ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE RECONOCEN O NIEGAN PRESTACIONES SOCIALES DEFINITIVAS – Susceptibles de ser demandados / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE RECONOCEN O NIEGAN PRESTACIONES SOCIALES DEFINITIVAS – Término de 4 meses (i) solo los actos administrativos en los que se reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones sociales definitivas, son susceptibles de ser demandados, por lo que están sometidos al término de caducidad previsto en el precitado artículo 164 del CPACA, contado desde el momento en que se notifique al interesado la decisión de la Administración objeto de disentimiento; y (ii) en el caso de que existan decisiones de fondo emitidas por la Administración, estas no pueden desconocerse con el pretexto de que existe una nueva petición, máxime cuando no se controviertan hechos o pretensiones nuevas en materia de derechos que no son periódicos, pues se revivirían términos caducados.

(…) Por consiguiente, si bien es cierto que la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016 no tuvo en cuenta todos los factores salariales en la correspondiente liquidación de las cesantías definitivas de la actora, también lo es que tanto la ley como la jurisprudencia han sido claras y expresas en cuanto a que la prima de servicios debe tenerse en cuenta para su reconocimiento, por lo que ese acto administrativo debió ser demandado dentro del término de cuatro (4) meses siguientes a su notificación. En ese orden de ideas, comoquiera que la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016 fue la que reconoció el derecho y se encuentra en firme conforme el artículo 87 del CPACA, y dado que en su oportunidad la demandante pudo reclamar el reajuste de sus cesantías definitivas con inclusión de la prima de servicios, en los términos del Decreto 1545 de 2013 (artículo 5), con aplicación de la precitada sentencia de unificación, se concluye que el acto ficto negativo, producto de la falta de respuesta al escrito de 28 de septiembre de 2018, no constituye una decisión definitiva susceptible de ser demandada ante la jurisdicción contencioso- administrativa, al propio tiempo que su propósito es el de revivir los términos de caducidad para debatir judicialmente la adoptada por la Administración inicialmente en aquella Resolución. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al derecho a la prima de servicios a partir del año 2014 al que tienen los docentes oficiales, ver: C de E, sentencia de 14 de abril de 2016, Rad.

CE-SUJ-215001-33-33-010-2013-00134-01 (3828-2014), MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 – NUMERAL 2 -LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 87 / DECRETO 1545 DE 2013 – ARTÍCULO 5 COMUNICADOS Y CIRCULARES PROFERIDAS CON POSTERIORIDAD AL ACTO ADMINISTRATIVO QUE LIQUIDA LAS CESANTIAS DEFINICITAS – No constituyen hechos nuevos que generen aumento de la base liquidatoria Sostiene la demandante que la circular 18 de 4 de mayo de 2017 y el comunicado 14 de 4 de octubre siguiente, emitidos con posterioridad a la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016, constituyen hechos nuevos que generan una expectativa legítima de incrementar y mejorar la base de liquidación de sus cesantías con la inclusión de la prima de servicios, lo que la habilita para acudir ante la Administración para pedir el correspondiente ajuste y, en caso de ser desfavorable, a la jurisdicción contencioso-administrativa para el respectivo control de legalidad.

En previas decisiones, esta subsección ha sostenido que los precitados comunicado y circular no constituyen hechos nuevos que generen aumento de la base liquidatoria, sino meras directrices que orientan la aplicación del Decreto 1545 de 2013, toda vez que la liquidación de las cesantías definitivas se realizó en la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016, acto administrativo de carácter definitivo, que en su oportunidad debía incluir los factores legalmente preceptuados, y en el caso de no haber estado conforme con el respectivo cálculo, pudo haber acudido ante la jurisdicción contencioso - administrativa para controvertir dicho acto.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1545 DE 2013 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 41001-23-33-000-2019-00457-01(1957-20) Actor: DORIS MOTTA SÁNCHEZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Tema: Reliquidación de cesantías definitivas y reconocimiento de sanción moratoria Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Actuación: Decide apelación contra auto que rechazó la demanda por ineptitud sustantiva I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la demandante (ff. 39 a 50) contra el auto de 12 de diciembre de 2019 (ff. 34 a 36 vuelto), proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que rechazó la demanda por «ineptitud sustantiva de la demanda».

II.

ANTECEDENTES PROCESALES El 20 de septiembre de 2019 (ff. 1 a 15), la accionante, a través de apoderada, incoó, ante la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Neiva, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación del acto ficto negativo por la falta de respuesta a la petición de 28 de septiembre de 2018, con el que se entendió denegado el «[…] ajuste de la CESANTÍA DEFINITIVA […] con inclusión de la Prima de Servicios […]».

A título de restablecimiento del derecho, solicitó la «[…] reliquidación de las cesantías definitivas […] incluyendo el valor de la PRIMA DE SERVICIOS, como factor salarial […]», y el reconocimiento de «[…] la SANCIÓN MORATORIA por el no pago oportuno […][y] de manera completa […]» de esa prestación. La demanda le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Huila que, con auto de 12 de diciembre de 2019[1], la rechazó por «ineptitud sustantiva de la demanda», contra el cual la actora interpuso recurso de apelación[2], concedido a través de proveído de 6 de febrero de 2020[3]; por consiguiente, el presente asunto fue enviado a esta Corporación. III.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto de 12 de diciembre de 2019 (ff. 34 a 36 vuelto), rechazó el libelo introductorio por «ineptitud sustantiva de la demanda», al estimar que «[…] si el propósito de la demandante es la reliquidación de las cesantías con inclusión de la prima de servicios, a criterio de la Sala, debió demandarse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el acto que primigeniamente las liquidó […][, esto es,] la Resolución […] 3228 del 21 de junio de 2016 expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Huila […]».

IV. RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión[4], la accionante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación[5], al considerar que ante «[…] una crisis en las entidades y […] la oleada de acciones contenciosas desatadas por estas continuas equivocaciones, […] hasta el año 2017, […] mediante circular […] 18 con radicado 2017017526561 de […] 4 de mayo de 2017 y el Comunicado […] 14 de […] 4 de octubre, [la gerente operativa de la Fiduciaria La Previsora SA] emite concepto de viabilidad […]», con el que se ratifica que se debe tener en cuenta la prima de servicios, como factor salarial, para la liquidación de las cesantías; y, toda vez que se realizó «[…] la reclamación administrativa del día 28 de septiembre de 2018, posterior a ello […] superados los tres meses se configuró un acto administrativo negativo el día 29 de diciembre de 2018, ACTO QUE NO EST[Á] SUJETO A TÉRMINO DE CADUCIDAD […]».

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 12 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, a través del que se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por ineptitud sustantiva de la demanda. 5.2 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si el acto ficto negativo, configurado por la falta de respuesta a la petición de 28 de septiembre de 2019, comporta la decisión susceptible de control judicial, o si por el contrario, lo es la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016, mediante la cual se reconoció originariamente las cesantías definitivas a la accionante. 5.3 Caso concreto.

Sobre la naturaleza de las cesantías definitivas, la sección segunda de esta Colegiatura, en proveído de 4 de agosto de 2010[6], precisó que: […] la cesantía, es una prestación social que no es periódica, sino que se causa por períodos determinados, lo que implica que el derecho a percibirla se agote al concluir el ciclo que la origina y que obliga a la administración a reconocerla y pagarla, emitiendo para ello un acto administrativo cuya legalidad puede controvertirse, previo agotamiento de la vía gubernativa, si a ello hubiere lugar, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, so pena de que se produzca la caducidad de la acción al tenor de lo dispuesto en el artículo 134 del C. C. A. En ese orden de ideas, en principio no es factible que con una petición posterior se pueda solicitar a la administración la revisión del valor reconocido por dicho concepto.

Este criterio, sin embargo, no puede aplicarse de manera general y sin tener en cuenta el contexto en el cual se origina la nueva petición, pues tal y como ocurre en este evento, cuando se ha expedido un acto administrativo anual de liquidación que no fue controvertido ni en sede gubernativa ni judicial, puede asumirse que esta ausencia de controversia obedeció a la seguridad que el beneficiario tenía de que su derecho había sido bien liquidado.

Pero si ejecutoriado este acto surge en beneficio del administrado una expectativa legítima de incremento porcentual en la base liquidatoria de su cesantía anual, es decir, un hecho nuevo producto de decisiones judiciales de anulación de normas, que resulta aplicable a su situación y lo faculta para solicitar a la administración la respectiva reliquidación […] (se destaca).

De lo anterior se colige que las cesantías definitivas son una prestación social de carácter unitario, lo que quiere decir que, una vez finalizado el vínculo laboral y realizada la respectiva liquidación, son reconocidas y pagadas por la Administración al trabajador, mediante acto administrativo definitivo susceptible de control jurisdiccional en los términos del artículo 164 (numeral 2, letra d) del CPACA[7], esto es, dentro de los 4 meses siguientes contados a partir de la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso, de la correspondiente decisión que definió la situación jurídica del interesado, no obstante, cuando hayan circunstancias que constituyan hechos nuevos y en virtud del principio de favorabilidad generen un reconocimiento posterior o que permita incrementar su base liquidatoria, podrá solicitarse su reajuste.

Por su parte, el artículo 43 de la misma codificación establece que los actos definitivos son aquellos que «[…] deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación […]». Al respecto, la sección segunda de esta Corporación, en auto de 13 de febrero de 2020[8], consideró que los actos administrativos proferidos por las entidades con el cumplimiento de todas sus etapas procesales solo pueden ser cuestionados en sede judicial, puesto que estas decisiones gozan de la denominada «cosa decidida» en materia administrativa.

Así lo explicó: […] Significa lo anterior, que se provocó un nuevo pronunciamiento de la administración, desconociendo que ya existía lo que se denomina cosa decidida en materia administrativa, cualidad otorgada al acto administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cuestionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo.

Esta institución va de la mano con el privilegio de la decisión previa de la administración que descansa en lo dispuesto en el artículo 64 del Decreto 01 de 1984, norma aplicable al caso […]. En esta línea, no era procedente suscitar un nuevo pronunciamiento de la administración ni mucho menos con base en este ejercitar a la administración, pues como se dijo ocurrió el fenómeno de la cosa decidida administrativa, situación que deviene en la ineptitud sustantiva de la demanda al demandarse un nuevo acto administrativo desconociendo la existencia de un acto anterior que decidió la causa petendi en sede administrativa […].

Colofón de lo expuesto, como el acto que definió la situación jurídica de la demandante fue la Resolución 2157 del 21 de abril de 2016 que reconoció las cesantías definitivas, con la nueva petición que radicó la señora Myriam Castiblanco de Hermida y que dio origen al oficio S- 2016-128412 del 26 de agosto de 2016, se desconoció lo denominado por la jurisprudencia como cosa decidida en materia administrativa.

En consecuencia, el segundo pronunciamiento de la entidad demandada no puede tenerse en cuenta para efectos del cómputo de la presentación oportuna del medio de control, porque con este oficio se estarían reviviendo términos que ya caducaron, tal como se expuso líneas atrás. De lo anterior, se desprende que (i) solo los actos administrativos en los que se reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones sociales definitivas, son susceptibles de ser demandados, por lo que están sometidos al término de caducidad previsto en el precitado artículo 164 del CPACA, contado desde el momento en que se notifique al interesado la decisión de la Administración objeto de disentimiento; y (ii) en el caso de que existan decisiones de fondo emitidas por la Administración, estas no pueden desconocerse con el pretexto de que existe una nueva petición, máxime cuando no se controviertan hechos o pretensiones nuevas en materia de derechos que no son periódicos, pues se revivirían términos caducados.

En el caso sub examine, observa la Sala que, mediante Resolución 3228 de 21 de junio de 2016[9], el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la gobernación del Huila – secretaría de educación, reconocieron y ordenaron el pago por concepto de las cesantías definitivas a la demandante. Por medio de escrito de 28 de septiembre de 2018, la actora solicitó de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el «[…] reconocimiento y pago de la prima de servicios […] como factor salarial para la liquidación de las cesantías definitivas […] de acuerdo con el Comunicado […] 14 de […] 4 de octubre de 2017 […]».

Sostiene la demandante que la circular 18 de 4 de mayo de 2017[10] y el comunicado 14 de 4 de octubre siguiente[11], emitidos con posterioridad a la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016, constituyen hechos nuevos que generan una expectativa legítima de incrementar y mejorar la base de liquidación de sus cesantías con la inclusión de la prima de servicios, lo que la habilita para acudir ante la Administración para pedir el correspondiente ajuste y, en caso de ser desfavorable, a la jurisdicción contencioso-administrativa para el respectivo control de legalidad.

En previas decisiones[12], esta subsección ha sostenido que los precitados comunicado y circular no constituyen hechos nuevos que generen aumento de la base liquidatoria, sino meras directrices que orientan la aplicación del Decreto 1545 de 2013[13], toda vez que la liquidación de las cesantías definitivas se realizó en la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016, acto administrativo de carácter definitivo, que en su oportunidad debía incluir los factores legalmente preceptuados, y en el caso de no haber estado conforme con el respectivo cálculo, pudo haber acudido ante la jurisdicción contencioso - administrativa para controvertir dicho acto.

Por otro lado, la sección segunda de esta Colegiatura, en sentencia de unificación de 14 de abril de 2016[14] precisó que «[…] [d]e acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 1545 de 2013, los docentes oficiales, sin distingo alguno, tienen derecho a la prima de servicios a partir del año 2014 en cuantía equivalente a 7 días de la remuneración mensual, y del año 2015 en adelante, por valor de 15 días […]», con la que se reiteraba que los docentes oficiales eran acreedores de la prima de servicios y esta se constituía como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales desde el momento de su causación. Por consiguiente, si bien es cierto que la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016 no tuvo en cuenta todos los factores salariales en la correspondiente liquidación de las cesantías definitivas de la actora, también lo es que tanto la ley como la jurisprudencia han sido claras y expresas en cuanto a que la prima de servicios debe tenerse en cuenta para su reconocimiento, por lo que ese acto administrativo debió ser demandado dentro del término de cuatro (4) meses siguientes a su notificación. En ese orden de ideas, comoquiera que la Resolución 3228 de 21 de junio de 2016 fue la que reconoció el derecho y se encuentra en firme conforme el artículo 87 del CPACA[15], y dado que en su oportunidad la demandante pudo reclamar el reajuste de sus cesantías definitivas con inclusión de la prima de servicios, en los términos del Decreto 1545 de 2013 (artículo 5)[16], con aplicación de la precitada sentencia de unificación, se concluye que el acto ficto negativo, producto de la falta de respuesta al escrito de 28 de septiembre de 2018, no constituye una decisión definitiva susceptible de ser demandada ante la jurisdicción contencioso- administrativa, al propio tiempo que su propósito es el de revivir los términos de caducidad para debatir judicialmente la adoptada por la Administración inicialmente en aquella Resolución, motivo por el cual se confirmará el auto de 12 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, al encontrar que en efecto la determinación adoptada está ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, esta Sala DISPONE 1.º Confirmar el auto de 12 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que rechazó la demanda por ineptitud sustantiva, de conformidad con la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones que fuesen menester devolver el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. | | |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | | | | Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | ----------------------- [1] Folios 34 a 36. [2] Folios 39 a 50. [3] Folio 53. [4] Folios 34 a 36 vuelto. [5] Folios 39 a 50. [6] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23-25-000-2005-05159-01 (0230-2008), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [7] «[…] [c]uando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […]». [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, expediente 25000-23-42-000-2017-01035-01(2821-17). [9] Folios 25 a 27. [10] Fiduciaria La Previsora SA, Circular 18 de 4 de mayo de 2017, radicado interno 2017017526561. [11] Fiduciaria La Previsora SA, Circular 14 de 4 de octubre de 2017, radicado interno 20170171226481. [12] En este sentido se ha pronunciado esta subsección en precedencia, con auto de 15 de octubre de 2019, expediente 47001-23-33-000-2019-00149- 01(4559-2019). [13] Por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas preescolar, básica y media. [14] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 14 de abril de 2016, expediente CE-SUJ-215001-33-33-010-2013-00134-01 (3828-2014), consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez [15] «[…] FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los actos administrativos quedarán en firme:  1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.  3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.  4.

Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.  5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo […]». [16] «[…]

ARTÍCULO  5. Liquidación de otras prestaciones económicas. La prima de servicios que se establece en el artículo 1 de este Decreto, constituye factor salarial desde el momento de su causación, para efectos de la liquidación de las siguientes prestaciones económicas: 1. Vacaciones. 2. Prima de Vacaciones. 3. Cesantías. 4. Prima de Navidad […]».