INTERESES MORATORIOS - Proceso de homologación y nivelación salarial / HOMOLOGACIÓN PERSONAL ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS - Causación de nivelación de salarios cuando no procediera la incorporación / INTERESES MORATORIOS POR NO PAGO INMEDIATO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL - No procede / TARDANZA EN EL PAGO - Transcurrió un tiempo razonable entre la firmeza del acto administrativo y las gestiones tendientes para realizar el desembolso / INDEXACIÓN DE LA SUMAS RECONOCIDAS - No procede En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, en forma concreta, en la aludida directiva se estableció que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral.

De igual manera, se determinó que la homologación y consecuente incorporación conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que si no existía disponibilidad, la Nación se haría cargo; sin embargo, en caso de que la homologación e incorporación se hubiera realizado contrariando el orden jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos propios.

La Sala debe señalar que para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial que, en últimas, dio lugar a que se produjera el pago del retroactivo correspondiente a los años 1997 a 2009, se tuvieron que surtir diferentes gestiones por parte de la administración. En primer lugar, tal como se desprende de las actuaciones desarrolladas con miras a realizar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, este tuvo ocurrencia en el año 2007, producto del Decreto 0399 de ese año. Entre la fecha de expedición del acto administrativo antes indicado que modificó la Resolución No.4533-6, del 4 de julio de 2013, que a su vez aclaró la Resolución No. 1807-6 del 22 de marzo de 2013, esto es, 11 de diciembre de 2014 y la fecha en que se materializaron los pagos de tales diferencias - 15 de abril de 2013 y 23 de diciembre de 2014-, no se podría considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso.

Cuando se demuestra que ha transcurrido un término razonable entre la expedición del acto administrativo que reconoce la suma correspondiente a la homologación y nivelación salarial y el momento del pago, no procede el reconocimiento de los intereses moratorios; por ende, la Sala coincide con la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2001 - ARTÍCULO 2 / LEY 715 DE 2001 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 281 / CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 50 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00686-01 (1115-19) Actor: ESNELLY GRISALES DE CARDONA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS: INTERESES MORATORIOS O LEGALES POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA. Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la demandante y la Nación - Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual negó las pretensiones originales de la demanda, y reconoció por «razones de equidad y de justicia» un periodo de indexación.   1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones   En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Esnelly Grisales de Cardona formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 3419- 6 del 29 de abril de 2016, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante la cual se negó el reconocimiento de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo que surgió a causa de la nivelación y homologación salarial.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a reconocer y pagar los intereses moratorios por el desembolso tardío de la homologación y nivelación salarial, los cuales deben ser liquidados a la tasa del interés bancario corriente, por períodos de treinta días, una vez ocurrido el incumplimiento; ii) liquidar y pagar los intereses reclamados, con base en el capital neto cancelado, sin incluir el valor que se reconoció por concepto de indexación salarial; iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) disponer el pago de los intereses moratorios en los términos ordenados por el artículo 192 ibidem; v) condenar en costas a la entidad demandada, en caso de que presente oposición a las pretensiones de la demanda. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) La señora Esnelly Grisales de Cardona prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en calidad de personal administrativo. ii) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 3500 de 1996, en el sentido de certificar al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. iii) Producto de lo anterior, a través del Decreto Departamental 0021 de enero de 1997, el Departamento de Caldas adoptó la planta de cargos y personal que prestaba sus servicios para el departamento de Caldas. iv) La incorporación anterior se hizo sin que previamente se hubiera homologado y nivelado salarialmente los cargos y, con ello, se generó una situación de desigualdad para los servidores pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, respecto de aquellos pertenecientes a la planta central del Departamento, pese a la igualdad de funciones y responsabilidades. v) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 indicó que las entidades territoriales debían realizar la nivelación salarial y aseguró que la diferencia del mayor valor debía ser asumida por la Nación. vi) El Departamento de Caldas, efectuó el estudio técnico con el propósito de homologar y nivelar los cargos, el cual se aprobó por la directora de descentralización del Ministerio de Educación Nacional, mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007, por encontrarse ajustado a las normas de carrera administrativa. vii) Como consecuencia de lo anterior, el Departamento expidió el Decreto 0399 del 20 de abril de 2007, por medio del cual se produjo la homologación y nivelación de los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de Cargos del Departamento de Caldas. viii) En atención a la Directiva Ministerial 10 de 2005 y a la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, emanada del Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación radicó una propuesta de ajuste a la homologación y nivelación salarial, la cual fue aprobada a través del Oficio 2009EE29765 del 1 de junio de 2009. ix) En el oficio anterior se definió que el Ministerio debía adelantar los trámites para hacer efectiva la homologación de cargos y realizar la posesión sin solución de continuidad a favor de las personas beneficiarias de ese proceso; también se definió que la autoridad territorial no contaba con excedentes del Sistema General de Participaciones para pagar el costo de los retroactivos por nivelación salarial, de modo que la Nación asumiría tal responsabilidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. x) A través del Decreto 337 de diciembre de 2010 el Departamento modificó la homologación y nivelación salarial aprobada, inicialmente, a través del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, para lo cual tuvo como parámetro los salarios del departamento de Caldas con corte a 31 de diciembre de 2002 y aplicando los incrementos salariales entre 2003 y 2012. xi) Mediante la Resolución 8973-6 del 11 de diciembre de 2014 el Ministerio de Educación Nacional pagó, a favor de la demandante, el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial y, en él, precisó las fechas en que se constituyó la obligación, esto es, entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009.

De igual forma el artículo segundo de la mencionada resolución indicó « liquidar y reconocer el pago a favor de la señora Grisales de Cardona Esnelly, identificada con la cedula de ciudadanía 24.303.811, por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 a 31 de diciembre de 2012» xii) Con base en lo expuesto, desde el momento en que se produjo el traslado a la planta de cargos de la entidad territorial, la actora debió recibir la diferencia salarial correspondiente; sin embargo, como se expuso, esta tan solo se canceló en el mes de abril de 2013; por ende, el pago tardío del retroactivo por homologación generó intereses moratorios, tal como lo establecen los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil y normas concordantes. xiv) El 28 de marzo de 2016, la demandante formuló, ante la Secretaría de Educación del Departamento, una solicitud orientada a que se reconocieran los intereses moratorios causados por la tardanza en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial y, con ello, interrumpió el fenómeno prescriptivo. xv) Los días subsiguientes el apoderado de la demandante radicó solicitud de una multiplicidad de servidores que estaban en igual situación y pretendían idéntico reconocimiento. xvi) A través de la Resolución 3419-6 del 29 de abril de 2016 la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas manifestó que el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicado 2014ER11113 del 28 de marzo de 2014, indicó que no hay lugar a la exigencia de intereses moratorios, toda vez que no existe mora en el pago de la obligación. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209, 350 de la Constitución Política; 1608, numerales 1 y 2, 1617 y 1649 del Código Civil y 177 del Código Contencioso Administrativo. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) La homologación es un procedimiento mediante el cual se comparan las funciones y requisitos de un empleo existente en una planta de personal, para encontrar su empleo equivalente en la planta receptora, en este caso, como resultado de la descentralización del servicio de educación. ii) La entidad demandada realizó el proceso de homologación respectivo, en torno al empleo del demandante; sin embargo, al negar el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados violó la ley, en la medida en que pretendió equiparar los intereses a la indexación cuando ambos provienen de una fuente distinta. iii) En el caso bajo análisis se debe tener en cuenta el principio general del derecho según el cual lo accesorio corre la suerte de lo principal, de modo que si el derecho al retroactivo por homologación y nivelación salarial se hubiera extinguido, igual hubiera ocurrido respecto de la obligación accesoria de pagar los intereses moratorios derivados de la tardanza por parte del Estado; por lo tanto, es viable reclamar tales intereses dentro de los tres años siguientes al pago tardío de la homologación salarial pues fue el momento en que se conoció que no se habían ordenado. iv) Las entidades, dentro de los estudios técnicos, no proyectaron el pago de intereses como resultado de la aprobación del pago tardío de la homologación; por lo tanto, la controversia al respecto debe someterse a instancias judiciales como la de la referencia. v) El reclamo de los intereses moratorios obedece a que la administración canceló las sumas resultantes de la homologación y nivelación salarias varios años después de haberse causado y en la certificación en que consta su pago no se refleja pago alguno por concepto de intereses. vi) El artículo 53 de la Constitución Política establece, como principio fundamental, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de los trabajadores; por lo tanto, la administración no puede desconocerlos o desmejorarlos a su antojo, en perjuicio del trabajador y, para el caso concreto, ese incumplimiento se evidencia en la omisión de reconocer los intereses reclamados. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. El Departamento de Caldas El ente territorial demandado, por conducto de apoderada, contestó la demanda[1] y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque cuando se produjo la homologación y nivelación salarial, todo el proceso se realizó en estricto acatamiento y observancia de los criterios e instrucciones definidos por el Ministerio de Educación Nacional y la fiduciaria que realizó el desembolso de los conceptos que resultaron de ello.

Además, precisó las circunstancias que rodearon tal actuación administrativa, en los términos que se procede a transcribir: […]El proceso de homologación se inició por los trabajadores desde el año 1997, desde esa fecha, en el estudio técnico realizado revisaron el salario más aproximado de cada funcionario homologado (como el de la señora Grisales de Cardona, demandante) de la escala salarial de la administración Central de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos para el desempeño del cargo y (recomendar) el nivel, cargo y grado y salario en la que se debía designar respetando los derechos de carrera y la Ley 909 de 2004.

Una vez aprobado el estudio técnico presentado por la Secretaría de Educación-de la Gobernación de Caldas ese fue aprobado por parte del Ministerio de Educación mediante radicado No 2007ER 9711 del 30 de marzo de 2007, por la Doctora Gloria Mercedes Álvarez Núñez, Directora de Dirección de descentralización del Ministerio de Educación por encontrarse ajustado a la norma de carrera administrativa. […] Desde el 10 de enero de 1997 al 09 de mayo de 2007, los salarios se consolidaron año por año, en acatamiento a lo orientado por el Ministerio de Educación Nacional; la Secretaría de Educación presentó un primer estudio técnico, el cual presentó entre otras las siguientes situaciones:.. […] La solicitud de revisión al proceso de homologación y nivelación salarial, fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional mediante el siguiente radicado 2009 EE29765 del 1 de junio de 2009 previa revisión y certificación de las funciones ejercidas por cada funcionario, de conformidad con el estudio técnico, en el que se encuentra la señora Esnelly Grisales de Cardona.

El estudio técnico se realizó desde el 10 de febrero de 1997 al 9 de mayo de 2009, los salarios se consolidan año por año, en acatamiento a lo orientado por el Ministerio de educación. Por la homologación del cargo de la señora Grisales de Cardona recibió desde el año 1997 al año 2009, una suma de dinero debidamente indexada, según los actos administrativos Nos 1807-6 del 22 de marzo de 2013, 4533-6 del 4 de julio de 2013, 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, los cuales no fueron recusados ni demandados.

Como se puede observar señor Juez, lo que recibió la parte demandante fueron dineros dentro del proceso de homologación y nivelación salarial que al estar indexado no le da derecho a la parte accionante a reclamar ninguna sanción moratoria, en calidad de intereses, ya que se estaría pretendiendo por la parte demandante que el Departamento de Caldas incurra en doble sanción. Por último, la apoderada de la entidad propuso las excepciones de buena fe, inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por pasiva, inaplicabilidad de intereses moratorios y prescripción. 1.2.2.

El Ministerio de Educación Nacional La entidad accionada, por intermedio de apoderado, contestó la demanda[2] y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: i) Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico. ii) En el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que los recursos de participación para la educación serían destinados para financiar la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas. iii) A través de la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005 se establecieron las directrices orientadas a que se produjera la homologación, así como los criterios y procedimiento necesarios para el efecto; además, se impuso en las entidades territoriales, la obligación de ajustar sus plantas de personal y todo ese proceso se siguió en el caso analizado, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos.

Finalmente, el apoderado de la entidad planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción e ineptitud de la demanda. 1.3. La sentencia apelada   El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 19 de noviembre de 2018,[3] negó las pretensiones originales de la demanda, y reconoció por «razones de equidad y de justicia» un periodo de indexación, con base en los siguientes argumentos: i) Producto del proceso de descentralización de la educación, los cargos al servicio de la educación que estaban adscritos a la Nación, debieron ser asumidos por las entidades territoriales, las cuales empezaron a responder por la educación pública.

Como consecuencia de ello, los departamentos y municipios debían asumir esos cargos, para lo cual se debían ajustar a las plantas propias, proceso denominado homologación. Ahora bien, a raíz de lo anterior se debían realizar los ajustes salariales y prestacionales, lo que derivó en el reconocimiento de las diferencias que surgieran de tal proceso. ii) En lo que respecta a los intereses moratorios, estos son incompatibles con la indexación y no son acumulables; por lo tanto, como se demostró que a la parte demandante se le reconoció la indexación de las sumas concedidas a título de nivelación salarial, por el período comprendido entre 1997 al 2009, es improcedente reconocer los intereses moratorios que reclama. iii) Al revisar, en detalle, la situación planteada, se hace evidente que el reconocimiento de los valores causados por homologación y nivelación salarial se produjo mediante los actos administrativos 1807-6 del 22 de marzo de 2013, 4533-6 del 4 de julio de 2013, 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, y, en ellos, no solo se ordenó el pago de capital correspondiente, sino de la indexación por el período 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009.

Como la actora no planteó reparo alguno en torno al valor liquidado, incluso, con corte a la expedición de dicha resolución, se debe entender que convino con lo que en ella se decidió. iv) No obstante lo anterior, el pago se realizó el día 15 de abril de 2013, y posteriormente se canceló el ajuste de la indexación el día 23 de diciembre de 2014, pero con fecha de indexación final el 31 de diciembre de 2012, por lo tanto se debe cancelar la indexación a que tiene derecho la demandante entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2014. 1.4.

El recurso de apelación 1.4.1 La señora Esnelly Grisales de Cardona actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,[4] solicitando el reconocimiento de los intereses moratorios con ocasión al pago tardío de la homologación y nivelación salarial, el cual sustentó así: i) La ley ordena taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización de la deuda a valores reales y actuales, producto de la pérdida del valor adquisitivo de la moneda. ii) Cuando se trata de asuntos de contenido pecuniario, se espera el completo y cabal cumplimiento de la obligación, sin importar que se trate de personas de derecho público o derecho privado, lo que ocurre en el caso bajo análisis, en el cual el empleado debió recibir, desde el inicio, sus salarios y prestaciones debidamente niveladas; por lo tanto, la administración debe ser condenada al pago de los intereses que se pretenden, porque estos resultan de la cancelación tardía de sus acreencias laborales. iii) En el asunto bajo estudio, la manera en que se deben resarcir los perjuicios causados a la demandante, como resultado del pago tardío de las diferencias que surgieron del proceso de homologación y nivelación salarial, es pagando los intereses moratorios pretendidos; por ello, en virtud del principio de favorabilidad, se debe preferir el pago de estos y no de la indexación, pues aquellos resultan más benéficos que esta. 1.4.2.

La Nación - Ministerio de Educación Nacional, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,[5] que sustentó así: i) En el presente caso el excedente por retroactividad no resulta de demoras en el proceso de homologación e incorporación del personal administrativo, toda vez que el mismo se desarrolló a cabalidad y entera satisfacción, pues en realidad esta mora se desencadenó por cuenta del pago tardío por parte del Departamento de Caldas, razón que considera suficiente para que se declare una falta de legitimación en la causa por parte de la cartera ministerial a la que representa. iii) Es claro que la entidad no es la titular de la obligación objeto de la presente demanda, en razón a que no tuvo injerencia en los trámites administrativos efectuados para el reconocimiento y pago de las obligaciones reclamadas por la accionante, y mucho menos en las posteriores reclamaciones. iv) Finalmente solicitó que se exonere al Ministerio de Educación Nacional del pago de la indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte del Departamento de Caldas. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. Parte demandante La señora Esnelly Grisales de Cardona, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar[6] y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 1.5.2. Parte demandada La parte demandada guardó silencio durante esta etapa procesal.[7] 1.6. El Ministerio Público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por las razones que se indican a continuación:[8] La decisión de primera instancia referente al reconocimiento de la indexación por el retroactivo para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2013 fue producto del razonamiento juicioso y ponderado de la situación del actor, al concluir que ese lapso no fue reconocido en la Resolución No. 1807-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No.4533-6, modificada a su vez por la Resolución No. 8973-6 del 11 de diciembre de 2014 donde se reconoció un valor por indexación por el periodo comprendido entre el 11 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009.

De tal manera que puede afirmarse que la sentencia atacada se profirió de acuerdo con los argumentos, de hecho y de derecho expuestos judicialmente 2. CONSIDERACIONES 2.1. Asunto previo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328[9] de Código General del Proceso, cuando se trata de apelante único, el juez de segunda instancia se debe pronunciar sobre los asuntos materia de reproche invocados por los recurrentes;

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la parte demandante y la Nación- Ministerio de Educación Nacional presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación. 2.2. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la demandante tiene o no derecho i) al reconocimiento y pago de los intereses comerciales y/o moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial; ii) si procedente la indexación de valores entre el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2014 tal y como fueron reconocidos por el a quo por razones de equidad y justicia. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. En torno a la homologación y nivelación salarial A través de la Ley 43 de 1975, el legislador decidió «nacionaliza[r] la educación primaria y secundaria que oficialmente v[enían] prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias […]». Ahora bien, con la expedición de la Constitución Política de 1991, en su artículo 356, se estableció que el Gobierno Nacional fijaría los servicios a ser prestados por la Nación y las entidades territoriales; de igual manera, debía determinar el situado fiscal, que comprendía «el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que ser[í]a cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen».

En la aludida norma constitucional se determinó que los recursos del situado fiscal se destinarían para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale. Producto de tal previsión constitucional, se expidió la Ley 60 de 1993[10], en la que se dispuso la descentralización del sector educativo[11] y, de ese modo, empezó la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación de ese servicio.

En el parágrafo[12] del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de los diferentes artículos de esa normativa, se dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos, a las entidades del orden territorial.

Con base en lo anterior, las plantas de personal entrarían a hacer parte de la respectiva entidad territorial y, para ello, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que venían incorporados, como a los que se vincularan con posterioridad, sería el establecido en la Ley 91 de 1989[13].

Posterior a ello, se expidió la Ley 115 de 1994, denominada ley general de la educación, en cuyo artículo 147 se determinó que la Nación y las entidades territoriales ejercerían la dirección y administración de los servicios educativos estatales en los términos de la Ley 60 de 1993 y demás que expida el legislador. Además, en su artículo 148 se fijaron las competencias de la Nación, de manera específica, en aspectos relacionados con política y planeación, inspección y vigilancia, y administración. En lo que respecta a la financiación de la educación estatal, se consagró que se produciría con recursos del situado fiscal, más el aporte de los departamentos, los distritos y los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, lo que se consideraban un gasto público social[14].

A través del Acto Legislativo 1 de 2001, en su artículo 2, en reemplazo del denominado situado fiscal, se creó el Sistema General de Participaciones, con el propósito de «atender los servicios a cargo de [la nación, los departamentos, los distritos y los municipios] y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación» y, en relación con los recursos que se destinarían para los departamentos, distritos y municipios, se señaló que se daría prioridad a aquellos relacionados con la salud y la educación preescolar, primaria, secundaria y media, entre otros, de modo que se garantizara la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

Más adelante, por medio de la Ley 715 de 2001[15], se determinaron las competencias tanto de la Nación como de las entidades territoriales, en materia de educación[16], y a la primera de ellas se le asignó, entre otras, la de distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a la cobertura de ese servicio. En dicha norma se estableció el procedimiento que se debía seguir a efecto de incorporar las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, a las entidades territoriales, así: Artículo 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. […] Artículo 37.

Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley. Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas.

La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.

A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002.

Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de febrero de 2002. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial. […] La incorporación de las plantas de personal aludidas «suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no sólo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado -que podían y pueden diferir-, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación»[17].

Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional emitió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, con destino a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, que tenía como propósito absolver las inquietudes formuladas con relación a la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo y de la consecuente nivelación salarial que se podía generar en las respectivas entidades territoriales y, para ello, fijó las directrices a tener en cuenta para llevar a cabo ese proceso.

En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, en forma concreta, en la aludida directiva se estableció que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral.

De igual manera, se determinó que la homologación y consecuente incorporación conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que si no existía disponibilidad, la Nación se haría cargo; sin embargo, en caso de que la homologación e incorporación se hubiera realizado contrariando el orden jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos propios.

Y, en forma concreta, en torno a la deuda, se definió lo siguiente:[18] […] Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del men, la liquidación individual anualizada de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación, realizado de conformidad con lo previsto en el numeral A.1 de la presente Directiva, y los actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación respectivos.

En los casos de reconocimiento de deudas por decisiones de homologación que no hayan seguido estrictamente los criterios legales, las entidades territoriales, con la debida diligencia, acudirán al ejercicio de las acciones judiciales y administrativas procedentes en aras de proteger los intereses del Estado (Nación, Departamento, Distrito o Municipio), de lo cual informarán a este Ministerio en la misma oportunidad a la que se refiere el inciso anterior. […] 2.3.2.

En torno a los intereses comerciales y/o moratorios El interés legal es un porcentaje, fijado por el legislador, para calcular el monto de la indemnización en casos de mora, cuandoquiera que las partes no hubieran pactado una suma por ese concepto y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1617 del Código Civil, se fijó en un 6% anual.

Entre tanto, en el Código de Comercio, en su artículo 884 se estableció el interés comercial, en el equivalente a una y media veces el interés bancario corriente, el que debe ser empleado en casos en que no se hubiere hecho ninguna estipulación convencional al respecto. Adicionalmente, en el Estatuto Tributario, el interés moratorio se fijó en el equivalente a la tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, para el respectivo mes de mora, tal como se determinó en su artículo 635.

Valga aclarar, además, que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que respecta al pago de las condenas judiciales impuestas a cargo de las autoridades públicas, en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció que «las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto»; no obstante, en caso de que transcurra un término superior a 3 meses, posteriores a la ejecutoria, sin que el interesado acuda a la entidad correspondiente a hacer efectiva la condena o la orden dada en una conciliación, cesa la causación de los intereses correspondientes, hasta cuando se presente la respectiva solicitud.

Ahora bien, para la determinación de los intereses moratorios en los casos previamente señalados por el cpaca, en el artículo 195 ibidem se estableció que los que se causan desde la ejecutoria corresponden a «una tasa equivalente al dtf», pero en caso de que venza el término de 10 meses previsto en el inciso segundo del artículo 192 o el de 5 días señalado en el numeral 3 del aludido artículo 195, sin que la entidad hubiera pagado el crédito reconocido judicialmente, el valor del interés moratorio corresponderá al de la tasa comercial. 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) Por Resolución 1807-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4355-6 de 4 de julio de 2013,[19] y modificada l por la Resolución 8973-6 de 11 de diciembre de 2014, expedidas por la Gobernación de Caldas, se reconoció y ordenó un pago a favor de la demandante, por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial.

En su parte resolutiva se observa, además, un pago por valor de $30.762.162, por concepto de indexación de las sumas adeudadas. De sus consideraciones se desprende lo siguiente: […] Que mediante Resolución 1807-6 de 22 de marzo de 2013, se reconoce y ordena un pago por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas a favor de la señora GRISALES DE CARDONA ESNELLY, identificada con la cédula de ciudadanía número 24303811.

Que el Ministerio de Educación Nacional determinó que el índice inicial con el cual se calcularía el pago de la homologación salarial sería el mes de enero de 1997. Que en la Resolución numero: 1807-6 del 22 de marzo de 2013, se liquidó por concepto de indexación, tomando como índice inicial el mes de febrero de 1997, e índice final el 31 de diciembre de 2010, fecha de reconocimiento de la deuda por el Ministerio de Educación Nacional (IPC FINAL 01.66).

Que una vez verificado el valor adeudado por concepto de indexación a cada funcionario, se observó una diferencia entre el valor total calculado por la Secretaría de Educación, lo cual obliga a la SED a hacer el correspondiente ajuste, liquidando el valor inicial de la indexación teniendo en cuenta como base el IPC inicial del mes de enero de 1997 (IPC INICIAL 80.92) Que por lo expuesto, es procedente ordenar el pago de los valores adeudados a personal administrativo de las Instituciones Educativas, por concepto de Ajuste a la Homologación y Nivelación salarial. […] ii) En el mes de mayo de 2006, el profesional universitario de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Caldas expidió certificación en la cual consta que los valores reconocidos por concepto de retroactivo de ajuste a la homologación y nivelación salarial reconocidos a la demandante a través de la Resolución 1807-6 del 22 de marzo de 2013, Resolución aclaratoria numero: 4533-6 del 4 de julio de 2013 y Resolución modificatoria 8973-6 de 11 de diciembre de 2014, se pagaron en abril de 2013. iii) El 28 de marzo de 2016,[20] la actora, por intermedio de su apoderado, formuló petición ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, con miras a que se reconocieran a su favor los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, desde cuando el derecho se hizo exigible hasta cuando se produjo el pago efectivo. iv) El 29 de abril de 2016,[21] la Gobernación de Caldas expidió la Resolución 3419-6, por la cual dio respuesta a la anterior petición en los siguientes términos: […] Es importante señalar que el Ministerio de Educación en unos de los apartes en el oficio anexo manifiesta “En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el concepto No. 1607 de 9 de diciembre de 2004 de Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios”.

Que las sumas canceladas por este concepto, fueron en su momento indexadas de tal manera que se tradujeran en el valor real de la acreencia al momento de su pago efectivo, lo cual hacía que fuera la forma idónea de impedir el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados, garantizando de esta manera la aplicación efectiva del principio de equidad y, particularmente del mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta Política, de conformidad con los principios fundamentales del derecho del trabajo. […] 2.5.

Caso concreto 2.5.1. La reclamación de intereses moratorios respecto de los valores reconocidos por homologación y nivelación salarial A fin de resolver el problema jurídico planteado, se debe señalar que, según la demanda, la pretensión de la señora Grisales de Cardona está orientada a que se reconozcan, a su favor, los intereses moratorios de las sumas concedidas por concepto de nivelación salarial, como resultado de la homologación de que fue objeto, efecto para el cual solicitó tener en cuenta lo previsto en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil.

Para resolver la controversia anterior, se debe indicar que en Concepto 1607 de 2004, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,[22] se analizó lo relativo al proceso de homologación aludido y se resolvieron las inquietudes planteadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los siguientes términos: […] 1.

Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación. 2.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución, el Sistema General de Participaciones debió comprender en la base inicial, a 1º de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con fundamento en la ley 60 de 1993.

Si así no se hizo y los mayores costos por los conceptos mencionados provienen de homologaciones realizadas conforme a la normatividad aplicable para la adopción de las plantas, la Nación debe asumirlos; de lo contrario, serán de cargo de los departamentos. 3. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de los dispuesto en la ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existe disponibilidad, debe asumirlos el SGP; si no existe disponibilidad, serán de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, responderá con sus recursos propios. [Se resalta]. […] Bajo el marco anterior, y a fin de resolver el fondo del asunto, la Sala debe señalar que para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial que, en últimas, dio lugar a que se produjera el pago del retroactivo correspondiente a los años 1997 a 2009, se tuvieron que surtir diferentes gestiones por parte de la administración, entre ellas, las siguientes:[23] i) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, producto del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la cual se estableció el procedimiento para hacer efectiva la homologación de cargos. ii) Atendiendo la directiva aludida, mediante el Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, el Departamento de Caldas homologó y niveló los cargos administrativos del Departamento de Caldas. iii) El Departamento presentó ante el Ministerio de Educación Nacional, un estudio técnico de ajuste a la homologación y nivelación salarial, el cual fue aprobado mediante Oficio 2009EE29765 del 1 de junio de 2009. iv) En consecuencia, a través del la Resolución No. 1807-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No.4533-6, modificada a su vez por la Resolución No. 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, el Departamento de Caldas liquidó y pagó a la demandante las sumas correspondientes al ajuste de la homologación y nivelación salarial, con inclusión de la correspondiente indexación. Sobre lo anterior, es preciso clarificar lo siguiente: En primer lugar, tal como se desprende de las actuaciones desarrolladas con miras a realizar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, este tuvo ocurrencia en el año 2007, producto del Decreto 0399 de ese año. En el expediente está demostrada la fecha en que se produjo el pago de las diferencias salariales que resultaron del aludido proceso, esto es, en el mes de marzo de 2013[24] Finalmente, el pago que se originó como resultado del ajuste a la homologación y nivelación salarial aludida, se dispuso, a favor de la demandante, mediante la Resolución 1807-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No.4533-6, modificada a su vez por la Resolución No. 8973- 6 del 11 de diciembre de 2014, en la cual no solo se ordenó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial producto del ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, sino que también se ordenó la indexación de los valores correspondientes y el pago se produjo en el mes de marzo de 2013[25].

Hecha la anterior precisión se debe señalar que en el expediente no figura la Resolución 0399 del 20 de abril de 2007, por el cual se produjo la homologación y nivelación salarial con el fin de determinar si en él se reconocieron intereses moratorios o si se indexó la suma ordenada por concepto de tal procedimiento o, si se abstuvo de realizar tales reconocimientos, carga procesal que correspondía a la parte demandante, en aplicación de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 167[26] del Código General del Proceso, según el cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»[27].

En consecuencia, el análisis tan solo se circunscribirá a verificar si procedía el reconocimiento de los intereses moratorios respecto de las sumas reconocidas por concepto de ajuste a la homologación y nivelación salarial ordenada a favor de la actora, a través de la Resolución No. 1807- 6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No.4533-6, modificada a su vez por la Resolución No. 8973-6 del 11 de diciembre de 2014.

En todo caso, es preciso señalar que la petición de la demandante parte de una premisa que no se ajusta a la realidad, pues en ella se sostiene que el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial realizado desde el año 1997 hasta el 2009 tan solo se ordenó en la Resolución 0399 de diciembre de 2010[28] y se pagó en marzo de 2013, cuando el que, en realidad, se ordenó a través de la aludida resolución no fue como resultado de la homologación propiamente dicha, sino de un ajuste a esa homologación. Ahora bien, como en el expediente se demostró que mediante la Resolución No. 1807-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No.4533-6, del 4 de julio de 2013, modificada a su vez por la Resolución No. 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, que dispuso el pago del ajuste a la homologación, también se reconoció una suma por concepto de la indexación,[29] dicha orden de actualización cumplió con la finalidad de evitar que el accionante se viera afectado por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.

De acuerdo a la certificación expedida por la Gobernación de Caldas[30]- Secretaría de educación se tiene que: […] Que mediante Resolución 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, artículo 1 se reconoció a la señora GRISALES DE Cardona Esnelly, devengos por valor de $73.475.666 pesos, el total percibido por el funcionario por concepto de indexación correspondió a $29.662.512 pesos y total de descuentos aplicados fue de $26.947.457 pesos.

Que Fiduciaria Bogotá S.A. a través de transferencia electrónica, gira en abril 15 de 2013 a la cuenta de ahorros No 230280160292 del Banco Popular la suma de $46.528.209 pesos, nombre del titular de la cuenta Grisales de Cardona Esnelly, dineros estos que corresponden a la cancelación de la nivelación salarial para el periodo comprendido a partir de: 11/02/1997 hasta el 12 /31/2002.

(art.1 Res 8973-6 de 11 de diciembre de 2014). Se resalta. Que de acuerdo a la reclamación No 2013PQR14227 la señora Grisales Cardona Esnelly mediante apoderado solicitó la actualización de indexación a la cual se dio respuesta en el artículo 2 de la Resolución 8973-6 de 11 de diciembre de 2014, reconociéndole los siguientes valores: total de devengos percibidos por el funcionario corresponde a $6.162.792 pesos, el total percibido por el funcionario por concepto de indexación correspondió a $6.162.792 pesos, el total de descuentos aplicados fue de $1.518.941 pesos.

Que la Secretaría de Educación de Caldas a través de transferencia electrónica gira el 23 de diciembre de 2014 a la cuenta de ahorros No 230280160292 del Banco Popular la suma de $4.643.851 pesos nombre del titular de la cuenta Grisales de Cardona Esnelly, dineros estos que corresponden al concepto de indexación el cual fue actualizado con índice final a diciembre de 2012, Art 2 8973-6 de 11 de diciembre de 2014.Se resalta Que el total de devengos percibidos por el funcionario Grisales de Cardona Esnelly, incluyendo actualización de indexación, de todo el proceso de nivelación correspondió a la suma de $79.638.458 pesos producto de sumar los devengos del art 1 y 2 de la Resolución 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, resolución ésta con la que finalmente se le reconoció los dineros del citado funcionario. […] Además, entre la fecha de expedición del acto administrativo antes indicado[31] que modificó la Resolución No.4533-6, del 4 de julio de 2013, que a su vez aclaró la Resolución No. 1807-6 del 22 de marzo de 2013, esto es, 11 de diciembre de 2014 y la fecha en que se materializaron los pagos de tales diferencias - 15 de abril de 2013 y 23 de diciembre de 2014-[32], no se podría considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso;

Valga aclarar que esta Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en forma contraria a la pretensión de intereses moratorios en procesos con identidad fáctica a la planteada en el sub examine, así: De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido.[33] Bajo el anterior lineamiento, cuando se demuestra que ha transcurrido un término razonable entre la expedición del acto administrativo que reconoce la suma correspondiente a la homologación y nivelación salarial y el momento del pago, no procede el reconocimiento de los intereses moratorios; por ende, la Sala coincide con la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

Por último, es importante aclarar que esta Subsección también ha concluido que es improcedente el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos, por las siguientes razones: De igual manera, tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares[34] no puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,[35] pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.

Finalmente, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios[36] en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

Se debe precisar que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto.[37] Con base en el anterior antecedente, se debe concluir que como los intereses pretendidos en la demanda no estaban contemplados en norma expresa que los autorice o que faculte su cobro, tampoco es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, y esta constituye una razón adicional para confirmar la sentencia proferida por el a quo que las resolvió en forma desfavorable en lo relativo al pago de los intereses pretendidos. 2.5.2.

La indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte del Departamento de Caldas En torno al punto de que trata este acápite, observa la Sala que, en la sentencia de primera instancia (numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada),[38] el a quo ordenó reconocer a favor de la demandante la «indexación teniendo en cuenta como base la suma de $15.766.047, y como límites temporales para la liquidación el 1 de enero de 2013 hasta el 14 de abril del mismo año».

Ahora bien, al revisar las pretensiones de la demanda, se advierte que estas se orientaban a declarar la nulidad del acto acusado y a obtener, a título de restablecimiento del derecho, el pago de «los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación -11 de Febrero de 1997 al año 2002- y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el día 15 de Abril de 2013»[39] y «los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base en el interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva del pago; en consideración a que el pago dela nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por períodos de treinta (30) días»[40].

Por otro lado, la demandante solicitó que para el reconocimiento de los intereses se tuvieran en cuenta los valores netos del capital cancelado[41] y el ajuste a la indexación «desde el 11 de febrero de 1997 hasta el 16 de diciembre de 2014»[42]. Lo anterior quiere decir que, en momento alguno, la señora Grisales de Cardona requirió reemplazar el pago de los intereses moratorios, por la indexación de las sumas reconocidas, en caso de que su pretensión principal no tuviera acogida, ni mucho menos pidió que se indexara la suma indicada por el tribunal, en el período por él ordenado;[43] por lo tanto, se debe concluir que la decisión de indexación adoptada por el juzgador de primera instancia excede el marco de la pretensión de la demandante, pues, se repite, su pretensión solo se orientaba al pago de los intereses respectivos, en la forma transcrita.

Esta Subsección ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno a decisiones de tal naturaleza y ha considerado que constituyen un reconocimiento extra petita, así se ha concluido[44] Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.

Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. […] Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.

Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. De igual manera se advierte que el punto relativo a la actualización monetaria tampoco se había incluido en la fijación del litigio determinada en la audiencia inicial (folio 105).

Y por último, se observa que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales del libelista que requirieran protección inmediata. Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.

En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor Rigoberto Castro Ramos no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita.

La situación que se analizó en la providencia en cita, coincide plenamente con la providencia bajo análisis, toda vez que la indexación ordenada por el juzgador de primera instancia se sustentó en que en la Resolución 8973-6 del 11 de diciembre de 2014 se determinó que la actualización de los valores reconocidos, comprendía el período transcurrido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2012; sin embargo, como el pago se materializó el 15 de abril de 2013[45], atendiendo los principios de equidad y justicia, debían traerse al valor presente del momento del pago, los valores reconocidos.

No obstante lo anterior, como un pronunciamiento de tal naturaleza no se formuló por la parte demandante, mal podría el a quo reconocerlo, en consideración al carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón que conlleva revocar la condena que, en tal sentido, impuso el tribunal, en el numeral tercero de la sentencia apelada.

De otra parte, y como refuerzo de lo expuesto, es preciso señalar que, según se indicó con antelación, la determinación del período a indexar fue definido a través de la Resolución 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, esto es, por el lapso transcurrido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2012, por lo que si la parte interesada estaba en desacuerdo con lo allí decidido, bien pudo cuestionar la legalidad de ese y no promover un nuevo pronunciamiento de la administración, cuando el acto aludido ya se encontraba en firme, razón de más para considerar que la decisión en torno al reconocimiento de la indexación por el aludido período excede el marco de discusión del sub lite.

Ahora bien, como no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, la Sala, por sustracción de materia, se abstendrá de estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en el recurso de apelación. 2.6. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[46] respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,[47] la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, toda vez que no se demostró su causación 3.

Conclusión Con los anteriores argumentos se concluye que la señora Esnelly Grisales de Cardona no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de intereses moratorios y/o legales sobre el valor concedido por concepto del retroactivo del ajuste a la homologación y nivelación salarial reconocida para los años 1997 a 2009. De igual forma no tiene derecho a la indexación ordenada por el a quo en la sentencia de primera instancia, en el entendido que la accionante en ningún momento solicitó se indexara la suma indicada por el tribunal, en el período por él ordenado.

Por lo anteriormente expuesto, la Sala revocará el numeral tercero de la sentencia, en el cual se expuso « RECONOCER POR RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, que por parte de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le reconozca a la actora una indexación teniendo como base la suma de $15.766.047, y como límites temporales para la liquidación el 1 de enero de 201 hasta el 14 de abril del mismo año.» En todo lo demás se confirmará la sentencia del 19 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar el numeral Tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 19 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada que negó las pretensiones originales de la demanda, presentada por la señora Esnelly Grisales de Cardona contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas, por los motivos manifestados en las consideraciones de este fallo.

Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 76 a 79. [2] Folios 52 a 69. [3] Folios 123 a 131. [4] Folios 134 a 145. [5] Folios 146 a 156. [6] Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntos a SAMAI. [7] Folio 179. [8] Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntos a SAMAI [9] «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [10] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [11] En el artículo 16 literal «B. En educación» se fijaron las reglas para la descentralización de ese servicio. [12] El parágrafo en cita ordenó: «En concordancia con la descentralización de la prestación de los servicios públicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la presente ley, la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que asuman las entidades territoriales». [13] Así se determinó en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, en cuyo aparte pertinente, señaló: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones». [14] Tales previsiones se consagraron en los artículos 173 y 174 de la Ley 115 de 1994. [15] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. [16] Establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 715 de 2001. [17] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. [18] Directiva 10 del 30 de junio de 2005, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. [19] Folios 24 a 26. [20] Folios 3 a 16. [21] Folio 11 al 12. [22] M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. [23] La información que se menciona a continuación se extracta de las consideraciones de las Resoluciones 1807-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No.4533-6, modificada a su vez por la Resolución No. 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, del oficio que obra en folio 30 y la contestación de la demanda, por parte de las entidades accionadas. [24] Folio 20 al 23. [25] Según certificación visible en folio 21. [26] Artículo 167.Carga de la prueba.

Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. [27] Valga aclarar, en todo caso, que la petición de intereses moratorios de que trata la demanda, tan solo se radicó el 27 de julio de 2015, es decir que, incluso, si se hubiera allegado prueba, el derecho estaría prescrito, pues se hubiera tratado sobre intereses de una suma reconocida mediante una resolución del año 2008, es decir, que transcurrieron por lo menos 7 años, entre el acto que reconoció el derecho y la reclamación de los intereses moratorios derivados de este. [28] Así surge del hecho 11 de la demanda. [29] $6.162.792 [30] Folio 2 del cuaderno 3.

Pruebas de Oficio. [31] Folio 27 al 30, Resolución No. 8973-6 del 11 de diciembre de 2014 [32] Conforme a la certificación que obra en folio 2 al 3 del cuaderno 3, pruebas de oficio. [33] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019, radicación 66001-23-33-000-2016-00868-01, número interno: 5425-18, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [34] Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Consejero ponente William Hernández Gómez, número interno 0905-2015;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 2077-2015. » [35] Cita propia del texto transcrito «articulo 1617. indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» [36] Cita propia del texto transcrito: «Señala el artículo 884 del Código de Comercio Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990». [37] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014-00221-01, número interno: 1914-15, M.P. William Hernández Gómez. [38] Folio 131 vuelto. [39] Corresponde a la pretensión segunda de la demanda. [40] Pretensión tercera de la demanda. [41] Pretensión cuarta de la demanda. [42] Pretensión quinta de la demanda. [43] Sí hubo un requerimiento relativo a actualización, pero este se concretó en un ajuste a aquella reconocida entre 1997 y 2014, lo que no es coincidente con los parámetros y/o motivaciones de la decidida por el a quo, pues en ella, se pretendió sanear la descompensación que se pudo producir entre la última fecha tomada para la indexación en el acto de reconocimiento, y en la que efectivamente se produjo el pago. [44] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2020, radicación 17001-23-33-000-2017-00617-01, número interno: 1124-2019, M.P. William Hernández Gómez. [45] Según certificación del 31 de agosto de 2018 (folios 1 y 2 del cuaderno 2). [46] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [47] «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».