ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO – Revoca sanción / CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA – La entidad acreditó la afiliación del actor al programa de Colombia Mayor [S]egún la documentación allegada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y contrario a lo expresado en el auto objeto de esta consulta, la alcaldía de Soacha, por intermedio del secretario de desarrollo social y participación Comunitaria, sí dio contestación a los requerimientos hechos por el magistrado sustanciador.
Contestación que estuvo dirigida a afirmar que la entidad territorial había dado cumplimiento a la orden de tutela. En este sentido, el examen en la decisión consultada no fue realizado a partir de la totalidad del contenido del expediente, lo que, en concreto, llevaría a desconocer el derecho de defensa de la entidad municipal y de su representante legal, que resultó sancionado.
Lo anterior es suficiente para que esta Sala revoque la sanción impuesta contra el alcalde del municipio de Soacha. Correspondería, entonces, al juez de tutela que profirió la orden, con apoyo en todo el material y el decir de ambas partes, decidir sobre el cumplimiento de aquella. Empero, en vista de que el trámite de desacato no prevé la posibilidad de devolución para que el juez de tutela vuelva decidir sobre ello, y que no puede pasarse por alto el principio de celeridad que gobierna la acción de amparo, es preciso resolver sobre la afirmación de desacato que presentó el señor Héctor Sánchez, a la luz del material probatorio allegado.
Para este efecto, es necesario tomar en consideración que la sentencia de tutela invocada en el incidente de desacato, resolvió que, una vez el [Actor] aportara su información personal, la alcaldía de Soacha debía dar trámite para que, de cumplir los requisitos, lo “afiliara” al programa de Colombia Mayor. Ello estuvo basado en la consideración de que el amparo del derecho fundamental al mínimo vital del actor encontraba, en ese programa, una fórmula de protección. Luego, en el escrito que presentó el [Actor], afirmó que el incumplimiento de la alcaldía consistió en que no habían recibido el beneficio económico del programa asistencial.
Es decir, el accionante reclamó el incumplimiento de la orden de tutela basado en el hecho de que no le había sido otorgado ningún auxilio. Luego, en la respuesta allegada por la alcaldía de Soacha, consta suficientemente que el [Actor] ha sido aprobado como beneficiario del programa Colombia Mayor desde el año 2015, y que se encuentra en la etapa de priorización. Es decir que, como lo explica la entidad territorial y Fiduagraria, no ha sido destinatario de un subsidio en concreto porque no tiene el nivel de prioridad necesario, o que, al menos, hay otras personas que tienen prioridad mayor.
Visto lo anterior, y en el estricto margen del incidente de desacato que implica verificar el cumplimiento de la orden de amparo, esta Sala encuentra que la exigencia del accionante, en relación con el pago de un subsidio, no tiene como fuente la orden de tutela que, ni en su parte resolutiva, ni en la considerativa estableció que el amparo se debía dar en este particular sentido.
El juez de tutela ordenó que, en caso de superar los requisitos, el [Actor] fuera afiliado al programa de Colombia Mayor, lo que, como demostró la entidad municipal, ya sucedió desde el año 2015. En este orden de ideas, la entidad no ha incumplido con la orden de tutela y, en tal sentido, no corresponde adoptar una medida sancionatoria en contra del alcalde de Soacha.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-02248-01(AC)A Actor: HÉCTOR JULIO SÁNCHEZ CASALLAS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRAS ENTIDADES Referencia: Acción de tutela - Incidente de desacato AUTO - CONSULTA DE LA SANCIÓN POR DESACATO La Sala procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 9 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dentro del trámite incidental de desacato iniciado por Héctor Julio Sánchez Casallas, en contra del alcalde del municipio de Soacha, Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES 1. Héctor Julio Sánchez Casallas instauró acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Trabajo, del Departamento Nacional de Planeación y de la alcaldía de Soacha. Ello con la finalidad de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital que consideró vulnerados por las medidas que, en la actual pandemia, han adoptado las entidades gubernamentales y que le han impedido laborar en su oficio de maestro de obra.
Además, acusó que, no obstante tener 64 años de edad, no le han hecho beneficiario de los auxilios económicos en los diferentes programas de asistencia social. 2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante sentencia del 17 de junio de 2020 decidió: “PRIMERO.- NIÉGASE las pretensiones en contra del Presidente de la República.
SEGUNDO. - AMPÁRASE el derecho fundamental al mínimo vital del señor HÉCTOR JULIO SÁNCHEZ CASALLAS, vulnerado por el Alcalde Municipal de Soacha, de conformidad con los motivos expuestos en la sentencia. En consecuencia se dispone: (1) REQUIÉRASE al señor HÉCTOR JULIO SÁNCHEZ CASALLAS para que envíe a la Alcaldía Municipal de Soacha una prueba o declaración juramentada de su residencia en el país desde el año 2010 al 2014.
(2) Cumplido lo anterior, ORDÉNASE al Alcalde Municipal de Soacha para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, y ante la contingencia sanitaria generada por el COVD-19, se contacte con el accionante y habilite una dirección de correo electrónico en donde reciba la prueba de la residencia del actor, y una vez recibido el documento, la Alcaldía Municipal de Soacha cuenta con el término de 48 horas para afiliar al demandante al Programa Colombia Mayor, previa verificación de los requisitos. […]”[1]. 3.
Héctor Julio Sánchez solicitó se diera inicio a un incidente de desacato en contra del alcalde del municipio de Soacha habida cuenta de que este había incumplido la orden de tutela. En su decir, él envió, los días 25 de junio y 6 de julio de 2020, sendos escritos vía correo electrónico en los que realizó las manifestaciones y entregó los documentos que le fueron indicados en el fallo de tutela.
En respuesta a ello, afirmó, el municipio le contestó pero para informarle que él sí estaba inscrito en el programa Colombia Mayor, y que debía “esperar que otro beneficiario perd(ier)a el beneficio o que amplíen cobertura […]”[2]. 4. El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en auto del 22 de octubre de 2020, requirió al alcalde del municipio de Soacha para que allegara un informe donde diera cuenta de lo siguiente: “las circunstancias por las cuales a la fecha no ha dado cumplimiento a la providencia del diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020)”[3].
Luego, el 18 de noviembre de 2020, la misma autoridad profirió auto en el que, ante el silencio de Juan Carlos Saldarriaga, alcalde del municipio de Soacha, resolvió abrir el incidente de desacato y requerirle para que informara por qué no había dado cumplimiento a la sentencia de tutela, o para que, en caso de haber cumplido, remitiera el respectivo informe y la documentación que diera cuenta de ello. 5.
La Sala del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, decidió el incidente de desacato, en auto del 9 de diciembre de 2020, en el siguiente sentido: “PRIMERO. - SANCIÓNASE al señor JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA, identificado con cédula de ciudadanía N° 16.927.163, Alcalde Municipal de Soacha, con multa de dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes a favor de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura por haber incurrido en desacato.
El precitado funcionario deberá consignar el dinero de la multa en el Banco Agrario de Colombia S.A en la Cuenta Única Nacional - Multas y Rendimientos Nº 3-0820- 000640-8, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión.
SEGUNDO. - En consecuencia, ORDÉNASE al señor JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA, identificado con cédula de ciudadanía Nº. 79.558.301, Alcalde Municipal de Soacha, el CUMPLIMIENTO INMEDIATO de la sentencia proferida por [sic]esta Corporación el 17 de junio de 2020, y que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia, acredite el cumplimiento al fallo de tutela proferido el 17 de junio de 2020, remitiendo con destino a este proceso las constancias respectivas de dicha actuación. […]”[4]..
Para llegar a la anterior resolución, la Sala consideró que dentro del expediente no había prueba de que la autoridad municipal hubiera realizado alguna gestión para dar cumplimiento al fallo, esto es, que, previo examen de los requisitos, el señor Sánchez Casallas, hubiera sido afiliado al programa Colombia Mayor. Así las cosas, el tribunal afirmó: “analizados los documentos allegados al proceso y la actuación surtida por las partes, esta Corporación considera que, hasta la fecha, el Alcalde Municipal de Soacha, señor Juan Carlos Saldarriaga Gaviria y ante el silencio frente a los requerimientos realizados por esta Corporación no se ha dado cumplimiento a la sentencia emanada por la Sala de decisión”[5].
II. CONSIDERACIONES 1. El trámite de consulta está regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, el cual, a su vez se refiere a la figura del desacato en los siguientes términos: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción” (resaltado de la Sala). En este contexto, la Corte Constitucional ha definido que en esta etapa del trámite la autoridad competente deberá verificar los siguientes aspectos: “(i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial, apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.
(ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia”[6] 2.
En relación con el primer aspecto a verificar en el caso que ocupa a la Sala, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, concluyó que en el expediente no constaba que Juan Carlos Saldarriaga, alcalde del municipio de Soacha, hubiera adelantado los trámites para dar aplicación a la orden de tutela. Para ello, encontró que Héctor Julio Sánchez remitió la documentación en los términos indicados en el fallo de amparo, pero no constaba que la autoridad municipal hubiera adelantado algún trámite.
Además, la alcaldía no había contestado a los requerimientos que el Tribunal le había hecho para que procediera al cumplimiento del fallo. 3. En principio, en caso de que, efectivamente, el alcalde hubiera guardado silencio, y mediando la negación indefinida de Héctor Julio Sánchez en relación con dicha respuesta, no faltaría razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en llegar a esa conclusión. Sin embargo, en el expediente remitido por el propio tribunal, constan dos comunicaciones vía correo electrónico suscritas por el Secretario de Desarrollo Social y Participación Comunitaria de la alcaldía municipal de Soacha, con destino al tribunal, que fueron extendidas para dar cuenta del cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por esa autoridad judicial el 17 de junio de 2020.
Una, del 4 noviembre de 2020, cuyo asunto reza “CONTESTACIÓN AL AUTO DEL 22 DE OCTUBRE DE 2020”. Otra, del 23 de noviembre de 2020, con el asunto “CONTESTACIÓN AL AUTO DEL 18 DE NOVIEMBRE DE 2020”. Entonces, es necesario traer el contenido de estas comunicaciones que no fueron tenidas en cuenta en el trámite incidental de desacato, y determinar si tienen incidencia en esta consulta. 3.1.
En la comunicación del 4 de noviembre de 2020[7], el representante de la alcaldía adjuntó tres documentos electrónicos: 3.1.1. El primero denominado “ESCRITO DE RESPUESTA”, en el que informó cuál era la situación del señor Sánchez Casallas, en relación con el programa Colombia Mayor. Explicó el procedimiento y las fases establecidas por la normatividad aplicable para la categorización de la población adulta destinataria de los subsidios económicos en el programa mencionado, fases que se resumen así: • El adulto mayor solicita la inscripción ante el ente territorial (municipio de Soacha). • El ente territorial: o Verifica que el aspirante cumpla con los requisitos. o Diligencia la ficha de priorización. o Envía la información de todos los inscritos a la firma procesadora de información señalada por el Administrador Fiduciario, en este caso CARVAJA S.A. • El Administrador Fiduciario (consorcio Fiduagraria): o Verifica la información y la ingresa en un aplicativo que automáticamente le asigna a la persona aspirante un puntaje y una posición en el listado de priorización. o Entrega el listado al ente territorial.
A continuación, el ente territorial explicó que, verificadas las bases de datos, Héctor Julio Sánchez Casallas se encuentra aprobado por Fiduagraria: “inscrito dentro de la priorización en lista de espera, una vez le sea otorgado el beneficio la secretaría de Desarrollo Social y Participación Comunitaria a través del programa Adulto Mayor le notificar[á] para que pueda hacer uso de este beneficio que le otorga el Gobierno Nacional”[8].
En este sentido, arguyó que el municipio de Soacha realizó el proceso que es de su competencia en cuanto a la inscripción del señor Sánchez Casallas. “Por todo lo anterior, la Alcaldía [sic] de Soacha en coordinación con su Secretaría de Desarrollo Social y Participación Comunitaria, realizaron todas las acciones correspondientes tendientes a dar cumplimiento al fallo de tutela de fecha 22 de octubre de 2020, por lo tanto no se incurri[ó] [sic] en desacato alguno, por lo tanto respetuosamente solicitamos que no debe prosperar la presente acción”[9]. 3.1.2.
El segundo documento, un archivo electrónico que tituló “DOCUMENTO DE PRIORIZACIÓN AL PROGRAMA COLOMBIA MAYOR”, corresponde a la respuesta que Fiduagraria S.A., en calidad de Administradora Fiduciaria del Fondo de Solidaridad Pensional, remitió a una solicitud que le hizo el Secretario de Desarrollo Social y Participación Comunitaria de la alcaldía municipal de Soacha, en relación con la situación de Héctor Sánchez Casallas.
Así, Fiduagraria informó que el mencionado señor se encontraba priorizado en el programa Colombia Mayor, desde el 30 de septiembre de 2015. Esta priorización, aclaró, consiste en una herramienta técnica que permite valorar las condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y ordena a los adultos mayores del más al menos vulnerable, con relación a los criterios de priorización (edad, condición de discapacidad, nivel de SISBEN, fecha de inscripción, entre otros). 3.1.3.
Por último, la entidad municipal aportó un cuadro denominado “LISTADO DE PRIORIZACIÓN” en donde estaba incluido Héctor Julio Sánchez Casallas, y se relacionaba su ubicación en el municipio de Soacha, con dirección exacta, teléfono y la fecha de inscripción al programa Colombia Mayor (15 de septiembre de 2015). 3.2. Luego, en el correo del 23 de noviembre, el mismo Secretario de Desarrollo Social y Participación Comunitaria de Soacha respondió al auto de apertura del incidente de desacato, indicando que ya había dado cumplimiento al fallo de tutela, conforme los soportes entregados en la comunicación del 4 de noviembre.
Así, adjuntó nuevamente los documentos entregados en esa oportunidad. 4. Como se observa, según la documentación allegada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y contrario a lo expresado en el auto objeto de esta consulta, la alcaldía de Soacha, por intermedio del secretario de desarrollo social y participación Comunitaria, sí dio contestación a los requerimientos hechos por el magistrado sustanciador.
Contestación que estuvo dirigida a afirmar que la entidad territorial había dado cumplimiento a la orden de tutela. En este sentido, el examen en la decisión consultada no fue realizado a partir de la totalidad del contenido del expediente, lo que, en concreto, llevaría a desconocer el derecho de defensa de la entidad municipal y de su representante legal, que resultó sancionado.
Lo anterior es suficiente para que esta Sala revoque la sanción impuesta contra el alcalde del municipio de Soacha. Correspondería, entonces, al juez de tutela que profirió la orden, con apoyo en todo el material y el decir de ambas partes, decidir sobre el cumplimiento de aquella. Empero, en vista de que el trámite de desacato no prevé la posibilidad de devolución para que el juez de tutela vuelva decidir sobre ello, y que no puede pasarse por alto el principio de celeridad que gobierna la acción de amparo, es preciso resolver sobre la afirmación de desacato que presentó el señor Héctor Sánchez, a la luz del material probatorio allegado. 5.
Para este efecto, es necesario tomar en consideración que la sentencia de tutela invocada en el incidente de desacato, resolvió que, una vez el señor Sánchez Casallas aportara su información personal, la alcaldía de Soacha debía dar trámite para que, de cumplir los requisitos, lo “afiliara” al programa de Colombia Mayor. Ello estuvo basado en la consideración de que el amparo del derecho fundamental al mínimo vital del actor encontraba, en ese programa, una fórmula de protección. Luego, en el escrito que presentó Héctor Julio Sánchez, afirmó que el incumplimiento de la alcaldía consistió en que no habían recibido el beneficio económico del programa asistencial.
Es decir, el accionante reclamó el incumplimiento de la orden de tutela basado en el hecho de que no le había sido otorgado ningún auxilio. Luego, en la respuesta allegada por la alcaldía de Soacha, consta suficientemente que el señor Héctor Julio ha sido aprobado como beneficiario del programa Colombia Mayor desde el año 2015, y que se encuentra en la etapa de priorización. Es decir que, como lo explica la entidad territorial y Fiduagraria, no ha sido destinatario de un subsidio en concreto porque no tiene el nivel de prioridad necesario, o que, al menos, hay otras personas que tienen prioridad mayor.
Visto lo anterior, y en el estricto margen del incidente de desacato que implica verificar el cumplimiento de la orden de amparo, esta Sala encuentra que la exigencia del accionante, en relación con el pago de un subsidio, no tiene como fuente la orden de tutela que, ni en su parte resolutiva, ni en la considerativa estableció que el amparo se debía dar en este particular sentido.
El juez de tutela ordenó que, en caso de superar los requisitos, el señor Sánchez Casallas fuera afiliado al programa de Colombia Mayor, lo que, como demostró la entidad municipal, ya sucedió desde el año 2015. En este orden de ideas, la entidad no ha incumplido con la orden de tutela y, en tal sentido, no corresponde adoptar una medida sancionatoria en contra del alcalde de Soacha.
En mérito de lo expuesto, la Sala,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto del 9 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen para lo de su competencia. Notifíquese y Cúmplase, GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Páginas 17 y 18 de la sentencia de tutela, disponible en el archivo digital identificado con el certificado D0477C67F00C4A90 DFC35011F694BBE5 413BD3DDDCA720D1 04235EC34825C561. [2] Página 1 del escrito de solicitud de apertura del incidente de desacato, disponible en el archivo digital identificado con el certificado 3E96E2CF9900260F F2D5C76BC40B5B0E 25E1269A868F6569 A22F2E3DC80E311B. [3] Página 1 del archivo digital identificado con el certificado 58D3C3EA7AF2E695 203C4FF7459AF908 A0E53AF5D54BA537 F9F446C79CB307F9. [4] Páginas 7 y 8 del archivo digital identificado con el certificado F76170420AF9E781 CBEA687243BB315E C9C4F4FF52B31A18 8DA6EB13F3CF5D31. [5] Página 7, ibídem. [6] Sentencia SU-034 de 2018, que, a su vez, cita la sentencia T086 de 2003. [7] Disponible en el archivo digital identificado con el certificado 975DDBAABE83D9A8 2B18DF8FF21423A1 F819E8E5D0AE137E 63921FBB487A35BD. [8] Página 2, ibidem. [9] Página 3, ibidem.