ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso ejecutivo / ACCIÓN EJECUTIVA / TÍTULO JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN DEL TÍTULO JUDICIAL / AUSENCIA DE CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / ARGUMENTO NUEVO EXPUESTO EN SEDE DE TUTELA – No operaba la prescripción porque los títulos habían sido reclamados / IMPOSIBILIDAD DE REABRIR EL DEBATE – Argumento nuevo no fue planteado en el proceso ejecutivo [L]a alegación no supera el requisito de relevancia constitucional.
Por tanto, la solicitud de amparo por la presencia de un defecto fáctico en las providencias reprochadas resulta improcedente. (…) Esta cuestión permite inferir que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no se dirigió contra la actuación del tribunal con una exposición de las razones por las que infería, con base en un análisis del contenido de las providencias, que el Tribunal no motivó su decisión, o que las explicaciones dadas fueron insuficientes, o abiertamente irrazonables.
En su lugar, el reproche de la entidad ministerial se concentró en refutar la ocurrencia del fenómeno prescriptivo. Así, se ocupó de mostrar cómo en el auto del 30 de agosto de 2017, la autoridad judicial había ordenado la entrega de los depósitos, omitiendo las razones que para ello dio el tribunal cuando resolvió el recurso de reposición en el auto del 26 de febrero de 2020.
Luego, pasó a cuestionar el trámite y la aplicación normativa que llevó a la declaratoria de prescripción. Aspectos que no expresan la ausencia de motivación sino la discrepancia en la decisión, y que vuelven a caer en una reclamación probatoria sobre los hechos que, a su juicio, daban cuenta de que los depósitos no habían prescrito. Así las cosas, sobre la solicitud de tutela por falta de motivación, forzoso es decir que el cargo planteado por el ministerio no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues las explicaciones que trajo para sustentar el defecto propuesto están dirigidas a plantear una solución particular del caso, con exposición de las razones por las que estima que los depósitos judiciales no estaban prescritos.
Acusa así el propósito de llevar al juez de tutela al conocimiento del fondo de la controversia legal que se adelantó en el proceso ejecutivo y que ya fue resuelta por su juez natural. Ahora bien, de manera concomitante, el ministerio planteó asuntos que no fueron expuestos dentro del proceso ejecutivo cuando tuvo la oportunidad al sustentar el recurso de reposición, oportunidad en la que nada dijo sobre la falta de motivación aquí propuesta, ni expuso los argumentos que ahora trae relacionados con que el derecho sobre los depósitos no prescribió por haber reclamado su entrega.
En ese entonces, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expuso, como motivo de inconformidad contra la providencia objeto de su recurso, que los depósitos judiciales constituidos a favor de entidades públicas no prescriben por su calidad de bienes públicos. Además cuestionó que la autoridad judicial no hubiera aplicado el trámite que para efectos de la prescripción consta en la Ley 1743 de 2014.
Y, finalmente, que en todo caso el tribunal ya había ordenado su entrega en el auto del 30 de agosto de 2017. Como se observa, los argumentos que el ministerio plantea en sede de tutela sobre el hecho de que los depósitos no prescribieron porque los había reclamado, no fueron expuestos ante la autoridad a la que le corresponde de manera principal garantizar la protección de los derechos fundamentales en el marco del proceso que dirige.
Esto conduce al incumplimiento del requisito de subsidiariedad que restringe la acción de tutela, para que no sea usada como forma alternativa o sustitutiva de aquellos medios de defensa que pudieron ser usados como parámetro del juicio de validez de la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciocho (18) de enero dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03777-01(AC) Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: Acción de tutela.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la Nación —Ministerio De Agricultura y Desarrollo Rural— contra la sentencia de tutela proferida el 24 de septiembre por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela La Nación —Ministerio De Agricultura y Desarrollo Rural— solicitó el amparo de su derecho al debido proceso, que consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Nariño con ocasión de la decisión que esta autoridad tomó en el numeral primero de la parte resolutiva del auto del 11 de abril de 2019, y en el auto del 26 de febrero de 2020 en el que decidió el recurso de reposición contra esa decisión. 2.
Hechos 2.1. El Tribunal Administrativo de Nariño profirió, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 520012333000-2002- 01100-00, que adelantó La Nación —Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural— como sucesor procesal del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural Fondo DRI Liquidado, en contra del municipio del Colón de Génova (Nariño), auto en el que resolvió sobre la entrega de los depósitos judiciales constituidos por el Banco Agrario de Colombia a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
En concreto, en el numeral primero de la parte resolutiva negó la entrega de unos títulos por encontrarse prescritos, y, en el segundo, ordenó la entrega de otros aún vigentes. El tribunal sustentó la referida decisión en que, si bien en providencia del 30 de agosto de 2017 había ordenado la entrega de los depósitos judiciales que se encontraban en el Banco Agrario de Colombia, la Oficina Coordinadora Judicial informó que dos de ellos, con los números. 448010000284217 y 448010000285575, estaban prescritos.
Asimismo, la Contadora del Tribunal Administrativo de Nariño solicitó, en oficio del 29 de abril de 2019, la prescripción de esos mismos títulos. 2.2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural interpuso, el 26 de abril de 2019, recurso de reposición en contra del auto antes referido, para que fuera revocado el numeral primero de la parte resolutiva.
La entidad ministerial presentó los siguientes argumentos como sustento de su impugnación: 2.2.1. La circular 035 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dirigida a los directores de seccionales de la administración judicial, estableció que no es viable declarar la prescripción de los depósitos judiciales constituidos por entidades públicas cuyos beneficiarios sean, también, entidades públicas, pues aquellos tienen la calidad de bienes públicos.
Esto guarda relación con el artículo 63 de la Constitución Política que se refiere a la regla de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes. En consecuencia, “[…] es improcedente que los recursos pendientes por recibirse prescriban de pleno derecho por ser la entidad que represento de orden público, sumado al hecho de que desde el mes de febrero del año 2010, como se evidencia en el anexo al presente, se ha venido solicitando la entrega de los depósitos judiciales existentes con ocasión de la medida cautelar dentro de la presente acción, sin que el Despacho haya efectuado dicha entrega material de los referidos títulos […]”[1] 2.2.2.
El despacho no agotó el trámite que, en todo caso, hubiera correspondido para declarar la prescripción de los títulos, conforme al artículo 5 de la Ley 1743 de 2014, que establece[2]: “ARTÍCULO 5o. DEPÓSITOS JUDICIALES NO RECLAMADOS. Adiciónese el artículo 192B de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: “Artículo 192B. Depósitos judiciales no reclamados.
Los depósitos judiciales que no hayan sido reclamados por su beneficiario dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de terminación definitiva de cualquier proceso menos el laboral, prescribirán de pleno derecho a favor de la Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. “Los depósitos judiciales provenientes de procesos laborales que no hayan sido reclamados por su beneficiario dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha de terminación definitiva del proceso, prescribirán de pleno derecho a favor de la Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. “Parágrafo.
Antes de trasladar los recursos de los depósitos judiciales no reclamados, el Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, publicará por una sola vez en un diario de amplia circulación nacional y en la página web oficial de la Entidad el listado de todos los depósitos judiciales no reclamados a la fecha de publicación, identificando el radicado del proceso, sus partes y la fecha de la actuación que dio fin al proceso, para que en el término de veinte (20) días hábiles, siguientes a la fecha de la publicación, el beneficiario del depósito se presente a realizar las reclamaciones correspondientes ante el Juzgado que conoció del proceso.
Si el beneficiario no reclama el depósito, se entenderá que los recursos prescribieron de pleno derecho a favor de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia”. (Subrayado y negrilla fuera del texto original)”.
A partir de lo anterior, “en la última publicación realizada en la página Web de la Rama Judicial, no se evidencia que se hayan reportado los depósitos judiciales Nos. 448010000284217 por valor de $19.488.54 y 448010000285575 por valor de $6.000 tal y como lo establece la norma”[3]. 2.2.3. El despacho ya había ordenado previamente la entrega de la totalidad de los depósitos judiciales por medio del auto del 30 de agosto de 2017, desconociendo “la razonabilidad del por qué [sic] su negación en la presente decisión, sin guardar congruencia entre las decisiones adoptadas […]”[4]. 2.3.
El Tribunal Administrativo del Nariño decidió, en auto del 26 de febrero del año 2020, no reponer el auto que había proferido el 11 de abril de 2019. Para tomar su decisión asumió que la razón de la inconformidad de la parte ejecutante, consistía en que “los dos títulos que se niegan la entrega no están prescritos, porque ya se había ordenado su entrega en auto anterior, se habían solicitado previamente y no se adelantaron los trámites legales para adelantar su prescripción”[5].
Para resolver el reproche, el tribunal hizo un recuento de las situaciones que determinaron el estado de los títulos en controversia, y que daban cuenta de que, después de que en el auto del 30 de agosto de 2017 ordenó la entrega de varios depósitos judiciales, la Jefe de la Oficina Judicial le informó que dos de ellos (los que son objeto de controversia) estaban prescritos y anexó la certificación donde constaba que su estado era “CONTROVERTIDO” y que se habían depositado en la cuenta “DEPÓSITOS PRESCRITOS el 28 de marzo de 2014”[6].
Luego, en respuesta a una petición verbal, el Banco Agrario envió al tribunal el certificado de pago por prescripción de los depósitos judiciales discutidos, “de fecha junio 6 de 2016”[7]. En tal orden de ideas, el tribunal concluyó que, antes de que hubiera ordenado su entrega en la providencia del 30 de agosto de 2017, los dos depósitos ya estaban prescritos y pagados en la cuenta especial de la Rama Judicial, “por lo que se incurrió en un error craso por parte de la Sala Unitaria”[8].
Por otra parte, sobre el trámite legal que debía seguirse, el Tribunal Administrativo de Nariño arguyó que “no es cierto que para la fecha se debía aplicar la norma que cita el recurrente, en cuanto a la prescripción de títulos judiciales, no resultaba aplicable en el caso la disposición citada por la recurrente en cuanto a la prescripción de los títulos judiciales, ya que, se había expedido el Acuerdo Número PSAA12-9473 del 30 de mayo de 2012 por el cual se crea la cuenta judicial seccional de conversión especial, en donde se indica el trámite para declarar la prescripción, que precisamente, se cumplió por parte del Tribunal y la Oficina Judicial, terminando con el pago por prescripción del Banco Agrario en al [sic] año 2016”[9]. 3.
Pretensiones de tutela La Nación —Ministerio De Agricultura y Desarrollo Rural—, pidió en su solicitud de amparo: “PRIMERO: Se declare que el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró el derecho fundamental al debido proceso en conexidad al derecho de acceso a la administración de justicia.
SEGUNDO: Que como consecuencia del amparo constitucional y con el fin de garantizar restablecer el derecho fundamental que le asiste a la entidad que represento, solicito respetuosamente a los Honorables Consejeros, ordenar a la accionada que en el término máximo de (48) cuarenta y ocho horas, contado a partir de la notificación del fallo de primera instancia, proceda a dejar sin efectos el numeral primero de la parte resolutiva del auto calendado con fecha 11 de abril de 2019, mediante la cual se dispuso: ´PRIMERO: “NO ENTREGAR los títulos judiciales prescritos, de acuerdo con lo anotado.´ Y en su lugar proceda a desplegar las acciones que evidencie como necesarias a fin de restablecer los derechos que le asisten a la Entidad accionante y ordenar la entrega de los depósitos judiciales identificados con los Nos. 448010000284217 por valor de $19.488,54 y 448010000285575 por la suma de $6.000 a favor de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, impartiendo las ordenes necesarias para tal fin; entendiéndose nulo el auto que decidió el recurso de reposición interpuesto con el auto de fecha 11 de abril de 2019.
TERCERO: En subsidio de lo anterior, respetuosamente solicito a los Honorables Consejeros, ordenar todo lo que el honorable Despacho considere pertinente para garantizar el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados”[10]. 4. Argumentos de la solicitud de tutela El ministerio afirmó que su derecho fundamental al debido proceso fue vulnerado porque el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en dos defectos, que explica en los siguientes términos: 4.1.
En un defecto fáctico en tanto que en el auto del 11 de abril de 2019 “no se apreció razonablemente los medios probatorios allegados con el recurso de reposición, donde se evidencia que desde la vigencia el 23 de febrero del año 2010, como se evidencia en el acervo probatorio anexo al presente, se había venido solicitando la entrega de los depósitos judiciales existentes a favor de la Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como sucesor procesal del liquidado Fondo DRI con ocasión al decreto de la medida cautelar dentro de la presente acción, sin que el Despacho haya efectuado dicha entrega material de los referidos títulos, circunstancias que no deben ser imputables de manera desfavorable para mi poderdante, y más por ser la parte directamente afectada a raíz del incumplimiento de la Entidad territorial, incumplimiento que se mantiene en la actualidad”[11]. 4.2.
En un defecto de falta de motivación, toda vez que el auto del 11 de abril de 2019 no explicó los razonamientos jurídicos ni fácticos por los que se había declarado la prescripción de los depósitos judiciales reclamados “pues al realizar el ejercicio de antecedentes que preceden la decisión, tendría que tenerse en cuenta que desde hace más de una década se venía solicitando la entrega de los recursos, antes que el Despacho efectuara la prescripción de los depósitos judiciales, ni se tuvo en cuenta las decisiones precedentes al interior del proceso […]”[12].
En ese contexto, el Tribunal Administrativo del Nariño había reconocido, en actuaciones precedentes, la existencia de los depósitos judiciales, al punto que en el auto del 30 de agosto de 2017 ordenó la entrega de los dos que ahora niega alegando su prescripción. Además, el tribunal no le puso en conocimiento “la suerte que estaban corriendo los recursos, antes de declararlos prescritos”[13]; ni notificó alguna decisión en la que ordenara o autorizara a la Oficina Judicial a declarar la prescripción de los títulos judiciales a favor de la Nación —Rama Judicial—.
En ese sentido, tampoco se encuentra que el Acuerdo No. PSAA12-9473, del 30 de mayo de 2012 que citó el tribunal como la normatividad que definió su proceder, aluda al fenómeno de la prescripción. 5. Trámite de tutela e intervenciones El consejero de Estado Gabriel Valbuena Hernández, de la Sección Segunda, Subsección A, admitió la solicitud de tutela en auto del 27 de agosto de 2020[14], Una vez notificadas las partes, recibió el informe del Tribunal Administrativo de Nariño[15], en el que pidió que “se declare improcedente la acción o, en su defecto, se denieguen las pretensiones de la tutela”[16].
El Tribunal Administrativo de Nariño fundamentó su ruego en que, a su decir, la entidad ministerial pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional, para controvertir cuestiones que ya fueron resueltas en el auto del 11 de abril de 2019, y al desatar el recurso de reposición instaurado contra esa providencia. Luego, consideró que, en todo caso, sobre el fondo del asunto, debía tenerse en cuenta que, si bien en el auto del 30 de agosto de 2017 ordenó la entrega de los títulos judiciales, identificados con los números 448010000284217 y 448010000285575, ello obedeció a un error de su parte.
Esto, porque como informó la Coordinadora de la Oficina Judicial, esos títulos habían prescrito y ya se encontraban en la cuenta especial de la Rama Judicial, incluso, antes de que se profiriera el auto del 30 de agosto. Así las cosas concluyó que: “esta Corporación no incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico al momento de proferir el auto de 11 de abril del 2019, pues el estudio correspondiente se realizó conforme a las normas reguladoras de su función judicial, con base en el material probatorio allegado al expediente, siendo los soportes la información suministrada por Oficina Judicial, entidad encargada de realizar la prescripción de depósitos judiciales en situación especial”[17]. 6.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 24 de septiembre de 2020, negó la solicitud de amparo[18]. Para llegar a esta decisión, primero, encontró superados los requisitos generales de procedibilidad. En concreto consideró sobre el punto: (i) los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados estaban plenamente individualizados;
(ii) la providencia objeto de tutela carecía de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional; (iii) la solicitud de tutela se había presentado dentro de un término razonable, contado desde que la decisión judicial reprochada quedó ejecutoriada cuando el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el recurso de impugnación en el auto del 26 de febrero de 2000; y, por último, (iv) “el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico en que presuntamente incurrió el Tribunal Administrativo de Nariño”[19].
En relación con la procedencia de la solicitud de tutela, la Sección Segunda del Consejo de Estado encontró que no se configuraba el defecto fáctico alegado, pues el tribunal accionado no desconoció la solicitud de pago de los depósitos judiciales realizada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en marzo de 2010. Explicó que, si bien efectivamente el Tribunal Administrativo de Nariño, ordenó su pago, “en el auto que resolvió el recurso de reposición, explicó y manifestó que incurrió en un error al ordenar la entrega de los títulos en mención toda vez que los mismos ya se encontraban prescritos y consignados a la cuenta especial de la Rama Judicial”.
En tal sentido, la autoridad judicial accionada “únicamente dio cumplimiento al trámite para declarar la prescripción, mismo que culminó con el pago al Banco Agrario en el año 2016”. Así las cosas, el juez de tutela estimó que el Tribunal Administrativo de Nariño “argumentó con suficiencia su decisión y debe respetarse el criterio del juez natural, a fin de preservar los principios de autonomía e independencia judicial”[20]. 7.
Impugnación La Nación —Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural— presentó escrito de impugnación[21] en el que manifestó que si bien constituyó un error del tribunal accionado ordenar la entrega de los títulos judiciales en el auto del 30 de agosto de 2017, “el error mayor, en consideración de la presente apoderada judicial, y del cual se desprende la presente acción constitucional es, si desde la fecha del 23 de febrero de 2010, como se evidencia en el acervo probatorio allegado tanto al recurso de reposición interpuesto contra el numeral primero del auto de fecha 11 de abril de 2019, como a la presente acción, se venía solicitando por parte de la apoderada que representaba los intereses del accionante, la entrega de los títulos judiciales que se encontraran a orden de la Nación Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por qué el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó que se declararan prescritos si existía de por medio una solicitud previa para que precisamente no se declaran [sic] en dicho estado”[22].
Por otra parte, la entidad ministerial reprochó el hecho de que, en su parecer, la sentencia que resolvió la solicitud de tutela en primera instancia, no se pronunció sobre la ausencia de motivación de las providencias objeto de este trámite constitucional, que planteó en el escrito de solicitud de tutela. De modo que pasó a reiterar los mismos argumentos allí presentados.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, y en el artículo 25 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[23] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[24] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[25]. 2.1.
Respecto a la legitimación en la causa por activa está acreditada la de la Nación —Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural—, en tanto que ostenta la calidad de parte ejecutante dentro del proceso en el que se profirieron las providencias objeto del reproche construccional. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Nariño está legitimado por pasiva, ya que fue la autoridad que adoptó las decisiones ahora confutadas. 2.2.
Ahora bien, para mayor claridad, el estudio de los demás requisitos generales de la tutela contra providencias judiciales, se hará a partir de cada uno de los defectos alegados. Primero el defecto fáctico, luego el de falta de motivación. 2.2.1. En relación con el defecto fáctico, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, alegó que el Tribunal Administrativo del Nariño no apreció razonablemente los medios de prueba allegados al proceso que, en su criterio, daban cuenta de que, desde febrero del año 2010 había solicitado la entrega de los depósitos judiciales que fueron declarados prescritos.
Sin embargo, el ministerio se limitó a manifestar que en el plenario consta el soporte fáctico de su aserto, sin indicar alguna prueba en particular que diera cuenta de ello y cuya apreciación y valoración haya sido omitida. Por tanto, el ministerio no propuso, en estricto sentido, un defecto fáctico negativo que, en cualquier caso, supone advertir una actuación arbitraria de la autoridad judicial “de tal magnitud que pueda advertirse de manera evidente y flagrante, sin que quepa margen de objetividad alguno que permita explicar razonablemente la conclusión a la cual llegó el juez […] De no ser así, la posibilidad de controlar errores fácticos debe mantenerse en el marco de los recursos de la legalidad”[26].
Esta reclamación, así planteada, exigiría del juez de tutela un examen integral de las pruebas arrimadas al proceso ejecutivo para determinar si existía el soporte fáctico para concluir que los depósitos judiciales aludidos estaban prescritos. Tal análisis es propio del juez ordinario, y desborda la naturaleza del presente trámite constitucional restringido al examen de validez en los términos precisos de un defecto fáctico.
Visto lo precedente no resta más que concluir que la alegación no supera el requisito de relevancia constitucional[27]. Por tanto, la solicitud de amparo por la presencia de un defecto fáctico en las providencias reprochadas resulta improcedente y así será declarado en la parte resolutiva. 2.2.2. Ahora bien, a fin de examinar la procedibilidad de la solicitud de amparo por la supuesta falta de motivación que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural acusa, conviene tener en cuenta que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la configuración de este defecto, parte de la exigencia para los jueces de presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan sus decisiones[28].
Sin embargo, el alto tribunal ha precisado “que no corresponde al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar si la providencia atacada presenta o no un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal”[29]. Bajo este escenario, ha de advertirse que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expresó que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto por falta de motivación porque, concretamente, en el auto del 11 de abril de 2019 no explicó los razonamientos jurídicos y fácticos por los que había negado la entrega de unos depósitos judiciales reclamados.
Para denotar el aducido defecto, el ministerio señaló que el tribunal no tuvo en cuenta como antecedentes de su decisión, las reclamaciones que hizo para que le fueran entregados los depósitos, al punto que, efectivamente, la autoridad judicial ordenó su entrega en el auto del 30 de agosto de 2017. Además, el ministerio acciónate afirmó que el tribunal tampoco adelantó ningún trámite que le hubiera permitido conocer la suerte que estaban corriendo esos depósitos.
En estos términos, y para efectos de realizar el examen de procedibilidad, viene necesario llamar la atención sobre dos circunstancias que destacan del escrito de solicitud de amparo, y que se pasan a explicar a continuación. Estas son: (i) que el ministerio omitió las razones que dio el tribunal, tanto en el auto cuestionado, como en el que resolvió el recurso de reposición; y (ii) que formuló cuestiones no planteadas ante el juez natural. 2.2.2.1.
En efecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adujo, de manera general, que el Tribunal de Nariño no explicó las razones jurídicas ni fácticas por las que había declarado la prescripción de los depósitos judiciales. Con esta afirmación dejó de lado el contenido de las providencias acusadas y del que se dio cuenta en los antecedentes de este fallo como quiera que en el auto reprochado, del 11 de abril de 2019, el tribunal manifestó que, si bien en providencia del 30 de agosto de 2017 ordenó la entrega de los depósitos, recibió informe de la Oficina Judicial de que estaban prescritos y por tanto correspondía negarlos.
Luego, en el auto del 26 de febrero de 2020, por el cual el tribunal resolvió el recurso de reposición, la autoridad judicial (i) reconoció explícitamente el error de haber ordenado, en el auto del 30 de agosto de 2017, entregar unos títulos prescritos; y, además, (ii) dio los detalles de los informes que recibió para tener cocimiento del fenómeno prescriptivo.
Lo anterior, lejos de servir como presupuesto para valorar de fondo las razones que tuvo el Tribunal Administrativo de Nariño para adoptar su decisión (cuestión que no corresponde abordar en el examen de procedibilidad), informa que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuando argumentó la presencia del defecto, no partió del contenido de la providencia reprochada y de la que resolvió el recurso de reposición. De hecho, la entidad ministerial solo cuestionó el primero de los autos y desconoció totalmente las razones expuestas en el segundo. Esta cuestión permite inferir que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no se dirigió contra la actuación del tribunal con una exposición de las razones por las que infería, con base en un análisis del contenido de las providencias, que el Tribunal no motivó su decisión, o que las explicaciones dadas fueron insuficientes, o abiertamente irrazonables.
En su lugar, el reproche de la entidad ministerial se concentró en refutar la ocurrencia del fenómeno prescriptivo. Así, se ocupó de mostrar cómo en el auto del 30 de agosto de 2017, la autoridad judicial había ordenado la entrega de los depósitos, omitiendo las razones que para ello dio el tribunal cuando resolvió el recurso de reposición en el auto del 26 de febrero de 2020.
Luego, pasó a cuestionar el trámite y la aplicación normativa que llevó a la declaratoria de prescripción. Aspectos que no expresan la ausencia de motivación sino la discrepancia en la decisión, y que vuelven a caer en una reclamación probatoria sobre los hechos que, a su juicio, daban cuenta de que los depósitos no habían prescrito. Así las cosas, sobre la solicitud de tutela por falta de motivación, forzoso es decir que el cargo planteado por el ministerio no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues las explicaciones que trajo para sustentar el defecto propuesto están dirigidas a plantear una solución particular del caso, con exposición de las razones por las que estima que los depósitos judiciales no estaban prescritos.
Acusa así el propósito de llevar al juez de tutela al conocimiento del fondo de la controversia legal que se adelantó en el proceso ejecutivo y que ya fue resuelta por su juez natural. 2.2.2.2. Ahora bien, de manera concomitante, el ministerio planteó asuntos que no fueron expuestos dentro del proceso ejecutivo cuando tuvo la oportunidad al sustentar el recurso de reposición, oportunidad en la que nada dijo sobre la falta de motivación aquí propuesta, ni expuso los argumentos que ahora trae relacionados con que el derecho sobre los depósitos no prescribió por haber reclamado su entrega.
En ese entonces, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expuso, como motivo de inconformidad contra la providencia objeto de su recurso, que los depósitos judiciales constituidos a favor de entidades públicas no prescriben por su calidad de bienes públicos. Además cuestionó que la autoridad judicial no hubiera aplicado el trámite que para efectos de la prescripción consta en la Ley 1743 de 2014.
Y, finalmente, que en todo caso el tribunal ya había ordenado su entrega en el auto del 30 de agosto de 2017. Como se observa, los argumentos que el ministerio plantea en sede de tutela sobre el hecho de que los depósitos no prescribieron porque los había reclamado, no fueron expuestos ante la autoridad a la que le corresponde de manera principal garantizar la protección de los derechos fundamentales en el marco del proceso que dirige.
Esto conduce al incumplimiento del requisito de subsidiariedad que restringe la acción de tutela, para que no sea usada como forma alternativa o sustitutiva de aquellos medios de defensa que pudieron ser usados como parámetro del juicio de validez de la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. 3. En consideración a lo expuesto en las líneas precedentes, la Sala encuentra que, en tanto que la solicitud de amparo, por los defectos fáctico y de falta de motivación, no superó el examen de procedibilidad, corresponde revocar la sentencia de primera instancia que, en cambio, realizó un estudio de fondo y negó el amparo.
En su lugar será declarada la improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR LA SENTENCIA PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A. EN SU LUGAR, DECLARAR IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO INVOCADA POR LA NACIÓN —MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL—.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Página 26 del escrito de solicitud de amparo, contenido en el archivo electrónico con certificado. [2] La cita de la norma se hace tal cual la hace la Nación en el escrito de solicitud de amparo.
Incluso con el resaltado. [3][4] Ver pie de página np. 1. [5] Página 27 del escrito de solicitud de tutela. Ver pie de página np. 1. [6] Página 36, ibidem. [7] Ver pie de página n⁰. 1. [8] Página 27 del escrito de solicitud de tutela. Ver pie de página n⁰. 1. [9] Página 36, ibidem. [10] Página 36, ibidem. [11] Ibidem. [12] Página 37, ibidem. [13] Ibidem. [14] Página 2, ibidem. [15] Página 7, del escrito de solicitud de tutela.
Ver pie de página n⁰. 1. [16] Página 7, ibidem. [17] Página 8, ibidem. El subrayado es del texto original. [18] Disponible en el archivo electrónico con certificado 67766FF9B6A9924C 3DBE022B8FE73759 1DB44FC1670F054A 6F94BA5F7F65D934. [19] Disponible en el archivo electrónico con certificado 706224B22912CB8C D6867EA1FEC9EFA0 4C637CE7F43FAE74 2557913D875C6645. [20] Página 2, ibídem. [21] Ibidem. [22] Disponible en el archivo electrónico con certificado FBCAAC1D52B76C90 B58A76E769FA3AF9 156DF3D306E995D6 51F598CCB0DDD702. [23] Página 9, ibídem. [24] Página 12, ibidem. [25] Disponible en el archivo electrónico con certificado 57841BE527510C34 F5E73817A1928BB0 2DDD7400EFD1EA6F 6133FF9B7D18F98D. [26] Páginas 1 y 2, ibidem. [27] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [28] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [29] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [30] Cfr. Corte Constitucional: sentencias SU-078 de 2018, SU-632 de 2017, T-456 de 2010 y T-311 de 2009. [31] El requisito de relevancia constitucional se entiende cumplido, en general, cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no a asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico.
Por lo que en el caso de acciones de tutela contra providencias judiciales, se verifica cuando, a primera vista, se observa que el reproche de tutela está dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional.
Al respecto ver las siguientes providencias de la Corte Constitucional: T-075-18, T-451-18, T-422-18, T- 248-18, SU-439 de 2017 y T-458 de 2016. [32] Sentencia SU-635 de 2015. [33] Sentencia T-296 de 2018. La que a su vez reitera la T-247 de 2006.