicitó “desarchivo, reconsideración del cumplimiento del fallo y solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas”[29], para lo cual expuso que: «[…] Dando contestación a la orden de “dar fecha exacta de pago” la cual no podrá ser superior a dos años contados a partir de la notificación de la providencia objeto de la orden, me permito señalar conforme a la Resolución 1049 de 2019, en el anexo técnico que hace parte integral de la misma, estableció que el Método Técnico de Priorización se aplicará anualmente para determinar el orden de acceso a la indemnización de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector y, a efectos de dar cumplimiento a lo previsto indicó, que su aplicación será respecto de la totalidad de víctimas que al finalizar el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior cuenten con decisión de reconocimiento de indemnización administrativa a su favor.

Así las cosas, la Unidad para la Víctimas, aplicará el Método Técnico de Priorización en el primer semestre del año 2020, para determinar, de las personas que fueron reconocidas hasta el 31 de diciembre de 2019 sin criterio de priorización, a cuáles se les realizará la entrega de los recursos durante la presente vigencia, conforme a la disponibilidad de recursos destinados para este efecto […]».

La petición fue reiterada en escrito del 4 de junio de 2020, en los siguientes términos: «[…] En esta oportunidad, su señoría, pedimos considerar que la Unidad para las Víctimas en cabeza de la OFICINA JURÍDICA, no busca asumir una actitud evasiva y dilatar el pago de la indemnización, pues lo que se ha tratado de explicar es la implementación del método previsto para el pago de indemnización administrativa previsto en la Resolución No, 1049 de 2019, la cual señala las etapas para efectuar el reconocimiento y pago.

(…) Sobre este punto queremos evidenciarle al despacho cómo opera el sistema del método de priorización, cuantas víctimas se van a indemnizar, cuánto es el presupuesto y cada cuanto se corre el citado método, para concluir con una respuesta clara y concreta de la fecha probable de pago de la indemnización administrativa de la accionante, la cual ya se informó a la actora mediante una comunicación que se anexa.

En el oficio se le explica al señor PAUL BREINEL RUDAS el estado del trámite del pago de la indemnización administrativa, y fecha probable de acuerdo con los resultados de la aplicación del método. Es decir, todas las resoluciones antes del 31 de diciembre de 2019 entran en el primer semestre de 2020 y las que no, se le correrá el método en la siguiente vigencia. La fecha probable se desprende del resultado de correr el método en cada (SIC) y el desembolso será en la vigencia que cubra la aplicación del método.

(…) Así las cosas, el caso del señor PAUL BREINEL RUDAS, se encuentra: i) con resolución de fondo y ii) en la última etapa, que es la fase de entrega de la indemnización que depende de aplicar el método de priorización, por no estar ninguna de las causales especiales. (…) Es decir, en el caso del señor PAUL BREINEL RUDAS, se le reconoció la medida de indemnización administrativa mediante la Resolución No. 4102019-59109 de 22 de octubre de 2019.

Es decir, al ser una resolución expedida antes del 31 de diciembre de 2019, se incluirá en el grupo de víctimas que se les aplicará el método técnico de priorización en la presente vigencia antes de que se acabe el primer semestre del año 2020. Por tanto, la fecha exacta de pago dependerá de la aplicación del método. Lo anterior evidencia, que caso como el del señor PAUL BREINEL RUDAS existen otras 330.051 víctimas que se encuentran a la espera de correr el método, por lo cual, se privilegiar a la accionante podría incurrir en una vulneración del derecho fundamental a la igualdad de las otras víctimas, que no han acudido a la acción de tutela para presionar el pago y se encuentran a la espera de la aplicación del método de priorización […]».

Lo anterior evidencia que la UARIV explicó detenidamente las medidas que adoptó para darle cumplimiento al fallo de tutela y el método que dispuso esa entidad, en cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, para asignar los turnos de pago. En relación con la fecha exacta de pago, que las autoridades judiciales accionadas le reprocharon a lo largo del trámite incidental, la entidad expuso que la misma se obtendría a partir de la aplicación del método de priorización, el cual corresponde a un proceso técnico que determina los criterios para proceder al desembolso, proceso que se aplica de manera global y anualmente a todas las víctimas que obtuvieron reconocimiento de indemnización administrativa a 31 de diciembre de 2019.

En respuesta, el Juzgado resolvió desfavorablemente las peticiones elevadas por la UARIV.[30] Con posterioridad, el apoderado del señor PAUL BREINEL RUDAS presentó nueva solicitud de trámite incidental de desacato, el cual fue decidido en la providencia de 1° de julio, en el sentido de imponer la sanción, y confirmado por el Tribunal el día 6 del mismo mes año. Por estos hechos, la UARIV, en escrito del 23 de julio de 2020, se vio obligada a reiterar la solicitud de inaplicación de la sanción, atendiendo a los siguientes hechos: «[…] DEL MÉTODO TÉCNICO APLICADO AL SEÑOR PAUL BREINEL RUDAS Me permito indicar a su respetado Despacho tal como se le informó al señor PAUL BREINEL RUDAS, mediante correo electrónico remitido el día 18 de julio de 2020, (adjunto soporte de envío a la presente), que con el fin de dar respuesta a solicitud de indemnización administrativa del 04 de octubre de 2019, con número de radicado 3259058-14304457 elevado por el actor de la acción constitucional, como primera premisa, la Unidad le brindó una respuesta de fondo por medio de la Resolución No. 04102019-59109 del 22 de octubre de 2019, en la que se le decidió otorgar la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, al señor PAUL BREINEL RUDAS, y a su vez, como segunda premisa, ordenó dar aplicación al Método Técnico de Priorización, para determinar el orden del desembolso de la medida, de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, ya que, para la fecha del reconocimiento no se acreditó una de las situaciones descritas como de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad para priorizar la entrega.

Ahora, de acuerdo con lo dispuesto en el anexo técnico que hace parte integral de la Resolución 1049 de 2019, la Unidad, el 30 de junio de 2020, procedió a dar aplicación al Método Técnico de Priorización a la totalidad de víctimas que al finalizar el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior contaban con decisión de reconocimiento del derecho a la medida de indemnización administrativa a su favor, con el propósito de determinar el orden de acceso de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal.

En ese sentido, a través del método técnico, se asegura, que pese al elevado número de víctimas, se pueda establecer un orden de acceso a la indemnización claro, derivado de variables objetivas, que permitan materializar el principio de igualdad y de atención diferencial a las víctimas, pues se trata de un proceso técnico que permite determinar el orden de acceso a la indemnización de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, de acuerdo a la valoración que resulte de las variables demográficas, socioeconómicas, de caracterización del daño, y de avance en el proceso de reparación integral.

Así las cosas, luego de haber efectuado este proceso técnico, se concluyó que, en atención a la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la Unidad y al orden definido por la aplicación del método técnico, NO es procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria respecto del señor PAUL BREINEL RUDAS, que gestionó la solicitud con radicado 3259058- 14304457, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado.

Sea oportuno indicar que, la Unidad no desconoce los derechos de la víctima, señor PAUL BREINEL RUDAS, por el contrario, reconoció el derecho que tiene de ser indemnizada, sin embargo, la Unidad ha manifestado en varias escenarios su imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento, por lo que a través de la Resolución 1049 de 2019, además de los criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, adoptó el “Método Técnico de Priorización”, para la atención de otras víctimas que no cuentan con los referidos criterios, como es el caso que nos ocupa, pero que son titulares del derecho a la reparación económica.

En ese orden de ideas, aquellas víctimas que después de la aplicación del método no fue posible realizar el desembolso de la medida de indemnización en la presente vigencia en razón a la disponibilidad presupuestal, la Unidad procederá a aplicarles el método cada año hasta que, de acuerdo con el resultado, sea priorizado para el desembolso de su indemnización administrativa, puesto que, en ningún caso, el resultado obtenido en una vigencia será acumulado para el siguiente año. Cabe resaltar que, si el señor PAUL BREINEL RUDAS llegase a contar con uno de los tres criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019, podrá adjuntar en cualquier tiempo, la certificación y los soportes necesarios en los términos definidos en la Circular 0009 de 2017 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, o norma que la sustituya, para priorizar la entrega de la medida […]».

(Resaltado fuera del texto original). Esta petición fue denegada por el Juzgado, en auto de 6 de agosto de 2020.[31] Significa lo anterior que, tal como lo había anunciado con antelación en sus escritos de solicitud de levantamiento de la sanción, la UARIV procedió a aplicar el método de priorización, previsto en la Resolución 01049 de 2009, al señor PAUL BREINEL RUDAS, resultado de lo cual no fue posible realizar el desembolso de la medida de indemnización en la vigencia 2020, por falta de disponibilidad presupuestal.

No obstante, en el mismo comunicado se indicó que la Unidad procederá a aplicarle el método cada año hasta que de acuerdo con el resultado, sea priorizado para el desembolso de su indemnización administrativa. En este punto de la controversia es importante señalar que, según el fallo de tutela, la entidad demandada debía dar cumplimiento a lo ordenado en un plazo máximo de dos (2) años, contados a partir de su notificación. El fallo fue proferido el 23 de agosto de 2019 y notificado en la misma fecha, según consta en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial; es decir que los dos (2) años vencerían el 24 de agosto de 2021.

Ahora, si bien se equivocan los incidentados al señalar que el fallo de tutela otorgó un plazo de dos años para “señalar la fecha de pago”, pues la orden consistió en contestar la petición relacionada con el reconocimiento de la indemnización administrativa y, de ser procedente, “indicar fecha exacta en la cual se efectuará el pago”, lo cierto es que en uno u otro caso, aun no se ha vencido el aludido plazo, lo cual no puede ser desconocido por los jueces de tutela, precisamente en orden a acatar la exhortación que la Corte Constitucional ha efectuado a los operadores judiciales de observar los plazos y condiciones especiales a los que la UARIUV está sometida para tratar de dar cumplimiento cabal a las múltiples órdenes de desembolso.

En este contexto, para la Sala, una apreciación de las pruebas aportadas al trámite incidental, de cara a la situación de la entidad, hubiese permitido arribar a la conclusión de que, en el caso particular, no se configuró el elemento subjetivo de la responsabilidad para la imposición de la multa por desacato a los señores ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE y ENRIQUE ARDILA FRANCO, toda vez que aunque la UARIV no pudo señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor PAUL BREINEL RUDAS, sino a la complejidad del trámite que aquí se ha destacado.

Ciertamente, aunque en el traslado del último trámite incidental los actores no rindieron el informe, es indiscutible que la situación del señor PAUL BREINEL RUDAS había sido suficientemente contextualizada y detallada a lo largo del proceso, a través de sendos escritos de oposición al trámite incidental y de solicitud de levantamiento de la sanción, que fueron presentados por los incidentados una y otra vez, de manera que tal evidencia no puede ser desconocida en perjuicio de los derechos fundamentales de los aquí accionantes.

En todo caso, los incidentados demostraron que comunicaron al señor PAUL BREINEL RUDAS que se procedió a aplicar el Método Técnico de Priorización y como resultado de ello no fue procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria en el período fiscal vigente, por falta de disponibilidad presupuestal. En consecuencia, contrario a las conclusiones a las que arribaron las autoridades judiciales accionadas, lo que se evidencia es una actividad constante de parte de los incidentados de lograr persuadir al juez de tutela de abstenerse de aplicar una sanción y valorar las gestiones adelantadas para descartar la hipótesis de un incumplimiento deliberado del fallo.

Son estas las razones que conducen a la Sala a declarar que las providencias proferidas por el Juzgado y el Tribunal incurrieron en el defecto fáctico endilgado por los accionantes. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado ampliamente el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[32] La aplicación del precedente judicial en un caso determinado busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[33], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).

En tal sentido, la Corte, a través de la sentencia T-457 de 2008[34], indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.

(Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[35], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de esta Sección[36], a saber: i) la falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico.

En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse.

Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sección, sólo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[37]. Ahora bien, en el sub lite la parte actora sostuvo que el Tribunal desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional establecido en la sentencia SU-034 de 2018, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa a víctimas del conflicto armado.

A efectos de dilucidar la controversia planteada, la Sala considera necesario referirse a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación relacionada con la inaplicación de la sanción impuesta dentro del trámite del incidente de desacato. La Jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Por tanto, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de una sanción, su propósito ulterior, antes que imponerla, radica en alcanzar el cumplimiento de la orden impartida por el juez de amparo.

Sobre este asunto, la Corte Constitucional, en sentencia T-421 de 2003, indicó «[…] la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando […]».

(Negrillas de la Sala) La anterior postura ha sido reiterada de manera pacífica por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencias T-171-09; T-652-10, T-512-11, T- 010-12, T-482-13 y SU 034 de 2018. En esta última, la Corte sostuvo: «[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada[38]; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma[39], sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados[40].

En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción. (…) Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar […]»[41].

(Negrillas de la Sala) Por su parte, esta Sección, en sentencia de 24 de septiembre de 2015[42], se refirió a la finalidad del incidente de desacato en los siguientes términos: “[…] Para la Sala resulta forzoso rectificar la postura adoptada mediante el auto de 11 de julio de 2013, dictado en el expediente núm. 2012-00364, para, en su lugar, retomar el criterio Jurisprudencial de antaño frente a la finalidad y carácter persuasivo del incidente de desacato, que permite lograr el cumplimiento efectivo del fallo que ampara los derechos fundamentales, como claramente lo ha dilucidado la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Ello, por cuanto no existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive, con posterioridad a la resolución del Grado Jurisdiccional de Consulta […]”. (negrillas se destaca) Así las cosas, cuando se dé cumplimiento íntegro a la orden impartida por el juez constitucional, la imposición de la multa y el arresto carece de objeto, aunque haya culminado el grado jurisdiccional de consulta.

Del levantamiento de la sanción por desacato y la jurisprudencia de la Corte La sentencia de la Corte que los actores invocan como desconocida indicó: «[…] Ahora bien: allende las providencias traídas a colación por la accionante, la Sala constata que la jurisprudencia constitucional ha avalado de manera reiterada la aplicación de criterios e instrumentos de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.

En efecto, a través de múltiples pronunciamientos[[43]] esta Corte ha reconocido que la salvaguarda de los derechos de que son titulares las víctimas, específicamente en su faceta de acceso a la indemnización por vía administrativa, está vinculada a la obligación estatal de llevar a cabo una efectiva ejecución de la política de reparación integral, la cual está sujeta a una regulación que, para avanzar en el sentido de ser plenamente operativa, incluye, entre otras cosas, la debida identificación y caracterización de las víctimas –en lo cual ellas toman parte activa–, la incorporación de un enfoque diferencial en las mecanismos y planes para resarcir los daños, y la apropiada distribución de los recursos reservados por el Estado para tal fin, atendiendo al particular estado de vulnerabilidad de los destinatarios de tales medidas.

Inclusive, se ha señalado que la pretermisión de estas reglas –como ocurre con el creciente recurso a la acción de tutela para obtener una orden de pago directa e inmediata al margen de los turnos– genera efectos adversos para el correcto funcionamiento del sistema de reparación, entre los que se cuentan la afectación del derecho a la igualdad de otras víctimas que aguardan por ser indemnizadas y el paralelismo de actuaciones que duplica la tarea de las autoridades encargadas y auspicia el bloqueo institucional[[44]].

Vistas así las cosas, retomando el asunto que nos ocupa, para la Sala es claro que el precedente a que se ha hecho alusión exigía que el Juez Civil del Circuito de Los Patios y la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta asumieran una postura omnicomprensiva del contexto –estado de cosas inconstitucional en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado– y tomaran en consideración los informes rendidos por la UARIV (incluso aquellos allegados con posterioridad a la imposición de las sanciones por desacato en cada uno de los expedientes), para reconocer la imposibilidad de efectuar los pagos en el escaso plazo concedido en las sentencias, valorar las gestiones adelantadas por la entidad para satisfacer las órdenes de tutela y descartar así la hipótesis de un incumplimiento deliberado de los fallos de tutela que dispusieron el pago de las indemnizaciones administrativas.

(…) A juicio de la Sala, la conducta desplegada por la entidad con el propósito de dar cumplimiento a las órdenes de tutela, pone de manifiesto el prudente acatamiento a las reglas legales y jurisprudenciales que imponen al Estado la adopción de medidas para garantizar de manera efectiva los derechos de todas las víctimas del conflicto –así no se concretara el pago inmediato de la indemnización administrativa–, habida cuenta de que en ningún momento se cuestionó el derecho que les asistía a los tres peticionarios a reclamar la medida de reparación a que se alude, los tiempos inicialmente previstos para su entrega en dos de los casos no se aprecian desproporcionados atendiendo a la masividad de solicitudes, y en el otro caso se enfrentaba un obstáculo que la UARIV no podía sortear de manera autónoma, consistente en la imposibilidad jurídica de pagar la indemnización sin haber previamente identificado y caracterizado el hogar del peticionario.

(…) Es necesario precisar, no obstante, que la alternativa de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado [..]».

(Resaltado de la Sala). En la sentencia transcrita, la Corte examinaba si las decisiones de los jueces constitucionales de denegar el levantamiento de la sanción por desacato a las órdenes de reconocimiento de indemnización a las víctimas, estuvieron ajustadas a derecho y concluyó que una lectura ponderada del contexto de la situación no habría sido indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior –especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa–.

Las razones expuestas en precedencia llevan a la Sala a considerar que los jueces accionados no acogieron las pautas que la jurisprudencia constitucional ha avalado en materia de aplicación de criterios de priorización y el agotamiento del procedimiento previsto por la ley dentro del esquema para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto armado.

En efecto, si al momento de resolver el trámite incidental de desacato o pronunciarse sobre las peticiones de levantamiento de la sanción, los jueces hubiesen tomado en cuenta el aspecto de la responsabilidad subjetiva en el contexto señalado, habrían arribado a una decisión diferente. Es preciso traer a colación la providencia de 16 de julio de 2020, en la que Sala, en un caso de similares presupuestos, indicó: «[…] La Sala observa que con la expedición de la Resolución núm. 04102019-27405 de 25 de julio de 2019, en efecto, la UARIV dio cumplimiento a la orden contenida en la sentencia de tutela de 19 de octubre de 2018, consistente en iniciar los trámites necesarios para el reconocimiento de la indemnización administrativa a favor del actor.

Cabe señalar que la mencionada resolución reconoció el derecho a la medida de indemnización administrativa solicitada por el accionante, para lo cual dispuso: “[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Reconocer el derecho a la medida de indemnización administrativa por el hecho víctimizante de HOMICIDIO de la señora LUDIVIA NARVÁEZ ÁLVAREZ, quien se identificó con cédula de ciudadanía Nº 57291529, conforme a las razones expuestas en el presente acto administrativo, a los siguientes beneficiarios: (…)

ARTÍCULO SEGUNDO. Aplicar el Método Técnico de Priorización, con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la medida de indemnización administrativa, de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con las razones señaladas en el presente acto administrativo, a las siguientes personas:

ARTÍCULO TERCERO. Comunicar el período de que dispone la Unidad para las Víctimas para hacer efectivo el pago de la medida en razón al resultado de la aplicación del Método Técnico de Priorización.

ARTÍCULO CUARTO. La entrega de la medida de indemnización administrativa queda condicionada a que, en el momento del desembolso, el estado en el Registro Único de Víctimas sea de inclusión […]”. De la lectura de la citada resolución se advierte que, además de otorgarle al actor la medida de indemnización administrativa solicitada, dispuso la aplicación del método técnico de priorización con el fin de ubicar el orden de asignación de turno para el desembolso, trámite establecido para el efecto.

Así las cosas, al verificar la sentencia de tutela que se alega desatendida, la Sala encuentra que en efecto la UARIV dio cumplimiento a la misma al iniciar los trámites necesarios para el reconocimiento de la indemnización administrativa del actor. (…) En el caso bajo examen, no podía ser de otra manera, por cuanto sabido es que para el pago de tales indemnizaciones las entidades del estado tienen procedimientos y turnos que deben observarse, pues de lo contrario se vulneraría el derecho a la igualdad de aquellas personas que de tiempo atrás están a la espera de tales desembolsos.

Precisamente, en la resolución a través de la cual se le reconoció al actor la indemnización en comento fue clara en señalar que el turno para el pago de la misma se sometería al Método Técnico de Priorización, procedimiento con el que cuenta la entidad para establecer el turno de los respectivos desembolsos por dicho concepto. En efecto, a través de la Resolución núm. 1049 de 15 de marzo de 2019, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entre otros, adoptó “el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa”, para lo cual creó el método técnico de priorización, en aras de darle un trato prioritario a aquellas víctimas que estén enfrentando una situación de vulnerabilidad debido a factores como la edad y la discapacidad que les impide darse su propio sustento, valoración que le corresponde efectuar a la UARIV, con fundamento en la información que reposa en dicha entidad, al momento de asignar los turnos para el desembolso de la indemnización. De ahí que el Despacho Judicial accionado haya exhortado y no ordenado a la entidad dicho desembolso, en la providencia objeto de tutela, como al parecer lo entendió el actor […]»[45].

(Resaltado fuera del texto original). Es por esta razón que la Sala estima que la decisión de no levantar la sanción impuesta a los señores RAMÓN ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE y ENRIQUE ARDILA FRANCO configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial sobre los criterios de priorización que deben tener en cuenta los jueces constitucionales en los casos en que se ordena a la UARIV el reconocimiento y pago de indemnizaciones administrativas.

Violación directa a la Constitución Por último, los actores aseguran que las decisiones controvertidas incurrieron en violación directa de la Constitución Política, al desconocer lo establecido por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, en el cual ordenó a la UARIV reglamentar el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa.

Comoquiera que el argumento en mención fue analizado por la Sala al estudiar el contexto de las indemnizaciones administrativas a cargo de la UARIV, la Sala se remite a lo allí indicado, en el sentido de reiterar que es necesario que los jueces constitucionales acojan las pautas señaladas por la Corte Constitucional, en el momento de ordenar el reconocimiento y pago de dichas indemnizaciones a favor de las víctimas del conflicto armado.

La decisión De conformidad con los planteamientos expuestos, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los actores y dejará sin efecto las providencias proferidas por el Juzgado el 16 de junio y 6 de agosto de 2020; y por el Tribunal el 6 de julio de 2020. En su lugar, se ordenará al Juzgado que profiera una nueva decisión que estudie de fondo la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato a la sentencia de 23 de agosto de 2019, proferida dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 2019-00354- 00, para lo cual deberá observar las consideraciones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los señores RAMÓN ALBERTO RODRÍGUEZ ANDRADE y ENRIQUE ARDILA FRANCO.

En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las providencias proferidas por el Juzgado el 16 de junio y 6 de agosto de 2020; y por el Tribunal el 6 de julio de 2020.

SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado que profiera una nueva decisión que estudie de fondo la solicitud de inaplicación de la sanción, observando las consideraciones expuestas en la presente providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 11 de febrero de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Juzgado [2] En adelante el Tribunal [3] En adelante la UARIV [4] Cfr. Auto A-270 de 2015, Corte Constitucional. [[5]] Sentencia 173/93. [[6]] Sentencia T-504/00. [[7]] Ver entre otras la Sentencia T-315/05. [[8]] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000. [[9]] Sentencia T-658/98. [[10]] Sentencias T-088/99 y SU-1219/01. [11] La Corte Constitucional, en la sentencia SU- 627 de 2015 (Magistrado ponente: doctor Mauricio González Cuervo), admitió la procedibilidad de la acción de tutela contra fallos de tutela, en aquellos casos en que se compruebe que existió fraude y, además, se reúnan los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

Así lo expresó esa Corporación en la citada sentencia, al indicar que: “Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”. [[12]] Sentencia T-522/01. [[13]] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01. [14] Cfr. Sentencia T-325 de 2015. [15] M.P. Alberto Rojas Ríos. [16] A través de la cual el Juzgado resolvió imponerles a los actores una sanción consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cada uno. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal, mediante providencia de 15 de octubre de 2019. [17] A través del cual el Juzgado resolvió imponerles a los actores una nueva sanción consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cada uno. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal, mediante providencia de 10 de febrero de 2020. [18] A través del cual el Juzgado resolvió imponerles a los actores una tercera sanción consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cada uno. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal, mediante providencia de 6 de julio de 2020. [19] Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [20] Según consta en el expediente digital visible en Sede electrónica para la gestión judicial – SAMAI. [21] Idem, página 184. [22] Idem, página 292. [23] Cfr. Sede electrónica para la gestión judicial – SAMAI. [24] Ver sentencia T- 458 de 2007 de la Corte Constitucional. [25] Idem. [26] Sentencia T-442 de 1994. [27] Sentencia T-336 de 2004. [28] Con comunicación 201972014897591, página 62 y 83. [29] Cfr. Expediente digital, página 213. [30] Cfr. Expediente digital, autos de 27 de mayo (página 243) y 16 de junio de 2020 (página 263). [31] Cfr. Expediente digital, página 294. [32] Corte Constitucional.

Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [33] Corte Constitucional, Sentencia T- 760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. [34] Corte Constitucional, Sentencia T-457 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [35] Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU- 640 de 1998. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013.

M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. [37] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012- 02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013.

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00. [38] Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo [39] Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, [40] Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz [41] Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, C.P. Alberto Rojas Ríos. [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2015, Exp.

No. 11001-03-15-000- 2015-00542-01(AC), C. P. María Elizabeth García González. [[43]] Cons. sentencias T-519 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T- 410 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-377 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-083 de 2017, M.P.: Alejandro Linares Cantillo, T-130 de 2016, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-527 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-293 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, T-197 de 2015, M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez, T-112 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-908 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-863 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-680 de 2014, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-640 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-534 de 2014, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras. [[44]] Auto 206 de 2017, Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. [45] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de julio de 2020, número único de radicación 20001-23-33-000-2020-00031-01 (AC), CP NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN.