11001-03-06-000-2020-00175-00 — Consejo de Estado

PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social / INHIBITORIO - Cumplimiento de fallo judicial. Imposibilidad de modificar una sentencia, mediante un conflicto de competencias administrativas La UGPP manifiesta que debería ser la entidad legitimada para reliquidar la pensión de jubilación, sin embargo, no puede dar cumplimiento al fallo judicial, porque no fue parte en el proceso, ni fue, por lo tanto, la entidad que resultó condenada en la respectiva sentencia. En esa medida, considera que no tiene un título presupuestal para efectuar la reliquidación y efectuar u ordenar los pagos correspondientes.

Lo que existe, por lo tanto, es un problema jurídico diferente, que puede plantearse así: ¿Qué mecanismos jurídicos podría utilizar la UGPP para cumplir lo dispuesto en una sentencia judicial en la que fue condenada la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – a efectuar la reliquidación de una pensión convencional de jubilación reconocida por la ESE José Prudencio Padilla? Para solucionar esta clase de problemas jurídicos no fueron diseñados ni regulados los conflictos de competencia administrativa.

Tales asuntos deben ser resueltos mediante otros instrumentos jurídicos, ya sea judiciales o extrajudiciales, como la conciliación, la transacción, los contratos interadministrativos, los traslados presupuestales, la cesión de crédito e, incluso, los decretos reglamentarios y otras normas administrativas que el Gobierno Nacional puede expedir.

En esa medida, la Sala concluye que actualmente no existe un conflicto de competencia administrativa entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo cual se declarará inhibida, pues, el Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia del 21 de agosto de 2014, definió, en última instancia y con efectos de cosa juzgada, la autoridad que debía cumplir con lo ordenado en su propio fallo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00175-00(C) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social Asunto: Inhibitorio.

Cumplimiento de fallo judicial. Imposibilidad de modificar una sentencia, mediante un conflicto de competencias administrativas La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, los antecedentes más relevantes de este asunto se pueden resumir así: 1. Mediante la Resolución núm. 01879 del 6 de febrero de 2005, el gerente de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla reconoció una pensión vitalicia de jubilación a la señora Remedios Victoria González de Mejía, a partir del 30 de diciembre de 2004, equivalente al 75% del promedio de todos los factores laborales que constituyen salario, percibidos por ella en el último año de servicios[1]. 2.

Dicha pensión fue reajustada, por medio de la Resolución núm. 006072 del 2 de diciembre de 2005, en la cual se estableció[2]:

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la Resolución No. 001879 de 16 de febrero de 2005, en el sentido que el valor a pagar por concepto de la pensión de Jubilación reconocida al señor (a), REMEDIOS GONZÁLEZ DE MEJÍA, identificada con CC. 33121360 a partir del 30 de diciembre de 2004, en la suma de UN MILLON TRECIENTOS TREINTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MIL PESOS M/L ($ 1335632) [sic] y no la señalada en dicha providencia. 3.

La señora González de Mejía demandó la nulidad de las Resoluciones 001879 de 2005 y 0060272 de 2005 y del oficio de fecha 18 de julio de 2007, expedido por el gerente de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, mediante el cual se le negó el reajuste pensional solicitado, conforme a la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social (Sintraseguridadsocial). 4.

El 10 de diciembre de 2012, en primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Riohacha negó las súplicas de la demanda[3]. 5. El Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia del 21 de agosto de 2014, revocó la sentencia de primera instancia, y accedió a las pretensiones de la demanda. En este sentido, ordenó[4]:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Riohacha el día 10 de diciembre de 2012, en su lugar:

SEGUNDO: Declárese la nulidad de los actos administrativos demandados, las resoluciones No. [sic] 001879 del 16 de febrero de 2005 y 006072 del 2 de diciembre del mismo año, al igual que el oficio de fecha 18 de julio de 2007, expedido por el Gerente de la ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA, mediante el cual se negó el reajuste pensional a la demandante conforme la convención colectiva de trabajo celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y el sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social (Sintraseguridadsocial).

De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, por ser la entidad que por sustracción de materia sucede procesalmente a la extinta ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA, al reconocimiento de la pensión de jubilación de carácter convencional de la señora REMEDIOS GONZALEZ DE MEJÍA [sic], para que se tenga en cuenta al momento de la reliquidación de la respectiva pensión.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL por ser la entidad que por sustracción de materia sucede procesalmente a la extinta E.S.E José Prudencio Padilla, a reliquidar la pensión de jubilación de carácter convencional reconocida a la señora REMEDIOS GONZALEZ DE MEJÍA, tomando como base los siguientes factores de remuneración devengados en los dos últimos: [sic] asignación básica mensual, prima de servicios y vacaciones, auxilio de alimentación y transporte, valor trabajo nocturno, suplementario y en horas extras, valor de trabajo en días dominicales y feriados, conforme a lo pactado en la Convención Colectiva. […] 6.

Mediante providencia del 7 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de la Guajira aclaró la sentencia del 21 de agosto de 2014[5], de la siguiente forma: […]

PRIMERO: Aclárese el Numeral cuarto de la sentencia proferida el 21 de Agosto de 2014 por esta Corporación, en el sentido de indicar que se reliquide la pensión de jubilación de la señora REMEDIOS GONZÁLEZ MEJÍA, a partir del 30 de diciembre de 2004, teniendo en cuenta el 100% de lo percibido en los dos últimos años anteriores: asignación básica mensual, prima de servicios y vacaciones, auxilio de alimentación y transporte, valor trabajo nocturno, suplementario y en horas extras, valor de trabajo días dominicales y feriados, conforme a lo pactado en la Convención Colectiva.

Así mismo, se deben cancelar a la demandante las diferencias pensionales dejadas de percibir debidamente desde el momento que adquirió el derecho a la pensión, es decir a partir del 30 de diciembre de 2004. La cual estará a cargo del MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL por ser la entidad que por sustracción de materia sucede procesalmente a la extinta E.S.E JOSÉ PRUDENCIO PADILLA.

SEGUNDO: Los demás numerales no sufren modificación alguna. 7. Por medio de las Resoluciones RDP 000064 del 5 de enero de 2016[6], RDP 008959 del 26 de febrero de 2016[7] y RDP 016154 del 19 de abril de 2016[8], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se negó a dar cumplimiento a la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, porque en dicho fallo se atribuyó al, entonces, Ministerio de Protección Social la competencia para reliquidar la pensión convencional reconocida a la señora González de Mejía, por la ESE José Prudencio Padilla, por lo que no existe condena en contra de la UGPP. 8.

Mediante oficio con radicado núm. 201770012127282 del 13 de julio de 2017, el coordinador del grupo de Administración de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que ese organismo no cumpliría con lo ordenado en el fallo judicial, pues, a su juicio, la UGPP era la encargada de resolver la petición de la señora Remedios Victoria González de Mejía, para que se diera cumplimiento a la sentencia. 9.

La UGPP, por medio del Auto ADP 006504 del 30 de agosto de 2017[9], planteó un conflicto de competencias entre esa entidad y el Ministerio de Salud y Protección Social. 10. Sin embargo, solo hasta el 23 de julio de 2020[10], mediante escrito presentado a la Sala, la UGPP solicitó resolver dicho conflicto presunto, con el objeto de que se determinara la entidad competente para dar cumplimiento al fallo judicial emitido por el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira el 21 de agosto de 2014, que ordenó reliquidar la pensión convencional reconocida a la señora Remedios Victoria González de Mejía. II.

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones. Se comunicó la actuación a la UGPP, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Tribunal Administrativo de la Guajira, al Juzgado Primero de Descongestión de Riohacha y a la señora Remedios Victoria González de Mejía. Obra también informe secretarial del 12 de agosto de 2020, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a través de correo electrónico, que el Consejo de Estado, mediante el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020[11], dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil podían adelantarse por vía electrónica, aún durante los periodos en que se encontraran suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

En el mismo informe secretarial, se señaló que, dentro del término de fijación del edicto, la UGPP presentó alegatos, en 6 folios, y el Ministerio de Salud y Protección Social, en 21 folios. Por otro lado, luego de examinar la documentación allegada al expediente en forma digital, se observó que no se encontraban varios documentos que resultaban importantes para solucionar el conflicto de competencias, razón por la cual el consejero ponente, mediante auto del 18 de septiembre de 2020, ordenó oficiar a la UGPP para que allegara copia de algunos actos administrativos, y al Tribunal Administrativo de la Guajira, para que enviara la sentencia del 21 de agosto de 2014, mediante el cual ordenó reliquidar la pensión de la señora Remedios Victoria González de Mejía. En cumplimiento del citado auto, la UGPP remitió los documentos solicitados.

Sin embargo, el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante oficio núm. 0614 del 2 de septiembre de 2020, informó a la Secretaría de la Sala que el proceso con núm. de radicación 44001333100220080035401 fue remitido al Juzgado Primero Administrativo de Riohacha, al quedar ejecutoriada la sentencia del 21 de agosto de 2014, por lo que reenviarían la solicitud al Juzgado, para que diera cumplimiento a lo ordenado en el auto.

Mediante informe secretarial del 14 de septiembre de 2020, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha allegó, de manera digital, copia del expediente radicado con el núm. 44001333100220080035400, en doscientos noventa y cuatro (294) folios. Sin embargo, revisado el citado expediente, no se encontró la sentencia del 21 de agosto de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de la Guajira.

Por tal motivo, con la finalidad de completar la información requerida para resolver el conflicto planteado, el consejero ponente, mediante auto del 18 de septiembre de 2020, ordenó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Riohacha que remitiera copia del fallo del 21 de agosto de 2014, dictado por el Tribunal Administrativo de la Guajira, dentro del proceso con núm. de radicación 44001333100220080035401.

En respuesta, el Juzgado envió la sentencia solicitada, en un archivo PDF, el 24 de septiembre de 2020. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La UGPP, en sus alegatos, manifiesta que el Tribunal Administrativo de la Guajira, en la sentencia del 21 de agosto de 2014, incurrió en un error, al tener como legitimado en la causa por pasiva al Ministerio de Salud y Protección Social, a pesar de que la UGPP es la entidad que estaría legitimada para reliquidar la pensión de jubilación convencional de la señora González de Mejía. Señala que el Tribunal no tuvo en cuenta lo establecido en los Decretos 2013 de 2012 y 3000 de 2013, en los cuales se da la competencia a la UGPP, para: […] conocer de las pensiones que en calidad de empleador estaban en cabeza del Instituto de Seguro Social, incluyendo las reconocidas por las Empresas Sociales del Estado liquidadas, como lo es en este caso, la ESE JOSÉ PRUDENCIO PADILLA.

Es decir, a quien se debió vincular en el proceso contencioso en calidad de demandado, al estar legitimado en la causa por pasiva era a la UGPP y no al Ministerio de Salud y Protección Social. A pesar de lo anterior, señala que la UGPP se encuentra imposibilitada para dar cumplimiento al fallo judicial, debido a que el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[12] dispone que solo se pueden incluir apropiaciones que correspondan a créditos judicialmente reconocidos, por lo que: […] la Unidad no cuenta con un título de gasto que permita dar cumplimiento al mismo, pues en la sentencia se condenó al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, aunado que nunca se dio la sucesión procesal, luego entonces, la sentencia no es oponible a la UGPP.

Por esta razón, la UGPP indica que promueve el conflicto de competencias para que se determine cuál es la entidad obligada al cumplimiento del fallo judicial del 21 de agosto de 2014, dictado por el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante el cual se ordenó reliquidar la pensión convencional a la que tiene derecho la señora Remedios Victoria González de Mejía. 2.

Ministerio de Salud y Protección Social El Ministerio indica, en sus alegatos, que en ningún momento fungió como empleador o recaudador de aportes para pensión de la señora González de Mejía, además de que, ni constitucional ni legalmente, cuenta con la función de reconocer o pagar las pensiones que anteriormente estaban a cargo del ISS, como empleador.

Adicionalmente, considera que el Tribunal Administrativo de la Guajira se equivocó al ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social reliquidar la pensión de jubilación, cuando dicha función le fue asignada directamente a la UGPP. Al respecto, manifestó: […] no es lógico que una cartera ministerial, como es el Ministerio de Salud y Protección Social, deba asumir competencias que por disposición de la ley le están directamente conferidas a otras entidades, esto es a la UGPP; teniendo en cuenta, además, que el presupuesto que le es asignado a mi representado, no cuenta con partida o rubro alguno para cubrir el pago de obligaciones pensionales de trabajadores que hicieron parte de entidades que fueron liquidadas, como tampoco le asiste competencia para expedir actos administrativos para la reliquidación de la pensión de la señora Remedios Victoria González de Mejía. IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del CPACA (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»[13] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha reiterado, en varias oportunidades, los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, que la Sala pueda resolverlo de fondo.

Esto es: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa, y iv) que verse sobre un caso concreto. […][14] Asimismo, ha concluido que cuando existen decisiones judiciales que han definido previamente la competencia, o han atribuido expresamente una obligación o función a determinada autoridad, la Sala no puede pronunciarse de fondo: Igualmente ha manifestado la Sala, en algunas ocasiones, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que debe continuar la actuación o proferir el acto administrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto.[15] (La subraya no es del original). […] [E]s imprescindible recordar que la Sala, en pronunciamientos anteriores, ha manifestado: “… la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede determinar la responsabilidad de una autoridad distinta a la señalada en el fallo de tutela, ya que ésta no ha sido infirmada por la autoridad competente, razón por la que goza de los efectos de cosa juzgada.

De lo contrario la Sala se convertiría en una especie de tercera instancia que modifica fallos judiciales, lo cual, no corresponde a la naturaleza, finalidad y características del conflicto de competencias administrativas.”[16] Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social, y se refiere a un asunto concreto de naturaleza administrativa, como es la reliquidación de una pensión de jubilación convencional.

No obstante, en este caso, una autoridad judicial, mediante sentencia, que se encuentra en firme, atribuyó expresamente la obligación de efectuar la reliquidación de la citada pensión a determinada autoridad administrativa (Ministerio de la Protección Social, hoy en día, Ministerio de Salud y Protección Social), sin que, posteriormente, hayan ocurrido hechos nuevos, o se hayan expedido normas nuevas que impliquen la necesidad de revisar la competencia para el cumplimiento del fallo judicial.

A este respecto, vale la pena precisar que, aun cuando la Sala ha resuelto de fondo conflictos de competencias administrativas relativos a la autoridad que debe dar cumplimiento a una sentencia judicial ejecutoriada, lo ha hecho bajo el presupuesto de que, en forma concomitante o posterior a dicha providencia, han ocurrido hechos nuevos o se han expedido disposiciones nuevas que hagan jurídicamente imposible cumplir el fallo para la entidad que fue condenada, o que generen, al menos, una seria duda sobre su competencia, tal como ocurre cuando se ordena la supresión o la liquidación de la autoridad obligada, o se dispone su escisión o su fusión, o se trasladan todas o algunas de sus funciones a otras entidades, entre otras situaciones.[17] Nada de esto ha ocurrido en el presente caso o, al menos, las partes no lo han planteado así, como fundamento para sustentar la existencia del conflicto de competencias. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[18]. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el asunto de la referencia, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Caso concreto En este caso, es preciso referirse, en primer lugar, a las sentencias dictadas por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Riohacha y el Tribunal Administrativo de la Guajira. 3.1. Sentencia expedida por el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Riohacha El 10 de diciembre de 2012, el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Riohacha declaró probada la excepción de fata de legitimación en la causa por pasiva, planteada por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y, con base en ello, negó las pretensiones de la demanda.

En el citado pronunciamiento, el juez señaló: […] al liquidarse las ESE en el país, lo relacionado a los pasivos que en materia de pensiones y otros asuntos de carácter laboral quedaban pendientes, estas pasaron a ser parte de la Nación, para ser canceladas por el Ministerio de Hacienda a través de encargos fiduciarios, tal y como lo señala el decreto 254 de 2000 y el 2505 de 2006, este último por medio del cual liquidaron la ESE José Prudencio Padilla […] En la misma sentencia, se citan los artículos 1º y 9º del Decreto 2505 de 2006, que disponen:

ARTÍCULO 1: SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, constituida como una categoría especial de entidad pública descentralizada de la rama ejecutiva del nivel nacional, creada mediante el Decreto-Ley 1750 de 2003 y adscrita al Ministerio de la Protección Social. […]

ARTÍCULO

9. TERMINACIÓN DE LA VINCULACIÓN. La supresión de los cargos como consecuencia del proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en Liquidación, dará lugar a la terminación del vínculo legal y reglamentario o contractual, según el caso, de los servidores públicos de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

Con base en estas normas, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Riohacha concluyó que el Ministerio de la Protección no era sujeto pasivo de la acción, por lo cual declaró su falta de legitimación. 3.2. Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira El Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia del 21 de agosto de 2014, consideró que el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) sí estaba legitimado en la causa para efectuar la reliquidación pensional solicitada, basándose, para ello, en el proceso de liquidación de la ESE José Prudencio Padilla[19], que culminó el 30 de mayo de 2008, fecha en que se suscribió la respectiva acta de liquidación y se celebró el contrato de fiducia mercantil núm. 3-1-0373 con la fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora), que, en las cláusulas cuarta y vigésima quinta, dispuso lo siguiente: CLAUSULA CUARTA: FIDECOMITENTE – Para los efectos de este contrato, la ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN, ejercerá los derechos que la ley concede a los fideicomitentes.

Después de extinguido legalmente la entidad en liquidación, el presente contrato continuará vigente y con plenitud de sus efectos y en ese evento la calidad del Fideicomitente será ostentada por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. CLAUSULA VIGÉSIMO QUINTA: CESIÓN DEL CONTRATO – Antes de extinguida la persona jurídica ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN en su calidad de FIDEICOMITENTE, el presente contrato y su otrosí serán cedidos al Ministerio de la Protección Social o la entidad designada por el Gobierno Nacional, por potestad de lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 18 y el artículo 21 del Decreto 2505 de 2006, es el subrogatorio legal del presente contrato (sic).

Asimismo, el Tribunal Administrativo de la Guajira señaló que el Decreto 2709 de 2008 estableció que las obligaciones laborales de la ESE José Prudencio Padilla serían asumidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero solo en dos aspectos claramente definidos: «[…] i) créditos laborales reconocidos por el agente liquidador a acreedores reclamantes extemporáneos; y ii) créditos laborales reconocidos por el agente Liquidador a acreedores incluidos en el pasivo cierto no reclamado».

Así las cosas, el Tribunal concluyó que las obligaciones laborales no asumidas expresamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fueron subrogadas al Ministerio de la Protección Social, como se indicó en el contrato de fiducia y en el respectivo otrosí, suscrito por la Fiduprevisora y el Ministerio de la Protección Social. Por tal razón, el Tribunal revocó la sentencia de primera instancia y declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de la Protección Social.

Como consecuencia, ordenó a dicha cartera (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), como autoridad «que sucede procesalmente a la ESE José Prudencio Padilla», reconocer y reliquidar la pensión de jubilación de carácter convencional reconocida a la señora Remedios González de Mejía. El 7 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de la Guajira, por solicitud de la apoderada judicial de la señora González de Mejía, aclaró la sentencia del 21 de agosto de 2014, indicando que la reliquidación de la pensión de jubilación es a partir del 30 de diciembre del 2004, y que se deben pagar las diferencias pensionales dejadas de percibir por la beneficiaria, a partir del momento en que adquirió el derecho a la pensión. 3.3.

Conclusiones sobre la competencia de la Sala En relación con el presunto conflicto promovido por la UGPP, vale la pena reiterar que la Sala se ha referido a su competencia para conocer de conflictos competenciales, en aquellos casos en que el asunto ya ha sido resuelto mediante una decisión judicial, o está sometido a un proceso de esta clase, así: « […] no es procedente pronunciarse en asuntos que versen sobre la misma materia o una sustancialmente conexa, a aquellas que están sometidas a una decisión judicial, pues la controversia debe resolverse mediante sentencia que habrá de cumplirse con efectos de cosa juzgada […]»[20].

Acorde con lo anterior, la Sala ha establecido que sus funciones se deben desarrollar con absoluto respeto de las competencias atribuidas a la Rama Legislativa y a la Rama Judicial, por lo que no es posible plantear conflictos de competencia administrativa cuando el asunto que debe resolverse es de carácter judicial o legislativo. A este respecto, ha sostenido: […] El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos […][21].

Asimismo, la doctrina ha señalado que los conflictos de competencias administrativas constituyen «[…] una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial […]», y que «no es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial […]»[22]. En el presente caso, mediante sentencia del 21 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de la Guajira ordenó al Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) reliquidar la pensión de jubilación convencional reconocida a la señora Remedios Victoria González de Mejía, por la ESE José Prudencio Padilla.

El asunto puesto en conocimiento de la Sala para ser dirimido como un conflicto de competencias, ya fue sometido al conocimiento de la Jurisdicción y decidido mediante sentencia de última instancia, que hizo tránsito a cosa juzgada. Si el Ministerio de Salud y Protección Social estaba inconforme con dicha sentencia, porque consideraba que legalmente no era la autoridad que tenía el deber ni la posibilidad de cumplir lo ordenado allí, en el sentido de efectuar la reliquidación de la pensión mencionada, ha debido, entonces, utilizar todos los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios (entre ellos, la acción de tutela), en la oportunidad que correspondía, para lograr que la citada providencia judicial fuera modificada, revocada, anulada o dejada sin efectos.

La UGPP manifiesta que debería ser la entidad legitimada para reliquidar la pensión de jubilación, sin embargo, no puede dar cumplimiento al fallo judicial, porque no fue parte en el proceso, ni fue, por lo tanto, la entidad que resultó condenada en la respectiva sentencia. En esa medida, considera que no tiene un título presupuestal para efectuar la reliquidación y efectuar u ordenar los pagos correspondientes.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones explicadas en la presente decisión.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Riohacha, al Tribunal Administrativo de la Guajira y a la señora Remedios Victoria González de Mejía.

TERCERO: ARCHIVAR el expediente de esta actuación en la Secretaría de la Sala.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Documento 4, expediente digital. [2] Documento 5, expediente digital. [3] Documento 8, expediente digital. [4] Documento de la carpeta «informe secretarial 24 de septiembre». [5] Documento 3, expediente digital. [6] Documento de la carpeta «informe secretarial 10 de septiembre». [7] Ídem. [8] Ídem. [9] Documento 7, expediente digital. [10] Documento 1, expediente digital. [11] Con el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC. [12] Decreto 111 de 1996. «Artículo 38: En el Presupuesto de Gastos se podrán incluir apropiaciones que correspondan: a) A créditos judicialmente reconocidos; […]» [13] Ley 1437 de 2011. «Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00131-00 (C). [15] Ídem y decisión del 17 de mayo de 2017, radicación n.º 11001-03-06-000- 2016-00152-00(C). [16] Esta cita es de la decisión del conflicto 2016-00131: «Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil.

Expediente 11001-03-06-000- 2012-00051-00. / También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, Exp. 110010306000200600111 00.» [17] Por ejemplo, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en decisión del 27 de noviembre de 2014 (conflicto de competencias radicado con el n.° 11001- 03-06-000-2014-00082-00), dijo: «En efecto, en algunas ocasiones se presentan circunstancias que generan dudas sobre la entidad que está llamada a cumplir la condena por eventos que hayan ocurrido después de proferida la sentencia, e incluso durante el proceso pero que no fueron reconocidos en el fallo y que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada, tales como supresión de entidades públicas, eliminación de funciones, fusiones o escisiones, y reasignación de funciones entre entidades, órganos y organismos.

En tales casos excepcionales, la necesidad de garantizar los derechos reconocidos o declarados en la sentencia, así como el principio de la tutela judicial efectiva, que forman parte del derecho de acceso a la administración de justicia, como la Corte Constitucional lo ha señalado en varias sentencias, hacen que la Sala de Consulta y Servicio Civil deba resolver el conflicto de competencias que se presente y declarar, por lo tanto, cuál de las entidades que participan en la disputa o, incluso, una tercera entidad u organismo, es el competente para cumplir lo ordenado en el fallo judicial». [18] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [19] Mediante el Decreto 2505 del 29 de julio de 2006, se ordenó la supresión y liquidación de la ESE José Prudencio Padilla, para lo cual se dispuso de un plazo de 1 año, prorrogable por un término igual. [20] Consejo de Estado.

Decisión del 22 de junio de 2016. Sala de Consulta y Servicio Civil (Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00047-00) // Ver también: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias de 20 de noviembre de 2014 (Radicación núm. 11001-03-06-000- 2014-00142-00(C) «(…) no se está ya en presencia de una actuación de carácter administrativo sino judicial, lo cual escapa del conocimiento de esta Sala, pues será la autoridad judicial quien deberá pronunciarse en relación con la representación judicial del interés que concierne al Estado en el asunto ejecutivo (remate de bienes de los procesados) que tiene bajo su conocimiento y decisión. En este orden de ideas, al no cumplirse los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas la Sala debe inhibirse». [21] Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, conflicto núm. 110010306 2011 015 del 6 de abril de 2011.

Ver también el conflicto núm. 11001-03-06-000-2016-00098-00 del 15 de noviembre de 2016.Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Conflicto Nº 110010306 2011 015 del 6 de abril de 2011. [22] ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando. Conflictos de competencias administrativas en Colombia. En: Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011.

Bogotá: Sala de Consulta y Servicio Civil. Banco de la República, 2012, p.65.