IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO DE REPOSICIÓN Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia acertó al concluir que la solicitud de amparo es improcedente, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
De encontrarse que la tutela es improcedente, se confirmará la providencia impugnada. De lo contrario, se analizará el fondo del asunto, a partir de los argumentos propuestos por la parte actora. (…) En el sub lite, la [accionante] impugna la decisión de primera instancia, por cuanto, a su juicio, la providencia del 10 de agosto de 2020, que dejó sin efectos el auto admisorio del 12 de diciembre de 2017, se trató de un impedimento y que, por lo tanto, contra esa providencia [no procede] ningún recurso.
(…) [C]ontra el auto del 10 de agosto de 2020, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, procedía el recurso de reposición para que la autoridad judicial demandada reconsiderara sobre la decisión de dejar sin efecto el auto admisorio. De conformidad con el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica, tal y como ocurre en este caso.
(…) Conviene reiterar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo, pero por las razones expuestas. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04189-01(AC) Actor: LUCY STELLA MARTÍNEZ DORADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Lucy Stella Martínez Dorado contra la sentencia del 19 de octubre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Lucy Stella Martínez Dorado pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, que estimó vulnerados por el auto del 10 de agosto de 2020, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: • Revocar el auto mediante el cual se declara impedido por tener interés personal en el asunto y deja sin efectos el auto de fecha 12 de diciembre de 2017 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A (…). • Que como consecuencia de la revocatoria se dé estricto cumplimiento a los parámetros establecidos en el art. 141 de C.G.P. o el numeral 3 del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde se motive la decisión adoptada por el Magistrado y se cumpla los parámetros de orden objetivo. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Lucy Stella Martínez Dorado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, para obtener la nulidad de la Resolución No. 008041 del 30 de diciembre de 2016, que denegó el reconocimiento de la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.2.
La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, despacho del magistrado José María Armenta Fuentes, que, por auto del 12 de diciembre de 2017 la admitió. 2.3. Por auto del 10 de agosto de 2020, el Despacho Sustanciador del tribunal demandado dejó sin efectos el auto admisorio del 12 de diciembre de 2017 y ordenó que una vez ejecutoriada esa providencia regresara el expediente para lo de su cargo.
En concreto, el magistrado Armenta Fuentes manifestó que, por error, admitió la demanda cuando lo correcto era manifestar impedimento por tener interés en el asunto. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. La señora Lucy Stella Martínez Dorado, de manera preliminar, manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.
Específicamente frente a la subsidiariedad, dijo que no contaba con otro medio de defensa para debatir el auto del 10 de agosto de 2020, toda vez que de conformidad con el inciso 5 del artículo 140 del CGP, el auto en que se manifiesta impedimento no admite recurso. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la autoridad judicial demandada vulneró el derecho al debido proceso, porque el auto del 10 de agosto de 2020 desconoció lo previsto en el artículo 141 del CGP.
Que, en efecto, el magistrado sustanciador no sustentó la causal de impedimento y desconoció que en el proceso se habían agotado varias etapas procesales, tanto así que la Procuraduría General de la Nación ya era parte en el proceso. 3.3. Que, además, el magistrado no estaba facultado, en los términos del artículo 140 del CGP, para dejar sin efectos el auto del 12 de diciembre de 2017. 4.
Intervención 4.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, ponente de la decisión objeto de tutela, solicitó que se denegara la solicitud de amparo. En concreto, manifestó que la actora erradamente consideró que en el auto del 10 de agosto de 2020 se realizó una manifestación de impedimento, cuando lo cierto es que se declaró la nulidad del auto admisorio de la demanda. 4.1.1.
Que, de hecho, en la última frase de dicha providencia se ordenó que el expediente regresara al despacho para lo pertinente, esto es, para manifestar impedimento, tal y como se hizo en auto del 7 de octubre de 2020. Que ese auto se explicó que el impedimento se fundaba en el interés indirecto que tiene en el proceso, habida cuenta de que ha promovido acciones judiciales encaminadas al reconocimiento de la prima de servicio de la Ley 4ª de 1992 para que sea reconocida como factor salarial, que es el mismo objeto de la demanda de la actora. 4.1.2.
En todo caso, precisó que el juez, en calidad de director del proceso, siempre tiene la potestad de ejercer medidas de saneamiento. Que justamente por lo anterior resultaba pertinente declarar la nulidad, previo a la manifestación de impedimento. 4.1.3. Que, además, la actora no interpuso el recurso de apelación contra el auto del 10 de agosto de 2020, procedente en los términos del literal 6 del artículo 243 del CPACA. 4.2.
El abogado asesor de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela respecto de esa entidad, por cuanto los derechos fundamentales invocados como presuntamente vulnerados no le eran atribuibles, debido a que las actuaciones cuestionadas se endilgaban respecto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. 5.
Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por sentencia del 19 de octubre de 2020, declaró improcedente la solicitud de amparo, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, pues la demandante no agotó los recursos ordinarios para controvertir la providencia acusada, esto es, el recurso de reposición “y en subsidio de súplica”. 6.
Impugnación 6.1. La señora Lucy Stella Martínez Dorado impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. En concreto, la actora insistió en que el magistrado Armenta Fuentes, mediante auto del 10 de agosto de 2020, manifestó impedimento sin agotar los requisitos contenidos en el artículo 140 del CGP, específicamente, fundamentarlo. 6.2.
Además, reiteró que, en ese sentido, no era posible debatir la providencia por no existir otro medio por vía ordinaria, de conformidad con el inciso 5 del artículo 140 del CGP, que estable que “el auto en que se manifieste el impedimento, el que lo decida y el que disponga el envío del expediente, no admiten recurso”. Dijo que, además, el auto acusado no podía tomarse como una declaratoria de nulidad, por no ser procedente hasta que fuera aceptado el impedimento. 6.3.
Sostuvo que si bien el auto objeto de tutela dejó sin efectos la admisión de la demanda, lo cierto es que el artículo 145 del CGP prevé que el proceso se suspenderá desde que el funcionario se declare impedido o se formule la recusación hasta cuando se resuelva, sin que por ello se afecte la validez de los actos surtidos con anterioridad.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[3]. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia acertó al concluir que la solicitud de amparo es improcedente, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. De encontrarse que la tutela es improcedente, se confirmará la providencia impugnada. De lo contrario, se analizará el fondo del asunto, a partir de los argumentos propuestos por la parte actora. 2.2.
Lo primero que conviene decir es que la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.2.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6 [numeral 1] del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[4]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.2.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.3.
En el sub lite, la señora Lucy Stella Martínez Dorado impugna la decisión de primera instancia, por cuanto, a su juicio, la providencia del 10 de agosto de 2020, que dejó sin efectos el auto admisorio del 12 de diciembre de 2017, se trató de un impedimento y que, por lo tanto, contra esa providencia ningún recurso. 2.4. De la revisión del proceso ordinario, la Sala encuentra que en el auto del 10 de agosto de 2020 se expuso lo siguiente: Advierte el Despacho que por error involuntario, se admitió la demanda siendo lo correcto manifestar impedimento, en consecuencia de lo anterior y teniendo en cuenta que el Magistrado ponente en dichos asuntos se ha declarado impedido por tener interés al asunto, de conformidad con el artículo 141 del Código General del Proceso, se dispone dejar sin efecto el auto por medio del cual se admitió la demanda.
En este orden de ideas, este Despacho dejará sin efectos el auto con fecha 12 de diciembre de 2017 y una vez ejecutoriada la presente providencia vuelve el expediente al Despacho para lo de su cargo. 2.5. A partir de lo anterior, la Sala entiende que se trata de una providencia dictada en ejercicio del control de legalidad[5] que tuvo como consecuencia la nulidad del auto admisorio del 12 de diciembre de 2017.
En efecto, en virtud del artículo 207 del CPACA, el juez está habilitado para ejercer el control de legalidad y sanear los vicios de procedimiento que generen nulidades o cualquier otro tipo de irregularidad que impidan continuar con el curso normal del proceso y afecte la validez de lo actuado. 2.5.1. El ejercicio de ese deber es el que la Sala ve reflejado en el auto objeto de tutela, pues el juez verificó la legalidad del trámite impartido y adoptó las medidas correctivas que estimó necesarias para sanear los vicios que encontró probados y proteger así el derecho al debido proceso, que precisamente tiene como garantía que el proceso sea decidido por un juez imparcial. 2.5.2.
No encuentra la Sala que en la providencia cuestionada se hubiese manifestado impedimento, como lo sostiene la actora. Es más, de la revisión del proceso se advierte que fue en la providencia del 7 de octubre de 2020 en la que el magistrado conductor del proceso sí manifestó estar impedido para conocer del proceso. 2.6. Siendo así, la Sala coincide con el a quo en que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la demandante no agotó el recurso que estaba a su disposición para cuestionar el auto del 10 de agosto de 2020, como lo es el recurso de reposición. 2.6.1.
Conviene precisar que como en este caso la decisión fue dictada por un tribunal, la decisión no sería apelable, pues, conforme con el artículo 243[6] de la Ley 1437, el auto que decreta una nulidad solo será apelable si se dicta por un juez administrativo. 2.6.2. Ahora, respecto de la procedencia del recurso de súplica, debe aclararse que el artículo 246 ibidem, señala que procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto.
De modo que el recurso de súplica tampoco era procedente en el caso bajo estudio, teniendo en cuenta que el auto que decretó la nulidad se dictó por el magistrado sustanciador en sede de primera instancia. 2.6.3. Entonces, se repite, contra el auto del 10 de agosto de 2020, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, procedía el recurso de reposición para que la autoridad judicial demandada reconsiderara sobre la decisión de dejar sin efecto el auto admisorio.
De conformidad con el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011[7], el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica, tal y como ocurre en este caso. 2.6.3.1. En ejercicio del recurso de reposición, la señora Lucy Stella Martínez Dorado hubiera podido plantear las inconformidades respecto de la decisión de dejarse sin efectos el auto admisorio del 12 de diciembre de 2017 y que ahora plantea en la demanda de tutela.
Además, la Sala no advierte ninguna circunstancia especial que le hubiera impedido a la demandante interponer el recurso de reposición contra el auto que declaró la nulidad del auto admisorio de la demanda. 2.6.4. Conviene reiterar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.7.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo, pero por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Lucy Stella Martínez Dorado, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada [Firmado electrónicamente] MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expedien整⠠䩉 ㄱ〰ⴱ㌰ㄭⴵ〰ⴰ〲㈱〭㈲〭⸱ȍ匠ⵕ㜵″敤㈠⸷ȍ匠湥整据慩䌠㔭㌴搠㤱㈹慍 楧瑳慲潤瀠湯湥整›潊䜠敲潧楲效湲满敤⁺慇楬摮ഠ 牁畣潬㈠㜰潃瑮潲敤氠来污摩摡杁 瑯摡慣慤攠慴慰搠汥瀠潲散潳汥樠敵⁺橥牥散攠潣瑮潲敤氠来污摩摡瀠牡慳敮牡氠獯 瘠捩潩畱捡牡敲湡渠汵摩摡獥潬畣污獥慳癬畱敳琠慲整搠敨档獯渠敵潶ⱳ渠敳瀠摯 污来牡攠慬瑥灡獡猠杩極湥整 灁汥捡匠湯愠te (IJ) 11001-03-15-000-2012- 02201-01. [3] SU-573 de 2017. [4] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [5] Artículo 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. [6] Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.
También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5.
El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. [7] «Art. 242.- Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.
(…)».