SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Necesidad de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Finalidad / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Por importancia jurídica, trascendencia económica y social, necesidad de sentar jurisprudencia / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Dada la necesidad de sentar jurisprudencia cuando existen divergencias, contraposiciones o contradicciones La función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, se sustenta en la necesidad de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica.

En tanto algunas normas tienen cierto grado de indeterminación, resulta necesario que los operadores jurídicos y la ciudadanía en general tengan certeza respecto del alcance, interpretación y aplicación de estas, de conformidad con las situaciones fácticas que las dotan de contenido. Así pues, la unificación de jurisprudencia hace posible la unidad y coherencia del ordenamiento y por tanto, asegura el tratamiento igualitario de los asuntos que cuentan con identidad o similitud fáctica y jurídica, pues existiendo una regla de unificación sobre un determinado aspecto normativo, el juez, al momento de interpretar la ley, no puede otorgarle un sentido diferente al que se le ha conferido en punto de la unificación, salvo que, para ello, en virtud de la autonomía e independencia judicial de la que goza, motive y justifique, de manera transparente y suficiente, las distinciones que tiene el caso concreto y que permiten al fallador separarse de la regla unificadora.

De suyo, para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de tratamiento ante la ley dentro del Estado Social de Derecho, es necesario que las decisiones se fundamenten en la interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico y, para ello, ha sido instituida la función unificadora de los órganos de cierre jurisdiccional, como lo es el Consejo de Estado.

El artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 brinda un abanico de posibilidades o supuestos bajo los cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo puede avocar el conocimiento de un determinado asunto para dictar la sentencia de unificación que corresponda, como se deriva de su tenor, en el que se señala “Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público (…)”.

(…). Como se observa, la necesidad de sentar jurisprudencia como hipótesis que sustenta un fallo de unificación proviene, entre otras posibilidades, de la existencia de divergencias, contraposiciones o contradicciones, por ejemplo: i) entre normas jurídicas aplicables a un mismo asunto, por lo que resulta indispensable determinar cuál de ellas lo resuelve de mejor manera; o ii) entre diversas interpretaciones sobre temas jurídicos que resultan conexos o transversales a las Salas o Secciones de la Corporación; o iii) en el alcance de la interpretación y aplicación dados a una misma norma por diferentes jurisdicciones o por distintas instancias dentro de la misma jurisdicción. En atención a lo anterior, cuando se presentan pronunciamientos judiciales que acogen interpretaciones divergentes o discordantes frente a una misma norma, punto de derecho o tema jurídico, se hace necesaria la adopción de una decisión unificadora que elimine la discrepancia, como garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como de la coherencia y univocidad del ordenamiento.

UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Tesis divergentes entre las Secciones Primera, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Quinta sobre el factor objetivo de la causal de incompatibilidad inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000 / SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Se avoca conocimiento Revisados los pronunciamientos identificados por los solicitantes y la línea jurisprudencial, dictada por el Consejo de Estado, la Sala advierte que en efecto, existen dos tesis al interior de la Corporación, a partir de las cuales se interpreta, de manera distinta, el alcance del factor objetivo de la causal de incompatibilidad-inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000.

(…). En lo que atañe a los elementos que constituyen la causal de incompatibilidad- inhabilidad del artículo 31.7 ejusdem, sea lo primero señalar que el factor objetivo, esto es sobre quien recae la inhabilidad, no ha sido un tema pacífico al interior del Consejo de Estado. En un principio la Sala Electoral entendió que ésta recaía sobre: i) el gobernador elegido popularmente ii) el designado por el presidente de la República y iii) el encargado por el titular del empleo.

Es decir, no era relevante para la configuración de la causal el título en que se desempeñaba el cargo, toda vez que lo prohibido era el ejercicio de la función. Luego, la Sala especializada en asuntos electorales recogió su posición y varió el enfoque interpretativo sobre la causal, otorgándole un alcance diferente en el sentido de que la limitante sólo opera cuando se ocupa el cargo de gobernador i) por elección popular, o, ii) por designación para suceder al inicialmente elegido por el resto del período institucional - para el evento en que el período del mandatario saliente esté a menos de 18 meses de finalizar-.

En este orden de ideas, haber sido meramente encargado del despacho del gobernador, no significa haberlo reemplazado propiamente, dado que no es posible suceder a quien no se ha desvinculado del cargo, porque que en este evento el titular continúa en el ejercicio de sus funciones por estar en comisión de servicios fuera de su sede de trabajo.

(…). La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de marzo de 2013, proferida en el radicado Nº 540012331000201200027-01, resolvió decretar la pérdida de la investidura de una diputada de la Asamblea Departamental de Norte de Santander para el período 2012-2015, al considerar que se encontraba inhabilitada por haber desconocido los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000.

(…). Bajo este panorama jurisprudencial, se tiene que, frente al entendimiento del elemento objetivo de la causal de inhabilidad, consagrada en el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000 existen dos interpretaciones, a saber: - La incompatibilidad - inhabilidad aplica para los gobernadores sin importar a que título ejercen el empleo (Sección Quinta hasta el año 2003;

Sección Primera, Corte Constitucional, años 2013 y 2015 y la Sala Plena del Consejo de Estado). - La incompatibilidad - inhabilidad cobija únicamente a los gobernadores electos popularmente y a los designados por el Presidente de la República (Sección Quinta a partir de las decisiones de los años 2012 y 2013.). (…). En atención a lo expuesto, para la Sala resulta evidente que el sub judice pone de presente la coexistencia de tesis antagónicas al interior del Consejo de Estado, en torno a un mismo punto de derecho, cual es el alcance interpretativo del factor objetivo de la causal de incompatibilidad -inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, aspecto jurídico que constituye pieza clave para determinar, en cada caso concreto, si una persona ha violado o no el régimen de inhabilidades.

Dicha coexistencia de tesis jurisprudenciales discordantes, conlleva a la afectación de la congruencia interna del ordenamiento, por cuanto un mismo supuesto fáctico, que si bien apareja consecuencias de naturalezas jurídicas distintas según el medio de control ejercido –nulidad electoral o pérdida de investidura-, supone la aplicación no uniforme de la misma norma, existiendo entonces en el ordenamiento un margen para el rompimiento del principio de igualdad, lo cual a todas luces resulta contrario a la Carta Política.

De igual manera, mantener en el ordenamiento interpretaciones disímiles respecto a un mismo punto de derecho, pone en juego la adecuada aplicación de la jurisprudencia como fuente de derecho y del precedente judicial y, con ello, la univocidad que debe caracterizar la aplicación de las normas en que se sustentan los problemas jurídicos planteados, en tanto ciudadanos y operadores jurídicos se ven inmersos en lecturas contradictorias de la misma causal de inhabilidad, incertidumbre que de cara a las contiendas electorales, impide a los destinatarios de la normas tener claridad acerca de las reglas del juego democrático y afecta los derechos fundamentales tanto de electores como de los candidatos a las gobernaciones.

En relación con la existencia de sentencias de unificación de la Corte Constitucional que han abordado el asunto, es importante resaltar que el Consejo de Estado no tiene la competencia para unificar un punto de derecho, frente a posturas que hubiere adoptado en otras instancias las distintas corporaciones judiciales. Adicionalmente, es menester señalar que ello no es impedimento para que esta Corporación avoque el conocimiento del proceso de nulidad electoral de la referencia, entendiendo que: (i) El análisis de la Corte Constitucional se realizó en sede de revisión de tutela, donde se buscó determinar la razonabilidad de la interpretación dada por los jueces de instancia, bajo la figura del defecto sustantivo, lo que difiere ampliamente del control objetivo de legalidad del acto electoral, sin que los problemas jurídicas que abordan las dos jurisdicciones sean asimilables;

(ii) En su momento, en las sentencias SU - 515 de 2013 y SU- 625 del 2015 de la Corte Constitucional reconocieron que las decisiones de la Sección Primera se fundamentaron en fallos que hacen parte de la primera tesis que se sostuvo por parte de la Sección Quinta -hasta el año 2012-, desconociendo que con posterioridad dicha Sala Especializada Electoral recogió su tesis y cambió la interpretación sobre la incompatibilidad del artículo 31.7 de la Ley 617 del 2000.

Lo anterior para precisar entonces que en sus decisiones, la Corte Constitucional ha encontrado razonable la argumentación expuesta por la Sección Primera del Consejo de Estado, más no ha emitido pronunciamiento algo en relación con la razonabilidad de la posición adoptada por la Sección Quinta, expuesta a partir del año 2012, en la sentencia del 6 de diciembre, M.P. Susana Buitrago Correa, radicado No. 54001-23-31-000-2011-00552-01.

Sobre este particular, la Sala considera que la incertidumbre generada a partir de la coexistencia de tesis divergentes entre la Sección Quinta, autoridad de cierre especializada en materia electoral, cuyas decisiones obligan a los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa y la Sección Primera y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como máxima autoridad de cierre de la jurisdicción, cuyas decisiones resultan ser vinculantes frente a los mismos falladores, incluidas las salas y secciones del Consejo de Estado, puede ser determinante en el análisis y configuración de la confianza legítima.

Conforme con estas razones, la Sala concluye la necesidad de unificar jurisprudencia (…), con el fin de fijar una regla unificada para el entendimiento del factor objetivo de la causal de inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, de manera que la Sala Contenciosa Administrativa en pleno sea la que discierna cuál es el criterio de interpretación, de aquellos expuestos por la Sección Primera y la Sección Quinta, que más se ajusta al ordenamiento jurídico.

En consecuencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra mérito suficiente para acceder a la petición formulada por la demandante y el Ministerio Público, al encontrarse demostrada la necesidad de dictar una sentencia de unificación, conforme lo dispone el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia fue suscrita con aclaración de voto presentada por los magistrados Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y Guillermo Sánchez Luque.

En cuanto a la unificación de jurisprudencia, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, expediente 2010-00205; Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 4 de abril de 2013, M.P. Enrique de Jesús Gil Botero, radicación 2013-00019; Corte Constitucional, sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993, MP.

Alejandro Martínez Caballero; Corte Constitucional, sentencia C-836 del 9 de agosto de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil. Sobre la necesidad de sentar jurisprudencia, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 26 de marzo de 2015, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Radicación 54001-23-31-000-2002- 01809-01(42523);

Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 1º de febrero de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). De la configuración de la causal de inhabilidad del artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000 por el ejercicio de la función de gobernador, en relación con el factor objetivo, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 5 de octubre de 2000, C.P. Roberto Medina López, Rad. 11001-03-28-000-2001-0003-01(2463);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de julio de 2003, C.P. Denise Duviau de Puerta, radicado No. 05001-23-15-000-2002-2228-02(3094); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 11 de diciembre de 2003, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, radicado No. 11001-03-28-000-2003-0014-01(3111). Sobre un proceso de pérdida de investidura tramitado ante la Sección Primera en el que se consideró que al gobernador encargado si le es aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley 617 de 2000, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 02 de diciembre de 2010, M.P. Maria Claudia Rojas, exp. 2010-00055-01(PI).

Respecto que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es únicamente aplicable a los gobernadores elegidos popularmente, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de diciembre de 2012, M.P. Susana Buitrago Valencia, exp. 2011 00552. De la aplicación del régimen de incompatibilidades previsto en los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000, no solo cuando el gobernador es elegido popularmente, sino también cuando ejerce el cargo mediante otra forma de provisión como, por ejemplo, en provisionalidad, en comisión o en encargo, consultar: Corte Constitucional, sentencia SU-625 del 1 de octubre de 2015, M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente T-4.622.844.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de enero de 2013, radicado 11001-03-15-000-2011-01312-00(PI). FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 31 NUMERAL 7 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 32 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00004-00 Actor: GINA MARCELA SÁNCHEZ CAMARGO Demandado: RAMIRO BARRAGÁN ADAME - GOBERNADOR DE BOYACÁ, PERÍODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Auto que resuelve solicitud de dar trámite ante la Sala Plena del Consejo de Estado por necesidad de unificar jurisprudencia – Artículo 271 del CPACA- AUTO SALA PLENA – AVOCA CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la solicitud elevada por la parte demandante, coadyuvada por el Ministerio Público, para que se asuma por necesidad de unificar jurisprudencia el conocimiento del proceso de la referencia, en el cual se tramita la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Ramiro Barragán Adame, como Gobernador elegido del Departamento de Boyacá, período constitucional 2020- 2023.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. La ciudadana Gina Marcela Sánchez Camargo, interpuso el 13 de enero de 2020 demanda de nulidad electoral[1], con el fin de que se anule el formulario E-26 GOB, proferido por la comisión escrutadora departamental de Boyacá el 7 de noviembre de 2019, mediante el cual se declaró la elección del señor Ramiro Barragán Adame, como gobernador de ese departamento para el período 2020-2023. 1.

Hechos y omisiones fundamento del medio de control 2. Relató que el entonces gobernador de Boyacá, el señor Carlos Andrés Amaya, mediante el Decreto No. 442 del 17 de octubre 2018, encargó de las funciones de su despacho al señor Ramiro Barragán Adame, quien para ese momento se desempeñaba como secretario general de la gobernación, en razón a que saldría del país entre el 18 y el 23 de octubre de 2018. 3.

Indicó que de conformidad con el calendario electoral adoptado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de la Resolución N° 14778 del 11 de octubre 2018, el plazo de inscripción de candidaturas para las elecciones de mandatarios locales convocadas para el 27 de octubre de 2019, transcurrió entre el 27 de junio al 27 de julio de 2019. 4.

Narró que dentro del período antes señalado el señor Ramiro Barragán Adame inscribió su candidatura a la Gobernación de Boyacá para el período 2020-2023 y, con fundamento en los resultados de los comicios llevados a cabo, el demandado fue declarado electo gobernador de Boyacá, mediante el acto cuya nulidad se solicita. 5. Sin embargo, la parte actora señaló que la elección enjuiciada deviene en nula, toda vez que el señor Barragán Adame no podía inscribirse como candidato a la gobernación de Boyacá, conforme lo establece el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000. 1.1.2 Concepto de la violación 6.

Precisó que el numeral 7° del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, estableció como incompatibilidad de los gobernadores y de las personas que sean designados en su reemplazo la de “inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el período para el cual fue elegido”. El artículo 32 de la misma norma prescribió respecto del plazo de duración de la mencionada causal de incompatibilidad, que va hasta 24 meses después que se dejó de tener la calidad de gobernador, pero que dicho término de conformidad con el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 y la sentencia SU-625 de 2015 de la Corte Constitucional “fue reducido” a 12 meses. 7.

A la luz de los mencionados preceptos y jurisprudencia, sostuvo que el demandado en virtud del encargo que le fue encomendado ejerció las funciones del despacho del gobernador de Boyacá desde el 18 hasta el 23 de octubre de 2018 y, con posterioridad, inscribió su candidatura para el cargo de gobernador de la misma entidad territorial para el período 2020- 2023, sin que hubieran transcurrido 12 meses, desde que dejó de desempeñar el mismo empleo como encargado. 8.

Lo anterior teniendo en cuenta que el lapso de inscripción de candidaturas para las elecciones locales venció el 27 de julio de 2019, es decir, 9 meses y 4 días después de que el demandado dejó de ejercer las funciones de gobernador de Boyacá, en encargo. 9. Indicó que la anterior circunstancia revela que el señor Barragán Adame incurrió en la causal de incompatibilidad, de que trata el numeral 7°del artículo 31 de la Ley 617 de 2000 y que dicha situación se traduce en una inhabilidad para ser elegido gobernador de Boyacá. Razones por las cuales, solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto enjuiciado. 1.2 Admisión de la demanda y medida cautelar 10.

El 26 de marzo de 2020, la Sala Electoral del Consejo de Estado admitió la demanda y denegó la medida cautelar deprecada, al considerar que en este caso: “…Prima facie, de las pruebas allegadas hasta ahora al proceso, se advierte que se encuentran demostrados los elementos estructuradores de la inhabilidad endilgada al demandado; sin embargo, en este caso, frente al elemento objetivo, se presenta una divergencia de criterios entre las diferentes Salas que componen el Consejo de Estado (Primera y Quinta) en lo que hace a la interpretación de la norma cuando quien resulta electo fungió [como en el sub-judice] como gobernador encargado, es decir, cuando el ejercicio de la función se debió a una delegación y no a una designación formal por parte del presidente de la República.

Igualmente, la divergencia de posturas se presenta con respecto de las sentencias de unificación reseñadas atrás y que fueron proferidas por la Corte Constitucional… Es por ello que, ante la divergencia de posiciones frente a un mismo precepto normativo, se erige improcedente la declaratoria de la medida de suspensión provisional del acto acusado, toda vez que no se advierte en este estado del proceso la contradicción del acto acusado con las normas invocadas como desconocidas, hasta tanto se determine la interpretación que corresponda frente al elemento objetivo de la causal de inelegibilidad endilgada, postura que no puede ser adoptada en esta etapa procesal, por lo que la discusión se debe resolver en la sentencia…” 1.3 Decisión de excepciones previas y/o mixtas, decreto de pruebas y traslado para alegar de conclusión 11.

El 15 de septiembre de 2020, la magistrada sustanciadora en el marco de los artículos 12[2] y 13.1[3] del Decreto 806 de 2020, decidió dar trámite a la figura de la sentencia anticipada bajo el supuesto que en el presente proceso: i) no se había celebrado audiencia inicial, ii) no se propusieron excepciones previas o mixtas que necesitaran pronunciamiento y, iii) no existían pruebas por decretar. 12.

En virtud de lo anterior, se otorgó a los sujetos procesales la oportunidad de presentar por escrito los alegatos de conclusión[4], para lo cual se les concedió el término de 10 días, al considerar que no era necesario celebrar audiencia de alegaciones y juzgamiento, debido a que en el plenario se cuenta con la ilustración suficiente sobre las cuestiones objeto de discusión y sobre las mismas bastaría con la intervención por escrito de las partes y el Ministerio Público, a fin de dictar de la misma forma el fallo[5] correspondiente. 1.4 Solicitud de remisión a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 13.

En el escrito de la demanda, reiterado en los alegatos de conclusión[6], la señora Gina Marcela Sánchez Camargo, solicitó: “… De ser admitido el presente medio de control y fungir esta accionante como parte reconocida dentro del proceso, se le solicita de manera respetuosa a la Sala Plena del Consejo de Estado, avocar conocimiento del medio de control incoado en los términos del artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y proferir una sentencia de unificación jurisprudencial en calidad de órgano de cierre de la jurisdicción.”, al considerar que existe una diferencia de criterios entre las Secciones Primera y Quinta, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respecto del alcance y aplicación del factor objetivo de la causal de inhabilidad- incompatibilidad contemplada en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000. 14.

La demandante elevó la solicitud de llevar el presente asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, indicando que existe necesidad de unificar jurisprudencia por existir divergencia de criterios al interior de la Corporación y entre ésta y la Corte Constitucional, frente a la interpretación del factor objetivo de la causal de inelegibilidad consagrada en el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000.

Esta solicitud fue coadyuvada por la Procuradora Séptima Delegada en su concepto rendido del 6 de octubre de 2020. 15. La solicitud en cuestión, precisa que las razones que soportan la necesidad de unificar jurisprudencia, radica en: 1.4.1 La disparidad de criterios existente entre las Secciones Primera y Quinta, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Corte Constitucional 16.

La señora Sánchez Camargo adujo la existencia de un debate jurisprudencial al existir disparidad de criterios sobre la aplicación de la mencionada inhabilidad-incompatibilidad, tratamiento disímil que a su juicio requiere unificar el método de interpretación de la disposición invocada como desconocida en el presente caso. 17. Para sustentar su petición de unificación de jurisprudencia, señaló que existe proliferación de criterios disímiles en relación con un mismo punto de derecho, como lo es el entendimiento del factor objetivo de la incompatibilidad - inhabilidad consagrada en el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000, referente a que los gobernadores, así como quienes sean designados en su reemplazo no podrán inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el período para el cual fue elegido y hasta 12 meses después, a partir de su posesión en la respectiva circunscripción. 18.

La divergencia se presenta en relación con el ingrediente normativo referente a quienes sean designados en su reemplazo, así: |Posiciones frente la inhabilidad-incompatibilidad del artículo 31 | |de la Ley 617 de 2000 | |Corte Constitucional SU-625 de | | |2015 y SU-515 de 2013 | | | |Sección Quinta: 2012-00025-01 | | |sentencia de 21 de febrero de | | |2013 | |Sección Primera: 2010-00055 | | |sentencia de 2 de diciembre de | | |2010 | | |Sala Plena: 2011-01312-00 (PI) | | |sentencia de 22 de enero de 2013| | |El régimen de incompatibilidades|Según el texto del artículo 31 de| |previsto en los artículos 31.7 y|la Ley 617 de 2000, la | |32 de la Ley 617 de 2000 |inhabilidad en estudio está | |establecen que los gobernadores,|dirigida a “Los Gobernadores, así| |así como quienes sean designados|como quienes sean designados en | |en su reemplazo no podrán |su reemplazo”. | |inscribirse como candidatos a | | |cualquier cargo o corporación de|Al no ser posible que el | |elección popular durante el |gobernador realice un encargo | |período para el cual fue elegido|total de las funciones de su | |y hasta 12 meses después a |cargo por no ser nominador de su | |partir de su posesión en la |propio cargo, los destinatarios | |respectiva circunscripción. |de la norma [los gobernadores, | | |así como quienes hayan sido | |Las prohibiciones contenidas en |designados en su reemplazo] son | |las normas objeto de estudio son|quienes hayan ejercido el cargo | |aplicables a los gobernadores, |de gobernador, estos son: i) los | |así como a quienes los que los |gobernadores elegidos | |reemplacen en el ejercicio del |popularmente y ii) los | |cargo.

Es decir, a todas las |gobernadores designados por el | |personas que, sin importar la |Presidente de la República. Lo | |causa o el origen de su |cual implica que la norma hace | |nombramiento, ejerzan el cargo |referencia a la titularidad del | |de gobernador. Porque la norma |cargo y no al servicio. | |hace referencia al ejercicio y | | |no a la titularidad del cargo. | | 19.

Respecto de la petición de unificación, se solicitó por parte de la Agente del Ministerio Público, que: “…,la Sala Plena de lo Contencioso debe asumir el caso para que unifique su criterio a partir de la interpretación que, desde el 2012, ha venido sosteniendo la Sala Electoral a efectos de acogerla, en tanto la misma es menos restrictiva del derecho a elegir y ser elegido, en tanto la distinción que se ha hecho entre la titularidad del cargo y la función permite garantizar el derecho fundamental de acceso a cargos de elección popular como el respeto de los derechos de los electores y el principio democrático en sí mismo considerado.

Es decir, a la luz del artículo 271 del CPACA, hay razones de transcendencia jurídica para que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, pondere entre los derechos fundamentales en discusión, entre ellos, el de elegir y ser elegido, así como los principios pro homomine (sic), pro electoratem, buena fe y confianza legítima. Igualmente se impone definir el extremo temporal en el que finaliza la inhabilidad descrita en los artículos 31, numeral 7 y 32 de la Ley 617 de 2000, esto es, si con ocasión del reemplazo, los 12 meses que señala el legislador se debe contar desde (sic) con un criterio objetivo institucional es decir, el período institucional del cargo que se ejerció, o, desde la concepción subjetiva, esto es, si se debe contar desde la terminación del respectivo ejercicio del encargo.” II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 20. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de conocimiento por la necesidad de unificar jurisprudencia, en atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el numeral 3º del artículo 111 y el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico 21.

En virtud de lo previsto en el artículo 111 (3), en consonancia con el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo debe decidir si existe mérito suficiente para avocar el conocimiento del presente asunto y dictar sentencia de unificación, referente al alcance interpretativo del factor objetivo de la causal de incompatibilidad-inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, por razón de supuestas divergencias interpretativas, aducidas por una parte procesal y la señora agente del ministerio público. 22.

Para ello, en primer término, se analizará la procedencia de la solicitud formulada por la parte demandante coadyuvada por el Ministerio Público. Superado este aspecto, se abordarán los siguientes tópicos: i) unificación de jurisprudencia por parte de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ii) tesis divergentes entre las Secciones Primera y Quinta, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Corte Constitucional y, iii) el caso concreto. 2.3 Procedencia de la solicitud 23.

De conformidad con el artículo 271[7] de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, advierte que la solicitud presentada reúne los presupuestos legales exigidos, por las siguientes razones: 24. El pedimento fue realizado por la demandante, coadyuvada por el Ministerio Público; motivo por el cual cumple con lo previsto en el inciso primero de la mencionada disposición, que autoriza a tal agente y a las partes para formular la solicitud. 25.

La misma fue debidamente motivada, pues tanto la demandante como la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado expusieron las circunstancias y razones por las que consideran que el caso reviste la necesidad de unificar jurisprudencia, como sustento de la solicitud de conocimiento del proceso por parte de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 26.

El proceso se encuentra para dictar fallo y cursa en el seno de la Sección Quinta del Consejo de Estado; por ende, se cumple con la condición establecida en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. 27. En consecuencia, la Sala decidirá si asume o no el conocimiento del presente asunto, para dictar sentencia de unificación, conforme con las solicitudes reseñadas. 2.4 La unificación de jurisprudencia[8] 28.

La función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, se sustenta en la necesidad de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica. En tanto algunas normas tienen cierto grado de indeterminación, resulta necesario que los operadores jurídicos y la ciudadanía en general tengan certeza respecto del alcance, interpretación y aplicación de estas, de conformidad con las situaciones fácticas que las dotan de contenido. 29.

Así pues, la unificación de jurisprudencia hace posible la unidad y coherencia del ordenamiento y por tanto, asegura el tratamiento igualitario de los asuntos que cuentan con identidad o similitud fáctica y jurídica, pues existiendo una regla de unificación sobre un determinado aspecto normativo, el juez, al momento de interpretar la ley, no puede otorgarle un sentido diferente al que se le ha conferido en punto de la unificación, salvo que, para ello, en virtud de la autonomía e independencia judicial de la que goza, motive y justifique, de manera transparente y suficiente, las distinciones que tiene el caso concreto y que permiten al fallador separarse de la regla unificadora. 30.

De suyo, para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de tratamiento ante la ley dentro del Estado Social de Derecho, es necesario que las decisiones se fundamenten en la interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico y, para ello, ha sido instituida la función unificadora de los órganos de cierre jurisdiccional, como lo es el Consejo de Estado. 31.

El artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 brinda un abanico de posibilidades o supuestos bajo los cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo puede avocar el conocimiento de un determinado asunto para dictar la sentencia de unificación que corresponda, como se deriva de su tenor, en el que se señala “Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público (…)”.

(Negrilla fuera de texto). 33. Sobre la necesidad de sentar jurisprudencia, el Consejo de Estado, en auto del 26 de marzo de 2015[9], señaló que dicha expresión contenida en el artículo 271 ejusdem, como causal que la faculta para proferir sentencias de unificación, “(…) pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la jurisdicción. Mediante esta causal se revalida una de las funciones más relevantes del precedente judicial cual es el de generar seguridad jurídica pues la Sala se ocupará de interpretar de manera unificada el ordenamiento sobre determinado tema o problema jurídico y a partir de allí, vía aplicación del precedente de una sentencia de unificación, se impondrá a los demás partícipes de la práctica jurídica seguir este criterio de interpretación”.[10] 34.

Como se observa, la necesidad de sentar jurisprudencia como hipótesis que sustenta un fallo de unificación proviene, entre otras posibilidades, de la existencia de divergencias, contraposiciones o contradicciones, por ejemplo: i) entre normas jurídicas aplicables a un mismo asunto, por lo que resulta indispensable determinar cuál de ellas lo resuelve de mejor manera; o ii) entre diversas interpretaciones sobre temas jurídicos que resultan conexos o transversales a las Salas o Secciones de la Corporación; o iii) en el alcance de la interpretación y aplicación dados a una misma norma por diferentes jurisdicciones o por distintas instancias dentro de la misma jurisdicción. 35.

En atención a lo anterior, cuando se presentan pronunciamientos judiciales que acogen interpretaciones divergentes o discordantes frente a una misma norma, punto de derecho o tema jurídico, se hace necesaria la adopción de una decisión unificadora que elimine la discrepancia, como garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como de la coherencia y univocidad del ordenamiento. 2.5 Tesis divergentes entre las Secciones Primera, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Quinta. 36.

Revisados los pronunciamientos identificados por los solicitantes y la línea jurisprudencial, dictada por el Consejo de Estado, la Sala advierte que en efecto, existen dos tesis al interior de la Corporación, a partir de las cuales se interpreta, de manera distinta, el alcance del factor objetivo de la causal de incompatibilidad-inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, que a la letra reza: Artículo 31.

De las incompatibilidades de los gobernadores. Los Gobernadores, así como quienes sean designados en su reemplazo no podrán: /…/ 7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el período para el cual fue elegido[11]. 2.5.1 Tesis de la Sección Quinta 37. En lo que atañe a los elementos que constituyen la causal de incompatibilidad- inhabilidad del artículo 31.7 ejusdem, sea lo primero señalar que el factor objetivo, esto es sobre quien recae la inhabilidad, no ha sido un tema pacífico al interior del Consejo de Estado.

En un principio la Sala Electoral entendió que ésta recaía sobre: i) el gobernador elegido popularmente ii) el designado por el presidente de la República y iii) el encargado por el titular del empleo. Es decir, no era relevante para la configuración de la causal el título en que se desempeñaba el cargo, toda vez que lo prohibido era el ejercicio de la función[12]. 38.

Luego, la Sala especializada en asuntos electorales recogió su posición y varió el enfoque interpretativo sobre la causal, otorgándole un alcance diferente en el sentido de que la limitante sólo opera cuando se ocupa el cargo de gobernador i) por elección popular, o, ii) por designación para suceder al inicialmente elegido por el resto del período institucional - para el evento en que el período del mandatario saliente esté a menos de 18 meses de finalizar-.

En este orden de ideas, haber sido meramente encargado del despacho del gobernador, no significa haberlo reemplazado propiamente, dado que no es posible suceder a quien no se ha desvinculado del cargo, porque que en este evento el titular continúa en el ejercicio de sus funciones por estar en comisión de servicios fuera de su sede de trabajo. 39.

Para ilustrar la postura de la Sección Quinta en la materia, se presenta el siguiente cuadro, que contiene la línea jurisprudencial en lo que hace al elemento bajo estudio: |Jurisprudenc| | | |ia Sección |Problema | | |Quinta del |jurídico |Decisión | |Consejo de | | | |Estado | | | |Tesis restrictiva frente al elemento objetivo | | |¿Incurre en|Esta Sala sostiene que con el ejercicio del | | |la |cargo [de gobernador], a cualquier título, se| |Sentencia de|inhabilidad|configura la inhabilidad [artículo 197 de la | |5 de octubre|consagrada |CP], vale decir, no solo cuando se ejerce en | |de 2000, |en el |propiedad sino también mediante otra forma de| |M.P: Roberto|artículo |provisión, como, por ejemplo, en | |Medina |197 |provisionalidad, en comisión o por encargo, | |López, |Superior[13|porque la norma hace referencia al ejercicio | |radicado No.|] quien |y no a la titularidad del cargo.

Como el | |11001-03-28-|ejerció el |demandado, antes de su elección como | |000-2001-000|empleo de |Gobernador del Departamento de Arauca, había | |3-01(2463) |gobernador |desempeñado ese mismo empleo en varias | | |en encargo |oportunidades, por encargo, se configura la | | |y luego |inhabilidad comentada, no obstante, el | | |resulta |carácter precario de esa modalidad de | | |electo? |nominación, por su temporalidad. | | | |El Código de Régimen Departamental [decreto | | | |extraordinario 1.222 de 1.986] contempla la | |Sentencia de|¿Cómo se |hipótesis de la ausencia del gobernador en | |3 de julio |debe |ejercicio de sus funciones y con permiso o | |de 2003, |proveer el |por orden del Gobierno, por razones de buen | |M.P: Denise |cargo de |servicio público, caso en el cual “dejará | |Duviau de |gobernador |encargado del despacho para asuntos urgentes | |Puerta, |ante la |a uno de los secretarios”, según lo | |radicado No.|falta |establecido en el artículo 93 del mismo | |05001-23-15-|temporal |Código.

Y tal no es el caso, pues no hubo | |000-2002-222|generada |ausencia del Gobernador de Antioquia por | |8-02(3094) |por |razones del buen servicio público, ni menos | | |secuestro |con permiso o por orden del Gobierno, sino | | |del |porque fue retenido de manera forzada e | | |titular? |involuntaria por grupos armados al margen de | | | |la ley.

Se anula el acto toda vez que el | | | |gobernador no podía encargar a su reemplazo | | | |mientras duraba el cautiverio dado que esto | | | |es una función propia del presidente de la | | | |República. | | |¿Aplican |El tema que ocupa la atención de la Sala, | | |las |versa sobre una posible inhabilidad que | | |inhabilidad|gravita sobre el señor Oscar Garrid Muñoz | | |es del |López para ejercer como Gobernador del | |Sentencia de|numeral 7 |Departamento de Arauca, esta Corporación | |11 de |del |centrará su estudio particularmente sobre el | |diciembre de|artículo 30|régimen de inhabilidades que se predica de | |2003, M.P: |de la ley |los Gobernadores, que está previsto en la | |María Nohemí|617 de 2000|Constitución y en la ley 617 de 2000.

Se | |Hernández |al |encuentra probado en el proceso que el señor | |Pinzón, |gobernador |Oscar Garrid Muñoz López, se desempeñó en | |radicado No.|designado |ocho oportunidades en el cargo de Gobernador | |11001-03-28-|en encargo |del Departamento de Arauca, entre el 22 de | |000-2003-001|por el |octubre de 2002 y el 19 de marzo de 2003, | |4-0 |presidente |razón por la cual, concluye esta Corporación | |1(3111) |de la |que el citado ciudadano estaba inhabilitado | | |República |para ser designado como Gobernador del | | |cuando fue |Departamento de Arauca, de acuerdo con los | | |encargado |dispuesto expresamente en el numeral 7 del | | |de |artículo 30 de la ley 617 de 2000 y el | | |funciones |artículo 197 de la Constitución Política | | |dentro del | | | |año | | | |anterior? | | |Jurisprudenc| | | |ia Sección |Problema | | |Quinta del |jurídico |Decisión | |Consejo de | | | |Estado | | | |Tesis amplia frente al elemento objetivo | | | |La Sala varía ahora el enfoque interpretativo| | | |antes adoptado sobre esta causal para, en | | | |adelante, desentrañando la verdadera | | | |significación de los elementos que tipifican | | |Consistió |la prohibición, señalar de manera diferente | | |en |su verdadero alcance. | | |establecer | | | |los |La inhabilidad del artículo 31 de la Ley 617 | | |alcances |de 2000 está dirigida a los Gobernadores, así| | |del |como a quienes han sido designados en su | | |entendimien|“reemplazo”.

A todos ellos les está vedado | |Sentencia de|to que debe|inscribirse como candidatos a cualquier cargo| |6 de |recibir la |de elección popular durante el periodo para | |diciembre de|noción de |el cual fue elegido y hasta 24 meses después.| |2012, M.P: |“gobernador|Por ello, la noción de “reemplazante” impone | |Susana |reemplazant|considerarse en directa conexidad con la | |Buitrago |e para el |expresión “periodo para el cual fue elegido”,| |Correa, |resto del |a la cual está atada.

En este entendido, la | |radicado No.|periodo” |conclusión obligada es que quien en realidad | |54001-23-31-|aspecto |“reemplaza” al Gobernador es aquél que ya por| |000-2011-005|sustancial |nombramiento, ya por elección, sustituye al | |52-01 |de la |titular para el periodo restante. | | |prohibición| | | |que |Entonces, bajo esta comprensión que es la que| | |contempla |merece la disposición, la limitante de los 24| | |el numeral |meses sólo opera cuando se ocupa el cargo de | | |7° del |Gobernador por elección o por designación con| | |artículo 31|ocasión de suceder por el resto del período | | |y el |(siempre institucional), al inicialmente | | |artículo 32|elegido, ya fruto de elección (si faltaren | | |de la Ley |más de 18 meses para la terminación del | | |617 de 2000|periodo) o como consecuencia de ser designado| | | |por el Presidente de la República (para el | | | |evento en que el periodo del titular saliente| | | |esté a menos de 18 meses).

En este orden de | | | |ideas, haber sido meramente encargado del | | | |despacho del Gobernador no significa haberlo | | | |reemplazado. No es posible reemplazar a quien| | | |no se ha desvinculado del cargo, a quien | | | |continúa siendo el titular pero se encuentra | | | |en comisión, o está en licencia, o en | | | |vacaciones, o suspendido provisionalmente. | | | | | | | |Solo es posible reemplazar, en toda la | | | |extensión de la palabra, y más aún para el | | | |periodo para el cual fue elegido, cuando | | | |realmente se sustituye al titular, quien deja| | | |de serlo. | | | |El actor y apelante considera que el | | | |demandado se encontraba inhabilitado para ser| | | |elegido gobernador para el período 2012-2015 | | | |en razón a que en diferentes oportunidades | | | |fue encargado de las funciones de Gobernador | | |¿Se |de Bolívar. | | |encuentra | | | |inhabilitad|Según el texto del artículo 31 de la Ley 617 | | |o el |de 2000, la inhabilidad en estudio está | | |Gobernador |dirigida a “Los Gobernadores, así como | | |de Bolívar |quienes sean designados en su reemplazo”. | |Sentencia de|para el | | |21 de |período |Bien puede decirse que existen diferentes | |febrero de |2012-2015 |posibilidades para ejercer funciones de | |2013, M.P: |en razón a |gobernador, bien sea i) por elección popular,| |Mauricio |que en |ii) por designación del Presidente de la | |Torres |diferentes |República, o iii) por encargo del titular. | |Cuervo, |oportunidad| | |radicado No.|es fue |Entonces, de conformidad con lo expuesto, y | |13001-23-31-|encargado |al no ser posible que el gobernador realice | |000-2012-000|de las |un encargo total de las funciones de su cargo| |25-01 |funciones |por no ser nominador de su propio cargo, los | | |de dicho |destinatarios de la norma [Los Gobernadores, | | |empleo |así como quienes sean designados en su | | |dentro de |reemplazo] son quienes hayan ejercido el | | |los 12 |cargo de gobernador, estos son: i) los | | |meses |gobernadores elegidos popularmente y ii) los | | |anteriores |gobernadores designados por el Presidente de | | |a su |la República. | | |inscripción| | | |como |De las pruebas aportadas al proceso se tiene | | |candidato |que el demandado cumplió funciones de | | |al |gobernador encargado por el titular, por ende| | |mencionado |de conformidad con los elementos que | | |ente |configuran la causal, y de las pruebas | | |territorial|obrantes en el proceso, se concluye que el | | |? |demandado no está incurso en la inhabilidad | | | |que se le imputó en razón a que no fue ni | | | |gobernador elegido popularmente, ni designado| | | |por el Presidente de la República en | | | |reemplazo del titular; además, y como lo | | | |concluyó el a quo, los encargos no se | | | |presentaron dentro del término en que opera | | | |la inhabilidad. | 2.5.2 Tesis de la Sección Primera y Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sede de périda de investidura. 40.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de marzo de 2013, proferida en el radicado Nº 540012331000201200027-01, resolvió decretar la pérdida de la investidura de una diputada de la Asamblea Departamental de Norte de Santander para el período 2012-2015, al considerar que se encontraba inhabilitada por haber desconocido los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000[14]. 41.

A juicio del solicitante de la pérdida de investidura, la señora Marina Lozano Ropero debía ser despojada de tal dignidad, porque se inscribió como candidata a la asamblea departamental, pese a que había sido designada como gobernadora encargada de Norte de Santander, de forma que entre la inscripción y la separación del cargo no había transcurrido los 24 meses, que exigía la norma señalada.

Como sustento de la decisión, se precisó que de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Primera[15], al gobernador encargado sí le es aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, previsto en la Ley 617 de 2000 sin que fuera de recibo la tesis de la Sección Quinta[16], según la cual, dicho régimen únicamente rige para los gobernadores elegidos popularmente, comoquiera que la ley no hace distinción y por lo tanto el intérprete tampoco está facultado para hacerlo. 42.

De manera posterior, la Corte Constitucional, ante una acción de tutela presentada por la señora Lozano Ropero, en sentencia SU 625 de 2015[17], estableció frente al elemento objeto de estudio que: Para estos efectos y según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado[37], con el ejercicio del cargo, a cualquier título, se configura la anterior prohibición. Por tanto, opera no solo cuando el gobernador es elegido popularmente, sino también cuando ejerce el cargo mediante otra forma de provisión como, por ejemplo, en provisionalidad, en comisión o en encargo. /…/ En igual sentido ha de referirse la Corte al segundo de los cargos formulados por la actora, según el cual las incompatibilidades previstas en el artículo 31 de la Ley 617 de 2000, únicamente se extienden al gobernador elegido o a quien sea designado en su reemplazo, entendido por tal, aquel que designa el Presidente de la República en los casos de falta absoluta[59], y no a quien lo ejerce a título de encargo o por delegación. Frente a esta acusación, es menester destacar que en la sentencia censurada, el juez contencioso hizo una breve reseña acerca del tratamiento que en la jurisprudencia del Consejo de Estado se le ha dado a la figura del remplazo para efectos de la configuración de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos.

Así pues, acogiendo el criterio mayoritariamente aceptado, tanto por la Sección Primera[60] como por la Sección Quinta[61] de esa corporación, sostuvo que al gobernador encargado le son aplicables las mismas inhabilidades e incompatibilidades del titular, habida cuenta que la aceptación del encargo siempre trae implícito el desempeño de funciones constitucionales y legales asignadas al titular(…)”. 43.

Ya la Corte Constitucional, en trámite de una acción de tutela presentada contra providencia judicial de la Sección Primera, en la sentencia SU 515 de 2013[18] había estudiado el asunto, señalando frente al punto objeto de análisis, lo siguiente: “En el presente caso la Sección Primera del Consejo de Estado llegó a la misma conclusión anterior aunque aplicando los precedentes de la Sección Quinta.

Dicho razonamiento no constituye un defecto sustantivo en la medida en que es compatible con los artículos 299 y 179-2 de la Constitución. En otras palabras, para la Corte las pruebas citadas en esa sentencia, en las que confirmó la ejecución de funciones en calidad de Gobernadora “encargada” por parte de la señora Flora Perdomo Andrade, sí conllevan a la materialización de la inhabilidad genérica contenida en los artículos 31-7 y 32 de la Ley 617 de 2000, en la medida en que comprueban el ejercicio de autoridad político-administrativa en el departamento.

Por tanto, en este evento no se presenta un defecto de carácter sustantivo.”. 44. Por otra parte, en sentencia del 22 de enero de 2013[19], la Sala Plena del Consejo de Estado señaló: “En consecuencia, la Sala concluye que el régimen de incompatibilidades previsto en los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000 tiene las siguientes características: i) Sujetos destinatarios de las normas: La incompatibilidad prevista en las disposiciones referidas está dirigida a quienes ocupen el cargo de gobernadores de departamentos a cualquier título, lo que comprende a quienes hayan sido elegidos para dichos cargos y a quienes accedan a ellos en condición de encargados o para reemplazar faltas absolutas de los titulares del cargo”. 45.

Bajo este panorama jurisprudencial, se tiene que, frente al entendimiento del elemento objetivo de la causal de inhabilidad, consagrada en el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000 existen dos interpretaciones, a saber: - La incompatibilidad - inhabilidad aplica para los gobernadores sin importar a que título ejercen el empleo (Sección Quinta hasta el año 2003;

Sección Primera, Corte Constitucional, años 2013 y 2015 y la Sala Plena del Consejo de Estado). - La incompatibilidad - inhabilidad cobija únicamente a los gobernadores electos popularmente y a los designados por el Presidente de la República (Sección Quinta a partir de las decisiones de los años 2012 y 2013.). 2.6 Caso concreto 46.

En atención a lo expuesto, para la Sala resulta evidente que el sub judice pone de presente la coexistencia de tesis antagónicas al interior del Consejo de Estado, en torno a un mismo punto de derecho, cual es el alcance interpretativo del factor objetivo de la causal de incompatibilidad -inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, aspecto jurídico que constituye pieza clave para determinar, en cada caso concreto, si una persona ha violado o no el régimen de inhabilidades. 47.

Dicha coexistencia de tesis jurisprudenciales discordantes, conlleva a la afectación de la congruencia interna del ordenamiento, por cuanto un mismo supuesto fáctico, que si bien apareja consecuencias de naturalezas jurídicas distintas según el medio de control ejercido –nulidad electoral o pérdida de investidura-, supone la aplicación no uniforme de la misma norma, existiendo entonces en el ordenamiento un margen para el rompimiento del principio de igualdad, lo cual a todas luces resulta contrario a la Carta Política. 48.

De igual manera, mantener en el ordenamiento interpretaciones disímiles respecto a un mismo punto de derecho, pone en juego la adecuada aplicación de la jurisprudencia como fuente de derecho y del precedente judicial y, con ello, la univocidad que debe caracterizar la aplicación de las normas en que se sustentan los problemas jurídicos planteados, en tanto ciudadanos y operadores jurídicos se ven inmersos en lecturas contradictorias de la misma causal de inhabilidad, incertidumbre que de cara a las contiendas electorales, impide a los destinatarios de la normas tener claridad acerca de las reglas del juego democrático y afecta los derechos fundamentales tanto de electores como de los candidatos a las gobernaciones. 49.

En relación con la existencia de sentencias de unificación de la Corte Constitucional que han abordado el asunto, es importante resaltar que el Consejo de Estado no tiene la competencia para unificar un punto de derecho, frente a posturas que hubiere adoptado en otras instancias las distintas corporaciones judiciales. Adicionalmente, es menester señalar que ello no es impedimento para que esta Corporación avoque el conocimiento del proceso de nulidad electoral de la referencia, entendiendo que: i) El análisis de la Corte Constitucional se realizó en sede de revisión de tutela, donde se buscó determinar la razonabilidad de la interpretación dada por los jueces de instancia, bajo la figura del defecto sustantivo, lo que difiere ampliamente del control objetivo de legalidad del acto electoral, sin que los problemas jurídicas que abordan las dos jurisdicciones sean asimilables; ii) En su momento, en las sentencias SU - 515 de 2013 y SU-625 del 2015 de la Corte Constitucional reconocieron que las decisiones de la Sección Primera se fundamentaron en fallos que hacen parte de la primera tesis que se sostuvo por parte de la Sección Quinta -hasta el año 2012-, desconociendo que con posterioridad dicha Sala Especializada Electoral recogió su tesis y cambió la intepretación sobre la incompatibilidad del artículo 31.7 de la Ley 617 del 2000.

Lo anterior para precisar entonces que en sus decisiones, la Corte Constitucional ha encontrado razonable la argumentación expuesta por la Sección Primera del Consejo de Estado, más no ha emitido pronunciamiento algo en relación con la razonabilidad de la posición adoptada por la Sección Quinta, expuesta a partir del año 2012, en la sentencia del 6 de diciembre, M.P. Susana Buitrago Correa, radicado No. 54001-23-31-000-2011-00552-01. 50.

Sobre este particular, la Sala considera que la incertidumbre generada a partir de la coexistencia de tesis divergentes entre la Sección Quinta, autoridad de cierre especializada en materia electoral, cuyas decisiones obligan a los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa y la Sección Primera y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como máxima autoridad de cierre de la jurisdicción, cuyas decisiones resultan ser vinculantes frente a los mismos falladores, incluidas las salas y secciones del Consejo de Estado, puede ser determinante en el análisis y configuración de la confianza legítima. 51.

Conforme con estas razones, la Sala concluye la necesidad de unificar jurisprudencia en la materia solicitada por la demandante y el Ministerio Público, con el fin de fijar una regla unificada para el entendimiento del factor objetivo de la causal de inhabilidad, prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, de manera que la Sala Contenciosa Administrativa en pleno sea la que discierna cuál es el criterio de interpretación, de aquellos expuestos por la Sección Primera y la Sección Quinta, que más se ajusta al ordenamiento jurídico. 52.

En consecuencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra mérito suficiente para acceder a la petición formulada por la demandante y el Ministerio Público, al encontrarse demostrada la necesidad de dictar una sentencia de unificación, conforme lo dispone el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en uso de facultades constitucionales y legales, III.

RESUELVE

AVOCAR el conocimiento del presente asunto dada la necesidad de unificar jurisprudencia en lo relativo a la interpretación del factor objetivo de la inhabilidad consagrada en el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO Presidente | | | | |LUIS ALBERTO ÁLVAREZ |ROCÍO ARAUJO OÑATE | | | | | | | | | | | | | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Aclaración de voto | | | | | | | | | | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | | | | | | | | | | | | | |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ |SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MARÍA ADRIANA MARÍN |ALBERTO MONTAÑA PLATA | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |RAMIRO PAZOS GUERRERO | | | | | | | | | | | | | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | | | | | | | | | | | | | |CARMELO PÉRDOMO CUÉTER |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Aclaración de voto | | | | | | | | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | | | | | | | | | | | | | | | | |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS |RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS | | | | | | | | | | | | | | | | |GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ NICOLÁS YEPES CORRALES | | | Este documento fue firmado electrónicamente NULIDAD ELECTORAL - La solicitud atinente a que la Sala Plena Contenciosa conociera del proceso, debió ser rechazada por extemporánea Siendo coherente con la posición que le manifesté cuando la ponente del auto objeto de divergencia admitió el proceso de nulidad electoral para ser conocido por la Sección Quinta, atinente a que la solicitud de que la Sala Plena Contenciosa conociera del asunto, al haber sido extemporánea, no estaba en la Sección Quinta aplazarla si no proceder a su rechazo y continuar conociendo del asunto dentro de la Sala especializada en lo electoral.

UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - La decisión a adoptar en materia de unificación no puede incluir decisiones de la Corte Constitucional [E]l haber avocado el asunto para que la decisión de fondo la emita la Sala Plena Contenciosa está excedida en su tema decidendum, toda vez que en lo planteado por el hoy auto se deja entrever que la unificación jurisprudencial no solo abarcará las decisiones de la Sección Quinta, de la Sección Primera y de la Sala Plena de lo Contencioso sino también providencias de la Corte Constitucional, frente a lo cual disiento en este último punto, pues considero que no tenemos competencia para unificar la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo que la unificación se debe limitar a la jurisprudencia de nuestra corporación, sin perjuicio claro está de que sea pasible que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se utilice de apoyo al asunto, pero no de objeto nodal de la unificación de la jurisprudencia que se pretende.

Ahora, si bien no desconozco que la sentencia SU-625 de la Corte Constitucional deviene de la tutela que se interpuso en uno de los vocativos del Consejo de Estado que citan los petentes, lo cierto es que observado el contenido de las SU, como se trataba de tutela contra providencia judicial, lo que indicó la Corte Constitucional era que no era viable el amparo porque era una posición del Consejo de Estado, por ende, se circunscribía a nuestras tesis y pronunciamientos, por lo que es claro que si en dado caso se varía la posición de alguna de las secciones al unificar la jurisprudencia –propósito del asunto de la referencia- no tendríamos por qué indicar nada respecto a la sentencia SU de la Corte Constitucional porque no es del resorte de nuestra competencia inmiscuirnos en la posición adoptada por ésta.

Por otra parte, la sentencia SU-515 que también deviene de tutela contra decisión de pérdida de investidura tuvo como soporte amparar pero para indicar que el término de duración del período de la incompatibilidad que antes era de 24 meses, por la Ley 1475, había pasado a 12 meses y, consideró que debió aplicarse principio de favorabilidad, materia que no es ni la que se discute en este caso y menos para que deba ser unificado.

UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Debe limitarse al principio de justicia rogada / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Es carga del operador judicial verificar que la divergencia de posiciones subsiste [C]omo se está respondiendo a rogación de los interesados, la providencia debió limitarse a la jurisprudencia mencionada en sus postulaciones y dejar el resto para la decisión de fondo, pues a priori daría a entender que el operador está completando la solicitud de la petición de parte.

No obstante, me permito advertir que es carga del operador que avoca el conocimiento, tener la certeza de que la divergencia de posiciones a hoy subsiste, lo digo porque en asunto como el que ocupa la atención de la Sala Plena Contenciosa, la solicitud de unificación recae sobre pronunciamientos adiados máximo a 2003. (…). Así las cosas, considero que en estos casos siempre se debe tener la certeza de que las posiciones que se advierten divergentes, se mantengan en ese statu quo, esto a fin de no desgastar a la Sala Plena Contenciosa.

(…). En efecto, mientras el primero de aquellos [la tesis a unificar] alude a la modalidad o forma en que se ingresa o se presta el servicio –en propiedad, en provisionalidad, en encargo, por delegación etcétera-; el segundo, se restringe a las formas de elección, a saber elección popular y reemplazo del elegido popularmente cuando el periodo que le quedaba es inferior a 18 meses, dejando por fuera el espectro amplio de la forma de proveer el cargo.

Si se queda en relación de género y especie, los puntos de encuentro o de desencuentro entre las posiciones jurisprudenciales se van a desestructurar. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cumplimiento de las decisiones constitutivas de precedente, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2011. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ACLARACIÓN DE VOTO DE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., primero (1°) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00004-00 Actor: GINA MARCELA SÁNCHEZ CAMARGO Demandado: RAMIRO BARRAGÁN ADAME - GOBERNADOR DE BOYACÁ, PERÍODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL.

En el mecanismo de unificación jurisprudencial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para incluir la unificación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Alcances de la solicitud de parte en la unificación jurisprudencial. AUTO - ACLARACIÓN DE VOTO __________________________________________________________________ Con el debido respeto, manifiesto las razones por las cuales aclaro mi voto respecto del auto de 16 de febrero de 2021, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el cual avocó el conocimiento del asunto de nulidad electoral, a fin de unificar la jurisprudencia en el tema de la interpretación del factor objetivo previsto en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 31 numeral 7 de la Ley 617 de 2000.

Las razones de mi aclaración de voto, se explican a continuación: 1) La solicitud debió ser rechazada por extemporánea Siendo coherente con la posición que le manifesté cuando la ponente del auto objeto de divergencia admitió el proceso de nulidad electoral para ser conocido por la Sección Quinta, atinente a que la solicitud de que la Sala Plena Contenciosa conociera del asunto, al haber sido extemporánea, no estaba en la Sección Quinta aplazarla si no proceder a su rechazo y continuar conociendo del asunto dentro de la Sala especializada en lo electoral.

Pero siendo respetuosa con la posición mayoritaria de la Sección, en acatamiento del deber que les asiste a los jueces de la República de cumplir las decisiones constitutivas de precedente[20] y habiendo quedado en minoría, me permití acompañar la decisión adoptada mediante el auto de la referencia, sin perjuicio de que existen puntos medulares en las consideraciones que son ahora sustento de esta disidencia: 2) La solicitud en interés jurídico.

Observé en parte de los antecedentes que alguno de los solicitantes indicó dos causales para soportar la solicitud del paso del conocimiento del asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de una parte, por interés jurídico y, de otra, para unificar la jurisprudencia, por lo que si bien el auto se enfoca en la necesidad de la unificación jurisprudencial y así lo traslada al conocimiento de la Sala Plena, guarda silencio sobre el interés jurídico, por lo que eché de menos que se indicaran las razones del silencio frente a la causal de interés jurídico. 3) La decisión a adoptar en materia de unificación no puede incluir decisiones de Corte.

Considero que de base el haber avocado el asunto para que la decisión de fondo la emita la Sala Plena Contenciosa está excedida en su tema decidendum, toda vez que en lo planteado por el hoy auto se deja entrever que la unificación jurisprudencial no solo abarcará las decisiones de la Sección Quinta, de la Sección Primera y de la Sala Plena de lo Contencioso sino también providencias de la Corte Constitucional, frente a lo cual disiento en este último punto, pues considero que no tenemos competencia para unificar la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo que la unificación se debe limitar a la jurisprudencia de nuestra corporación, sin perjuicio claro está de que sea pasible que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se utilice de apoyo al asunto, pero no de objeto nodal de la unificación de la jurisprudencia que se pretende.

Ahora, si bien no desconozco que la sentencia SU-625 de la Corte Constitucional deviene de la tutela que se interpuso en uno de los vocativos del Consejo de Estado que citan los petentes, lo cierto es que observado el contenido de las SU, como se trataba de tutela contra providencia judicial, lo que indicó la Corte Constitucional era que no era viable el amparo porque era una posición del Consejo de Estado, por ende, se circunscribía a nuestras tesis y pronunciamientos, por lo que es claro que si en dado caso se varía la posición de alguna de las secciones al unificar la jurisprudencia –propósito del asunto de la referencia- no tendríamos por qué indicar nada respecto a la sentencia SU de la Corte Constitucional porque no es del resorte de nuestra competencia inmiscuirnos en la posición adoptada por ésta.

Por otra parte, la sentencia SU-515 que también deviene de tutela contra decisión de pérdida de investidura tuvo como soporte amparar pero para indicar que el término de duración del período de la incompatibilidad que antes era de 24 mesas, por la Ley 1475, había pasado a 12 meses y, consideró que debió aplicarse principio de favorabilidad, materia que no es ni la que se discute en este caso y menos para que deba ser unificado.

Esas las razones por las que sostengo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional debió ser excluida en su mención, del tema a decidir en la competencia de unificación jurisprudencial que avocó el auto objeto de disidencia. 4) Debe limitarse a la jurisprudencia citada por la solicitud y es carga del juez que avoca verificar que sea la posición vigente de la Corporación. Considero que como se está respondiendo a rogación de los interesados, la providencia debió limitarse a la jurisprudencia mencionada en sus postulaciones y dejar el resto para la decisión de fondo, pues a priori daría a entender que el operador está completando la solicitud de la petición de parte.

No obstante, me permito advertir que es carga del operador que avoca el conocimiento, tener la certeza de que la divergencia de posiciones a hoy subsiste, lo digo porque en asunto como el que ocupa la atención de la Sala Plena Contenciosa, la solicitud de unificación recae sobre pronunciamientos adiados máximo a 2003. Esa claridad se requería, so pena de que nuevamente se exceda el marco de la solicitud o que incluso, un eventual pronunciamiento, emerja inane, si en la evolución jurisprudencial el asunto ha tenido cambios de posiciones que ya está aplicando la Corporación en sus decisiones mayoritarias.

Así las cosas, considero que en estos casos siempre se debe tener la certeza de que las posiciones que se advierten divergentes, se mantengan en ese statu quo, esto a fin de no desgastar a la Sala Plena Contenciosa en un asunto que se encuentre superado. 4) Las tesis a unificar: indica el auto literalmente lo siguiente: “- La incompatibilidad - inhabilidad aplica para los gobernadores sin importar a que título ejercen el empleo (Sección Quinta hasta el año 2003;

Sección Primera, Corte Constitucional, años 2013 y 2015 y la Sala Plena del Consejo de Estado). La incompatibilidad - inhabilidad cobija únicamente a los gobernadores electos popularmente y a los designados por el Presidente de la República (Sección Quinta a partir de las decisiones de los años 2012 y 2013).”. Considero que la segunda parte es una modalidad del tema macro que se queda restringida en su espectro si se compara con el primer planteamiento.

En efecto, mientras el primero de aquellos alude a la modalidad o forma en que se ingresa o se presta el servicio –en propiedad, en provisionalidad, en encargo, por delegación etcétera-; el segundo, se restringe a las formas de elección, a saber elección popular y reemplazo del elegido popularmente cuando el periodo que le quedaba es inferior a 18 meses, dejando por fuera el espectro amplio de la forma de proveer el cargo.

Si se queda en relación de género y especie, los puntos de encuentro o de desencuentro entre las posiciones jurisprudenciales se van a desestructurar. Son todos los anteriores ejes temáticos contenidos en las consideraciones de la providencia las causas por las que disentí del auto de la referencia, más no de la decisión adoptada, la cual acompaño, como lo manifesté con antelación. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ.

Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” NULIDAD ELECTORAL - Si la Sala Plena asume el conocimiento de un caso no se está “vaciando de contenido” las competencias de las secciones El artículo 149 del CPACA dispone que la Sala de lo Contencioso Administrativo, por conducto de sus secciones o salas especializadas, conoce de los asuntos a cargo de la Corporación, según la distribución de trabajo que prevé el Reglamento Interno. Esta previsión no pugna con la facultad de la Sala Plena de asumir el conocimiento de un caso, sino que desarrolla el artículo 237.1 CN, que ordena al Consejo de Estado desempeñar las funciones de tribunal supremo en lo contencioso administrativo, según la ley, es decir, a través del pleno de la Corporación o de las secciones y subsecciones.

Si el pleno asume el conocimiento de un asunto, con ello no se está “vaciando de contenido” las competencias de las secciones, como lo sugiere la providencia que se aclara. UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Los jueces con sus decisiones no pueden fijar reglas de alcance general [L]a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de los asuntos que estén pendientes de fallo en las secciones, cuando sea necesario sentar o unificar jurisprudencia, por la trascendencia social o económica de la controversia.

No hace falta que la Sala “establezca” una serie de “reglas” o “subreglas”, ya que se trata de una decisión discrecional que será evaluada en su conveniencia caso por caso, tal y como se indicó en la AV 11001-03-28-000-2014-00130- 00/2016. Por demás, los jueces con sus decisiones no pueden fijar reglas de alcance general (art. 17 CC), pues esa función está reservada al legislador, que es el competente para expedir las leyes que determinan el marco de la actividad judicial (art. 230 CN) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 17 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ACLARACIÓN DE VOTO DE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00004-00 Actor: GINA MARCELA SÁNCHEZ CAMARGO Demandado: RAMIRO BARRAGÁN ADAME-GOBERNADOR DE BOYACÁ, PERIODO 2020 - 2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL - SECCIONES DEL C.E.-Su especialidad no se opone al conocimiento por el pleno de la Corporación. UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Los requisitos son fijados por la ley, reiteración aclaración de voto 11001-03-28-000-2014-00130-00 de 2016.

REGLA O “PRECEDENTE”-El juez tiene prohibido proveer por vía de disposición general en los negocios de su competencia ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se adoptó en la providencia del 16 de febrero de 2021, disiento de algunas consideraciones allí consignadas. 1. El artículo 149 del CPACA dispone que la Sala de lo Contencioso Administrativo, por conducto de sus secciones o salas especializadas, conoce de los asuntos a cargo de la Corporación, según la distribución de trabajo que prevé el Reglamento Interno. Esta previsión no pugna con la facultad de la Sala Plena de asumir el conocimiento de un caso, sino que desarrolla el artículo 237.1 CN, que ordena al Consejo de Estado desempeñar las funciones de tribunal supremo en lo contencioso administrativo, según la ley, es decir, a través del pleno de la Corporación o de las secciones y subsecciones.

Si el pleno asume el conocimiento de un asunto, con ello no se está “vaciando de contenido” las competencias de las secciones, como lo sugiere la providencia que se aclara. 2. El artículo 271 del CPACA prescribe que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de los asuntos que estén pendientes de fallo en las secciones, cuando sea necesario sentar o unificar jurisprudencia, por la trascendencia social o económica de la controversia.

No hace falta que la Sala “establezca” una serie de “reglas” o “subreglas”, ya que se trata de una decisión discrecional que será evaluada en su conveniencia caso por caso, tal y como se indicó en la AV 11001-03-28-000-2014-00130-00/2016. Por demás, los jueces con sus decisiones no pueden fijar reglas de alcance general (art. 17 CC), pues esa función está reservada al legislador, que es el competente para expedir las leyes que determinan el marco de la actividad judicial (art. 230 CN).

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MAR/1F ----------------------- [1] Folios 1 a 32 del cuaderno No.1. [2] Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya.

En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los articulas 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.

La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez. subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable. [3] Artículo 13.

Sentencia anticipada en lo contencioso administrativo. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito…” [4] Este lapso trascurrió entre el 22 de septiembre al 6 de octubre de 2020. [5] La señora María Clemencia Torres Gómez, solicitó ser tenida como tercera impugnadora del presente medio de control, intervención que fue despachada de forma negativa por ser extemporánea el 4 de diciembre de 2020, decisión que quedó ejecutoriada el 14 del mismo mes y año sin que contra ésta se presentara recurso alguno. [6] Radicados en la secretaría de la Sección Quinta el 6 de octubre de 2020. [7] Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.

En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.

Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. [8] Sobre la unificación de jurisprudencia se pueden consultar entre otras decisiones, las siguientes: Corte Constitucional.

Sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993. MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Expediente D-164; Sentencia C-836 del 9 de agosto de 2001. MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. Expediente D-3374. Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 4 de abril de 2013. Expediente 2013-00019; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo.

Auto del 11 de septiembre de 2012. Expediente 2010-00205. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto de 26 de marzo de 2015, Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523), Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [10] Al respecto ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 1º de febrero de 2018, C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado No. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961- 15) [11] Para el entendimiento de la mencionada causal, debe hacerse una interpretación sistemática con la regla establecida en el artículo 32 de la Ley 617 de 2000, que señala: Duración de las incompatibilidades de los gobernadores.

Las incompatibilidades de los gobernadores a que se refieren los numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta por doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal término será de veinticuatro (24) meses* en la respectiva circunscripción. Quien fuere designado como Gobernador, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión. [12] Sentencia de 5 de octubre de 2000, M.P: Roberto Medina López, radicado No. 11001-03-28-000-2001-0003-01(2463), Sentencia de 3 de julio de 2003, M.P: Denise Duviau de Puerta, radicado No. 05001-23-15-000-2002-2228- 02(3094) y Sentencia de 11 de diciembre de 2003, M.P: María Nohemí Hernández Pinzón, radicado No. 11001-03-28-000-2003-0014-01(3111). [13] Se apoya en la providencia de esta Sala del 22 de mayo de 1995, en la cual se dijo que para interpretar el artículo 304 de la Carta se debe armonizar con el artículo 197 de la misma, lo cual no riñe con el carácter restringido de las normas de excepción. Y concluye que mientras la ley no establezca un régimen más estricto para los gobernadores que el fijado al Presidente de la República, obliga la aplicación directa del artículo 197 citado. [14] Los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000, que regulan las incompatibilidades de los gobernadores, tienen el mismo contenido material de los artículos 38.7 y 39 de la misma norma, sobre las incompatibilidades de los alcaldes en lo que a la Sala interesa. [15] Especialmente se citó, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 02 de diciembre de 2010, Exp.

No. 2010-00055-01(PI), M.P. Maria Claudia Rojas. [16] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de diciembre de 2012, Exp. No. 2011 00552, M.P. Susana Buitrago Valencia. [17] Corte Constitucional, sentencia SU 625 del 1 de octubre de 2015, M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Expediente T-4.622.844. En la decisión la Corte explicó los siguiente: Bajo esa línea interpretativa, señaló que la postura asumida por la actora corresponde a la misma que, en la sentencia del 6 de diciembre de 2012, con ponencia de la Consejera Susana Buitrago Valencia, adoptó la Sección Quinta, en una fallo dictado dentro de un proceso de nulidad electoral que rompió con la jurisprudencia pacífica hasta ese momento mantenida por la corporación pero que, sin embargo, no ha sido objeto de reiteración. Puntualizó, que la tesis según la cual, quien reemplaza al gobernador es aquel que por elección o por designación sustituye al titular para el período restante, no puede ser admitida, toda vez que el artículo 31 de la Ley 617 de 2000, que se ocupa de las incompatibilidades del gobernador o de quien sea designado en su reemplazo, no hace distinción alguna acerca de la calidad, el título o las condiciones en que ha de efectuare el reemplazo, no pudiendo el intérprete entrar a distinguir cuando el legislador no lo ha hecho.

Esta Corte encuentra lógica, razonable y, por tanto, ajustada a la Constitución, la motivación expuesta por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a quien por competencia y dada su especialidad[62] le corresponde conocer, en segunda instancia, de los procesos de pérdida de investidura, para apartarse de la postura asumida por la Sección Quinta en la sentencia del 6 de diciembre de 2012, pues se observa que, en realidad, dicho fallo de nulidad electoral no recoge el pensamiento mayoritario de la corporación en esta materia.

Ello es así, por cuanto que, con posterioridad al mismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse sobre una demanda de pérdida de investidura promovida contra un representante a la cámara por haber ejercido como gobernador encargado antes de su elección como congresista, en la sentencia del 22 de enero de 2013, retomó la línea jurisprudencial inicialmente acogida y reiteró, en relación con los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000, que “la incompatibilidad prevista en las disposiciones referidas está dirigida a quienes ocupen el cargo de gobernadores de departamentos a cualquier título, lo que comprende a quienes hayan sido elegidos para dichos cargos y a quienes accedan a ellos en condición de encargados o para reemplazar faltas absolutas de los titulares del cargo.[63][18]” (Subraya fuera de texto).

Sin embargo, como quiera que en esa oportunidad la solicitud de pérdida de investidura iba dirigida hacia un representante a la cámara, advirtió que “en atención a la reserva constitucional de las causales de pérdida de investidura de los congresistas, no [era] válido hacer extensiva al demandado la causal de incompatibilidad establecida en los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000”, por cuanto que la misma “sólo es aplicable a quienes ejerzan el cargo de gobernadores, a cualquier título, cuando aspiren a cargos de elección popular diferentes al de congresista o Presidente de la República”.

(Subraya fuera de texto). 8.3.6. De acuerdo con las anteriores consideraciones, se concluye que la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se despojó de su investidura a la diputada Marina Lozano Ropero, no incurre en un defecto sustantivo, en ninguno de los aspectos planteados por la actora en su demanda de tutela. [19] Corte Constitucional, sentencia SU 515 de 1° de agosto de 2015, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio, expediente T-3215147 [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de enero de 2013, Radicado No. 11001-03-15-000-2011-01312- 00(PI) [21] Al respecto dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-539 de 2011: “Todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional.

La anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y en desarrollo de este mandato, el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto esencial del Estado Social y Constitucional de Derecho –art. 1 CP-; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución –art.2-; de la jerarquía superior de la Constitución –art.4-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y principio de legalidad –art. 29 CP; del derecho a la igualdad –art. 13 CP-; del postulado de ceñimiento a la buena fe de las autoridades públicas –art. 83 CP-; de los principios de la función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior; así como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la Carta Política”.