ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Se encuentra pendiente la resolución de los recursos de reposición y apelación / COMPETENCIA DEL JUEZ NATURAL – Para conocer sobre las controversias contra los actos administrativos / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Para controvertir los actos administrativos de carácter particular / SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA EN EL PROCESO ORDINARIO - Medio idóneo y eficaz / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE [L]a Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, por las razones que se exponen a continuación: Primero, no se ha culminado el procedimiento administrativo de la solicitud que presentó la [actora] para adherirse a los efectos de la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera el 1° de noviembre de 2012, comoquiera que todavía no se han resuelto los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación que interpuso contra la Resolución N° 20190030300000016 de 2019.
Es decir, actualmente no existe certeza sobre la decisión de la administración y, en ese sentido, debe permitirse a la Defensoría del Pueblo que cumpla con su labor y determine si la [Actora] tiene o no derecho a la indemnización que reclamó. De modo que, hasta que no se profiera una decisión que resuelva los recursos que se interpusieron contra la Resolución N° 20190030300000016 de 2019, no es posible afirmar que la Defensoría del Pueblo vulneró los derechos fundamentales de la accionante por no acceder a la solicitud que presentó, ya que, si bien el agotamiento de los recursos en vía administrativa no implica la improcedencia de la acción de tutela, lo cierto es que en el caso concreto, no existe una decisión definitiva que niegue a la tutelante el reconocimiento y pago de la administración. Segundo, proferida la decisión por parte de la administración, ella cuenta con los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011 para controvertir la legalidad de los actos administrativos con los que este inconforme.
En efecto, el juez natural para conocer las controversias suscitadas con ocasión de las decisiones que adoptan las autoridades del Estado es el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no el de tutela. Ahora bien, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante puede solicitar al juez contencioso administrativo que decrete medidas cautelares, las cuales representan un medio idóneo y con ello defender sus derechos de manera eficaz, de conformidad con los artículos 229 a 241 de la Ley 1437 de 2011.
Así las cosas, tampoco se han agotado todos los mecanismos judiciales idóneos para la defensa de los derechos fundamentales que invocó la [actora]. Tercero, la parte actora no manifestó que se configurara un perjuicio irremediable con ocasión de la Resolución N° 20190030300000016 de 2019 y tampoco se advierte que se presente alguna situación que permite superar el requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela, ante la idoneidad del medio judicial con el que cuenta una vez exista una decisión en firme por parte de la Defensoría del Pueblo.
Lo anterior, por cuanto es claro que lo único que se persigue con la presente solicitud de amparo es el reconocimiento de un derecho eminentemente patrimonial y no hacer cesar la amenaza de una garantía iusfundamental. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05211-00(AC) Actor: LUZ ÁNGELA CUCUNUBÁ MALAGÓN Demandado: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra acto administrativo – improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad[1] SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida por la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón contra la Defensoría del Pueblo.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 10 de diciembre de 2020[2] al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá[3], la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Defensoría del Pueblo, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la no discriminación, a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso, a la “información”, al “domicilio” y a la “buena fe”. 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la Resolución No. 20190030300000016 de 2019, mediante la cual la Defensoría del Pueblo le negó el reconocimiento como parte del grupo adherente de beneficiarios de la sentencia del 1º de noviembre de 2012, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo con radicado N° 25000-23-26-000-1999-00002- 04, en la cual se ampararon los derechos colectivos a la intimidad familiar y a la recreación y libre utilización del tiempo libre. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “PRIMERA: que se me garantice los derechos fundamentales vulnerados por la defensoría del pueblo y el consejo de estado quienes de manera directa y cruda me están excluyendo a mí y a varios miembros de mi grupo familiar dejándonos por fuera de la indemnización a que tenemos derecho por ley.
SEGUNDA: que se realice el pago de esta indemnización de forma inmediata a todo mi grupo familiar sin ningún tipo de discriminación más a un que todavía este contratista del relleno de doña Juana sigue contaminando con sus olores y moscas y roedores a toda la localidad de Usme la defensoría del pueblo lleva más de 15 años si dar la orden de pago ganando intereses para esta entidad y mucha gente a muerto sin que se le allá (sic) indemnizado y lo mismo va a pasar con nosotros” (sic a toda la transcripción). 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Leonor Buitrago Quintero y otros, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra el Distrito Capital de Bogotá, con el fin de que se declarara patrimonial y administrativamente responsable a la entidad de los perjuicios causados con ocasión de la “catástrofe ambiental y sanitaria ocasionada por el derrumbe de basuras sucedido el 27 de septiembre de 1997 en el relleno sanitario de Doña Juana”. 5.
El proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A que, a través de fallo del 24 de mayo de 2007, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 6. Inconformes, los demandantes, el Distrito Capital de Bogotá y Prosantana S.A.[4], apelaron la decisión de primera instancia y los recursos le correspondió resolverlos a la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 1° de noviembre de 2012[5], dispuso, entre otras cosas, lo siguiente: “PRIMERO. - MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de mayo de 2007.
SEGUNDO. - DECLÁRASE RESPONSABLE al DISTRITO DE BOGOTÁ en relación con los daños ocasionados por el derrumbe del Relleno Sanitario Doña Juana acaecido el 27 de septiembre de 1997.
TERCERO. - CONDÉNASE al DISTRITO DE BOGOTÁ a pagar a título de indemnización de daño moral y afectación de los derechos constitucionales a la intimidad familiar y a la recreación y libre utilización del tiempo libre, la suma de $227.440.511.400 a los integrantes del grupo que se hayan constituido como parte en el proceso y los que lo hagan después, en los términos señalados en la parte motiva.
La suma de dinero constitutiva de esta condena se deberá pagar al Fondo para la protección de los derechos e intereses colectivos, administrado en los términos de ley, por el Defensor del Pueblo.
CUARTO. - Como consecuencia de la orden anterior, DISPÓNESE que dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído, el monto de la indemnización colectiva objeto de esta condena, sea entregado al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS administrado por el Defensor del Pueblo, y a cargo del cual se pagarán las indemnizaciones, según lo ordenado en el artículo 65-3 de la Ley 472 de 1998.
Dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se realice la referida consignación al fondo mencionado, los actores miembros del grupo deberán acreditar ante el defensor del Pueblo, con prueba idónea, su pertenencia a uno de los subgrupos de acuerdo con los requerimientos establecidos en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO. - CONDÉNASE a PROSANTANA a reembolsar al Distrito del Bogotá lo pagado por aquél como consecuencia de la condena impuesta en esta sentencia.
SEXTO. - DISPÓNENSE las indemnizaciones correspondientes a las demás personas del grupo que no hayan concurrido al proceso y que dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la presente sentencia decidan acogerse a lo aquí dispuesto, suministrando la información de que trata el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, los que no podrán invocar daños extraordinarios excepcionales a los probados en el presente proceso.
Para lo cual deberá observarse, igualmente, lo preceptuado en el literal b) del numeral 3º del artículo 64 in fine. En consecuencia, LIQUÍDENSE los honorarios del abogado coordinador en una suma equivalente al 10% de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente. (…)”. 7. El 27 de marzo de 2015, la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón presentó solicitud de adhesión al grupo de beneficiarios de la sentencia del 1° de noviembre de 2012, para lo cual allegó copia de la cédula de ciudadanía, registro civil de nacimiento, certificado de suscriptor del servicio público de energía eléctrica para el año 1997 y certificado del SISBEN[6]. 8.
La Defensoría del Pueblo expidió la Resolución N° 20190030300000016 del 2019[7] “Por la cual se conforman los grupos de adherentes y no adherentes a los efectos de la Sentencia del 1 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, dentro de las acciones de grupo N° 2500023260001999-00002-04 y 2000-00003-04 Caso Relleno Sanitario Doña Juana”, en la cual resolvió, entre otras cosas, lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer como integrantes del grupo de adherentes a los efectos de la Sentencia del Consejo de Estado, dentro de las acciones de grupo 1999-00002-04 y 2000-00003-04, a las personas que debidamente acreditaron, ante el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, las condiciones objetivas y subjetivas dictadas por la Autoridad Judicial, de acuerdo con los 166.831 Resultados de Análisis Individualizados -RAI- que son parte integrante del presente acto administrativo, y que pueden consultarse en el siguiente enlace: https://donajuanaleresponde.defensoria.gov.co/#/signup/consulta- integral.
ARTÍCULO SEGUNDO: No reconocer como integrantes del grupo de adherentes a los efectos de la Sentencia del Consejo de Estado, dentro de las acciones de grupo 1999- 00002-04 y 2000-00003-04, a las personas que no acreditaron, ante el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, las condiciones objetivas o subjetivas dictadas por la Autoridad Judicial, de acuerdo con los 433.164 Resultados de Análisis Individualizados -RAI- que son parte integrante del presente acto administrativo, y que pueden consultarse en el siguiente enlace: https://donajuanaleresponde.defensoria.gov.co/#/signup/consulta-integral.
(…)” 9. En relación con la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón, en el “RESULTADO DE ANÁLISIS INDIVIDUALIZADO (RAI)” N° 1733194, se determinó: “EL SOLICITANTE NO PROBÓ HABER RESIDIDO, TRABAJADO NI ESTUDIADO EN NINGUNA ZONA (SUBGRUPO) DE AFECTACIÓN, PUES ALGUNAS DE LAS PRUEBAS RELACIONADA (sic) CON EL PERIODO DE TIEMPO COMPRENDIDO ENTRE EL 27 DE SEPTIEMBRE Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 1997 NO PUDIERON UBICARSE DENTRO DEL ÁREA DE AFECTACIÓN, porque respecto al documento ENCUESTA SISBÉN se encontró que contiene datos georreferenciables que no se encuentran en las bases oficiales de servicios públicos, IDECA, VUR, ni constituyen un lugar como hecho notorio (hospitales, colegios, prisiones, entre otros sitios de reconocimiento común).
(…)”. 10. Inconforme con lo anterior, el 31 de agosto de 2019 la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, para lo cual allegó “certificadoSisben.convertido.pdf”, “delmismonucleofamiliarsiaparece.pdf” y “certificadoLuz.pdf”[8]. 1.3. Fundamentos de la solicitud 11. La parte actora aseguró que la Defensoría del Pueblo vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la no discriminación, a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso, a la “información”, al “domicilio” y a la “buena fe”, por las razones que se exponen a continuación: 12.
De manera preliminar, precisó que interpuso el mecanismo de protección constitucional en nombre propio y no en representación de su grupo familiar. 13. Al argumentar el fondo de la vulneración, afirmó que lleva más de “medio siglo” habitando en la localidad de Usme y allí ha sido presidente de la Junta de Acción Comunal y juez de paz. 14.
Indicó que, radicó ante la Defensoría del Pueblo todos los documentos necesarios para que fuera reconocida como parte del grupo adherente de beneficiarios de la sentencia del Consejo de Estado del 1º de noviembre de 2012, por cuanto, a su juicio, cumple con los requisitos exigidos, ya que su hogar se encuentra ubicado cerca al mencionado relleno. 15.
Manifestó que, mediante Resolución No. 20190030300000016 de 2019, la Defensoría del Pueblo negó su solicitud, debido a que no acreditó haber residido, trabajado o estudiado en ninguna de las zonas de afectación del derrumbe de basuras. 16. En ese sentido, aclaró que la presente acción de tutela se dirige contra la Defensoría del Pueblo, por haberle negado el pago de la indemnización reconocida por el Consejo de Estado – Sección Tercera en la sentencia del 1° de noviembre de 2012. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 17. La Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, a través de auto del 18 de diciembre de 2020, dispuso: “INADMITIR la demanda de tutela del vocativo de la referencia, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia, la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón indique con la mayor claridad posible (i) ¿cuáles son las providencias judiciales que motivan la solicitud de amparo, con fechas y radicados? (ii) ¿cuáles son los procesos de acción de grupo en las que se profirieron?;
(iii) contra qué actuaciones u omisiones de la Defensoría del Pueblo dirige la acción de tutela; y (iv) si presenta la acción de tutela en nombre propio, o en representación de los miembros de su grupo familiar, caso en el cual debe indicar quiénes son y acreditar los requisitos de la agencia oficiosa, con el fin de determinar la legitimación en la causa por activa.
Esto de conformidad con el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991.” 18. La señora Luz Ángela Cucunubá Malagón presentó memorial del 15 de enero de 2021 con el que respondió las preguntas que se le formularon y así cumplió con lo que se le requirió. 19. En ese orden de ideas, la Magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 22 de enero de 2021, admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a la Defensoría del Pueblo como autoridad accionada. 20.
Igualmente, ofició a la Secretaría General del Consejo de Estado para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y del auto admisorio, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.5.
Intervenciones 21. Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentó la siguiente intervención: 1.5.1. Defensoría del Pueblo 22. Con escrito enviado por correo electrónico el 28 de enero de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la Directora Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la entidad, después de exponer las diligencias adelantadas por la Defensoría del Pueblo para cumplir con lo dispuesto en la sentencia del 1° de noviembre de 2012, sostuvo que la acción de tutela no cumplía con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad. 23.
Al efecto, aseguró que la accionante no había agotado todos los mecanismos de defensa administrativa y judicial para defender los derechos fundamentales que invocó. 24. Afirmó que, el acto administrativo mediante el cual se va a resolver el recurso de reposición que interpuso la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón “se encuentra para revisión y firma” y está próximo a ser expedido. 25.
Aunado a lo anterior, puso de presente que si la resolución mediante la cual se resuelva el recurso de reposición le llegare a ser desfavorable, la accionante podía acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir las decisiones de la administración que le fueron adversas, a través de los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011. 26.
Agregó que, la parte actora no manifestó la configuración de un perjuicio irremediable y que tampoco se advertía, por cuanto la pretensión de la accionante era que se le reconociera una indemnización económica y ello también tornaba en improcedente la solicitud de amparo. 27. En ese orden de ideas, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o en su defecto de negaran las pretensiones de la demanda, debido a que la Defensoría del Pueblo ha actuado conforme a la Constitución y a la Ley.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 28. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 29. Con ocasión del contagio a gran escala de la pandemia del Covid-19 y el aumento de ocupación en las unidades de cuidado Intensivo del país, el Consejo Superior de la Judicatura ha recomendado a los titulares de los despachos judiciales que implementen medidas que beneficien el trabajo en casa, a través de las plataformas tecnológicas institucionales, con el fin de preservar la salud e integridad de los funcionarios de la Rama Judicial, así como de los usuarios de la administración de justicia. En el Consejo de Estado se crearon correos electrónicos exclusivos para la interacción de los ciudadanos y se implementó el sistema de gestión judicial SAMAI[9], lo que ha permitido que las funciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se sigan desarrollando de manera virtual. 2.3.
Legitimación en la causa 30. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 31.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 32.
Desde el proferimiento por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 1997[10], se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 33.
En la sentencia T-086 de 2010[11], la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 34.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011[12], indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 35.
En la sentencia T-435 de 2016[13], la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016[14], en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda.[15] 36.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto[16], la Sala advierte que la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón es la titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que a través de la la Resolución N° 20190030300000016 del 2019 la Defensoría del Pueblo resolvió que no cumplía con los requisitos para ser parte del grupo adherente de los beneficios de la sentencia del Consejo de Estado – Sección Tercera del 1° de noviembre de 2012. 37.
En consecuencia, la accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos vulnerados. 38. En relación con la autoridad accionada, se advierte que la demanda se dirigió contra la Defensoría del Pueblo que expidió el acto administrativo que indica la parte actora vulnera sus derechos fundamentales, por lo que se encuentra legitimada por pasiva. 2.4.
Problema jurídico 39. De cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado y de los argumentos expuestos en el libelo introductorio, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Es procedente la acción de tutela para controvertir la Resolución No. 20190030300000016 de 2019, mediante la cual la Defensoría del Pueblo resolvió que la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón no cumplía con los requisitos para ser parte del grupo adherente de los beneficios de la sentencia del Consejo de Estado – Sección Tercera del 1° de noviembre de 2012? 40.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿Vulneró la Defensoría del Pueblo los derechos fundamentales de la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón, con ocasión de la expedición de la Resolución No. 20190030300000016 de 2019? 41. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la solicitud de amparo constitucional;
(ii) la excepcionalísima procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos pasibles de control ante el juez contencioso administrativo; y (iii) análisis del caso concreto. 2.5. Generalidades de la acción de tutela 42. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares. 43.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 44.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 45.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar de un uso inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.6. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos de control ante el juez contencioso administrativo 46.
El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. 47.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, con el fin de garantizar que sean los jueces naturales de cada proceso los que apliquen al caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia. 48.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia[17]. 49.
El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben fungir como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y legalidad. 50.
Por tanto, esta Sala reitera[18] su posición en el sentido de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer de las controversias que se puedan suscitar con respecto a un acto administrativo, en atención a la existencia de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, en los cuales se pueden pedir medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 51.
La existencia del otro mecanismo de defensa judicial, en determinadas oportunidades no resulta eficaz en consideración al enfoque bajo el cual se resuelven, toda vez que se puede dar el caso que tal transgresión sea el producto de una decisión administrativa que, a la luz del ordenamiento contencioso, se encuentre revestida de legalidad y, sin embargo, en la práctica vulnere el contenido constitucionalmente vinculante de derechos de rango superior o resulte abiertamente arbitraria o discriminatoria.
En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 2.7. Análisis de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 52. La señora Luz Ángela Cucunubá Malagón aseguró que la Defensoría del Pueblo vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la no discriminación, a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso, a la “información”, al “domicilio” y a la “buena fe”, con ocasión de la Resolución No. 20190030300000016 de 2019. 53.
Lo anterior, por cuanto en el referido acto administrativo se resolvió que la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón no cumplía con los requisitos para ser parte del grupo adherente de los beneficios de la sentencia del Consejo de Estado – Sección Tercera del 1° de noviembre de 2012, mediante la cual se ordenó indemnizar a las personas que resultaron afectadas con ocasión de la “catástrofe ambiental y sanitaria ocasionada por el derrumbe de basuras sucedido el 27 de septiembre de 1997 en el relleno sanitario de Doña Juana”. 54.
Por su parte, la Defensoría del Pueblo en el informe que presentó, aseguró que la acción de tutela no cumplía con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad, comoquiera que no se habían agotado todos los mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los derechos fundamentales que invocó la accionante. 55. En ese orden de ideas, la Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, por las razones que se exponen a continuación: 56.
Primero, no se ha culminado el procedimiento administrativo de la solicitud que presentó la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón para adherirse a los efectos de la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera el 1° de noviembre de 2012, comoquiera que todavía no se han resuelto los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación que interpuso contra la Resolución N° 20190030300000016 de 2019. 57.
Es decir, actualmente no existe certeza sobre la decisión de la administración y, en ese sentido, debe permitirse a la Defensoría del Pueblo que cumpla con su labor y determine si la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón tiene o no derecho a la indemnización que reclamó. 58. De modo que, hasta que no se profiera una decisión que resuelva los recursos que se interpusieron contra la Resolución N° 20190030300000016 de 2019, no es posible afirmar que la Defensoría del Pueblo vulneró los derechos fundamentales de la accionante por no acceder a la solicitud que presentó, ya que, si bien el agotamiento de los recursos en via administrativa no implica la improcedencia de la acción de tutela, lo cierto es que en el caso concreto, no existe una decisión definitiva que niege a la tutelante el reconocimiento y pago de la administración. 59.
Segundo, proferida la decisión por parte de la administración, ella cuenta con los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011 para controvertir la legalidad de los actos administrativos con los que este inconforme. 60. En efecto, el juez natural para conocer las controversias suscitadas con ocasión de las decisiones que adoptan las autoridades del Estado es el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no el de tutela. 61.
Ahora bien, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante puede solicitar al juez contencioso administrativo que decrete medidas cautelares, las cuales representan un medio idóneo y con ello defender sus derechos de manera eficaz, de conformidad con los artículos 229 a 241 de la Ley 1437 de 2011[19]. 61.
Así las cosas, tampoco se han agotado todos los mecanismos judiciales idóneos para la defensa de los derechos fundamentales que invocó la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón. 62. Tercero, la parte actora no manifestó que se configurara un perjuicio irremediable con ocasión de la Resolución N° 20190030300000016 de 2019 y tampoco se advierte que se presente alguna situación que permite superar el requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela, ante la idoneidad del medio judicial con el que cuenta una vez exista una decisión en firme por parte de la Defensoría del Pueblo. 63.
Lo anterior, por cuanto es claro que lo único que se persigue con la presente solicitud de amparo es el reconocimiento de un derecho eminentemente patrimonial y no hacer cesar la amenaza de una garantía iusfundamental. 64. Así las cosas, no resulta necesaria la intervención del juez constitucional. 2.8. Conclusión 65. La acción de tutela que presentó la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón contra la Defensoría del Pueblo no cumple con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad, comoquiera que no se han agotados todos los mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los derechos fundamentales invocados, sumado a que no se advierte un perjuicio irremediable que haga necesaria la intervención del juez constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCENTE la acción de tutela que presentó la señora Luz Ángela Cucunubá Malagón contra la Defensoría del Pueblo, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.7. de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Sentencia 18.06.15., Rad. 25000-23-41-000- 2015-00580-0123, M.P. Alberto Yepes Barreiro;
Sentencia 16.11.17., Rad. 25000-23-42-000-2017-05019-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; Sentencia 01.02.18., Rad. 25000-23-42-000-2017-05340-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; Sentencia 19.04.18., Rad. 11001-03-15-000-2018-00450-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro; Sentencia 08.08.19., Rad. 11001-03-15-000-2019-02870-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00135- 00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Sentencia 19.04.18, Rad. 11001-03-15- 000-2018-00450-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro;
Sentencia del 08.08.19. del 8 Rad. 11001-03-15-000-2019-02870-00, Rocío Araújo Oñate, Sentencia 10.09.15, Rad. 2015-00440-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro y Sentencia 21.07.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-00293-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [2] Folio 1 del expediente digital de tutela. [3] La acción de tutela fue enviada al buzón web tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co [4] Prosantana S.A. fue llamada en garantía durante el trámite de primera instancia. [5] En esta providencia se resolvieron de manera acumulada las acciones de grupo 25000-23-26-000-1999-00002-04 y 2000-00003-04. [6] De conformidad con la copia de la solicitud que allegó la Defensoría del Pueblo con su contestación. [7] En el encabezado del acto administrativo no se indica la fecha de su expedición, sin embargo, en su parte resolutiva de este se precisa: “Dada en Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de agosto de 2019”. [8] De conformidad con la información consignada en la “CONSTANCIA RADICACIÓN DE RECURSOS WEB”, allegada por la Defensoría del Pueblo con su contestación. [9] “SAMAI es un aplicativo web producto de la innovación interna, que recoge las necesidades y las buenas prácticas de gestión judicial; permite gestionar y controlar un expediente judicial desde su inicio hasta su terminación; la incorporación de los antecedentes del expediente digitalizados; notificaciones electrónicas; la participación de sujetos procesales autorizados y el trámite de los expedientes dentro cada despacho; integra en una sola aplicación funcionalidades dispersas y brinda un tablero de control al servidor judicial para el seguimiento de su despacho.
Integra otros sistemas internos como la gestión de personal y el sistema de relatoría (…)” [10] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. [11] Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [13] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [14] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [15] Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero López, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;
(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [16] Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. [17] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [18] La posesión contenida, entre otras, en el fallo del 30 de junio de 2016, Rad. 2016-00617-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
En el mismo sentido, se pronunció la Sala en las sentencias del Consejo de Estado, del 10 de septiembre de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 13001-23-33-000-2015-00440-01 y del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad 66001-23-33-000-2016-00293-01. [19] “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.
Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.
Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.