ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Cumplimiento respecto del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías Meta / RECHAZO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Respecto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC Para cumplir con el requisito de renuencia la parte actora solicitó al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, el 21 de marzo de 2020, el cumplimiento del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, en relación con los términos para la entrega de encomiendas a los reclusos.
El establecimiento carcelario EPMSC ACACÍAS respondió a los actores, que “…en la Resolución 2378 del 22 de noviembre de 2018 ‘por la cual se expide el Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias Meta’. Establece la forma en que se hace la recepción y entrega de paquetes por encomiendas, a continuación le suscribo el Art. 122 numeral 1L La recepción de paquetes por encomiendas se realizará los cinco primeros días hábiles de cada mes y en el horario de 08:00 a las 11:00 y de las 13:00 a las 16:00 horas; el cronograma de entrega a la población privada de la libertad estará a cargo del responsable del área, previo visto bueno del Comando de Vigilancia y Dirección del Establecimiento”.
En consecuencia, se encuentra probado que la parte actora sí constituyó en renuencia al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, respecto del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993. Ahora, advierte la Sala que en relación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, no se acreditó el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, razón por la cual se rechazara la demanda respecto de esta entidad.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Pretensión no solo exige el cumplimiento de una norma sino que también el análisis de un acto administrativo / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / REGLAMENTO DE RÉGIMEN INTERNO DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO DE ACACIAS META – Corresponde al juez natural analizar que se encuentra conforme al ordenamiento jurídico y a las disposiciones en las que se fundamenta / RECEPCIÓN Y ENTREGA DE PAQUETES POR ENCOMIENDAS A LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD La Sala observa que la parte actora manifestó en el escrito de demanda que el artículo 122 de la Resolución No. 2378 de 2018, no cumple con las previsiones del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, toda vez que la “…mencionada Resolución 2378 de 22/11/2018 expedida por el INPEC en su artículo 122 que recepciona los paquetes, no se dejó escrito el horario puntual de la entrega de las encomiendas.
Lo que genera un problema a la población reclusa para entrega de las encomiendas que nuestras familias envían de diferentes partes del país, en cuanto a que se recepcionan los primeros (5) cinco días de cada mes, pero no se establece o puntualiza la entrega de mencionadas (sic) encomiendas”. Mencionaron los accionantes que la Resolución 2378 de 2018, “…va en contravía de la Ley 65 de /93 (sic) y el art. 75 de la Ley 1709 de /14 (sic), que claramente consagra que la entrega de paquetes de encomiendas después de la recepción, se entregará al interno en el momento de la entrega de recibir los elementos enviados”; por tanto, estiman que el citado acto administrativo no cumple con los estándares contemplados en la Ley 65 de 1993.
Los anteriores planteamientos fueron reiterados en el escrito de impugnación al resaltar que lo pretendido con este mecanismo constitucional, no es otra cosa que se le ordene a la Directora del Establecimiento Carcelario EPMSC ACACÍAS, que derogue y modifique el artículo 122 de la Resolución 2378 de 2018, atendiendo los parámetros previstos en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993.
En este orden de ideas, el Tribunal Administrativo del Meta se centró en analizar de manera general que la norma invocada conlleva un mandato claro, expreso y exigible, que prevé que al momento de recibir paquetes se levante un acta en la que se relacionen los elementos enviados, sin tener en cuenta que los reproches de la parte actora van dirigidos justamente a que la Resolución 2738 de 2018, “Por la cual se expide el Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias Meta”, no atendió el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993.
En este orden de ideas, como los reparos de los accionantes se hacen contra un acto administrativo que se presume legal, para determinar si se incluyeron las previsiones del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, implica un estudio de fondo que no corresponde hacer a este juez constitucional a través de la acción de cumplimiento, toda vez que los argumentos expuestos deben ser conocidos por el juez natural, quien será el que establezca si le asiste razón a los demandantes con sus inconformidades o, al establecimiento carcelario demandado, a través del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el cumplimiento de las disposiciones invocadas como incumplidas y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo del acto administrativo que presuntamente no atendió las disposiciones previstas en el artículo 115 A de la Ley 63 de 1993.
De esta manera, para la Sala la pretensión de la parte actora es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues ésta dispone de otro mecanismo de defensa judicial, como se dijo en precedencia, para para obtener la modificación del acto administrativo contentivo del ‘Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias Meta’.
FUENTE FORMAL: LEY 1709 DE 2014 - ARTÍCULO 75 / LEY 65 DE 1993 - ARTÍCULO 115 A / RESOLUCIÓN NÚMERO 2378 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2018 EXPEDIDA POR EL INPEC - ARTÍCULO 122 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 50001-23-33-000-2020-00953-01(ACU) Actor: FERNANDO DUARTE GUERRERO Y OTRO Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC Y OTROS Temas: Revoca decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 26 de enero de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda del medio de control de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 20 de noviembre de 2020, los señores Fernando Duarte Guerrero, Jhon Jairo Daza Rojas y Evel de Jesús Pamplona Suaza, como internos recluidos en la Penitenciaria de Acacias, Meta, ejercieron acción de cumplimiento, contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
INPEC y el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta –EPMSC ACACIAS, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993[1], adicionado por el artículo 75 de la Ley 1709 de 2014[2], y en consecuencia se ordene la derogatoria de la Resolución No. 2378 del 22 de noviembre de 2019, en su artículo 122. 2.
Pretensiones de la demanda: “con todo respeto solicitamos se dé cumplimiento al art. 115 A de la Ley 65/93 M.O.D. Art. 75 Ley 1708/14, amparados en el artículo 87 del C.P. - Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para ser efectivo el cumplimiento de una norma, ley o acto administrativo (…). Solicitamos la derogación de la Resolución 2378 de fecha 22/11/18 en su art. 122 / recepción de paquetes en encomiendas se realizará los primeros (5) cinco días de cada mes, y se de estricto cumplimiento a lo establecido en el Código Penitenciario y Carcelario, de acuerdo al mandato constitucional (art. 87 C.P.).”. 3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. El artículo 75 de la Ley 1709 de 2014, adicionó un artículo a la Ley 65 de 1993, el 115 A que dispuso que la persona privada de la libertad podrá recibir paquetes, que serán entregados en la oficina de la dirección del establecimiento penitenciario, para lo cual se debe levantar un acta en la que se relacionen los elementos enviados, que se otorgará al interno al momento de recibirlos. 3.
La norma se incumple en razón a que la Resolución No. 2378 del 22 de noviembre de 2018, consagró en el artículo 122 que la recepción de paquetes y encomiendas, se realizará los cinco primeros días de cada mes, según los horarios establecidos; no obstante, se desatiende las previsiones del artículo 75 de la Ley 1709 de 2014, toda vez que la “…mencionada Resolución 2378 de 22/11/2018 expedida por el INPEC en su artículo 122 que recepciona los paquetes, no se dejó escrito el horario puntual de la entrega de las encomiendas.
Lo que genera un problema a la población reclusa para entrega de las encomiendas que nuestras familias envían de diferentes partes del país, en cuanto a que se recepcionan los primeros (5) cinco días de cada mes, pero no se establece o puntualiza la entrega de mencionadas (sic) encomiendas”. 4. Señalaron los accionantes que la Resolución 2378 de 2018, “…va en contravía de la Ley 65 de /93 (sic) y el art. 75 de la Ley 1709 de /14 (sic), que claramente consagra que la entrega de paquetes de encomiendas después de la recepción, se entregará al interno en el momento de la entrega de recibir (sic) los elementos enviados.
Manifestamos a su despacho, que los encargados de recibir estas encomiendas para su entrega se hace de forma engorroza (sic), por que (sic), se recepcionan los primeros (5) cinco días de cada mes y si llegan después de los (5) cinco días del mes, estas serán entregadas (30) días después, manifiesta el funcionario que las recepciona, teniendo que cada interno esperar la entrega de su encomienda un mes, esto (sic) actos administrativos incumplen la normatividad que mencionaba en la Ley 65 de /93”. 5.
Resaltaron que el acto administrativo 2378 de 2018, no cumple con los estándares y normatividad prevista en la Ley 65 de 1993 y lo consagrado en el Acuerdo 0011 de 1995, por la cual se establece que los reglamentos deben estar ajustados a la Ley 65 de 1993. 6. El 21 de marzo de 2020[3], elevaron petición al INPEC – Establecimiento Penitenciario de Acacias, Meta, en la que solicitaron al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, el cumplimiento del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, adicionado por el artículo 75 de la Ley 1709 de 2014, en relación con los términos para la entrega de encomiendas a los reclusos. 7.
En respuesta el establecimiento carcelario EPMSC ACACÍAS[4] informó a los actores, que “…en la Resolución 2378 del 22 de noviembre de 2018 ‘por la cual se expide el Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias Meta’. Establece la forma en que se hace la recepción y entrega de paquetes por encomiendas, a continuación le suscribo el Art. 122 numeral 1L La recepción de paquetes por encomiendas se realizará los cinco primeros días hábiles de cada mes y en el horario de 08:00 a las 11:00 y de las 13:00 a las 16:00 horas; el cronograma de entrega a la población privada de la libertad estará a cargo del responsable del área, previo visto bueno del Comando de Vigilancia y Dirección del Establecimiento”. 4.
Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 8. Por auto del 24 de noviembre de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Villavicencio declaró la falta de competencia para conocer de la acción de cumplimiento y remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Meta – Reparto, al considerar que “el presente medio de control tiene como accionado una entidad del orden nacional, como el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC) y la presunta vulneración tiene lugar en el Municipio de Acacías, la competencia radica en el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 152 del C.P.A.C.A”. 9.
En proveído del 3 de diciembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Meta admitió la demanda y ordenó la notificación al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, y el Ministerio Público delegado ante ese despacho. 10. En providencia del 16 de diciembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Meta dispuso: i) Tener por no contestada la demanda del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta, en cuanto no hizo pronunciamiento alguno al respecto; ii) Abrir a etapa probatoria, y resolvió tener como prueba el documento allegado con la demanda relativo a la respuesta otorgada por el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta a la petición presentada por los accionantes; y, iii) Oficiar al EPMSC ACACÍAS, Meta, para que allegara copia de la Resolución 2378 de 2018, informara y precisara el procedimiento que aplica el establecimiento penitenciario para el recibo y entrega de paquetes, copia de las actas de los dos últimos meses en las que se relacionen los elementos enviados a los internos y la constancia de entrega de dicho documento a los mismos. 11.
El 18 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta, requirió al establecimiento penitenciario para que remitiera copia de las actas de los dos últimos meses en las que se relacionen los elementos enviados a los internos y la constancia de entrega de dicho documento a éstos. 4.2. Contestación de la demanda 4.2.1. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC 12.
La apoderada judicial mediante correo electrónico del 9 de diciembre de 2020, allegó la contestación de la demanda, en la que solicitó “…que la acción de cumplimiento sea declarada improcedente para resolver las pretensiones elevadas por los señores FERNANDO DUARTE GUERRERO, JHON JAIRO DAZA ROJAS y EVER DE JESÚS PAMPLONA SUAZA”. 13. Precisó que si bien es cierto, le corresponde al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario la ejecución de la pena privativa de la libertad impuesta a través de una sentencia penal condenatoria, teniendo a cargo la creación, fusión, supresión dirección y vigilancia de los diferentes centros de reclusión a nivel nacional, también lo es que el legislador en el artículo 53 de la Ley 65 de 1993 estableció que “cada centro de reclusión tendrá su propio reglamento de régimen interno, expedido por el respectivo Director del centro de reclusión y previa aprobación del Director del INPEC.
Para este efecto el Director deberá tener en cuenta la categoría del establecimiento a su cargo y las condiciones ambientales. Así mismo tendrá como apéndice confidencial, los planes de defensa, seguridad y emergencia. Toda reforma del reglamento interno, deberá ser aprobada por la Dirección del INPEC.” 14. Señaló que a través de la Resolución No. 2378 de 22 de noviembre de 2018 se expidió el reglamento de régimen interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias -Meta. 15.
Afirmó que los accionantes se encuentran recluidos en el EPMSC de Acacias por lo que en caso de llegar a prosperar las pretensiones de la acción las cuales se refieren a manejos del centro de reclusión regulados en el mencionado reglamento interno, la autoridad competente para dar cumplimiento es el Director de dicho establecimiento. 16.
Sostuvo que la parte actora firma que la Resolución 2378 de 2018 va en contravía de lo previsto en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, adicionado por el artículo 78 de la Ley 1709 de 2014, razón por la que se solicita la derogatoria del citado acto administrativo, lo que torna improcedente la presente acción constitucional que como mecanismo subsidiario y residual, solo procede cuando no exista otro mecanismo judicial, para garantizar que la autoridad cumpla con sus obligaciones. 17.
Resaltó que pese a que la acción de cumplimiento busca el acatamiento de las obligaciones omitidas por parte de la autoridad, al igual que la acción de tutela, goza de un carácter residual y subsidiario, por tanto no está llamada a reemplazar ni desconocer los mecanismos ordinarios existentes para conseguir los mismos fines. 18. Concluyó que en el sub lite, es evidente la improcedencia de la presente acción de cumplimiento para los fines pretendidos por los accionantes, “…pues de la literalidad del escrito presentado se extrae que lo que se persigue es que se deje sin efectos la Resolución No. 2378 de 2018 o por lo menos el artículo 122 de la misma, para lo cual cuenta con el mecanismo ordinario del medio de control de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho a escogencia de los mismos”. 19.
Por último, destacó que el INPEC no es la entidad llamada a responder por las pretensiones de la acción impetrada. 4.4.2. El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, a pesar de que fue notificado en debida forma, guardó silencio. 4.3. Fallo impugnado 20. En sentencia del 26 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta resolvió: “…PRIMERO: DECLARAR el incumplimiento del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-Establecimiento Penitenciario Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías-Meta, respecto del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -Establecimiento Penitenciario Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías- Meta, que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en la que quede ejecutoriado el fallo - numeral 5 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, implemente el acta de registro de elementos enviados a los internos, en la cual se deberá relacionar los elementos que fueron enviados y quedar constancia de la entrega de dicho documento al recluso, como lo establece el inciso 2 del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993.
TERCERO: Rechazar las demás solicitudes de cumplimiento presentadas en la demanda, por las razones expuestas”. 21. El Tribunal Administrativo del Meta, señaló que si bien las parte actora solicitó la derogatoria de la Resolución 2379 de 2018, en su artículo 122, ello no conlleva a la improcedibilidad de la acción, debido a que de la lectura integral del escrito de demanda, se advierte que los demandantes plantean como pretensión principal el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, precepto que desde ya se anuncia, contiene un mandato claro, expreso y exigible y/o imperativo e inobjetable, frente a lo cual hizo las siguientes precisiones: “…En ese orden de ideas, se evidencia el incumplimiento del deber contenido en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, respecto a las dos modalidades de recibo de encomiendas que establece el Establecimiento Penitenciario, pues si bien es cierto, cuando se trata de la recepción de paquetes a los visitantes, se está levantando un acta en la que se relacionan los elementos, no se logra constatar de las pruebas allegadas al plenario que dicho documento sea entregado al interno. Y, respecto a la modalidad de recibo de paquetes por encomienda, conforme a lo aportado al proceso y lo manifestado por el Establecimiento accionado, es clara la omisión del deber legal de “…levantar un acta en la que se relacionen los elementos enviados, la cual será entregada al interno al momento de recibir los elementos enviados.”, sin que sea de recibo la justificación de su no implementación por la falta de personal para el número de internos que se encuentran recluidos en el Establecimiento, toda vez que sí es posible, como se afirma en el informe rendido por el Establecimiento el 19 de enero de 2020, que las encomiendas sean entregadas y requisadas en presencia de los internos; por lo que también sería viable levantar en aquel momento el acta correspondiente de entrega de encomiendas, máxime cuando se trata de un deber a cargo de las oficinas de recepción de paquetes y no de una facultad otorgada por la Ley, pues el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, solo deja a discrecionalidad del Establecimiento Penitenciario, la clase de elementos que pueden recibirse, su cantidad y su peso.
Así las cosas, el Instituto Penitenciario y Carcelario-INPEC- Establecimiento Penitenciario Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, no ha dado cumplimiento al precepto contenido en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, razón por la cual, se ordenará a esa entidad que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en la que quede ejecutoriado el fallo- numeral 5 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, implemente el acta de registro de elementos enviados a los internos, en la cual se deberá relacionar los elementos que fueron enviados y quedar constancia de la entrega de dicho documento al recluso, como lo establece el inciso 2 del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993.
De otro lado, se advierte de los argumentos expuestos en la demanda, que los accionantes también reprochan los tiempos de entrega de las encomiendas a las personas privadas de la libertad; sin embargo, de la lectura de la norma invocada-artículo 115 A de la Ley 65 de 1993-, no se observa un deber inobjetable que pueda exigirse por conducto de la acción de cumplimiento, debido a la ausencia de señalamiento de un plazo determinado, de suerte que frente a este aspecto, la demanda ser torna improcedente.
Finalmente, respecto a la pretensión de “derogar el artículo 122 de la Resolución No. 2378 de 2018”, se aclara a los accionantes que la finalidad de la acción de cumplimiento es hacer efectivo el cumplimiento de la Ley o actos administrativos, sumado a que se trata de un mecanismo judicial de carácter subsidiario, por lo tanto, dicha pretensión se escapa de la órbita de este medio de control, de manera que dicha pretensión será rechazada”. 4.4.
Impugnación 22. La parte actora, mediante correo electrónico del 2 de febrero de 2021 allegó escrito en el que impugnó[5] la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, para controvertirla. 23. Precisaron los accionantes que la presente acción de cumplimiento se ejerció para que se derogue el artículo 122 de la Resolución 2378 de 2018, en cuanto no tuvo en cuenta los preceptos del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, por tanto, “…nuestra inconformidad es que nos causa suspicacia ya que no se ordena el cambio o sustitución del art. 122 de la Resolución 2378 del 2018, que muy seguramente el INPEC, proceda a seguir dando aplicación al mencionado artículo al no modificarlo, ni se ordena la modificación de él, es así que muy seguramente se estaría entregando las encomiendas tal como hasta ahora lo a (sic) hecho la Institución, con el pretexto que no cuentan con el personal idóneo para ejecutar esta labor tal como se dijo en la respuesta enviada por parte de la Dirección y que fue enviada en la acción de cumplimiento como prueba, cave (sic) aclarar que esto es por falta de tramitación y planeación por parte de la administración lo cual claramente se observa que no es por parte de los reclusos la inconcistencia (sic) si no (sic) por parte del INPEC”. 24.
Adujeron los demandantes que corresponde al Director General del INPEC, derogar o modificar el artículo 122 de la Resolución 2378 de 2018, por tanto el Tribunal es competente para dar esa orden perentoria para que se cumpla lo previsto en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, “…por lo que recurrimos a la segunda instancia para que se ajuste de manera legal el derecho protegido del recibo de encomiendas tal como lo consagra mencionado (sic) artículo (…) de igual manera solicitamos el ajuste legal y constitucional debido a que el INPEC se torna en manifiesto de vulnerar nuestros derechos constitucionales, por tal razón si le dejamos la ventana habierta (sic) más tarde obtendremos traba y inconsistencias (sic) para su cumplimiento estricto de lo consagrado en el art. 115 A de la Ley 65/93, es por obvia razones (sic) que solicitamos con todo respeto en segunda instancia, se corrija totalmente lo actuado por el Tribunal Administrativo de V/cio (sic) Meta que actuó en primera instancia sobre la acción de cumplimiento”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 25. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[6], 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Cuestión previa 2.2. Declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y suspensión de términos judiciales 26. Con ocasión del contagio a gran escala de la pandemia del Covid-19 y el aumento de ocupación en las unidades de cuidado Intensivo del país, el Consejo Superior de la Judicatura ha recomendado a los titulares de los despachos judiciales que implementen medidas que beneficien el trabajo en casa, a través de las plataformas tecnológicas institucionales, con el fin de preservar la salud e integridad de los funcionarios de la Rama Judicial, así como de los usuarios de la administración de justicia. En el Consejo de Estado se crearon correos electrónicos exclusivos para la interacción de los ciudadanos y se implementó el sistema de gestión judicial SAMAI[7], lo que ha permitido que las funciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se sigan desarrollando de manera virtual. 3.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 27. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 26 de enero de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta que accedió parcialmente a la acción constitucional, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 28.
¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 29. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a las autoridades accionadas, que deroguen y modifiquen lo previsto en el artículo 122 de la Resolución No. 2378 de 2018, en el sentido de atender las previsiones del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993? 4.
Razones jurídicas de la decisión 30. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 4.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 31. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 32.
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 33.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 34. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” [8](Subraya fuera del texto). 35.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 35.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[9]. 35.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 35.3.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 35.4. El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 35.5.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 4.2.
De la renuencia 36. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 37. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, antes de instaurar la demanda. 38.
En el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[10]. 39. Para cumplir con el requisito de renuencia la parte actora solicitó al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, el 21 de marzo de 2020[11], el cumplimiento del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, en relación con los términos para la entrega de encomiendas a los reclusos. 40.
El establecimiento carcelario EPMSC ACACÍAS respondió[12] a los actores, que “…en la Resolución 2378 del 22 de noviembre de 2018 ‘por la cual se expide el Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias Meta’. Establece la forma en que se hace la recepción y entrega de paquetes por encomiendas, a continuación le suscribo el Art. 122 numeral 1L La recepción de paquetes por encomiendas se realizará los cinco primeros días hábiles de cada mes y en el horario de 08:00 a las 11:00 y de las 13:00 a las 16:00 horas; el cronograma de entrega a la población privada de la libertad estará a cargo del responsable del área, previo visto bueno del Comando de Vigilancia y Dirección del Establecimiento”. 41.
En consecuencia, se encuentra probado que la parte actora sí constituyó en renuencia al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, respecto del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993. 42. Ahora, advierte la Sala que en relación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, no se acreditó el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, razón por la cual se rechazara la demanda respecto de esta entidad. 4.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento 43. En el caso concreto, los accionantes solicitaron que en cumplimiento del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, la Dirección del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías, Meta – EPMSC ACACÍAS, proceda a derogar y modificar el artículo 122 de la Resolución No. 2378 de 2018. 44.
No obstante, el Tribunal Administrativo del Meta estimó que de la lectura integral del escrito de demanda, se advertía como pretensión principal el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, frente al cual consideró que “…es clara la omisión del deber legal de “…levantar un acta en la que se relacionen los elementos enviados, la cual será entregada al interno al momento de recibir los elementos enviados.”, sin que sea de recibo la justificación de su no implementación por la falta de personal para el número de internos que se encuentran recluidos en el Establecimiento, toda vez que sí es posible, como se afirma en el informe rendido por el Establecimiento el 19 de enero de 2020, que las encomiendas sean entregadas y requisadas en presencia de los internos; por lo que también sería viable levantar en aquel momento el acta correspondiente de entrega de encomiendas (…), pues el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, solo deja a discrecionalidad del Establecimiento Penitenciario, la clase de elementos que pueden recibirse, su cantidad y su peso”, razón por la que ordenó al establecimiento carcelario EPMSC ACACÍAS que “…implemente el acta de registro de elementos enviados a los internos, en la cual se deberá relacionar los elementos que fueron enviados y quedar constancia de la entrega de dicho documento al recluso, como lo establece el inciso 2 del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993”. 45.
La Sala observa que la parte actora manifestó en el escrito de demanda que el artículo 122 de la Resolución No. 2378 de 2018, no cumple con las previsiones del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, toda vez que la “…mencionada Resolución 2378 de 22/11/2018 expedida por el INPEC en su artículo 122 que recepciona los paquetes, no se dejó escrito el horario puntual de la entrega de las encomiendas.
Lo que genera un problema a la población reclusa para entrega de las encomiendas que nuestras familias envían de diferentes partes del país, en cuanto a que se recepcionan los primeros (5) cinco días de cada mes, pero no se establece o puntualiza la entrega de mencionadas (sic) encomiendas”. 46. Mencionaron los accionantes que la Resolución 2378 de 2018, “…va en contravía de la Ley 65 de /93 (sic) y el art. 75 de la Ley 1709 de /14 (sic), que claramente consagra que la entrega de paquetes de encomiendas después de la recepción, se entregará al interno en el momento de la entrega de recibir los elementos enviados”; por tanto, estiman que el citado acto administrativo no cumple con los estándares contemplados en la Ley 65 de 1993. 47.
Los anteriores planteamientos fueron reiterados en el escrito de impugnación al resaltar que lo pretendido con este mecanismo constitucional, no es otra cosa que se le ordene a la Directora del Establecimiento Carcelario EPMSC ACACÍAS, que derogue y modifique el artículo 122 de la Resolución 2378 de 2018, atendiendo los parámetros previstos en el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993. 48.
En este orden de ideas, el Tribunal Administrativo del Meta se centró en analizar de manera general que la norma invocada conlleva un mandato claro, expreso y exigible, que prevé que al momento de recibir paquetes se levante un acta en la que se relacionen los elementos enviados, sin tener en cuenta que los reproches de la parte actora van dirigidos justamente a que la Resolución 2738 de 2018, “Por la cual se expide el Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias Meta”, no atendió el artículo 115 A de la Ley 65 de 1993. 49.
En este orden de ideas, como los reparos de los accionantes se hacen contra un acto administrativo que se presume legal, para determinar si se incluyeron las previsiones del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, implica un estudio de fondo que no corresponde hacer a este juez constitucional a través de la acción de cumplimiento, toda vez que los argumentos expuestos deben ser conocidos por el juez natural, quien será el que establezca si le asiste razón a los demandantes con sus inconformidades o, al establecimiento carcelario demandado, a través del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 50.
En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el cumplimiento de las disposiciones invocadas como incumplidas y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo del acto administrativo que presuntamente no atendió las disposiciones previstas en el artículo 115 A de la Ley 63 de 1993. 51.
De esta manera, para la Sala la pretensión de la parte actora es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues ésta dispone de otro mecanismo de defensa judicial, como se dijo en precedencia, para para obtener la modificación del acto administrativo contentivo del ‘Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias Meta’. 52.
Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos. 3.4.
Conclusión 53. Se advierte que los accionantes en su escrito de impugnación destacaron que la acción de cumplimiento se ejerció para que se ordenara al establecimiento carcelario la derogatoria del artículo 122 de la Resolución 2378 de 2018, al considerar que no tuvo en cuenta los preceptos del artículo 115 A de la Ley 65 de 1993, para para lo cual cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para lograrlo, razón por la que revocará el fallo del Tribunal Administrativo del Meta, para, en su lugar (i) rechazar la demanda por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, por falta del requisito de renuencia; y, (ii) declarar la improcedencia de la acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR sentencia del 26 de enero de 2021 del Tribunal Administrativo del Meta, para en su lugar: 1.
RECHAZAR la demanda respecto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, por no agotarse el requisito de renuencia. 2. DECLARAR la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. [2] “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones.”. [3] La petición no fue allegada con la demanda, no obstante, se aportó parte de la respuesta que dio el Establecimiento Carcelario EPMSC ACACÍAS, en el que consta que la parte actora hizo la solicitud el 21 de marzo de 2020. [4] Se anexo con la demanda parte del documento de respuesta, en el que no se precisa la fecha, con el cual se acredita que el Establecimiento Carcelario EPMSC ACACÍAS, atendió la petición del 21 de marzo de 2020 de la parte actora, documento que fue tenido como prueba por el Tribunal Administrativo del Meta en auto del 16 de diciembre de 2020. [5] La sentencia del 26 de enero de 2021, fue notificada por correo electrónico el 1º de febrero de 2021 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 2 de febrero de 2021.
Así pues, se evidencia que los accionantes impugnaron dentro del término legalmente previsto, ver expediente digital. [6] “ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.
En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [7] “SAMAI es un aplicativo web producto de la innovación interna, que recoge las necesidades y las buenas prácticas de gestión judicial; permite gestionar y controlar un expediente judicial desde su inicio hasta su terminación; la incorporación de los antecedentes del expediente digitalizados; notificaciones electrónicas; la participación de sujetos procesales autorizados y el trámite de los expedientes dentro cada despacho; integra en una sola aplicación funcionalidades dispersas y brinda un tablero de control al servidor judicial para el seguimiento de su despacho.
Integra otros sistemas internos como la gestión de personal y el sistema de relatoría (…)” [8] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [9] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [10]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. [11] Si bien no se aportó el documento mediante el cual los actores solicitaron al Establecimiento Carcelario el cumplimiento de la norma invocada, se advierte que en escrito de respuesta se admite que la parte actora presentó la petición el 21 de marzo de 2020. [12] Se anexo parte del documento de respuesta, en el que no se precisa la fecha, con el cual se acredita que el Establecimiento Carcelario EPMSC ACACÍAS, atendió la solicitud de la parte actora.