ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se instauró en término razonable / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No procede [E]sta Sala coincide con el criterio adoptado por la Sección Quinta de esta corporación, en cuanto en el presente asunto no se acredita el requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que desde que cobró ejecutoria la sentencia de 7 de mayo de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la presentación de la acción de tutela (el 23 de noviembre de 2020) transcurrieron más de 18 años, e incluso, desde que se resolvió el recurso de súplica, aproximadamente 12 años.

(…) [D]e acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de la sentencia. (…) Como se advierte, en el presente asunto no se acredita ninguno de los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional para flexibilizar el análisis del requisito de inmediatez, puesto que, aunque el demandante afirma que cuenta con escasos recursos económicos y que ello le impidió acudir a la acción de tutela, no se demostró que la condición fuera de tal gravedad que le impidiera, incluso, acudir a una Defensoría del Pueblo o a alguna Personería municipal para recibir asesoría gratuita en la defensa de sus derechos, tal como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

(…) providencia judicial, debe ser aún más estricto, toda vez que se trata de establecer la posible vulneración ius fundamental originada en una decisión que goza del atributo de cosa juzgada y, por tanto, exige por parte del demandante una carga argumentativa mayor en cuanto a la justificación de la tardanza en la interposición, precisamente para preservar el principio de seguridad jurídica y los efectos de la sentencia. (…) Además, el juez constitucional parte de la presunción de que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para controvertir una decisión judicial, pone en tela de juicio la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía acción de tutela y, antes bien, revela una afectación al principio de seguridad jurídica en caso de existir un derecho reconocido a una contraparte procesal.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-004867-01(AC) Actor: JOSÉ ENRIQUE PINILLA AYA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia de 16 de diciembre de 2020, mediante la cual la Sección Quinta de esta corporación declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES El señor JOSÉ ENRIQUE PINILLA AYA, actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del mecanismo previsto en el artículo 86 de la Constitución, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por la presunta violación de los derechos fundamentales a la igualdad, trabajo y debido proceso.

Hechos El 11 de diciembre de 1980, el accionante tomó posesión del cargo de guardián grado 2 de la Escuela Penitenciaria, hoy INPEC, de la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia, en el cual se desempeñó hasta el 12 de enero de 1995, fecha en la que fue retirado del servicio mediante Resolución 0071, por razones de inconveniencia. Contra la anterior resolución instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo conocimiento correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que a través de sentencia de 7 de mayo de 1998, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que su ingreso a la institución se produjo a través de un nombramiento en provisionalidad y no se demostró que hubiera sido escalafonado en carrera administrativa, por lo que no gozaba del fuero de estabilidad propio de esta.

Fundamentos de la acción Manifestó el demandante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al expedir la providencia de 7 de mayo de 1998, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento de precedente y exceso ritual manifiesto, toda vez que no valoró las pruebas obrantes en el expediente que daban cuenta de que cumplía todos los requisitos para ser inscrito en la Carrera Penitenciaria y que, por tanto, era carga de la entidad incluirlo en el respectivo escalafón, del cual se derivaba la estabilidad en el empleo.

Señaló, además, que se desconoció la sentencia de tutela de 8 de abril de 2015, mediante la cual la Sala de Conjueces de la Sección Quinta del Consejo de Estado le ordenó a la Sección Segunda de la misma corporación proferir un nuevo fallo en el proceso ordinario 15001233100015152 (2657- 1999)[1] para que se declarara la nulidad de una resolución que retiró a un dragoneante del INPEC.

Pretensiones Por lo anterior, solicitó: «(…) 4. Declarar la nulidad de la Resolución N° 0071 de enero 12 de 1995, suscrita por el Señor Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, mediante la cual se ordenó el retiro del servicio del Señor Dragoneante JOSÉ ENRIQUE PINILLA AYA, por expedición irregular, ya que no contó con el concepto previo de la Junta de Carrera Penitenciaria, tal como lo establece el artículo 83, numeral 8 del Decreto Ley 407 de 1994. 5.

Revocar la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D, el siete (7) de mayo de 1998, dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Proceso: 38.048; instaurada por el Señor JOSÉ ENRIQUE PINILLA AYA, contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. 6.

Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D, proferir nuevamente la sentencia, teniendo en cuenta los argumentos expresados en el sustento de la sentencia de tutela que conceda el amparo. 7. A título de restablecimiento del derecho condenar a la entidad demandada en cabeza del Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC o quien haga sus veces, a reintegrar sin solución de continuidad al Señor JOSÉ ENRIQUE PINILLA AYA, al cargo de Dragoneante, código 5260, grado 02, el cual desempeñaba al momento del retiro o a otro de igual o similar categoría y grado y a pagarle los salarios, prestaciones sociales y demás conceptos laborales, con los reajustes a que haya lugar, devengados al momento del retiro del servicio activo y hasta la fecha efectiva de su reintegro. 8.

Al liquidar las sumas dinerarias en favor del demandante Señor JOSÉ ENRIQUE PINILLA AYA, ajustar los valores correspondientes en los términos del artículo 178 del C.C.A.» Informes Mediante auto de 26 de noviembre de 2020, la Sección Quinta de esta corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y al INPEC para que rindieran el respectivo informe.

El INPEC pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto, de un lado, la pretensión encaminada a obtener la nulidad de la Resolución 71 de 12 de enero de 1995 no cumple con el requisito de subsidiariedad, y porque, además, no se acredita el requisito de inmediatez respecto de la sentencia de 7 de mayo de 1998. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio.

Sentencia de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de diciembre de 2020, declaró improcedente la presente acción de tutela por no acreditar los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Al efecto, señaló que, aunque la sentencia de 7 de mayo de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solamente adquirió firmeza el 21 de febrero de 2002, cuando quedó ejecutoriada la sentencia que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra aquella, entre esta fecha y la radicación de la tutela transcurrieron más de 18 años, lo que evidencia el incumplimiento del requisito de inmediatez, presupuesto que no se acredita ni siquiera si se contabilizara a partir de la fecha en que se resolvió el recurso extraordinario de súplica instaurado contra la sentencia de segunda instancia, pues esta providencia dictada el 27 de mayo de 2008, se notificó por edicto fijado entre el 4 y el 6 de junio del mismo año. Finalmente, precisó que tampoco se acredita el requisito de subsidiariedad frente a la pretensión de nulidad de la Resolución 71 de 12 de enero de 1995, puesto que contra dicho acto administrativo procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Impugnación El accionante recurrió el fallo de primera instancia, argumentando que, contrario a lo señalado por la Sección Quinta de esta corporación, el requisito de subsidiariedad sí se acreditó, puesto que la resolución a través de la cual fue retirado de la institución sí fue objeto de demanda a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el marco de la cual, precisamente, se profirió la sentencia de 7 de mayo de 1998.

Por otra parte, sobre el presupuesto de inmediatez, señaló que “no puede prevalecer el requisito de inmediatez, sobre los derechos fundamentales de igualdad, trabajo y debido proceso, vulnerados al accionante, pues el Señor José Enrique Pinilla Aya, es una persona humilde de escasos recursos económicos, de pocos conocimientos en materia de derecho, que acorde al artículo trece (13) constitucional debe gozar de una protección especial del Estado, pues siempre me ha manifestado que no cuenta con los recursos económicos para pagar un abogado y que quienes lo habían escuchado siempre le decían que no había nada que hacer; estas son las razones por las cuales no se cumplió con el requisito de la inmediatez”.

Por demás, reprodujo los argumentos de fondo expuestos en la demanda. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar: • ¿La presente acción de tutela acredita los requisitos generales de procedibilidad? Solo en caso afirmativo, se deberá establecer: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, al expedir la sentencia de 7 de mayo de 1998, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y exceso ritual manifiesto? 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente[2], aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[3], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela».

(Resalta la Sala). De conformidad con la jurisprudencia constitucional, se debe acreditar que la tutela contra providencia judicial se ha interpuesto en un plazo razonable. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado: «[…] de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».

Además, como lo señaló la misma Corporación[4], el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable[5]»; «da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella»[6]; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos[7]».

Se trata entonces de una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable, pues la tutela es un medio excepcional de protección pronta y eficaz de derechos, por lo que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»[8]. 3.

Del requisito de inmediatez en el caso en concreto En el presente asunto, el señor JOSÉ ENRIQUE PINILLA AYA reprocha la sentencia de 7 de mayo de 1998, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D negó las pretensiones de la demanda encaminada a obtener la nulidad de la Resolución 71 de 12 de enero de 1995, por medio de la cual fue retirado del INPEC.

Manifiesta, en síntesis, que el Tribunal incurrió en defecto fáctico, sustantivo, desconocimiento de precedente y exceso ritual manifiesto por cuanto desconoció los elementos probatorios que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos para ser escalafonado en la carrera administrativa de la entidad y hacerse beneficiario del fuero de estabilidad propio del mismo.

Ahora bien, esta Sala de Subsección no puede perder de vista que aunque el señor Pinilla Aya cuestiona únicamente la providencia de 7 de mayo de 1998, esta sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en primera instancia, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Resolución 71 de 12 de enero de 1995 y que el recurso de apelación instaurado por el demandante fue resuelto por la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de sentencia de 21 de junio de 2001, que cobró ejecutoria el 21 de febrero de 2002.

Adicional a ello, se observa que el demandante interpuso recurso extraordinario de súplica contra la anterior decisión, que se resolvió mediante providencia de 27 de mayo de 2008, y se notificó por edicto fijado entre el 4 y el 6 de junio de la misma anualidad. Por tanto, esta Sala coincide con el criterio adoptado por la Sección Quinta de esta corporación, en cuanto en el presente asunto no se acredita el requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que desde que cobró ejecutoria la sentencia de 7 de mayo de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la presentación de la acción de tutela (el 23 de noviembre de 2020) transcurrieron más de 18 años, e incluso, desde que se resolvió el recurso de súplica, aproximadamente 12 años.

Ahora bien, en la impugnación, el demandante afirma que “no puede prevalecer el requisito de inmediatez, sobre los derechos fundamentales de igualdad, trabajo y debido proceso, vulnerados al accionante, pues el Señor José Enrique Pinilla Aya, es una persona humilde de escasos recursos económicos, de pocos conocimientos en materia de derecho, que acorde al artículo trece (13) constitucional debe gozar de una protección especial del Estado, pues siempre me ha manifestado que no cuenta con los recursos económicos para pagar un abogado y que quienes lo habían escuchado siempre le decían que no había nada que hacer; estas son las razones por las cuales no se cumplió con el requisito de la inmediatez”, respecto de lo cual es necesario precisar lo siguiente: La jurisprudencia constitucional ha considerado que, tratándose de la verificación de la inmediatez en tutela contra providencias judiciales, su examen debe ser más exigente respecto a la actualidad en la vulneración de los derechos fundamentales, pues como consecuencia de la acción de tutela podría dejar sin efecto una decisión judicial[9].

De esta manera, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de la sentencia[10].

A partir de lo anterior, la Corte Constitucional, en aras de determinar que no existe una tardanza injustificada o irrazonable al momento de acudir a la acción de tutela, ha fijado las reglas: i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición[11].

Como se advierte, en el presente asunto no se acredita ninguno de los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional para flexibilizar el análisis del requisito de inmediatez, puesto que, aunque el demandante afirma que cuenta con escasos recursos económicos y que ello le impidió acudir a la acción de tutela, no se demostró que la condición fuera de tal gravedad que le impidiera, incluso, acudir a una Defensoría del Pueblo o a alguna Personería municipal para recibir asesoría gratuita en la defensa de sus derechos, tal como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

Es necesario recordar que el análisis del presupuesto de inmediatez, cuando se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, debe ser aún más estricto, toda vez que se trata de establecer la posible vulneración ius fundamental originada en una decisión que goza del atributo de cosa juzgada y, por tanto, exige por parte del demandante una carga argumentativa mayor en cuanto a la justificación de la tardanza en la interposición, precisamente para preservar el principio de seguridad jurídica y los efectos de la sentencia. Además, el juez constitucional parte de la presunción de que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para controvertir una decisión judicial, pone en tela de juicio la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía acción de tutela y, antes bien, revela una afectación al principio de seguridad jurídica en caso de existir un derecho reconocido a una contraparte procesal.

Por lo anterior, coincide la Sala con la Sección Quinta de esta corporación con que en el presente asunto no se acredita el requisito de inmediatez, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que la declaró improcedente. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de 16 de diciembre de 2020, mediante la cual la Sección Quinta de esta corporación declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

SEGUNDO: REGÍSTRESE la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.

TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, magistrado Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de veintiuno (21) de enero de 2016, Radicación: 15001233100015152 (2657-1999), actor: Pablo Antonio Castañeda Jiménez, demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). [2] Corte Constitucional.

Sentencia C-590-05. [3] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. [5] Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. [6] Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. [7] Sentencia T-594 de 2008.

En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. [8] Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez. [9] Corte Constitucional, sentencia T-581 de 2012. [10] Corte Constitucional, sentencia T-581 de 2012.

Asimismo, pueden verse las sentencias T-491 de 2009 y T-189 de 2009. [11] Corte Constitucional, sentencia T-581 de 2012.