ACCIÓN DE TUTELA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA – Hay identidad jurídica de partes, causa y objeto En el asunto sub judice el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en la impugnación que se decide, advierte que los demandantes habían incoado otra acción de tutela (expediente 05001-23-33-000-2020-02319-00) con fundamento en los mismos hechos y argumentos expuestos en la de la referencia, circunstancia que impone a la Sala establecer si se configura o no cosa juzgada (…) De acuerdo con el derrotero jurisprudencial citado en precedencia, la cosa juzgada se configura cuando entre la diligencia bajo estudio y una decidida con antelación por la jurisdicción constitucional existe identidad de partes, hechos y pretensiones.
En el caso sub examine la Sala observa (una vez revisados los documentos adosados a las presentes diligencias, consultada la página electrónica de la Rama Judicial y verificado el aplicativo SAMAI) que los aquí demandantes instauraron otra tutela (expediente 05001-23-33-000-2020-02319-00) contra las autoridades accionadas en la de la referencia, con el objeto de que se ampararan sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y mínimo vital y se ordenara a aquellas otorgarle a su empleadora el auxilio a la nómina creado por el Gobierno nacional, a través del Decreto ley 677 de 2020, sin exigirle el registro mercantil, comoquiera que no ejecuta actos mercantiles, a lo que accedió el 30 de junio de ese año el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de oralidad).
La anterior decisión fue impugnada por los demandados y revocada el 22 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado (sección quinta), para en su lugar declarar improcedente la acción, al considerar que no se colmaba la exigencia de subsidiariedad, puesto que es la Corte Constitucional (al efectuar el control de constitucionalidad de los decretos ley emitidos por el Gobierno nacional en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado en virtud la actual pandemia) la encargada de determinar si estos contrarían o no la Constitución Política.
En ese orden de ideas, la Sala evidencia que la solicitud de amparo de la referencia y la 05001-23-33-000- 2020-02319-00 guardan similitud de (i) partes, pues ambas fueron incoadas por los aquí tutelantes contra los señores presidente de la República, Ministro de Hacienda y Crédito Público y directora general de la UGPP; (ii) hechos, por cuanto los dos trámites constitucionales se fundamentan en la difícil situación económica derivada de la actual pandemia, la cual le impide a la empresa empleadora de los actores cumplir sus obligaciones laborales; y (iii) pretensiones, puesto que en las dos tutelas se depreca el otorgamiento de los auxilios a la nómina creados por el Gobierno nacional mediante el Decreto ley 639 de 2020, sin necesidad de presentar el registro mercantil, circunstancias que permiten evidenciar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada en este asunto constitucional.
Cabe advertir que si bien los demandantes advirtieron que en la tutela 05001-23- 33-000-2020-02319-00 solicitaron que no se exigiera dicho documento para acceder al subsidio solo por los meses comprendidos entre mayo y agosto de 2020, ello no enerva la configuración de la cosa juzgada, pues lo cierto es que hubo un pronunciamiento previo respecto de la pretensión de no requerir aquel registro a la firma Sucesores [F.E.V.A.[ para el otorgamiento del aludido beneficio y, por lo tanto, no es dable que esta Corporación vuelva a efectuar un análisis sobre el particular, lo que resulta indispensable para determinar si dicha exigencia se debe colmar para meses diferentes a los inicialmente pretendidos.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 38 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintiuno (2021) Acción: Tutela Radicación número: 05001-23-33-000-2020-03691-01 (AC) Actor: BEATRIZ ELENA Y MARÍA CRISTINA ESTRADA TOBÓN;
ANA MARÍA ARGÜELLES MONTOYA, DANIEL ESTEBAN FRANCO ARANGO, AMALIA MERCEDES CADAVID MEJÍA, LAURA MELISA URIBE QUINTERO, LINA MARCELA BOLAÑOS MEJÍA, SIMÓN OSPINA SÁNCHEZ, YENY RODRÍGUEZ GRIMALDOS, YANET ALEXANDRA GONZÁLEZ MUÑOZ, SERGIO ALEJANDRO FLÓREZ CORREA, JULIANA ECHEVARRÍA RESTREPO, MARIANA BEDOYA CRUZ, ANA ISABEL ENRÍQUEZ PALACIO Y VALENTINA ISABELLA MONTAÑEZ TAMAYO Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DIRECTORA GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Tema: Derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, libertad de empresa, trabajo, seguridad social y mínimo vital Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia de 28 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad), que accedió parcialmente al amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. Los señores Beatriz Elena y María Cristina Estrada Tobón; Ana María Argüelles Montoya, Daniel Esteban Franco Arango, Amalia Mercedes Cadavid Mejía, Laura Melisa Uribe Quintero, Lina Marcela Bolaños Mejía, Simón Ospina Sánchez, Yeny Rodríguez Grimaldos, Yanet Alexandra González Muñoz, Sergio Alejandro Flórez Correa, Juliana Echevarría Restrepo, Mariana Bedoya Cruz, Ana Isabel Enríquez Palacio y Valentina Isabella Montañez Tamayo, quienes actúan en nombre propio, presentan acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, libertad de empresa, trabajo, seguridad social y mínimo vital, presuntamente quebrantados por los señores presidente de la República, Ministro de Hacienda y Crédito Público y directora general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Como consecuencia de lo anterior, piden se ordene a las autoridades accionadas reconocer a su empleadora las ayudas para el pago de nómina creadas por el Gobierno nacional, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado en virtud de la problemática desencadenada por el virus COVID-19, hasta cuando estén vigentes, y se disponga que aquella no debe presentar el registro mercantil para acceder a dichos auxilios. 2.
Hechos. Relatan los accionantes que trabajan en la empresa Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados, fundada el 9 de agosto de 1996 como una «persona natural» dedicada a surtir trámites administrativos ante entidades del orden nacional y territorial y litigios relacionados con derecho administrativo y responsabilidad contractual, sin embargo, durante el lapso comprendido entre el 16 de marzo y el 1º de julio de 2020 no pudo realizar actividad productiva alguna, en razón a la suspensión de términos judiciales ordenada a causa de la actual pandemia.
Que si bien el Decreto 806 de 2020 dio un paulatino impulso a las labores que desarrolla la firma, esta se encuentra en una grave crisis económica que conllevó la disminución de salarios de manera temporal, con el fin de evitar su cierre definitivo o despidos, medida que ha resultado insuficiente, por lo que el 21 de julio de ese año pidió del Gobierno nacional el auxilio a la nómina creado a través del Decreto ley 639 de 2020.
Dicen que el 4 de agosto de 2020 Bancolombia S. A. le comunicó a la mencionada empresa que no era dable girarle el beneficio solicitado, comoquiera que la UGPP rechazó la petición, porque no contaba con registro mercantil, requisito indispensable para la concesión de esa prerrogativa, no obstante, aquel es de imposible cumplimiento, toda vez que no aplica a personas naturales que ejercen profesiones liberales, como las que desarrolla Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados.
Que dicha exigencia no cuenta con justificación válida y desconoce la naturaleza de la ayuda pretendida, pues constituye un obstáculo para garantizar que los trabajadores no pierdan sus empleos. Adicionalmente, sin argumento alguno se exceptúan de aquella a entidades sin ánimo de lucro, consorcios, uniones temporales, personas titulares de licencias de funcionamiento de establecimientos educativos y notarías del país, lo que comporta un trato discriminatorio en relación con las demás empresas que también tienen plantas de personal a cargo.
Indican que ya habían incoado otra acción de tutela (expediente 05001-23-33- 000-2020-02319-00), con el propósito de que se ordenara a las autoridades accionadas no exigir el referido requisito a su empleadora, decidida el 30 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de oralidad), en el sentido de acceder al amparo deprecado, pero allí solo pidieron lo correspondiente a los meses comprendidos entre mayo y agosto del 2020 y lo que se persigue en este trámite es que el auxilio se conceda durante el tiempo en que esté vigente sin necesidad de presentar el registro mercantil. 3.
Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto de apoderado, pide declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del señor presidente de la República, habida cuenta de que no es representante judicial de entidades públicas y dentro sus funciones no se encuentra alguna concerniente al pago de ayudas económicas. 1.3.2 El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada, sostiene que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, toda vez que de los hechos expuestos en la solicitud de amparo se infiere que lo pretendido por los actores es «modificar» algunos decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en virtud de la actual pandemia, por presuntamente contrariar la Constitución Política, lo que no le compete al juez de tutela, sino a la Corte Constitucional cuando realice el control de constitucionalidad de dichas normas.
Que no se observa que esa cartera vulnere los derechos constitucionales fundamentales invocados en el escrito de tutela, puesto que ha adelantado los trámites necesarios para otorgar los beneficios creados con la finalidad de contrarrestar los efectos adversos producidos por el virus COVID-19, cuya concesión está supeditada al cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, los cuales no colma la empresa en la que laboran los tutelantes, lo que impide otorgárselos. 1.3.3 La señora directora general de la UGPP, por intermedio de la señora subdirectora general de la subdirección jurídica del organismo, pide negar el amparo deprecado, en razón a que no es dable ordenar la entrega del auxilio pretendido, porque la firma Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados no cumple la exigencia de contar con el registro mercantil, que es de obligatoria observancia. 1.4 Providencia impugnada.
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad), con sentencia de 28 de octubre de 2020, amparó el derecho constitucional fundamental a la igualdad de los demandantes y ordenó a las autoridades accionadas no exigirle a su empresa empleadora el registro mercantil para el otorgamiento de la ayuda creada con el objeto de facilitar el pago de acreencias laborales, al considerar que no realiza actos mercantiles, por consiguiente, no tiene la obligación de registrarse ante una cámara de comercio.
Que pedir el cumplimiento del mencionado requisito a la firma Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados contraría la naturaleza del auxilio, que es salvaguardar los empleos formales, pues a pesar de que cuenta con una planta de personal, no puede acceder a él por un aspecto formal que no está en la obligación de satisfacer. Afirma que no es dable ordenar a los demandados el reconocimiento de la precitada asistencia, comoquiera que ello le corresponde decidirlo a los organismos competentes, una vez se agoten los procedimientos previstos en el sistema normativo para tal fin. 1.5 Impugnación. El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, inconforme con el anterior fallo, lo impugnó, con el argumento de que los aquí demandantes incoaron otra tutela (expediente 05001-23-33-000-2020- 02319-00) que versa sobre los mismos hechos expuestos en la de la referencia, la cual fue decidida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de oralidad), mediante sentencia de 30 de junio de 2020, en el sentido de amparar los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y mínimo vital de aquellos y ordenarle a las autoridades accionadas que no le exigieran a la firma Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados el registro mercantil para acceder al auxilio a la nómina.
Que dicha determinación judicial fue revocada el 22 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado (sección quinta), para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela, al estimar que los decretos ley emitidos por el Gobierno nacional en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, son objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, por ende, esta es la encargada de establecer si el requisito de registro mercantil contraría o no la Carta Política, lo que le impide al juez de tutela pronunciarse sobre el particular, razón por la cual se debe declarar la improcedencia de la presente solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[1] del Decreto ley 2591 de 1991[2] y 25[3] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[4] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub judice el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en la impugnación que se decide, advierte que los demandantes habían incoado otra acción de tutela (expediente 05001-23- 33-000-2020-02319-00) con fundamento en los mismos hechos y argumentos expuestos en la de la referencia, circunstancia que impone a la Sala establecer si se configura o no cosa juzgada, para lo cual resulta oportuno advertir que la Corte Constitucional, en sentencia T-123 de 2016[5], se pronunció acerca de los presupuestos que se deben tener en cuenta para determinar la configuración del mencionado fenómeno, en los siguientes términos: Para la Corte, esta disposición [artículo 38 del Decreto 2591 de 1991] limita la libertad de acudir sucesiva e indefinidamente ante los jueces de tutela para promover reclamos por los mismos hechos y basándose en los mismos derechos, cuando ya han obtenido un pronunciamiento definitivo por la justicia constitucional.
Esto parte de la necesidad de preservar la seguridad jurídica requerida para el buen funcionamiento de la administración de justicia y el tráfico de las relaciones jurídicas; pretende salvaguardar el carácter subsidiario de la acción de tutela, y se orienta a garantizar la eficacia de las decisiones judiciales adoptadas en sede jurisdiccional, todo lo cual se eliminaría si los debates sobre los derechos fundamentales de una persona pudieran permanecer abiertos indefinidamente. 7.
En este contexto, la Corte ha reiterado que cuando el juez constitucional ya se pronunció sobre un asunto iusfundamental, y ya se surtió todo el trámite de la acción de tutela, incluyendo una decisión sobre la eventual revisión de la Corte –y en caso de que la Corte haya decidido revisarlo, que ya se haya proferido la sentencia de tutela correspondiente- este pronunciamiento hace tránsito a cosa juzgada.
En tal virtud, si una persona instaura una o varias acciones tutela sobre un asunto sobre el que pesa la cosa juzgada constitucional, el juez debe declarar improcedentes estas acciones posteriores al primer fallo definitivo. Y solo si se desvirtúa debidamente la presunción de buena fe del actor (CP art. 83), puede declararse la temeridad de que trata el segundo inciso del artículo 38 del Decreto 2591, e imponer entonces las consecuencias establecidas en la ley. 8.
Para llegar a la conclusión de que una misma demanda de tutela se ha instaurado varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 o con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, es indispensable acreditar que en la tutela concurren: (i) identidad de partes; (ii) identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; e (iii) identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. 9.
Adicionalmente, es necesario verificar que no existe una razón válida que justifique un nuevo pronunciamiento por parte de la jurisdicción constitucional en relación con los mismos hechos, porque por ejemplo surgieron nuevas pruebas que antes era imposible haber allegado al proceso. Así, la sentencia T-185 de 2013 señaló que existen varios eventos en los que queda desvirtuada la cosa juzgada entre acciones de tutela, como son “i) una nueva solicitud de amparo que se fundamenta en hechos nuevos, que no habían sido tenidos en cuenta con anterioridad por el juez; y ii) alegar nuevos elementos fácticos o jurídicos que fundan la solicitud, los cuales fueron desconocidos por el actor y no tenía manera de haberlos conocido en la interposición de la primera acción de tutela” (destaca la Sala).
De acuerdo con el derrotero jurisprudencial citado en precedencia, la cosa juzgada se configura cuando entre la diligencia bajo estudio y una decidida con antelación por la jurisdicción constitucional existe identidad de partes, hechos y pretensiones. En el caso sub examine la Sala observa (una vez revisados los documentos adosados a las presentes diligencias, consultada la página electrónica de la Rama Judicial[6] y verificado el aplicativo SAMAI) que los aquí demandantes instauraron otra tutela (expediente 05001-23-33-000-2020-02319- 00) contra las autoridades accionadas en la de la referencia, con el objeto de que se ampararan sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y mínimo vital y se ordenara a aquellas otorgarle a su empleadora el auxilio a la nómina creado por el Gobierno nacional, a través del Decreto ley 677 de 2020, sin exigirle el registro mercantil, comoquiera que no ejecuta actos mercantiles, a lo que accedió el 30 de junio de ese año el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de oralidad).
La anterior decisión fue impugnada por los demandados y revocada el 22 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado (sección quinta), para en su lugar declarar improcedente la acción, al considerar que no se colmaba la exigencia de subsidiariedad, puesto que es la Corte Constitucional (al efectuar el control de constitucionalidad de los decretos ley emitidos por el Gobierno nacional en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado en virtud la actual pandemia) la encargada de determinar si estos contrarían o no la Constitución Política.
En ese orden de ideas, la Sala evidencia que la solicitud de amparo de la referencia y la 05001-23-33-000-2020-02319-00 guardan similitud de (i) partes, pues ambas fueron incoadas por los aquí tutelantes contra los señores presidente de la República, Ministro de Hacienda y Crédito Público y directora general de la UGPP; (ii) hechos, por cuanto los dos trámites constitucionales se fundamentan en la difícil situación económica derivada de la actual pandemia, la cual le impide a la empresa empleadora de los actores cumplir sus obligaciones laborales; y (iii) pretensiones, puesto que en las dos tutelas se depreca el otorgamiento de los auxilios a la nómina creados por el Gobierno nacional mediante el Decreto ley 639 de 2020, sin necesidad de presentar el registro mercantil, circunstancias que permiten evidenciar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada en este asunto constitucional.
Cabe advertir que si bien los demandantes advirtieron que en la tutela 05001-23-33-000-2020-02319-00 solicitaron que no se exigiera dicho documento para acceder al subsidio solo por los meses comprendidos entre mayo y agosto de 2020, ello no enerva la configuración de la cosa juzgada, pues lo cierto es que hubo un pronunciamiento previo respecto de la pretensión de no requerir aquel registro a la firma Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados para el otorgamiento del aludido beneficio y, por lo tanto, no es dable que esta Corporación vuelva a efectuar un análisis sobre el particular, lo que resulta indispensable para determinar si dicha exigencia se debe colmar para meses diferentes a los inicialmente pretendidos.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que en el presente asunto constitucional se configura el fenómeno de la cosa juzgada, se revocará la sentencia impugnada, con la que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad) accedió parcialmente al amparo deprecado, para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Revócase la sentencia de 28 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad), que accedió parcialmente al amparo deprecado por los tutelantes; en su lugar, declárase improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo indicado en la motivación. 2º. Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Comuníquese el presente fallo al Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad) y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [2] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [3] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». [4] «Reglamento interno del Consejo de Estado». [5] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [6] http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos.