ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – El demandante no fue parte en el proceso en el que se profirieron las providencias acusadas / PODER ESPECIAL – El otorgado dentro del proceso ordinario no habilita para ejercer la acción de tutela En el escenario antes relatado, el señor [J.N.C.] no tiene legitimación en la causa por activa, pues no es el directamente afectado con la presunta omisión a la que le atribuye la vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, toda vez que los únicos perjudicados o beneficiados de cualquier decisión u omisión tomada dentro de la acción de grupo (…) Además, cabe señalar que, aunque el accionante es el apoderado judicial de los demandantes en la acción de grupo, la personería con que allí cuenta no lo faculta para promover la presente solicitud de amparo, toda vez que para ello requiere un poder especial conferido en debida forma por los titulares del derecho para interponer la acción de tutela en su nombre y representación. Por consiguiente, la Sala concluye que el señor [J.N.C.] carece de legitimación en la causa por activa dado que no fue parte en la acción de grupo, y la solicitud que pretende sea resuelta por el Tribunal accionado, así como el impulso procesal, únicamente afecta a los demandantes y en cierta medida a los demandados de dicha acción, no al abogado que los representa allí, pues la calidad de apoderado no genera la suplantación del titular del derecho ni la asunción del interés que ello implica, y, por ello el representante judicial no puede invocar como propios los derechos de las personas que representa, por lo que se considera que frente al accionante no existen derechos fundamentales que pudieren resultar comprometidos.
Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha establecido ciertos requisitos mínimos necesarios para actuar como agente oficioso, entre los que se encuentran: (i) manifestación expresa en el escrito de tutela de que se actúa en tal calidad, (ii) que se encuentre plenamente demostrado que el titular de los derechos que se agencian se encuentra imposibilitado para promover su propia defensa y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentran plenamente identificados.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04912-00 (AC) Actor: JAIRO NEIRA CHAVES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA MIXTA DE ORALIDAD Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente / falta de legitimación en la causa por activa.
Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la demanda de tutela instaurada por el abogado Jairo Neira Chaves, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017. I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda El abogado Jairo Neira Chaves, actuando en nombre propio, interpuso la demanda de tutela de la referencia para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Mixta de Oralidad, al no darle impulso al proceso y no resolver la solicitud de pérdida de competencia consagrada en el artículo 121 del C.G.P, presentada por los demandantes el 13 de octubre de 2020, dentro de la acción de grupo (Rad. 25000-23-41-000-2018-00760-00), promovida por José Joaquín Nova Angarita y otros1 contra el Ministerio de Transporte y otros2.
Según se narra en el libelo introductorio, el abogado Neira Chaves como apoderado judicial de la parte demandante presentó acción de grupo contra el Ministerio de Transporte, la Alcaldía municipal de Soacha, la Secretaría de Movilidad de Soacha, la Secretaría de Movilidad de Bogotá, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca y la Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte, con el fin de que se reconozcan y respeten los derechos legalmente adquiridos por los demandantes mediante actos administrativos.
Indica que dentro de la acción popular se han surtido, entre otras, las siguientes actuaciones: i) Notificación del auto admisorio, ii) fijación de fecha para audiencia especial de conciliación programada para el 22 de noviembre de 2019, iii) aplazamiento de la audiencia por solicitud de una de las partes, iv) primera solicitud de nueva fecha para audiencia (9 de diciembre de 2019), v) segunda solicitud de nueva fecha para audiencia (17 de enero de 2020), vi) tercera solicitud para nueva fecha de audiencia (6 de marzo de 2020) y, vii) actualización de datos de la parte actora, más cuarta solicitud de fecha para audiencia (16 de julio de 2020).
Señala que ha transcurrido más de un año desde la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda, sin que se haya proferido sentencia de primera instancia; por lo que el 13 de octubre de 2020, a través de correo electrónico, envió petición al Despacho encargado del asunto, con el fin de que “se declare la pérdida de competencia del Honorable Magistrado Ponente OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS para conocer de este proceso, de conformidad con el artículo 121 de la Ley 1564 de 2012.En consecuencia, sírvase remitir el expediente al magistrado que le sigue en turno”; sin embargo, hasta la fecha, el Despacho sustanciador del asunto no se ha pronunciado frente a la solicitud presentada por los demandantes.
Por lo anterior, el accionante considera que se está vulnerando los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, toda vez que el estrado judicial, al omitir fijar una nueva fecha para la audiencia de conciliación, desconocer y no resolver la solicitud presentada por los demandantes y, no dar impulso al proceso, olvida su deber legal e impide hacer efectivos los derechos materiales de los actores.
En virtud de lo anterior, solicitó “Se ordene al accionado que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia resuelva la solicitud presentada al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA MIXTA DE ORALIDAD (BOGOTÁ D.C.) el trece (13) de octubre de 2020 a través de correo electrónico, tendiente a que se declare la pérdida de competencia de este estrado judicial y se pueda continuar con el normal curso del proceso, de conformidad con las previsiones del artículo 121 del C.G.P.”. 2.- Intervención de las autoridades Mediante auto de 30 de noviembre de 2020 se requirió al abogado Jairo Neira Chaves para que allegara el poder que lo habilitaba para actuar en el trámite de la acción de tutela de la referencia, e indicara todos los sujetos procesales dentro de la acción de grupo (rad. 25000-23-41-000-2018-00760-00), así como sus correspondientes direcciones electrónicas para efectos de su notificación. Dicho requerimiento fue contestado el 11 de noviembre de 2020 por parte del abogado Neira Chaves afirmando que no necesitaba poder para interponer la presente acción de tutela.
Por lo anterior, teniendo en cuenta que la única causal de rechazo de la acción de tutela que prevé el Decreto 2591 de 1991 es que no se pueda determinar el hecho o la razón que motiva la acción, este Despacho el 16 de diciembre de 2020 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las partes, además, vinculó como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Transporte, a la Alcaldía municipal de Soacha, a la Secretaría de Movilidad de Soacha, a la Secretaría de Movilidad de Bogotá, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Gobernación de Cundinamarca, a la Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte y Expreso Suroriente S.A, así como a José Joaquín Nova Angarita, Giovanni Alexander Méndez Cifuentes, Teresa de Jesús Méndez Cifuentes, Eliberto Verdugo Consuegra, Domingo Flórez Sánchez, Helber Alexander Rodríguez Peña, Mayerly Jazmín Rodríguez Peña, Otoniel Varón Patiño, Luis Arcenio Torres Quintero, Rosa Elena Estupiñán Suarez, Gloria Mariela Acosta Arandia, Leonardo Almanza Castelblanco, Juan Carlos Celis Sanabria, Cristóbal Sanabria Rincón, Wilson Humberto Caro Parada, Marleny Poveda Gómez, Evelio Ramírez Salazar, Luis Eduardo Palacios Corredor, Silvio Castro Mejía y Gildardo Flórez Barbosa.
Adicionalmente, ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo consideraba procedente dentro del marco de las competencias a ella asignadas, interviniera en el presente asunto. 2.1. La Secretaría de Movilidad de Bogotá manifestó que la solicitud de amparo es improcedente, toda vez que actualmente el país se encuentra en una situación de fuerza mayor o caso fortuito por el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, lo que ha impedido que los términos judiciales corran con normalidad; además, indicó que no se observa ni acredita un perjuicio inminente para que proceda la solicitud de amparo de manera transitoria.
Finalmente, adujo que existía falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las pretensiones de esta acción constitucional no tienen relación con las competencias de la entidad, y aquella tampoco ha vulnerado derecho alguno al accionante3. 2.2. La Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte indicó que hay falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad, toda vez que no le ha vulnerado ningún derecho al accionante4. 2.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera explicó todas las actuaciones que se han surtido a lo largo de la acción de grupo; después adujo que el artículo 121 del Código General del Proceso al que acude la parte demandante para sustentar esta alegación, no es aplicable al procedimiento contencioso administrativo por consagrar éste una norma especial sobre la materia, de tal manera que no existe un vacío legal que permita acudir por integración normativa al referido estatuto procesal, por lo que el amparo solicitado se torna improcedente5. 2.4.
La Alcaldía Mayor de Bogotá adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no existe acción u omisión atribuible a la entidad. Expuso que en el historial de la acción de grupo 25000234100020180076000, el despacho hasta la fecha ha cumplido con el respectivo trámite procesal, realizando no solo las gestiones de comunicación de la demanda e integración de la litis por parte de todos los demandados, sino también la resolución de las excepciones previas, e incluso la citación a audiencia de conciliación, la cual fue aplazada a solicitud de parte, presentándose posteriormente los imprevisibles efectos de la pandemia del Covid -19, lo cual ha representado un retraso más que justificado, no solo en la acción de grupo, sino en todos los procesos que se surten ante las diferentes jurisdicciones; razón por la cual, señala que ante la calamidad que padece el país y el mundo, no se puede afirmar que se le estén vulnerando derechos al actor6. 2.5.
Los demás guardaron silencio. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1. Legitimación en la causa por activa El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el ejercicio de la acción de tutela, establece que “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante (…).” De las anteriores normas se desprende que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es que quien la solicite se encuentre “legitimado en la causa por activa” para buscar la protección de sus derechos fundamentales.
Es decir, este requisito exige que los derechos a resguardar estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado: “la tutela es un medio de defensa de derechos fundamentales, que toda persona puede instaurar “por sí misma o por quien actúe a su nombre” (CP art. 86).
No es necesario, que el titular de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero puede hacerlo a su nombre. El tercero debe sin embargo tener una de las siguientes calidades: (i) representante del titular de los derechos, (ii) agente oficioso, o (iii) Defensor del Pueblo o personero municipal7.En específico: (i) representante puede ser, por una parte, el representante legal (cuando el titular de los derechos sea menor de edad, incapaz absoluto, interdicto o persona jurídica), y por otra el apoderado judicial (en los demás casos).
Para ser apoderado judicial, la persona debe ser abogado titulado y a la acción debe anexar poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo8 (ii) Como agente oficioso puede obrar un tercero “cuando el titular de los mismos [es decir, de los derechos] no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud” (Dcto 2591 de 1991 art. 10).
(iii) El Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden instaurar la tutela conforme a la ley y la jurisprudencia a nombre de quien se los solicite o esté indefenso9”. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa10.
Al respecto, sostuvo: “Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre ‘legitimado en la causa’ para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales. Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona11.
La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados12, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional.
“Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela …”13. En el caso objeto de estudio, se advierte que el señor Jairo Neira Chaves acude a la acción de tutela con el propósito de que se dé impulso al proceso y que el Tribunal accionado resuelva la solicitud que la parte demandante presentó referente a la pérdida de competencia -enviada el 13 de octubre de 2020-, dentro de la acción de grupo (Rad. 25000-23-41-000-2018-00760-00), promovida por José Joaquín Nova Angarita y otros14 contra el Ministerio de Transporte y otros15.
Al respecto, cabe recordar que, al revisar inicialmente el expediente, el despacho observó que los demandantes de la acción de grupo 25000-23-41-000-2018-00760-00 no le habían conferido poder al accionante para interponer la tutela de referencia, razón por la cual, con el fin de subsanar dicho yerro, a través de auto de 30 de noviembre de 2020, se le requirió al abogado para que allegara acto de mandato o apoderamiento de los demandantes de dicha acción, sin embargo, aquel indicó que (trascripción literal, incluso con posibles errores): “No obstante, su señoría, del escrito de demanda radicado en su despacho, puede verificarse que el amparo constitucional solicitado se interpuso en nombre propio, por lo cual, al no actuar en nombre y representación de un tercero, no es necesario contar con un poder especial.
Esto en ejercicio legítimo como titular del derecho constitucional para solicitar la tutela judicial de los derechos fundamentales violados de conformidad con lo previsto en el artículo 86 superior. “Derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que considero vulnerados por la autoridad accionada, de acuerdo con los presupuestos de hecho y derecho manifestados dentro del escrito de tutela en mi calidad de apoderado especial del grupo accionante dentro de la Acción de Grupo emprendida contra el Ministerio de Transporte y otras entidades con radicado No. 2018 – 760 tramitada por la Sección Primera A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
“Proceso dentro del cual se me ha reconocido personería jurídica mediante auto admisorio del 16 de agosto de 2018, fecha desde la cual he actuado diligentemente como apoderado especial en defensa de los intereses y derechos del extremo actor, es decir, en nombre y representación del grupo accionante. Es por ello que, dentro de mis deberes como representante judicial de los allí demandantes, he presentado los recursos, memoriales y solicitudes que en derecho corresponden con el fin de se adelante la Acción de Grupo 2018 – 760 dentro de los términos prudenciales y legales establecidos.
“Así las cosas, la solicitud que dio origen a esta acción tuitiva, se presentó en nombre y representación del grupo accionante, haciendo uso de las facultades por ellos conferidos y el reconocimiento de personería jurídica por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera A. En consecuencia, los derechos fundamentales violados por esta autoridad judicial dentro de la mencionada acción de grupo se encuentran en cabeza del apoderado especial de la parte demandante, por cuanto me fueron otorgadas las facultades necesarias para actuar en su nombre y representación dentro de ese proceso, tal como fue reconocido por Magistrado Ponente doctor Oscar Armando Dimaté Cárdenas.
“Por lo tanto, me asiste interés legítimo y legitimación en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela, en mi calidad de profesional del derecho y apoderado especial dentro de la Acción de Grupo con radicado No. 2018 – 760, en donde se me han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de conformidad con los argumentos presentados en el escrito de demanda”.
De conformidad con lo anterior, se advierte que el accionante presenta la tutela de referencia a nombre propio. En el escenario antes relatado, el señor Jairo Neira Chaves no tiene legitimación en la causa por activa, pues no es el directamente afectado con la presunta omisión a la que le atribuye la vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, toda vez que los únicos perjudicados o beneficiados de cualquier decisión u omisión tomada dentro de la acción de grupo 25000-23-41-000-2018-00760-00, son los señores José Joaquín Nova Angarita, Giovanni Alexander Méndez Cifuentes, Teresa de Jesús Méndez Cifuentes, Eliberto Verdugo Consuegra, Domingo Flórez Sánchez, Helber Alexander Rodríguez Peña, Mayerly Jazmín Rodríguez Peña, Otoniel Varón Patiño, Luis Arcenio Torres Quintero, Rosa Elena Estupiñán Suarez, Gloria Mariela Acosta Arandia, Leonardo Almanza Castelblanco, Juan Carlos Celis Sanabria, Cristóbal Sanabria Rincón, Wilson Humberto Caro Parada, Marleny Poveda Gómez, Evelio Ramírez Salazar, Luis Eduardo Palacios Corredor, Silvio Castro Mejía, Gildardo Flórez Barbosa y Transporte y Expreso Suroriente S.A. Además, cabe señalar que, aunque el accionante es el apoderado judicial de los demandantes en la acción de grupo, la personería con que allí cuenta no lo faculta para promover la presente solicitud de amparo, toda vez que para ello requiere un poder especial conferido en debida forma por los titulares del derecho para interponer la acción de tutela en su nombre y representación16.
Por consiguiente, la Sala concluye que el señor Jairo Neira Chaves carece de legitimación en la causa por activa dado que no fue parte en la acción de grupo, y la solicitud que pretende sea resuelta por el Tribunal accionado, así como el impulso procesal, únicamente afecta a los demandantes y en cierta medida a los demandados de dicha acción, no al abogado que los representa allí, pues la calidad de apoderado no genera la suplantación del titular del derecho ni la asunción del interés que ello implica, y, por ello el representante judicial no puede invocar como propios los derechos de las personas que representa, por lo que se considera que frente al accionante no existen derechos fundamentales que pudieren resultar comprometidos.
De manera que, atendiendo a que los titulares del derecho no promovieron en forma directa la presente acción de tutela, el accionante sólo podía incoarla en calidad de agente oficioso o apoderado de los mismos. Sin embargo, del contenido de la solicitud de amparo no puede derivarse que actúe en ninguna de esas calidades, y menos aún bajo los supuestos que la jurisprudencia ha elaborado para aceptar tal personería. Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha establecido ciertos requisitos mínimos necesarios para actuar como agente oficioso, entre los que se encuentran: (i) manifestación expresa en el escrito de tutela de que se actúa en tal calidad, (ii) que se encuentre plenamente demostrado que el titular de los derechos que se agencian se encuentra imposibilitado para promover su propia defensa y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentran plenamente identificados.
Visto lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por el señor Jairo Neira Chaves.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE17 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ