ACCIÓN TUTELA / MORA JUDICIAL / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO - Se resolvió el recurso de apelación contra el auto dictado en la audiencia inicial La presunta vulneración se concreta, de acuerdo con lo manifestado por la parte demandante, en la omisión de la entidad demanda en proferir la decisión del recurso de apelación interpuesto contra un auto dictado en la audiencia inicial en el expediente (…) que corresponde a la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) la Sala considera que en el caso en estudio se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que durante el trámite de la acción de tutela la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación interpuesto el 26 de marzo de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor [M.R.], con lo cual garantizó de forma efectiva el acceso a la administración de justicia. Tal y como se verificó en las pruebas allegadas al expediente, mediante providencia del 18 de diciembre de 2020, notificada el 12 de enero de 2021, la autoridad judicial demandada dirimió la controversia planteada en la audiencia inicial, por lo que cualquier orden que este juez constitucional emita es inane.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05111-00(AC) Actor: JORGE ELIÉCER MONTOYA ROMERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por el señor Jorge Eliécer Montoya Romero, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Jorge Eliécer Montoya Romero ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual consideró vulnerado con ocasión de la tardanza en resolver el recurso de apelación interpuesto contra un auto dictado en el desarrollo de la audiencia inicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con el número 11001333502620180000200, decisión que debe ser proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. En consecuencia, la parte actora solicitó: “1.
Que se ordene a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a decidir pronto el recurso de apelación frente al auto mencionado porque está vulnerado el derecho de mi cliente a acceder con agilidad a la justicia.” 2. Hechos Advirtió que es demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el proceso con radicado número 11001333502620180000200, el cual se encuentra en trámite ante el Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá. Señaló que el 6 de marzo de 2019 se celebró la audiencia inicial y en dicha diligencia se interpuso y se concedió el recurso de apelación contra el auto a través del cual el juez negó algunas pruebas documentales.
Explicó que la apelación le fue asignada a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sostuvo que para el día en que se radicó la demanda en ejercicio de la acción de tutela, la apelación no había sido decidida, pese a que han pasado 1 año y casi 9 meses desde que fue interpuesta y concedida. 3. Sustento de la petición Citó apartes de la sentencia T-052 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, en la cual se indicó que al avocar conocimiento de un proceso que implique la determinación de derechos u obligaciones de una personas con circunstancias subjetivas que demanden una pronta decisión, los funcionarios judiciales deberán observar el principio de plazo razonable establecido en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derecho Humanos, con el fin evitar dilaciones injustificadas que configuren la vulneración de los derechos fundamentales.
Precisó que, en sentir de la misma Corporación, la mora judicial es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.
Concluyó que, acorde con el alto tribunal constitucional, los funcionarios judiciales, al momento de evidenciar un caso donde existan situaciones que impliquen una protección urgente, deben desatar la controversia presentada con la mayor celeridad posible, de manera que se atienda a los mandatos de los principios del plazo razonable y de la igualdad material. 4.
Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 16 de diciembre de 2020 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar esta decisión a los magistrados que componen la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5. Argumentos de defensa La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el informe solicitado en los siguientes términos: Explicó que la apelación contra el auto que denegó algunas pruebas fue interpuesta el 6 de marzo de 2019 en el proceso con radicado 11001333502620180000200 ante el Juzgado 26 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Sostuvo que el recurso mencionado fue asignado al despacho sustanciador el 27 de marzo de 2019 y que fue resuelto el 18 de diciembre de 2020, providencia que fue notificada el 12 de enero de 2021.
Añadió que debe declararse la carencia actual de objeto, toda vez que cualquier decisión que se adopte no tendría posibilidad de aplicación material. Advirtió que el señor Jorge Eliécer Montoya Romero acudió al mecanismo de amparo en procura de la salvaguarda de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, tras considerarlo conculcado pues la alzada por él interpuesta no había sido decidida.
Alegó que, sin embargo, el 18 de diciembre de 2020 se resolvió el recurso de apelación, providencia que fue notificada el 12 de enero de 2021, esto es, antes de la notificación del presente trámite constitucional, lo cual sucedió el 14 de enero de 2021. Indicó que, además, no existió vulneración alguna puesto que el asunto fue decidido atendiendo el turno que le correspondía. Sostuvo que los turnos de atención a procesos no solo corresponden a las apelaciones de autos en proceso ordinarios, como es el caso del demandante, sino que también a tutelas y habeas corpus, cuyo trámite es prioritario, acciones de cumplimiento, controles inmediatos de legalidad, procesos de primera instancia y el trámite de segunda instancia, impedimentos, conflictos de competencia, recursos extraordinarios de revisión y recursos de queja.
Alegó que, mediante el Decreto 417 de 2020, el presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, el cual ha sido prorrogado y, en atención a lo anterior, ha asumido la competencia de conocer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean expedidos en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, trámite que es perentorio.
Señaló que hasta el mes de julio de 2020 los servidores judiciales pudieron ingresar a los despachos judiciales con el objeto de tener acceso a los expedientes físicos que allí se encontraban para continuar con su trámite. Sin que ello signifique que durante los meses de marzo, abril, mayo y junio de 2020 no se hubiera atendido la labor judicial, pues durante ese periodo el despacho profirió 105 autos y 62 sentencias.
Concluyó que, en atención a la existencia de la carencia actual de objeto y de la inexistencia de la vulneración, lo procedente era negar las pretensiones del mecanismo de amparo. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991[2], el numeral 8 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[3], modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia invocado por la parte actora, el cual consideró vulnerado con ocasión de la omisión en la resolución del recurso de apelación interpuesto ante el Juzgado 26 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro del expediente 11001333502620180000200.
En este sentido y como quiera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F indicó que ya el recurso de apelación fue resuelto mediante auto del 18 de diciembre de 2020, decisión notificada el 12 de enero de 2021, la Sala determinará si en el presente asunto se concretó la figura de la carencia actual de objeto. 3.
Caso concreto Con la presente solicitud, el señor Jorge Eliécer Montoya Romero busca la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia vulnerado, en su sentir, por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La presunta vulneración se concreta, de acuerdo con lo manifestado por la parte demandante, en la omisión de la entidad demanda en proferir la decisión del recurso de apelación interpuesto contra un auto dictado en la audiencia inicial en el expediente con radicado número 11001333502620180000200 que corresponde a la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor Jorge Eliécer Montoya Romero contra la Subred Integrada del Servicio de Salud.
Con el objeto de desarrollar el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta el siguiente análisis: 3.1. Derecho al acceso a la administración de justicia El artículo 229 de la Constitución Política establece que “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.” En desarrollo de dicha normatividad, la Corte Constitucional ha precisado que dicho derecho se garantiza con el cumplimiento de un plazo razonable en la resolución de los litigios y la eficiencia en el sistema judicial.
En caso de que se presente el incumplimiento de estos elementos, estamos en presencia de la mora judicial, circunstancia en la cual es necesario verificar la complejidad del asunto, la conducta procesal de las partes, la valoración global del procedimiento y los intereses que se debaten en el trámite judicial. 3.2. Hecho superado por carencia actual de objeto La Sala ha explicado en varias ocasiones[4] que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente.
No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que hace inane la intervención del juez constitucional, tendiente a impartir órdenes para que cese dicho estado de cosas.
En efecto, la Corte Constitucional, actualmente, ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede presentarse en tres supuestos diferentes: (i) por hecho superado, (ii) por daño consumado y (iii) por una situación sobreviniente. Al respecto, dicha Alta Corporación, en la sentencia SU-522 del 5 de noviembre de 2019, con ponencia de la magistrada Diana Fajardo Rivera, señaló que: “40.
Desde su primer año de funcionamiento, la Corte ha venido explicando que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva y cierta del derecho presuntamente violado o amenazado, lo cual justifica la necesidad de una decisión, positiva o negativa, por parte del juez. Pero, si luego de acudir a la autoridad judicial, la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma, no tendría sentido un pronunciamiento, puesto que “la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”.
Esta es la idea central que soporta el concepto de carencia actual de objeto. En otras palabras, el juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados. Ello no obsta para que, en casos particulares, la Corte Constitucional aproveche un escenario ya resuelto para, más allá del caso concreto, avanzar en la comprensión de un derecho -como intérprete autorizado de la Constitución Política- o para tomar medidas frente a protuberantes violaciones de los derechos fundamentales. 3.1.
Categorías de la carencia actual de objeto 41. Inicialmente, la jurisprudencia solo contempló dos categorías en las que podían subsumirse los casos de carencia actual de objeto: hecho superado y daño consumado. Aunque la distinción no siempre fue clara, el hecho superado responde al sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela, como producto del obrar de la entidad accionada.
En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Es importante precisar que en estos casos le corresponde al juez de tutela constatar que: (i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente. 42.
El daño consumado, por su parte, tiene lugar cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación. De ahí que el daño consumado tenga un efecto simbólico más reprochable que el hecho superado, en la medida en que en el primer caso la accionada “lleva la situación a un límite extremo en que el restablecimiento del derecho es imposible”.
Esta figura amerita algunas precisiones adicionales: (i) si al interponer la acción de tutela ya es claro que el daño se generó, el juez debe declarar improcedente el mecanismo de amparo; pero si el daño se consuma durante el trámite judicial, bien sea en primera o en segunda instancia o en sede de revisión, el juez puede proferir órdenes adicionales tendientes a proteger la dimensión objetiva del derecho, evitar repeticiones o identificar los responsables;
(ii) el daño causado debe ser irreversible, pues respecto a los daños que son susceptibles de ser interrumpidos, retrotraídos o mitigados por una orden judicial, no es dable decretar la carencia de objeto. De ahí que uno de los escenarios más comunes en los que se ha invocado esta categoría ha sido cuando el peticionario fallece en el trascurso de la tutela. 43.
Ahora bien, es posible que la muerte del accionante no sea una consecuencia directa de la violación de derechos alegada en el escrito de tutela y atribuible a la entidad demandada. La Sentencia T-401 de 2018, por ejemplo, conoció una tutela formulada a partir de la negativa de Colpensiones a reconocer una pensión de invalidez. En el trámite de revisión, la Corte fue informada que el accionante había fallecido, “circunstancia que no necesariamente puede endilgarse a las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas” como un daño consumado; evidentemente, tampoco era un hecho superado por cuanto la pretensión final del amparo no fue satisfecha.
En casos como este, la Corte ha recurrido a una nueva categoría: la situación sobreviniente. 44. El hecho sobreviniente es un tercer tipo de configuración de la carencia actual de objeto, diseñada para cubrir escenarios que no encajan en las categorías originales. Se trata de un concepto más reciente y más amplio, el cual fue propuesto por primera vez con la Sentencia T-585 de 2010, en un caso originado por las trabas administrativas impuestas por una EPS para impedir la interrupción voluntaria del embarazo.
En sede de revisión, la Sala fue avisada que la accionante “no había continuado con el embarazo”. No se trataba entonces de un hecho superado, pues la pretensión de la actora de acceder a una IVE dentro del sistema de salud en condiciones de calidad fue rechazada, pero tampoco de un daño consumado en vista de que el nacimiento tampoco se produjo.
La Sala Octava de Revisión explicó entonces que existen “otras circunstancias” en las que la orden del juez resultaría inocua dado que el accionante perdió “el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o ésta fuera imposible de llevar a cabo. (…) 53. Dicho lo anterior, la Sala Plena sistematiza la jurisprudencia respecto a los deberes que se desprenden para el juez de tutela en los escenarios de carencia actual de objeto, señalando las siguientes subreglas: (i) En los casos de daño consumado: es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo.
Además, el juez de tutela podrá, dadas las particularidades del expediente, considerar medidas adicionales tales como: a) hacer una advertencia a la autoridad o particular responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela; b) informar al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño; c) compulsar copias del expediente a las autoridades competentes; o d) proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales trasgredidos y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan.
(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.” (Negrillas fuera de texto).
Con base en el anterior marco referencial, el Máximo Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a la literalidad de las palabras, esto es, lo pretendido con la acción de tutela ha acaecido, esto es, que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales. 3.4.
Pruebas allegadas al proceso El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el informe rendido en el trámite constitucional indicó que el recurso de apelación interpuesto por el señor Montoya Romero dentro del expediente 11001333502620180000200 fue resuelto el 18 de diciembre de 2020 y notificado el 12 de enero de 2021.
Al revisar el vínculo electrónico designado en la página web www.ramajudicial.gov.co para la consulta de procesos, se pudo constatar esta información[5]: [pic] Con base en lo anterior, la Sala considera que en el caso en estudio se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que durante el trámite de la acción de tutela la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación interpuesto el 26 de marzo de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Montoya Romero, con lo cual garantizó de forma efectiva el acceso a la administración de justicia. Tal y como se verificó en las pruebas allegadas al expediente, mediante providencia del 18 de diciembre de 2020, notificada el 12 de enero de 2021, la autoridad judicial demandada dirimió la controversia planteada en la audiencia inicial, por lo que cualquier orden que este juez constitucional emita es inane.
En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela presentada por el señor Jorge Eliécer Montoya Romero, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 día siguientes a la notificación, remítase, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 7 de diciembre de 2020 mediante mensaje de texto enviado vía correo electrónico a la Secretaría General del Consejo de Estado y fue recibida en el despacho el 10 del mismo mes y año. [2] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [3] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” [4] Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencias del 15 de noviembre de 2017, Expediente No. 2017-85-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro y del 19 de octubre de 2017, Expediente No. 2017-2365-00, C.P. Rocío Araújo Oñate, entre otras. [5] https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion