ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Procede cuando el daño es causado por un acto administrativo, pero no se cuestiona la legalidad de este / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Configurada SÍNTESIS DEL CASO: La señora Ana Yolanda Zúñiga Daza presentó la demanda de la referencia con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados con la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento.
A juicio de la demandante, la decisión del Gobierno Nacional le impidió reclamar judicialmente los derechos laborales que, según ella, le correspondían por haber prestado sus servicios en la referida entidad. PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO En virtud de lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A., subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 25 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Lo anterior, en cuanto la cuantía es superior a 500 smmlv y, en esa medida, el sub lite corresponde a un proceso con vocación de doble instancia, según lo previsto en la Ley 446 de 1998. En la demanda se solicitaron $473’.846. 829 por concepto de lucro cesante, suma que para el 2011 equivalía a 884 smmlv. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 37 INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA - Determinación de la causa petendi / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Adecuación de la acción procedente / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede cuando el daño es causado por un acto administrativo particular / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Procede cuando el daño es causado por un acto administrativo, pero no se cuestiona la legalidad de este La facultad de interpretación de la demanda tiene como finalidad que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales, con la precaución de no tergiversar la litis, de no suplantar la voluntad de quien demanda, de no modificar la causa petendi y el petitum planteado en el escrito inicial, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no fueron debatidos.
En virtud de dicha facultad, primero se debe establecer el daño que se pide indemnizar y la fuente de la que proviene, para, en segundo lugar, confrontar tales supuestos con la finalidad propia de la acción y/o medio de control ejercido, para establecer si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos planteados en el escrito inicial.
En suma, para determinar la procedencia de una u otra vía procesal, se debe verificar cuál es el daño que se pide indemnizar y cuál es su fuente. En los eventos en los que formalmente se ejerce una pretensión, pero materialmente se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe encauzar la demanda a través del mecanismo que se derive del segundo supuesto.
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. De este modo, cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite debe adelantarse en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por su parte, la reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad, lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Procede para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado, con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”.
La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario. PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA – Procedencia [L]a Sala advierte que la demanda no es clara en cuanto al fundamento de la responsabilidad invocada, dado que en unos apartes se hace referencia a una falla en el servicio y en otros a un daño especial, lo cual no es determinante para analizar la idoneidad formal de la demanda, pues, en aplicación del principio iura novit curia, lo relevante para el estudio de fondo es que no se presenten argumentos que cuestionen la legalidad del respectivo acto administrativo.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL La causa petendi y las pretensiones planteadas tienen como fundamento la supuesta afectación del derecho de acción causada por el Decreto 3202 de 2007, dado que, en razón de dicha normativa, según el escrito inicial, la señora Zúñiga Daza habría perdido la oportunidad de reclamar judicialmente sus derechos laborales. […] A título de fuente del daño tampoco se invocó la ilegalidad del acto administrativo particular proferido en el proceso de liquidación de la E.S.E., sino el acto administrativo de carácter general que dispuso la liquidación y supresión de la entidad, orden que se calificó como ajustada a derecho -Decreto 3202 de 2007- y que, supuestamente, rompió el principio de igualdad ante las cargas públicas. […] [L]a Sala precisa que la existencia de una decisión administrativa de carácter particular proferida durante el trámite de liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento no era suficiente para modificar el objeto y las pretensiones del proceso, pues, se insiste, la parte actora no pidió que se le indemnizaran los perjuicios causados con tal determinación, sino la supuesta pérdida de oportunidad de demandar a la entidad, con el fin de que le reconociera el vínculo laboral que, según ella, se configuró en el sub lite.
La Sala no advierte que se hubiera formulado alguna solicitud en la vía administrativa frente a la supuesta imposibilidad de demandar y que la parte demandada se hubiese pronunciado sobre tal punto, decisión que sí sería demandable en nulidad y restablecimiento del derecho. En las anteriores condiciones, lo pretendido en este proceso encuadra en uno de los eventos excepcionales frente a los cuales la Corporación ha admitido la procedencia de la reparación directa respecto de actos administrativos, cuando se demanda porque una manifestación de la voluntad de la Administración de carácter legal implicó un daño especial.
Establecida la procedencia de la reparación directa, la Subsección verificará si se cumplen los presupuestos para emitir sentencia de fondo, por tal razón, determinará si la demanda se presentó en tiempo. CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - La publicación del acto administrativo general resulta determinante para efectos de contar la caducidad El numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 - aplicable a este asunto por ser la vigente para el momento en que empezó a correr el término de caducidad- dispone que la reparación directa debe promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
Esta Sección ha precisado que no basta con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, es necesaria la posibilidad de que sea conocido por el afectado, dado que a partir de allí resulta procedente la imputación de responsabilidad al Estado, porque surge el interés para ejercer el derecho de acción, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.
En lo relacionado con los daños que se reclaman por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, esta Subsección ha considerado que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación, criterio que también ha sido aplicado por la Subsección C y desarrollado recientemente por la Subsección B, en pronunciamiento del 3 de julio de 2020.
De conformidad con lo anterior, en estos eventos la publicación del acto administrativo general resulta determinante para efectos de contar la caducidad. […] La entidad quedó suprimida desde la entrada en vigor del Decreto 3202 de 2007 y a partir de allí la parte actora quedó sujeta a las reglas que regían tal actuación, al punto de que la demandante compareció a dicho proceso, pero su reclamación fue rechazada por extemporánea el 23 de enero de 2008, decisión comunicada a la interesada el 31 de enero siguiente y que, si no se compartía, debió cuestionar dentro de los 4 meses siguientes.
En suma, desde la supresión la parte actora advirtió que la reclamación de sus derechos debía hacerse en los términos dispuestos en el régimen de liquidación aplicable a la referida E.S.E., y no en los plazos previstos en la normativa laboral, es decir, el hecho causante del daño y su conocimiento fueron concomitantes. Pues bien, el Decreto 3202 de 2007 entró a regir el 26 de agosto de 2007, por tal razón, la demanda de la referencia debía presentarse entre el 27 de agosto de 2007 y el 27 de agosto de 2009; sin embargo, el derecho de acción se ejerció hasta el 15 de diciembre de 2011, cuando ya había expirado el plazo de caducidad.
La parte actora promovió el trámite de conciliación extrajudicial el 28 de abril de 2011; no obstante, para esa fecha ya había fenecido el plazo para demandar, por lo que no operó la suspensión del término de caducidad. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 CONDENA EN COSTAS - Improcedencia En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01499-01(48950) Actor: ANA YOLANDA ZÚÑIGA DAZA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Está orientada a determinar lo pretendido realmente por el demandante y no a suplantar su voluntad / REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia – Perjuicios derivados de un acto administrativo general cuya legalidad no se cuestiona / CADUCIDAD – En los casos en los que se invoca una decisión general que se considera legal el plazo empieza a correr con la entrada en vigor de la normativa.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 25 de julio de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Ana Yolanda Zúñiga Daza presentó la demanda de la referencia con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados con la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento.
A juicio de la demandante, la decisión del Gobierno Nacional le impidió reclamar judicialmente los derechos laborales que, según ella, le correspondían por haber prestado sus servicios en la referida entidad. II. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 15 de diciembre de 2011[1], la señora Ana Yolanda Zúñiga Daza, por medio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Nación–Ministerio de la Protección Social y la Presidencia de la República, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados con la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, porque con ello se le habría impedido ejercer la acción laboral que tenía a su disposición para reclamar los derechos emanados de la vinculación que tenía con la referida E.S.E. La demandante solicitó 500 smmlv por perjuicios morales y $473’.846. 829 por lucro cesante. 1.2.
Hechos En la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: El 15 de agosto de 1991, la señora Ana Yolanda Zúñiga Daza ingresó a laborar en la clínica San Pedro Claver en el cargo de auxiliar de servicios asistenciales y, el 1° de julio de 2003, pasó a trabajar a la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, vínculo que se mantuvo hasta el 30 de septiembre de 2007, en virtud de los distintos contratos de prestación de servicios celebrados para tal fin.
Según el escrito inicial, la relación de la demandante con la citada E.S.E. cumplía con todos los elementos propios de una de carácter laboral, dado que la señora Zúñiga Daza cumplía sus funciones en igualdad de condiciones con los empleados de planta; además, estaba sujeta a horario y a las órdenes de sus superiores, sin que se le pagaran en momento alguno las prestaciones a las que tenía derecho.
A través del Decreto 3202 de 2007, el Presidente de la República ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, para lo cual designó como liquidador a la Fiduprevisora S.A. La señora Zúñiga Daza le solicitó a la referida fiduciaria la liquidación laboral a la que, en su criterio, tenía derecho, petición que fue negada porque la fiduciaria no estaba llamada a responder por las obligaciones de la entidad liquidada.
Como fundamento de las pretensiones, la demandante argumentó que la creación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento fue “un fracaso” y las razones de su liquidación habían sido claramente explicadas en la parte considerativa del Decreto 3202 de 2007, las cuales estaban determinadas por el control administrativo ejercido por las demandadas y el manejo que se le habrían dado a sus fondos.
De otro lado, la señora Zúñiga Daza explicó que, pese a que tenía derecho a que se le reconocieran las prestaciones laborales de ley, la Presidencia de la República y el Ministerio de la Protección Social, para evitar demandas, ordenaron la liquidación de dicha E.S.E., proceso que terminó el 6 de noviembre de 2009, fecha para la cual “no habían transcurrido más de 3 años de la desvinculación, para efectos de la reclamación de las prestaciones sociales adeudadas en virtud de la relación [laboral]”[2]. 2.
Admisión y traslado 2.1. La demanda fue admitida el 25 de enero de 2012[3], providencia que se ordenó notificar a los “Ministros de Trabajo y de Salud” o a la entidad que hiciera sus veces, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Ministerio Público. 2.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República interpuso recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda, para lo cual adujo su falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que no le asistía responsabilidad en este asunto[4]; además, en su criterio, no resultaba procedente la formulación de una demanda de reparación directa para pedir la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo legal, dado que lo que se encuentra consagrado en nuestro ordenamiento jurídico es la posibilidad de cuestionar la legalidad en sede de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3.
El recurso interpuesto se resolvió desfavorablemente el 18 de abril de 2012[5], dado que la legitimación material no es un presupuesto de la demanda, sino un asunto que debía definirse en la sentencia y, en todo caso, sí era posible solicitar la indemnización de los perjuicios causados con un acto administrativo legal. 2.4. El Ministerio de Salud y Protección Social[6] indicó que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, porque no tuvo ninguna vinculación con la demandante; además, la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento gozaba de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, sin que ninguna disposición consagrara solidaridad frente a las obligaciones que no asumió en oportunidad.
Adicionalmente, al Ministerio tampoco se le designó como sucesor procesal de la entidad liquidada. La responsabilidad imputada se sustentó en la supresión y liquidación de la referida E.S.E., orden que provenía de un mandato superior amparado por la presunción de legalidad, de ahí que se configurara una situación de fuerza mayor, la cual alteró la satisfacción oportuna de los compromisos previamente adquiridos e imponía el agotamiento de un proceso concursal al cual debía comparecer la demandante para reclamar los derechos laborales que estimaba procedentes y, luego, demandar en sede de nulidad y restablecimiento del derecho.
La demandante no compareció en tiempo al proceso de liquidación, de ahí que su reclamación hubiese resultado extemporánea y, luego, dejó “caducar las acciones administrativas idóneas”. En el escrito inicial se sostuvo que con la orden de liquidación se le habría impedido a la parte actora reclamar judicialmente sus derechos; sin embargo, para ello la interesada tuvo más de 2 años desde su desvinculación -30 de septiembre de 2007- hasta la terminación del referido proceso de liquidación -6 de noviembre de 2009-, término dentro del cual el resto de los funcionarios, contratistas y acreedores sí iniciaron las acciones judiciales a su alcance.
La entidad liquidada existió durante todo el término que requería la señora Zúñiga Daza para reclamar judicialmente los derechos laborales que estimara pertinentes y “discutir lo que erróneamente (…) pretende en el presente proceso”[7]. Finalmente, propuso la excepción de caducidad, dado que la orden de liquidación se dio a través del Decreto 3202 del 24 de agosto de 2007, pese a lo cual la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó hasta el 21 de febrero de 2011 y la demanda se presentó hasta el 15 de diciembre de 2012. 2.5.
El Ministerio de Trabajo[8] sostuvo que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, en cuanto no tuvo ningún tipo de relación con la señora Zúñiga Daza y tampoco interfirió en el proceso de liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento Adicionalmente, formuló la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, toda vez que si lo que pretendía la demandante era plantear una controversia de carácter laboral lo que le correspondía era ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.6.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[9] también alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual reiteró que no tuvo ninguna vinculación contractual o laboral con la demandante; además, su director no suscribió los actos administrativos cuestionados, de ahí que no esté facultado para representar en este asunto a la Nación. 3.
Etapa probatoria El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia del 20 de junio de 2012, decretó las pruebas solicitadas por la demandante y por la parte demandada[10]. 4. Alegatos de conclusión Vencido el período probatorio, por medio de auto de 5 junio de 2013, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[11]. 4.1.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[12] insistió en los argumentos planteados en el recurso de reposición interpuesto en contra del auto admisorio de la demanda y en su escrito de defensa, en lo relacionado con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.2. La parte actora, la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social-, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio Público guardaron silencio[13]. 5.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 25 de julio de 2013[14], declaró próspera la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. En relación con el daño invocado y su fuente, el a quo argumentó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Como se ha visto, el demandante pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial (…) con ocasión de la liquidación definitiva de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, que le impidió realizar la reclamación de las prestaciones sociales que (…) se le adeudan, en virtud de la relación de servicio que ostentó con la misma a raíz del contrato de prestación por el cual había sido vinculado a la ESE.
Ahora bien, se observa que el daño alegado (…) está (…) en la orden y posterior liquidación de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, esto es, el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. (…) [El] honorable Consejo de Estado ha realizado diversos pronunciamientos frente a la procedencia de la acción cuando lo que se pretende acatar es un acto administrativo (…).
En el presente caso (…) fue a través de un acto administrativo que se ocasionaron los presuntos daños (…), que no es otro que la respuesta al derecho de petición de fecha 16 de noviembre de 2009, firmado por el gerente apoderado liquidador de la E.S.E. donde se negaron las prestaciones por haber sido vinculado mediante contrato de prestación de servicios[15].
Precisado lo anterior, el a quo argumentó que la acción de reparación directa no resultaba idónea para los fines pretendidos, de ahí que debiera declararse probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. 6. Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo de primera instancia[16], por considerar que la acción de reparación directa sí era la idónea para los fines pretendidos.
En virtud de su liquidación definitiva, la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento dejó de ser sujeto de derechos y de obligaciones desde el 6 de noviembre de 2009, por tal razón resultaba inocuo ejercer en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y fue precisamente esta situación la que llevó a promover el proceso de la referencia. En efecto, en el proceso obraba suficiente material probatorio que daba cuenta de la relación laboral existente entre la extinta ESE y la parte actora; además, “la liquidación se hizo antes de que hubiera transcurrido (…) el tiempo límite con que el ordenamiento jurídico le permite al trabajador iniciar la acción respectiva”[17].
Si bien la liquidación estuvo enmarcada dentro del ordenamiento jurídico, lo cierto es que “al amparo de la teoría del daño especial”[18] se causó un daño antijurídico a la demandante que no estaba en la obligación de soportar. Se expuso que la señora Zúñiga Daza efectivamente tenía un derecho, el cual debía reclamar ante la liquidada E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, pero no pudo hacerlo, pues la parte demandada optó por desaparecerla de la vida jurídica para impedir que fuera demandada.
Al respecto, se sostuvo (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) El único camino que quedaba era (…) la acción de reparación directa (…), en razón a que los demandados expidieron el decreto que ordenó la liquidación y ejecutaron la liquidación definitiva (…). “Precisamente la liquidación definitiva de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento por parte de las demandadas es lo que ha generado que se acuda a la presente acción, la cual es plenamente procedente y se ampara en la teoría del daño especial, teniendo en cuenta que si bien es cierto el actuar de los demandados estuvo enmarcado dentro del ordenamiento jurídico, este actuar le causó a la demandante perjuicio económico y moral, que no tenía por qué soportar, pues los hechos rompieron el principio de igualdad ante las cargas públicas y la privaron del derecho de acceso a la justicia”[19].
Adicionalmente, se explicaron las razones por las que la E.S.E. sí estaba obligada a reconocer la existencia de una relación laboral, lo que, según la apelante, se frustró con su liquidación. 7. Trámite de segunda instancia 7.1. Mediante providencia del 11 de septiembre de 2013[20], el a quo concedió la apelación. Esta Corporación admitió el recurso el 6 de noviembre de 2013[21] y, a través de auto del 9 de febrero de 2014[22], corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre la controversia. 7.2.
La parte demandada Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[23] y los Ministerios de Trabajo[24], Salud y Protección Social[25] reiteraron los argumentos en los que sustentaron su defensa en la primera instancia, en cuanto a que a ninguna de tales entidades le asistía legitimación en la causa por pasiva; además, solicitaron la confirmación de la sentencia del a quo, en tanto declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción[26]. 7.3.
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable De conformidad con lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 -como el de la referencia- se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Civil. 2.
Competencia En virtud de lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A.[27], subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 25 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior, en cuanto la cuantía es superior a 500 smmlv y, en esa medida, el sub lite corresponde a un proceso con vocación de doble instancia, según lo previsto en la Ley 446 de 1998[28].
En la demanda se solicitaron $473’.846. 829 por concepto de lucro cesante, suma que para el 2011 equivalía a 884 smmlv[29]. 3. Interpretación de la demanda, determinación de la causa petendi y acción procedente La facultad de interpretación de la demanda tiene como finalidad que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales, con la precaución de no tergiversar la litis, de no suplantar la voluntad de quien demanda, de no modificar la causa petendi y el petitum planteado en el escrito inicial, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no fueron debatidos.
En virtud de dicha facultad, primero se debe establecer el daño que se pide indemnizar y la fuente de la que proviene, para, en segundo lugar, confrontar tales supuestos con la finalidad propia de la acción y/o medio de control ejercido, para establecer si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos planteados en el escrito inicial.
En suma, para determinar la procedencia de una u otra vía procesal, se debe verificar cuál es el daño que se pide indemnizar y cuál es su fuente. En los eventos en los que formalmente se ejerce una pretensión, pero materialmente se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe encauzar la demanda a través del mecanismo que se derive del segundo supuesto.
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[30], la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. De este modo, cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite debe adelantarse en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por su parte, la reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad[31], lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa[32] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[33], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[34].
La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario[35]. 4. Causa petendi en el sub lite y procedencia de la reparación directa La señora Ana Yolanda Zúñiga Daza acudió a esta jurisdicción con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados con la liquidación de la E.S. E. Luis Carlos Galán Sarmiento, porque con ella se le habría impedido reclamar judicialmente los derechos laborales derivados de la vinculación que tuvo con dicha entidad.
Según el escrito inicial, el Ministerio de la Protección Social y la Presidencia de la República, para evitar demandas, dispusieron la liquidación de dicha E.S.E., de ahí que el daño a indemnizar estuviese determinado por la pérdida de la oportunidad de reclamar judicialmente las prerrogativas laborales a las que eventualmente tendría derecho la señora Zúñiga Daza.
Lo anterior, en cuanto: i) la liquidación fue ordenada a través del Decreto 3202 del 24 de agosto de 2007; ii) la demandante fue desvinculada de su empleo el 30 de septiembre de 2007 y iii) el 6 de noviembre de 2009 la E.S.E. dejó de existir, es decir, antes de que transcurrieran los 3 años de prescripción de la acción laboral que, según la actora, resultaba procedente.
Adicionalmente, en el escrito inicial se argumentó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): De la actividad desplegada por la administración (…), se desprende [una] responsabilidad objetiva (…). En el caso sub examine, la Nación – Presidencia de la República y Ministerio de la Protección Social (…) incurrieron en responsabilidad directa por falla del servicio, cuando al liquidar LA EMPRESA LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO causaron u ocasionaron daños (…) a mi representada, al consagrarse constitucionalmente el principio de igualdad ante la ley, que desarrolla el principio de igualdad ante las cargas públicas, olvidando que las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus derechos.
(…) La actora fue formalmente vinculada por medio de contratos de prestación de servicios a la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, pero durante toda la vinculación se presentaron todos los elementos de vinculación laboral (…), por lo que procedía en consecuencia el reconocimiento de las prestaciones sociales (…), pero para ello, al no reconocérselo voluntariamente, era pertinente acudir ante la jurisdicción administrativa, pero ello se vio truncado por cuanto los demandantes sacaron de la vida jurídica a la [E.S.E.] LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, mediante liquidación definitiva de la misma el 06 de noviembre del año 2009, es decir, antes de que transcurrieran tres años de la vinculación de la actora de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO (…) (se destaca).
De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que la demanda no es clara en cuanto al fundamento de la responsabilidad invocada, dado que en unos apartes se hace referencia a una falla en el servicio y en otros a un daño especial, lo cual no es determinante para analizar la idoneidad formal de la demanda, pues, en aplicación del principio iura novit curia, lo relevante para el estudio de fondo es que no se presenten argumentos que cuestionen la legalidad del respectivo acto administrativo.
Al confrontar los fundamentos de hecho y de derecho del escrito inicial, la Subsección concluye que se acudió a esta jurisdicción con el fin de que se indemnizaran los perjuicios causados con un acto administrativo general que se considera legal, el contenido en el Decreto 3202 del 24 de agosto de 2007, en cuanto dispuso la liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño, medida que, en criterio de la parte actora, resultaba necesaria, en razón del “fracaso”[36] de la entidad, por el manejo dado a sus fondos, a sus controles internos, su gestión y contratación, tal como se indicó en la parte considerativa de dicho decreto.
El a quo concluyó que, en efecto, el daño estaba determinado por la supuesta imposibilidad de reclamar sus prestaciones sociales y su fuente era el referido decreto, así lo sostuvo (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Como se ha visto, el demandante pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial (…) con ocasión de la liquidación definitiva de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, que le impidió realizar la reclamación de las prestaciones sociales que (…) se le adeudan, en virtud de la relación de servicio que ostentó con la misma a raíz del contrato de prestación por el cual había sido vinculado a la ESE.
Ahora bien, se observa que el daño alegado (…) está (…) en la orden y posterior liquidación de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, esto es, el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional[37] (se destaca). Con todo, al resolver el fondo del asunto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que el fundamento de las pretensiones era un acto administrativo particular, que debió ser cuestionado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): En el presente caso (…) fue a través de un acto administrativo que se ocasionaron los presuntos daños (…), que no es otro que la respuesta al derecho de petición de fecha 16 de noviembre de 2009, firmado por el gerente apoderado liquidador de la E.S.E. donde se negaron las prestaciones por haber sido vinculado mediante contrato de prestación de servicios.
(…). En ese orden de ideas, la Sala concluye que al no tener la acción de reparación directa dentro de sus fines la anulación de actos administrativos ni la verificación de su legalidad, para el consecuente restablecimiento del derecho, finalidades que son propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…), [por tal razón] se procederá a declarar probada la excepción por indebida escogencia de la acción propuesta por la demandada[38] Lo anterior no resulta coherente con lo planteado en la demanda y lo probado en el proceso.
La causa petendi y las pretensiones planteadas tienen como fundamento la supuesta afectación del derecho de acción causada por el Decreto 3202 de 2007, dado que, en razón de dicha normativa, según el escrito inicial, la señora Zúñiga Daza habría perdido la oportunidad de reclamar judicialmente sus derechos laborales[39]. Además, en el expediente no obra ninguna determinación del 16 de noviembre de 2009 mediante la cual el liquidador de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento hubiese negado el reconocimiento de las prestaciones sociales invocadas por la señora Zúñiga Daza, pues la decisión que se allegó es del 23 de enero de 2008 y a través de esta se rechazó por extemporánea la reclamación presentada por la demandante el 21 de diciembre de 2007.
Para llegar a sus conclusiones, el a quo invocó la facultad de interpretación de la demanda; sin embargo, sus argumentos implicaron una variación de los supuestos en los que se edificó la litis, dado que en la demanda no se alegó a título de daño la negativa de las prestaciones laborales en la vía administrativa, sino la supuesta imposibilidad de reclamar judicialmente tales derechos.
A título de fuente del daño tampoco se invocó la ilegalidad del acto administrativo particular proferido en el proceso de liquidación de la E.S.E., sino el acto administrativo de carácter general que dispuso la liquidación y supresión de la entidad, orden que se calificó como ajustada a derecho -Decreto 3202 de 2007- y que, supuestamente, rompió el principio de igualdad ante las cargas públicas.
Pues bien, de las pretensiones y de los supuestos narrados en la demanda no puede deducirse que la acción procedente sea la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que, se insiste, la razón por la que parte actora acudió a esta jurisdicción estuvo determinada por el hecho de que, supuestamente, la supresión y liquidación de la E.S.E. hubiese generado un daño especial, en cuanto tal determinación, a pesar de resultar necesaria, implicó una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas.
En la determinación de las vías procesales idóneas no basta con verificar si en el marco de los hechos se expidió o no un acto administrativo particular, sino que se debe establecer si este es o no la fuente del daño que se pide indemnizar. Así las cosas, la Sala precisa que la existencia de una decisión administrativa de carácter particular proferida durante el trámite de liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento no era suficiente para modificar el objeto y las pretensiones del proceso, pues, se insiste, la parte actora no pidió que se le indemnizaran los perjuicios causados con tal determinación, sino la supuesta pérdida de oportunidad de demandar a la entidad, con el fin de que le reconociera el vínculo laboral que, según ella, se configuró en el sub lite.
La Sala no advierte que se hubiera formulado alguna solicitud en la vía administrativa frente a la supuesta imposibilidad de demandar y que la parte demandada se hubiese pronunciado sobre tal punto, decisión que sí sería demandable en nulidad y restablecimiento del derecho. En las anteriores condiciones, lo pretendido en este proceso encuadra en uno de los eventos excepcionales frente a los cuales la Corporación ha admitido la procedencia de la reparación directa respecto de actos administrativos, cuando se demanda porque una manifestación de la voluntad de la Administración de carácter legal implicó un daño especial.
Establecida la procedencia de la reparación directa, la Subsección verificará si se cumplen los presupuestos para emitir sentencia de fondo, por tal razón, determinará si la demanda se presentó en tiempo. 5. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción El numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 - aplicable a este asunto por ser la vigente para el momento en que empezó a correr el término de caducidad- dispone que la reparación directa debe promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
Esta Sección ha precisado que no basta con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, es necesaria la posibilidad de que sea conocido por el afectado, dado que a partir de allí resulta procedente la imputación de responsabilidad al Estado, porque surge el interés para ejercer el derecho de acción, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política[40].
En lo relacionado con los daños que se reclaman por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, esta Subsección ha considerado que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación[41], criterio que también ha sido aplicado por la Subsección C[42] y desarrollado recientemente por la Subsección B, en pronunciamiento del 3 de julio de 2020[43].
De conformidad con lo anterior, en estos eventos la publicación del acto administrativo general resulta determinante para efectos de contar la caducidad. Además, esta Sala, en providencia del 14 de febrero de 2019[44], precisó que tal regla resultaba aplicable en los eventos en los que la promulgación y la entrada en vigor de la norma coincidían, pues cuando ello no sucede se debe tener en cuenta el segundo momento, dado que un acto administrativo de carácter general puede publicarse en una fecha determinada y surtir efecto tiempo después, si así se indica de manera expresa.
Pues bien, en el sub lite, a través del Decreto 3202 de 2007, publicado en el Diario Oficial 46.731 del 25 de agosto de la misma anualidad, se ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, disposición que entró en vigor a partir de su publicación[45]. Así las cosas, desde el 26 de agosto de 2007, la entidad quedó suprimida y desde esa fecha entró en proceso de liquidación, el cual duraría en principio un año, según lo previsto en el artículo 1 ejusdem, a cuyo tenor: “Artículo 1°.
Supresión y liquidación. Suprímese la Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento, constituida como una categoría especial de entidad pública descentralizada de la rama ejecutiva del nivel nacional, creada mediante el Decreto-ley 1750 de 2003 y adscrita al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos, utilizará la denominación “Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación”.
“En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de un (1) año, el cual podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado” (se destaca). El anterior plazo fue prorrogado en diversas oportunidades, hasta que, finalmente, se extendió hasta el 30 de septiembre de 2009, según el Decreto 2748 del 24 de julio de la misma anualidad.
La entidad quedó suprimida desde la entrada en vigor del Decreto 3202 de 2007 y a partir de allí la parte actora quedó sujeta a las reglas que regían tal actuación, al punto de que la demandante compareció a dicho proceso, pero su reclamación fue rechazada por extemporánea el 23 de enero de 2008, decisión comunicada a la interesada el 31 de enero siguiente[46] y que, si no se compartía, debió cuestionar dentro de los 4 meses siguientes.
En suma, desde la supresión la parte actora advirtió que la reclamación de sus derechos debía hacerse en los términos dispuestos en el régimen de liquidación aplicable a la referida E.S.E., y no en los plazos previstos en la normativa laboral, es decir, el hecho causante del daño y su conocimiento fueron concomitantes. Pues bien, el Decreto 3202 de 2007 entró a regir el 26 de agosto de 2007, por tal razón, la demanda de la referencia debía presentarse entre el 27 de agosto de 2007 y el 27 de agosto de 2009; sin embargo, el derecho de acción se ejerció hasta el 15 de diciembre de 2011, cuando ya había expirado el plazo de caducidad.
La parte actora promovió el trámite de conciliación extrajudicial el 28 de abril de 2011[47]; no obstante, para esa fecha ya había fenecido el plazo para demandar, por lo que no operó la suspensión del término de caducidad. De este modo, se modificará la sentencia proferida el 25 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el entendido de que no se configuró la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sino la de caducidad de la pretensión de reparación directa. 6.
Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de julio de 2013, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, para, en su lugar, DECLARAR probada la caducidad de la acción de reparación directa.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al a quo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folio 14 del cuaderno 1. [2] Folio 7 del cuaderno 1. [3] Folios 17 y 18 del cuaderno 1. [4] Folio 19 a 21 del cuaderno 1. [5] Folios 29 a 44 del cuaderno 1. [6] Folios 53 a 41 del cuaderno 1. [7] Folio 30 del cuaderno 1. [8] Folios 54 a 67 del cuaderno 1. [9] Folios 90 a 94 del cuaderno 1. [10] Folios 96 a 98 del cuaderno 1. [11] Folio 167 del cuaderno 1. [12] Folios 168 a 171 del cuaderno 1. [13] Folio 172 del cuaderno 1. [14] Folios 173 a 181 del cuaderno 3. [15] Folio 178 del cuaderno 3. [16] Folios 194 a 203 del cuaderno 3. [17] Folios 173 a 191 del cuaderno 3. [18] Folio 184 del cuaderno 3. [19] Folio 184 del cuaderno 3. [20] Folio 205 del cuaderno 3. [21] Folio 198 del cuaderno 3. [22] Folio 210 del cuaderno 3. [23] Folios 211 a 222 del cuaderno 3. [24] Folios 230 a 232 del cuaderno 3. [25][26] Folios 223 a 229 del cuaderno 3. [27] Folios 230 a 232 del cuaderno 3. [28] “Artículo 129.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos (…)” (se destaca). [29] “Artículo 40. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: “´Artículo 132.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…). “6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales (…)”. [30] La demanda se presentó con posterioridad a la entrada en vigor del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, por tal razón, la cuantía se determina en los términos previstos en el artículo 157 de la Ley 1437 de la misma anualidad, que establece como parámetro el monto de los perjuicios causados, excepto los morales. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 51. 534. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [37] Folio 8 del cuaderno 3. [38] Folio 178 del cuaderno 3. [39] Ejusdem. [40] Tal como se sostuvo en el recurso de apelación (folio 183 del cuaderno 3). [41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, expediente 61.033. [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, expediente 35.404. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C, sentencia del 5 de julio de 2018, expediente 38.942, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, sentencia de tutela del 3 de julio de 2020, expediente 11001-03-15-000- 2020-02360-00, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, providencia del 14 de febrero de 2019, expediente 59.886. [46] Según el artículo 26 ejusdem. [47] Folio 42 del cuaderno 1. [48] Folios 9 a 11 del cuaderno 2.