ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA MÍNIMA / PRINCIPIO DE INFORMALIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No es absoluto [O]bserva la Sala que el actor en su escrito de impugnación no planteó ningún argumento jurídico de fondo con el fin de efectuar algún reproche contra la sentencia proferida en primera instancia el 3 de diciembre de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
(…) En ese orden de ideas, se evidencia que el actor en el escrito de impugnación no argumentó de manera razonable, persuasiva y convincente las razones de índole jurídica por las cuales, a su juicio, la decisión proferida en primera instancia debía revocarse. Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio, el señalamiento de las razones jurídicas de índole constitucional para demostrar por ejemplo que la sentencia proferida en primera instancia no está ajustada a derecho, lo que implica para el actor cumplir con una carga argumentativa mínima.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04479-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE BELÉN – NARIÑO Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO Tema: Impugnación de las sentencias de tutela/deber de cumplir con una carga argumentativa mínima Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso e ii) igualdad Derechos Fundamentales Amparados: i) Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 3 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de su Representante Legal, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto porque, a su juicio, al proferir las providencias de 5 de julio de 2018 y 16 de septiembre de 2019 dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 52-001-33-33-005-2016-00277, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que la señora Teodolinda Bolaños de Morcillo presentó demanda en contra del Municipio de Belén – Nariño, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que le negó la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su esposo.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de tal prestación a su favor. 4. Expresó que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, mediante sentencia del 26 de marzo de 2015 accedió a las pretensiones de la demanda, y en ese orden de ideas, ordenó al Municipio de Belén - Nariño el respectivo reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Teodolinda Bolaños de Morcillo, con los respectivos ajustes y actualizaciones. 5.
Afirmó que el Municipio de Belén - Nariño reconoció a favor de la señora Teodolinda Bolaños de Morcillo la pensión de sobrevivientes, y fue incluida en nómina de pensionados a partir del 1 de noviembre de 2015. Sin embargo, el retroactivo pensional causado desde el 7 de febrero de 2007 hasta el 1 de noviembre de 2015 quedó pendiente de pago. 6.
Agregó que la señora Teodolinda Bolaños presentó demanda ejecutiva en contra del Municipio de Belén - Nariño, con el fin de que le fueran cancelados los saldos pendientes de pago, tomando como título ejecutivo la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 7. Adujo que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, en auto del 5 de diciembre de 2016, libró mandamiento de pago en contra del Municipio de Belén - Nariño por valor de $73.970.284, por concepto de las mesadas pensionales adeudadas; y por $2.306.601 correspondiente a costas procesales. 8.
Manifestó que el Municipio de Belén - Nariño interpuso recurso de reposición contra el mandamiento de pago, el cual fue resuelto por auto del 30 de enero de 2017, así: i) tener notificado por conducta concluyente al municipio del mandamiento de pago emitido en su contra, y ii) no reponer la providencia recurrida. 9. Indicó que el 25 de mayo de 2018, la parte ejecutante solicitó el decreto de medidas cautelares, a lo cual se accedió mediante auto del 5 de julio de 2018, en el que se dispuso el embargo de recursos a nombre del municipio que estaban depositados en unas cuentas bancarias “[…] aplicando la excepción a la regla general de inembargabilidad que cobija los recursos incorporados al presupuesto general de la Nación, por estar configurado el título ejecutivo en una sentencia judicial en la que al actor le fueron reconocidos derechos de naturaleza pensional […]”. 10.
Expresó que el 10 de julio de 2018, la ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, pues consideró que no solo debía decretarse el embargo de recursos propios o de libre destinación, sino también debían incluirse a su juicio los recursos (incluidos los del SGP) que el municipio tuviera en sus cuentas, sin restricción alguna. 11.
Afirmó que el Tribunal Administrativo de Nariño en providencia del 8 de agosto de 2018, confirmó la decisión del 5 de julio de 2018 respecto al decreto de medidas cautelares en los términos en los que se había emitido la orden por parte del juzgado. 12. Agregó que en atención a la negativa por parte de Bancolombia de dar cumplimiento a la orden de embargo impartida por el carácter de inembargabilidad que según la entidad bancaria tenían las cuentas del municipio, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto en providencia del 16 de septiembre de 2019 ratificó la medida cautelar ordenada y ordenó dar inmediato cumplimiento a la orden, so pena de las sanciones por desacato a que hubiera lugar.
La solicitud de tutela Pretensiones 13. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Primera. Se tutelen los derechos fundamentales antes relacionados, principalmente al Debido Proceso, a la Igualdad, Prevalencia de los sustancial sobre formalidades, vulnerados por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, a través de pronunciamientos de 16 de septiembre de 2019, dentro del proceso ejecutivo Nº 2016 - 00277, adelantado contra el Municipio de Belén Nariño por la señora Teodolinda Bolaños.
Segunda.- Que con base en la anterior declaración y a los principios de la Sana Crítica y la Persuasión Racional, a los principios supralegales, del Derecho Sustancial sobre el Formal, se REVOQUE la decisión de imponer la medida cautelar de embargo y secuestro de recursos públicos depositados en las cuentas No. 195000166-82 por la suma de $ 65´950.080 del BANCOLOMBIA, destinados a la construcción de un Centro de Integración Ciudadana – CIC – adelantado en el Corregimiento de Santa Rosa Municipio de Belén y sobre los cuales se creó la Disponibilidad Presupuestal No. 2019000583 de 4 de octubre de 2019 y su consiguiente Registro No. 2019. 000695 de 20 noviembre de 2019.
De igual manera sobre la cuenta corriente No 19595869391 por la suma de $ 69´720.000 depositados en BANCOLOMBIA destinados a la adquisición de una moderna ambulancia para la ESE Centro de Salud de Belén y sobre los cuales se creo (sic) la Disponibilidad Presupuestal No. 2019000199 y Registro No. 2019000479, que se constituye como vía de hecho, al desconocer la normatividad y posición jurisprudencial de la Corte Constitucional y Consejo de Estado en pronunciamientos que nos permitiremos exponer en su correspondiente acápite.
Tercera.- Que consecuencialmente, se ordene al Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, proceda a levantar las medidas cautelares que pesan sobre los recursos públicos en mención, Cuarta. – Que la orden impartida por el Señor Juez, sea de inmediato cumplimiento. Quinta.- Que se disponga que el cumplimiento de la sentencia de tutela queda bajo responsabilidad directa de la operadora judicial de la Institución demandada.
Sexta.- Hacer la advertencia que el desacato a lo ordenado se sancionará en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de l.991 […]”. 14. El actor indicó en su escrito de tutela que la autoridad judicial accionada incurrió en un i) defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas y en un ii) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.
Actuación 15. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por auto de 11 de noviembre de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y iii) vinculó a la señora Teodolinda Bolaños de Morcillo y al Tribunal Administrativo de Nariño, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.
Informes de la parte demandada y de las partes vinculadas 16. La señora Teodolinda Bolaños de Morcillo solicitó que se declarara improcedente el amparo, toda vez que el municipio presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia del 22 de octubre de 2020 que resolvió decretar unas medidas cautelares y mediante auto del 18 de noviembre de 2020 se resolvió por el Juzgado no reponer la decisión y conceder el recurso de apelación, de tal manera que está aún en trámite el proceso. 16.1.
Señaló que desde el auto del 16 de septiembre de 2019, el Juzgado viene reiterando la procedencia de las medidas cautelares decretadas, haciendo expresa mención a la inembargabilidad de las cuentas del municipio y a las excepciones aplicables, como en su caso, que se trató de una sentencia incumplida, relativa a temas de carácter pensional. 17.
El Municipio de Belén - Nariño, allegó escrito en el que se pronunció en relación con la manifestación hecha por la señora Teodolinda Bolaños en el informe rendido dentro de la presente acción. En ese orden de ideas, expresó que: “[…] La accionante solicita la improcedencia de la acción tutelar adelantada por el municipio de Belen (sic) Nariño, considerando que no se ha agotado el recurso de apelación que se surtiera por mi despacho a la providencia de 18 de noviembre de 2020 emanada del Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, lo cual es una apreciación equivocada de la accionada puesto que los argumentos en que sustenta su oposición a la tutela son de un tema diferente al planteado ante su despacho.
En efecto, en la relación de hechos de la tutela se puede advertir que la impugnación del fallo de 16 de septiembre de 2019 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, se justifica en la medida que fueron cautelados recursos inembargables de dos cuentas del banco de Colombia con destino específico. Estas cuentas obedecen a los números: a) 195000166-82 por la suma de $ 65´950.080 del BANCOLOMBIA, destinados a la construcción de un Centro de Integración Ciudadana – CIC – adelantado en el Corregimiento de Santa Rosa Municipio de Belén y sobre los cuales se creó la Disponibilidad Presupuestal No. 2019000583 de 4 de octubre de 2019 y su consiguiente Registro No. 2019. 000695 de 20 noviembre de 2019. b) La cuenta corriente No 19595869391 por la suma de $ 69´720.000, destinados a la adquisición de una moderna ambulancia para la ESE Centro de Salud de Belén, recursos sobre los cuales se expidió la Disponibilidad Presupuestal No. 2019000199 y Registro Presupuestal No. 2019000479.- Las cuentas anteriormente relacionadas y por las que se aboga en la presente acción tutelar, son diferentes a las que hace alusión la señora Teodolinda Bolaños en su escrito de contestacion (sic) de tutela, y que se rotulan con las siguientes lecturas: - 195081053481 destinada a Proyectos de Inversion (sic). - 97268243771 destinada a Desahorro del Fonpet. - 9726824440 destinada a Desahorro de Sector Proposito General. - 88155457977 Municipio de Belen (sic).
En ese orden de ideas el planteamiento de la parte accionada esta fuera de lugar al igual que los argumentos en que se respalda. Se reitera que el propósito de la alcaldía municipal de Belén Nariño, es que la alta corporación tenga en cuenta que los recursos objeto de la medida cautelar ostentan destinación específica con el ingrediente de haberse constituido, sobre los mismos, disponibilidad y registro presupuestal, para respaldar sus respectivos destinos: La construcción de una obra pública que está en plena ejecución – Centro de Integración Ciudadana –CIC- en el Corregimiento de Santa Rosa Municipio de Belén Nariño y la adquisición de una ambulancia, igualmente contratada y comprometidos los recursos para su amortización. Consideramos que tratándose de recursos comprometidos en obligaciones contractuales públicas en plena ejecución, sobre los cuales se han extendido las correspondientes disponibilidades y registros presupuestales, se torna un imperativo categórico la inembargabilidad de dichos recursos.
Esto no contraría las excepciones que via jurisprudencia se han erigido para casos puntuales, sobre los cuales existe suficiente claridad por haberse dilucidado de manera amplia, tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional […]”. 18. El Tribunal Administrativo de Nariño consideró que: “[…] De conformidad con lo anterior y contrario a lo manifestado por la parte accionante en su escrito de tutela, el Tribunal no ha incurrido en vulneración de los derechos fundamentales, razón por la cual no es dable acoger los argumentos del accionante, toda vez que la decisión en el asunto objeto de la presente acción de tutela, se ajustó a derecho de conformidad con la normatividad legal y jurisprudencial vigente al momento de tomar la decisión, la cual no puede tornarse en ilegitima (sic), pues la misma encuentra respaldo jurídico, que no implica violación de derechos fundamentales al accionante, más aún cuando se permitió el acceso a la administración de justicia para que el caso sea sometido a estudio, respetando el derecho al debido proceso que garanticen a la parte la efectividad en sus derechos.
En este orden de ideas, no se puede pretender que la acción de tutela se convierta en una etapa procesal adicional, en la que se controvierta un asunto que ya fue resuelto atendiendo las garantías legales y constitucionales en la etapa procesal correspondiente […]”. 19. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto guardó silencio en esta oportunidad procesal.
La sentencia impugnada 20. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de diciembre de 2020, resolvió lo siguiente: “[…] Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el Municipio de Belén (Nariño), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 21. Consideró que: “[…] El municipio de Belén (Nariño) pretende que se deje sin efectos la providencia proferida el 16 de septiembre de 2019, por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, dentro del proceso ejecutivo con radicación No. 52- 001-33-33-005-2016-00277; decisión que se notificó por estado fijado el 17 de septiembre de 2019[1].
Y se tiene que la demanda de tutela se radicó ante el Tribunal Administrativo de Nariño el 16 de octubre de 2020[2]. Lo anterior significa que, entre la notificación de la providencia cuestionada y la presentación de la acción de tutela de la referencia, transcurrieron 1 año y 29 días, plazo que supera el que fijó la jurisprudencia constitucional como término razonable para cuestionar providencias judiciales mediante este mecanismo constitucional.
Esto permite inferir que la situación del municipio accionante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, porque si éste se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia, no hubiese permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto tuvo conocimiento de la trasgresión de los derechos, esto es, cuando conoció de la providencia que ahora cuestiona en este proceso. 4.4.
Incluso, revisadas las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo, advierte la Sala que realmente la decisión que decretó las medidas cautelares fue la providencia del 5 de julio de 2018 en la que se dispuso el embargo de recursos del Municipio de Belén depositados en unas cuentas de la entidad territorial y, sea de paso decir, se hizo mención a la aplicación de la excepción a la regla general de inembargabilidad que cobija los recursos incorporados al presupuesto general de la Nación “por estar configurado el título ejecutivo en una sentencia judicial en la que el actor le fueron reconocidos derechos de naturaleza pensional”.
De manera que incluso, era a partir de esa providencia que se habría causado la presunta trasgresión de los derechos fundamentales a la parte actora, pues fue la que definió el decreto de medidas cautelares en su contra, contando incluso con la posibilidad de haber recurrido la decisión en apelación conforme lo indica el artículo 321 del CGP, lo que tampoco ocurrió, pues se advierte que quien recurrió tal decisión en su momento fue la parte ejecutante, decisión en segunda instancia que correspondió resolver al Tribunal Administrativo de Nariño en providencia del 8 de agosto de 2018, en la que confirmó el proveído del 5 de julio de 2018, aspecto que reafirma aún más que la situación de decreto de medidas cautelares se consolidó con esta decisión […]”.
La impugnación 22. El actor impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, señaló que: “[…] ROQUE ORTEGA DELGADO, de notas civiles conocidas me dirijo a Ud. Con el debido respeto para manifestarle que APELO la decisión de la referencia. Sírvase proceder de conformidad, […]”. (Resaltado por la Sala).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 23. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[3], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[4]; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[5].
Generalidades de la acción de tutela 24. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 25. En el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si, en efecto: es procedente conocer y decidir de fondo la impugnación presentada contra la sentencia de tutela proferida el 3 de diciembre de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 26.
Para resolver el anterior problema jurídico la Sala analizará los siguientes temas: i) la impugnación de las sentencias de tutela; ii) los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho, iii) análisis del caso concreto, y finalmente las iv) conclusiones de la Sala. La impugnación de las sentencias de tutela 27.
El artículo 31 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[6] dispone lo siguiente: “[…] Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.
Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión […]”. 28. En ese orden de ideas, con base en lo anteriormente expuesto, dentro del marco de la acción de tutela se establece el derecho de la doble instancia en donde la parte actora podrá por medio del respectivo escrito de impugnación, que su caso sea estudiando y revisado por otro juez constitucional, contando además, con la posibilidad de que la sentencia de tutela adversa a sus pretensiones sea revisada eventualmente por la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional, frente al alcance de la impugnación, ha dicho[7]: “[…] La jurisprudencia constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que la doble instancia guarda estrecha relación con el debido proceso como forma de garantizar la recta administración de justicia, y se constituye en un mecanismo para que el superior jerárquico de la autoridad judicial que realizó el pronunciamiento, evalúe los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, bien sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia […]”. 29.
Debe señalarse además, que el derecho a la doble instancia dentro del marco de la acción de tutela constituye uno de los principales pilares del Estado Social de Derecho, toda vez que garantiza, en forma eficaz y plena, el derecho fundamental de defensa al permitir que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda adoptar una nueva decisión judicial, estudiando y revisando las pruebas y los argumentos jurídicos planteados por el impugnante.
Los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho 30. Los sujetos de especial protección constitucional son aquellas personas que debido a su condición psicológica, social o física, merecen acciones positivas por parte del Estado, con el fin de lograr una verdadera igualdad real y efectiva. En ese orden de ideas, los incisos segundo y tercero del artículo 13 de la carta política, disponen que: “[…] El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan […]”. 31. Respecto a los sujetos de especial protección constitucional ha dicho la Corte Constitucional[8]: “[…]Tratándose de sujetos de especial protección, esta Corporación ha sostenido que el amparo reforzado de los sujetos de especial protección constitucional, parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente.
Así la Constitución Política en su artículo 13 establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados […]”. 32.
En ese orden de ideas, dentro del marco del Estado Social de Derecho[9], y con fundamento en los principios de la dignidad humana y de la solidaridad, los sujetos de especial protección constitucional, merecen un trato preferencial, en donde es deber del Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la protección de sus derechos fundamentales.
Análisis del caso concreto 33. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 34. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 35.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentran los siguientes documentos: 35.1. Copia de la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso de tutela identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000-2020-04479- 00. 35.2. Copia del escrito de impugnación presentado por el actor contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 15 de diciembre de 2020.
Solución del caso concreto 36. Es importante mencionar que esta Sección mediante la sentencia de 28 de febrero de 2019[10], fijó unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones dentro del marco de la acción de tutela, estableciendo lo siguiente: “[…] Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima[11], en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 2005[12], proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012[13], salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia […]”. 37.
En ese orden de ideas, observa la Sala que el actor en su escrito de impugnación no planteó ningún argumento jurídico de fondo con el fin de efectuar algún reproche contra la sentencia proferida en primera instancia el 3 de diciembre de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por cuanto solamente indicó lo siguiente: “[…] ROQUE ORTEGA DELGADO, de notas civiles conocidas me dirijo a Ud.
Con el debido respeto para manifestarle que APELO la decisión de la referencia. Sírvase proceder de conformidad, […]”. (Resaltado por la Sala). 38. En ese orden de ideas, la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para controvertir lo decidido en la sentencia de 3 de diciembre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Frente al tema en cuestión, esta Sección ha sostenido lo siguiente[14]: “[…] En el presente caso, se advierte que el actor pretende que se ordene su reintegro al empleo que desempeñaba en la Cámara de Representantes del Congreso de la República y, en consecuencia, se le garantice el derecho a la salud con el fin de acceder a un tratamiento oportuno e ininterrumpido a su enfermedad, así como el pago de las incapacidades adeudadas.
Lo anterior, por cuanto padece una afectación grave en su salud que le impide desempeñar cualquier empleo y, por ende, debe ser considerado como un sujeto de especial protección que goza de estabilidad laboral reforzada, lo que impedía su retiro de la Institución. No obstante lo anterior, la Sala encuentra que no resulta procedente efectuar un estudio de fondo del asunto, habida consideración que el actor en su escrito de impugnación no cumplió con la carga argumentativa mínima que diera cuenta los reparos respecto de la sentencia de primera instancia, razón por la que no se encuentran los elementos necesarios para revisar si el fallo proferido por el Tribunal se encuentra ajustado a derecho […]”. 39.
En ese orden de ideas, se evidencia que el actor en el escrito de impugnación no argumentó de manera razonable, persuasiva y convincente las razones de índole jurídica por las cuales, a su juicio, la decisión proferida en primera instancia debía revocarse. 40. Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[15], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[16], el señalamiento de las razones jurídicas de índole constitucional para demostrar por ejemplo que la sentencia proferida en primera instancia no está ajustada a derecho, lo que implica para el actor cumplir con una carga argumentativa mínima.
Conclusiones de la Sala 41. En suma, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia el 3 de diciembre de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que el actor no planteó argumento jurídico alguno en el escrito de impugnación, con el fin de efectuar algún reproche contra dicha providencia judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 3 de diciembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente el amparo, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Sello que obra en el auto cuestionado y que puede ser consultado en SAMAI en el índice 2 en el que se encuentran unas piezas procesales del expediente digitalizadas. [2] Fecha a tener en cuenta ya que fue ante esa autoridad judicial que se hizo el reparto inicial de la presente acción. Esta fecha fue obtenida del acta individual de reparto del Tribunal Administrativo de Nariño, visible en el sistema SAMAI en el índice 2 donde figuran piezas procesales del expediente electrónico.
Posteriormente por auto del 20 de octubre de 2020 fue remitido por competencia el asunto a esta Corporación. [3] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [4] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. [5] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [6] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" [7] Corte Constitucional, Auto 235 de 13 de julio de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Corte Constitucional, sentencia T-736 de 17 de octubre de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. [9] La Corte Constitucional en la paradigmática sentencia T-406 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón, estableció el contenido y alcance de la cláusula del Estado Social de Derecho, al considerar que: “[…] La incidencia del Estado social de derecho en la organización sociopolítica puede ser descrita esquemáticamente desde dos puntos de vista: cuantitativo y cualitativo.
Lo primero suele tratarse bajo el tema del Estado bienestar (welfare State, stato del benessere, L'Etat Providence) y lo segundo bajo el tema de Estado constitucional democrático. La delimitación entre ambos conceptos no es tajante; cada uno de ellos hace alusión a un aspecto específico de un mismo asunto. Su complementariedad es evidente.a. El estado bienestar surgió a principios de siglo en Europa como respuesta a las demandas sociales; el movimiento obrero europeo, las reivindicaciones populares provenientes de las revoluciones Rusa y Mexicana y las innovaciones adoptadas durante la república de Weimar, la época del New Deal en los Estados Unidos, sirvieron para transformar el reducido Estado liberal en un complejo aparato político-administrativo jalonador de toda la dinámica social.
Desde este punto de vista el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L. Wilensky, 1975).b. El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico-política derivada de la actividad intervencionista del Estado.
Dicha respuesta está fundada en nuevos valores-derechos consagrados por la segunda y tercera generación de derechos humanos y se manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento de la organización política […]”. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03163-01 [11] Frente al tema ha dicho la Sección Quinta del Consejo de Estado: “[…] Esta Sección ha reiterado en varias ocasiones que el recurrente tiene una carga argumentativa para delimitar los motivos que sustenten la impugnación del fallo de tutela, especialmente cuando se trata de providencias judiciales contra Altas Corte, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso y una procedencia excepcional.
Es menester recordar que frente a tutelas contra providencias judiciales, el juez constitucional no se encuentra facultado para inmiscuirse de manera oficiosa o mecánica en la órbita de los asuntos dirimidos y desarrollados por el juez natural, por lo que su estudio se debe centrar en los argumentos expuestos por el actor en las instancias correspondientes.
Realizar un análisis extensivo sobre puntos adicionales resultaría en un estudio oficioso de la providencia judicial ya ejecutoriada, convirtiéndose en una nueva instancia, contrariando la finalidad del amparo constitucional. Es por ello que resulta indispensable una argumentación mínima que soporte la impugnación. De este modo el ad quem podrá determinar los supuestos bajo los cuales debe analizarse lo propuesto por el interesado y así establecer si la decisión adoptada en primera instancia debe revocarse, modificarse o confirmarse Adicional a lo anterior, resulta indispensable cumplir de forma diligente con los términos previstos y con los lineamientos establecidos por la ley.
Para el caso particular, la parte actora en su escrito inicial de impugnación, presentado el treinta (30) de octubre de 2018, no expuso, ni siquiera de forma sucinta, las razones de desacuerdo respecto del fallo de primera instancia, por lo que resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó […]”.(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 6 de diciembre de 2018, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-02777-01). [12] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, CP.
María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, C.P (E) Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 44001234000020180011301. De igual manera, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, C.P Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 11001-03-15-000-2019- 00237-01. [15] Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio [16] Decreto 2591 de 1991, artículo 14.