ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE – Se explicaron las razones para apartarse del criterio jurisprudencial de la Corte constitucional / SENTENCIA DE TUTELA - Produce efectos inter partes y, en todo caso, no guarda identidad fáctica con el sub judice / PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA Y RAZÓN SUFICIENTE – Aplicación / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Cómputo / LEGITIMACIÓN DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISIÓN - Según la causal de revisión invocada / CAUSAL DE REVISIÓN INVOCADA - Sentencia proferida con abuso palmario del derecho Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos.

El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente).(…) [L]a autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia de dicho pronunciamiento, al punto de que se refirió a las consideraciones que tuvo la Corte Constitucional para sentar las reglas referentes a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 -concretamente por la causal de abuso del derecho (…).

De otra parte, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca explicó, de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que, en el caso concreto, el término de caducidad no podía contabilizarse bajo las pautas de la sentencia SU-427/16. Estas razones se circunscriben, en primer lugar, a que la regla según la cual la caducidad debía contabilizarse desde la fecha en la que la UGPP asumió la defensa de los asuntos a cargo de Cajanal -12 de junio de 2013- era predicable solo a los casos en los que el recurso especial de revisión se fundamentara en la causal de abuso del derecho, la que se relaciona directamente con el reconocimiento de la prestación periódica o la reliquidación pensional –por indebida interpretación del régimen de transición, desequilibrio entre el resultante de la pensión con lo efectivamente aportado o por un salto abrupto de vinculaciones precarias durante el último año de servicio–.En segundo lugar, porque la sentencia objeto de revisión no reconoció una prestación periódica o una reliquidación salarial, sino que ordenó la devolución de aportes en salud a favor de un beneficiario de la pensión gracia y, en ese contexto, no tendría relación con la causal de abuso del derecho.

En definitiva, la Sala considera que el hecho de que en la providencia del 5 de diciembre de 2020 –cuestionada por vía de tutela–, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazara, por caducidad, la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque se presentó por fuera de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la decisión de la que se pretendía su revisión –dictada por el Juzgado Quince Administrativo de Cali el 22 de junio de 2007–, no constituye el defecto alegado por la parte actora, sino que esa decisión obedeció a la interpretación que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad el juez, realizó la autoridad judicial accionada respecto de la aplicación de las reglas contenidas en la sentencia SU-427 de 2016.

(…) Finalmente, se tiene que en la demanda de tutela, la entidad señaló que debía tenerse en cuenta que en fallo de tutela de 23 de julio de 2020 (radicado 2020-02595), al analizarse un caso como el presente, el Consejo de Estado amparó los derechos de la UGPP vulnerados por rechazar por extemporáneo un recurso extraordinario de revisión. Pues bien, revisado el fallo de tutela al que hace referencia la UGPP, se tiene que es cierto que en esa decisión la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de dicha entidad y, como consecuencia, dejó sin efectos el auto que rechazó por caducidad el recurso extraordinario de revisión por desconocer las previsiones de la Ley 797 de 2003 y las consideraciones de la sentencia SU-427 de 2016.

No obstante lo anterior, la Sala advierte que dicho pronunciamiento no constituye un precedente respecto del presente asunto porque se dictó dentro de un proceso de tutela y, en ese sentido, solo produce efectos interpartes. Además, los supuestos fácticos de ese asunto y aquellos del caso que dio lugar a la decisión aquí cuestionada, son diferentes, dado que en el primero de ellos, la sentencia objeto de revisión se condenó a la entidad a “reliquidar la pensión del señor (…) conforme al Decreto 546 de 1971, sobre el 75% de la asignación mensual más elevada devengada por el causante durante su último año de servicio, con desconocimiento del tope legal de 20 smlmv impuesto por el artículo 2° del Decreto 314 de 1994”, mientras que, como se dijo con anterioridad, en este asunto la sentencia objeto de revisión ordenó la devolución de unos aportes en salud a favor de un beneficiario de la pensión gracia. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / DECRETO 575 DE 2013 – ARTÍCULO 6° – NUMERAL 6°.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04812-00 (AC) Actor: UNIDAD ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE – No se configuró. Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con el Decreto 1983 de 2017.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por medio de escrito presentado el 13 de noviembre de 20201, la UGPP -por conducto del Subdirector de Defensa Judicial, Pensional y apoderado de la unidad-, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de “sostenibilidad financiera del sistema pensional”.

Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia deprecados por la UGPP. Segundo. Consecuentemente DEJAR sin efectos la decisión del 05 de diciembre de 2019 emitida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, dentro del recurso extraordinario de revisión Rad. 76-001-23-33-004-2016-01916-00, por la flagrante configuración de la VÍA DE HECHO.

Tercero. Que como consecuencia de lo anterior, se sirva ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA dictar una nueva providencia ajustada a derecho, conforme con el ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicable a la hora de contabilizar los términos de caducidad del recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 artículo 251 en concordancia con la Ley 797 de 2003 artículo 20 y la sentencia SU 427 de 2016) y en consecuencia resuelva de fondo el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali de fecha 22 de junio de 2007. 2.

Hechos relevantes Mediante sentencia de 22 de junio de 2007, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Hugo Fernando Rojas Arana contra la extinta Cajanal E.I.C.E. (radicado No. 2005-03569), el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali resolvió (trascripción literal):

PRIMERO. DECLARAR la nulidad GN 17065 de 2005, suscrito por la Coordinadora del Grupo de Nómina de CAJANAL.

SEGUNDO. ORDENAR a la entidad demandada CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL E.I.C.E. que en consecuencia de la anterior declaración reintegre los valores descontados por concepto de salud que afectan la pensión gracia percibida por el actor. El reintegro debe actualizarse en los términos del código contencioso administrativo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.

TERCERO. DECLARAR infundadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

CUARTO. CONDENAR en costas a la entidad demandada de conformidad con lo establecido en el art. 171 C.C.A. Contra la anterior decisión, la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso acción de tutela ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el que, por medio de proveído del 20 de agosto de 2014, la rechazó por improcedente.

Esa decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 29 de septiembre de 2014. Posteriormente, con la expedición de la sentencia SU-427 de 2016 y “ante la facultad que nos profirió dicha providencia para incoar el recurso extraordinario de revisión”, la UGPP interpuso dicho recurso contra la sentencia de 22 de junio de 2007.

Por medio de auto de 20 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca “rechazó por caducidad la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 22 de junio de 2007 proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Cali”. Contra esa decisión la UGPP interpuso el recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Valle Cauca, mediante providencia de 21 de noviembre de 2018, rechazó por improcedente el recurso de apelación, pero, en observancia del derecho de acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre cuestiones de forma, lo adecuó al recurso de súplica.

En decisión del 5 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mantuvo la decisión impugnada, pues resolvió (trascripción literal con posibles errores incluidos):

PRIMERO: RECHAZAR POR CADUCIDAD la presente acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, interpuesta por la UGPP contra la sentencia la sentencia del 22 de junio de 2007 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali dentro del proceso radicado bajo el No. 2005-03569, adelantado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor Hugo Fernando Rojas Arana contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL E.I.C.E. LIQUIDADA, por los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia. 3.

Fundamentos de la demanda de tutela La entidad accionante alegó que se incurrió en un defecto sustantivo, porque (transcripción de forma literal): … el Tribunal tutelado a la hora de contabilizar los términos de caducidad del recurso extraordinario de revisión interpuesto, aplicó erradamente el artículo 251 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011, que si bien fija un plazo de 5 años para efectos de presentar el recurso extraordinario y controvertir las causales señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el mismo debe ser analizado no solo bajo la vigencia de la normativa sino de la excepción contemplada en la SU 427 de 2016, lo que devino en la vulneración de los principios de doble instancia y de impugnación estructurales del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 superior y el acceso a la administración de justicia contemplado en el artículo 228 y s.s. de la Constitución Política.

Dijo que el análisis integral de las referidas normas y de la sentencia de la Corte Constitucional permitía establecer que el término para interponer el recurso extraordinario y especial vencía el 18 de junio de 2018 y, en ese sentido, se presentó en tiempo, dado que se radicó el 14 de diciembre de 2016. Agregó que con la decisión del tribunal se desconocieron varios pronunciamientos en los que se ha establecido que el recurso especial de revisión no puede ser considerado una tercera instancia del proceso ordinario, sino que constituye una “nueva situación que hacía que en este caso los términos de su presentación fueran los determinados en el CPACA pero de cara a la excepción planteada en la SU 427 de 2016 y más cuando se buscan controvertir las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003”.

Como fundamento de esa afirmación relacionó las siguientes decisiones dictadas por el Consejo de Estado: del 12 de agosto de 2014 (radicado 2013-02110) y del 5 de mayo de 2016 (radicado 2015-00766). Expuso que debía tenerse en cuenta que en fallo de tutela de 23 de julio de 2020 (radicado 2020-02595), el Consejo de Estado, al analizar un caso como el presente, dejó sin efectos el auto que rechazó por caducidad el recurso extraordinario de revisión por desconocer las previsiones de la Ley 797 de 2003 y las consideraciones de la sentencia SU-427 de 2016.

En ese sentido, sostuvo (trascripción literal con posibles errores incluidos): … en este caso el Abuso del Derecho, como circunstancia de procedencia excepcional de este tipo de acciones constitucionales se derivó en la errada orden de contabilizar los 5 años, como término para interponer el recurso de revisión, desde el 09 de julio de 2007, data de ejecutoria de la sentencia contenciosa para determinar que la oportunidad de la Unidad para incoar dicho recurso feneció el 10 de julio de 2012, pasándose por alto que ninguna de esas dos fechas la UGPP no había recibido la totalidad de la defensa judicial de Cajanal y además de ello porque existe una carga económica que la Unidad ahora debe cumplir y a la cual no es la competente, lo que permite evidenciar que ante estas situaciones, derivadas de una indebida aplicación de las normas la Corte Constitucional en la sentencia SU 427 nos hubiere garantizado nuestro debido proceso para poder ejercer los derechos de contradicción y defensa y propender por la protección del Erario Público, reactivándonos el plazo de los 5 años a partir del 13 de junio de 2013, día siguiente a la sucesión de esa extinta caja, para poder acudir a ese medio extraordinario lo que hacía que sí fuera procedente en este caso aplicar las reglas contenidas en esa sentencia de unificación por abuso del derecho generando hoy dicha omisión en una evidente vulneración de nuestros derechos superiores ya relacionados por cuanto el tribunal accionado deja de lado la regla establecida en la sentencia de unificación emitida por la Corte Constitucional SU – 427 de 2016 a efectos de contabilizar los términos desde la fecha efectiva en que la UGPP para en su lugar tener por caducado el recurso extraordinario de revisión al no haberse incoado él 10 de julio de 2012, interpretación errada que hace que podamos solicitar la intervención del juez constitucional en garantía de nuestros derechos de estirpe fundamental.

Refirió que el tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales, porque no tuvo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, lo que conllevó a que se negara a resolver de fondo dicho recurso, con el fin de “finalizar el perjuicio irremediable” que se le causa al sistema de seguridad social con las órdenes impartidas en el fallo de 22 de junio de 2007.

Al respecto, la entidad accionante mencionó (trascripción literal): … es evidente no solo que era procedente el recurso extraordinario de revisión para dejar sin efectos la decisión del Juzgado Quinto Administrativo del circuito de Cali del 22 de junio de 2007 por su evidente Abuso del Derecho, derivado de la orden de devolver unas sumas de dinero de las cuales no somos competentes sino de desconocer las normas legales que determinan que los pensionados por gracia también deben aportar al Sistema, situaciones graves que hacía procedente que el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA hubiere podido analizar de fondo la orden impartida y que es violatorias de nuestros derechos fundamentales, y más como ya se probó estábamos dentro de los plazos conferidos por el CPACA y la sentencia SU 427 de 2016, para presentar dicho recurso generando hoy la vía de hecho en el actuar del tribunal accionado al cercenarnos dicha posibilidad lo que hoy genera que no contemos con otro medio de defensa judicial para corregir esas irregularidades.

Afirmó que se configuró el defecto por desconocimiento del precedente, porque no se tuvo en cuenta el criterio vinculante referente a la contabilización de términos para la presentación del recurso especial y extraordinario de revisión adoptado en la sentencia SU-427 de 2016. 4. Trámite y oposición 4.1. Mediante providencia de 23 de noviembre de 2020, se requirió al señor Javier Andrés Sosa Pérez para que acreditara la calidad de Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Cumplido lo anterior, por medio de auto de 15 de diciembre de 2020, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó al señor Hugo Fernando Rojas Arana, como tercero interesado en el proceso. 4.2. La autoridad judicial accionada y el tercero con interés guardaron silencio. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son4: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5. 2.

El caso concreto En primer lugar, conviene precisar que, si bien es cierto que la entidad accionante es una persona jurídica, también lo es que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional6, a esta clase de personas se les pueden vulnerar derechos fundamentales, razón por la cual resulta procedente el estudio de la posible transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la UGPP.

Conviene precisar que la parte accionante alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto sustantivo, porque “aplicó erradamente el artículo 251 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011, que si bien fija un plazo de 5 años para efectos de presentar el recurso extraordinario y controvertir las causales señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el mismo debe ser analizado no solo bajo la vigencia de la normativa sino de la excepción contemplada en la SU 427 de 2016”.

Además, se indicó que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente, dado que no se tuvo en cuenta el criterio vinculante referente a la contabilización de términos para la presentación del recurso especial y extraordinario de revisión adoptado en la sentencia SU-427 de 2016. Así las cosas, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, el que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando una autoridad judicial “se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente”7 (se destaca).

Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente).

Pues bien, en la decisión cuestionada, proferida el 5 de diciembre de 2019 –notificada el 3 de junio de 2020– por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se señaló (trascripción de forma literal): Acción Especial de Revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estipula concretamente que procede la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Que en efecto, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Que la revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transición o conciliación judicial o extrajudicial.

Que la revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) ‘Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y b) ‘Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables’.

La anterior disposición fue declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-835/03, con excepción de la expresión ‘en cualquier tiempo’, contenida en los incisos primero y tercero de dicho artículo, la cual fue declarada INEXEQUIBLE. En dicho pronunciamiento sostuvo la Corte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, normas que los modifiquen.

Así mismo señaló a Alta Corte que, como quiera que, se declaraba inexequible la expresión ‘en cualquier tiempo’, mientras el legislador establecía un nuevo plazo, se tendría como tal el que el legislador contemplaba para el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según fuera el órgano competente en cada caso.

Que el nuevo plazo se aplicaba a todas las hipótesis de dicha disposición, que hubieren ocurrido con anterioridad a ese fallo o que ocurrieran con posterioridad a él. Jurisprudencialmente también se ha señalado como una causal de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, adicional a las contenidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el abuso del derecho.

La Corte Constitucional en sentencia SU427/16, unifica la jurisprudencia con la adopción de las siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores jurídicos, con relación a la revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concreta y exclusivamente por la causal de ABUSO DEL DERECHO: ‘(…)’ Lo anterior de conformidad con las siguientes consideraciones: - Explica la Corte Constitucional que si bien el artículo 48 superior indica que la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados; sin embargo, no se ha expedido una ley que desarrolle dicho mandato, por lo que se acudió al instrumento contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como vía para la revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales en las hipótesis de abuso del derecho, tal como se dispuso en la sentencia C-258 de 2013. - Que en virtud de lo anterior, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagró la competencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia para revisar, por petición del Gobierno, las providencias judiciales que ‘en cualquier tiempo’ hayan decretado la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza al tesoro público o a fondos de naturaleza estatal.

Dicho procedimiento procede cuando: a) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, o b) la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. - Que empero, la sentencia C-835 de 2003, ese Tribunal declaró inexequible la expresión ‘cualquier tiempo’ prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues consideró que generaba inseguridad jurídica, ya que ‘desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de confianza legítima y por supuesto de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley’. - Que en ese orden de ideas, el mecanismo de recisión debía ser activado ‘de acuerdo con la jurisdicción que envuelva el acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo’. Que por tanto, la solicitud de revisión podía presentarse dentro de los 2 o 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia cuando la competencia era de la jurisdicción contenciosa administrativo o de la jurisdicción ordinaria laboral, respectivamente. - Que comoquiera que la extensión del mecanismo del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tuvo origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la previsión del acto Legislativo 01 de 2005, los términos establecidos en la sentencia C-835 de 2003 no resultaban aplicables para la verificación de pensiones obtenidas con abuso del derecho.

Que lo anterior, por cuanto esa decisión analizó la posibilidad de revisión únicamente frente a las dos causales previstas originalmente en la Ley 797 de 2003. En consecuencia, el abuso del derecho como causal de revisión independiente no se consideró por la Corte para establecer los términos de caducidad provisionales referidos. - Que respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que además constituyó el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y que estableció de forma expresa que ‘el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio’. - Que así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para dicho caso.

Que en consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión se advirtió que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no podía servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, por lo que se estimaba pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debía iniciarse a contar no antes del día en que aquella entidad asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. - Que frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, como quiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debía entenderse que recaía, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras pensionales encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero. - Que por tanto, la UGPP esta legitimada para acudir ante la Corte Constitucional o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un ‘abuso del derecho’, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.

(…) Sobre la connotación de abuso del derecho la Corte Constitucional8 ha señalado que: (i) no va dirigida al uso de conductas delictivas, sino a la interpretación que se hizo del régimen de transición; (…) el desequilibrio entre la resultante de la pensión -mesada- con lo efectivamente aportado -historial de cotización- debe ser evidente, de tal modo, que rompa con el promedio de lo cotizado durante toda la vida laboral;

(iii) y, que el salto abrupto sea producto de vinculaciones precarias durante el último año para adquirir la pensión o la reliquidación. Que no obstante, dichos criterios deben ser constatados por el juez de la jurisdicción competente y en el seno de un proceso judicial que garantice el debido proceso a ambas partes. Por su parte el Consejo de Estado9, coincide con la postura de la Alta Corte en el sentido de que cuando se refiere a los casos de abuso del derecho no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accede a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del Régimen Pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación. (…) CASO CONCRETO (…) De la legitimación de la UGPP (…) De la caducidad Debe señalar el Despacho que la presente acción de revisión se encuentra caducada en aplicación del término previsto en el último inciso del artículo 251 del CPACA.

Como ya se mencionó, en el presente trámite de revisión la UGPP invoca como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las cuales disponen que procede la revisión cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Para determinar la caducidad de la presente acción de revisión en virtud de las causales invocadas por la UGPP debe señalarse que, la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el día 09 de julio de 2007, de acuerdo con lo señalado en la Resolución No. 030537 del 27 de julio de 2015, proferida por la UGPP, en cumplimiento de la aludida sentencia. Por tanto, los 5 años siguientes a su ejecutoria vencieron el día 10 de julio de 2012.

Y el presente recurso extraordinario se interpuso ante este Tribunal por fuera de dicho término, según acta de reparto visible a folio 288 del expediente. Ahora, no son de recibo los argumentos de la entidad recurrente al manifestar que de acuerdo con la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-427/16, los 5 años para presentar el recurso de revisión en virtud de las causales a) y b) previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debía empezar a contarse desde el 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal; pues como se explicó ampliamente a tras, dicha sentencia de unificación estableció la aludida regla pero solo y exclusivamente frente a la revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por la causal de ‘ABUSO DEL DERECHO’, la que por mas, es de origen jurisprudencial y tiene una connotación directa con el reconocimiento de la prestación periódica o la reliquidación pensional en el entendido de una indebida interpretación del régimen de transición, el desequilibrio evidente entre la resultante de la pensión -mesada- con lo efectivamente aportado -historial de cotización-, de tal modo, que rompa con el promedio de lo cotizado durante toda la vida laboral, o un salto abrupto producto de vinculaciones precarias durante el último año para adquirir la pensión o la reliquidación. Es claro además, que dicha causal no tiene relación alguna con el presente proceso, pues la sentencia objeto de revisión no reconoció prestación periódica o reliquidación pensional alguna, ya que simplemente se profirió una orden de devolución de aportes en salud a favor del señor HUGO FERNANDO ROJAS que le eran descontados de su pensión gracia. En virtud de todo lo expuesto, se rechazará la presente acción de revisión pues operó el fenómeno de la caducidad.

Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la entidad pública accionante, dado que en ese proveído el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca cumplió los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para apartarse de la regla fijada en la sentencia SU-427 de 2016–principio de trasparencia y principio de razón suficiente–.

En efecto, la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia de dicho pronunciamiento, al punto de que se refirió a las consideraciones que tuvo la Corte Constitucional para sentar las reglas referentes a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 -concretamente por la causal de abuso del derecho- y dentro de las cuales se encuentra la siguiente: La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de previsión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.

De otra parte, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca explicó, de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que, en el caso concreto, el término de caducidad no podía contabilizarse bajo las pautas de la sentencia SU-427/16. Estas razones se circunscriben, en primer lugar, a que la regla según la cual la caducidad debía contabilizarse desde la fecha en la que la UGPP asumió la defensa de los asuntos a cargo de Cajanal -12 de junio de 2013- era predicable solo a los casos en los que el recurso especial de revisión se fundamentara en la causal de abuso del derecho, la que se relaciona directamente con el reconocimiento de la prestación periódica o la reliquidación pensional –por indebida interpretación del régimen de transición, desequilibrio entre el resultante de la pensión con lo efectivamente aportado o por un salto abrupto de vinculaciones precarias durante el último año de servicio–.

En segundo lugar, porque la sentencia objeto de revisión no reconoció una prestación periódica o una reliquidación salarial, sino que ordenó la devolución de aportes en salud a favor de un beneficiario de la pensión gracia y, en ese contexto, no tendría relación con la causal de abuso del derecho. En definitiva, la Sala considera que el hecho de que en la providencia del 5 de diciembre de 2020 –cuestionada por vía de tutela–, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazara, por caducidad, la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque se presentó por fuera de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la decisión de la que se pretendía su revisión –dictada por el Juzgado Quince Administrativo de Cali el 22 de junio de 2007–, no constituye el defecto alegado por la parte actora, sino que esa decisión obedeció a la interpretación que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad el juez, realizó la autoridad judicial accionada respecto de la aplicación de las reglas contenidas en la sentencia SU-427 de 2016.

La Subsección aclara que el hecho de que esa sentencia se hubiera analizado e interpretado de manera diferente a como se plantea en la demanda de tutela, no autoriza la intervención del juez de tutela, porque para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación de la misma, lo que no se evidencia en este caso.

Finalmente, se tiene que en la demanda de tutela, la entidad señaló que debía tenerse en cuenta que en fallo de tutela de 23 de julio de 2020 (radicado 2020-02595), al analizarse un caso como el presente, el Consejo de Estado amparó los derechos de la UGPP vulnerados por rechazar por extemporáneo un recurso extraordinario de revisión. Pues bien, revisado el fallo de tutela al que hace referencia la UGPP, se tiene que es cierto que en esa decisión la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de dicha entidad y, como consecuencia, dejó sin efectos el auto que rechazó por caducidad el recurso extraordinario de revisión por desconocer las previsiones de la Ley 797 de 2003 y las consideraciones de la sentencia SU-427 de 201610.

No obstante lo anterior, la Sala advierte que dicho pronunciamiento no constituye un precedente respecto del presente asunto porque se dictó dentro de un proceso de tutela y, en ese sentido, solo produce efectos interpartes. Además, los supuestos fácticos de ese asunto y aquellos del caso que dio lugar a la decisión aquí cuestionada, son diferentes, dado que en el primero de ellos, la sentencia objeto de revisión se condenó a la entidad a “reliquidar la pensión del señor (…) conforme al Decreto 546 de 1971, sobre el 75% de la asignación mensual más elevada devengada por el causante durante su último año de servicio, con desconocimiento del tope legal de 20 smlmv impuesto por el artículo 2° del Decreto 314 de 1994”, mientras que, como se dijo con anterioridad, en este asunto la sentencia objeto de revisión ordenó la devolución de unos aportes en salud a favor de un beneficiario de la pensión gracia. Por lo expuesto, la Sala negará el amparo solicitado por la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, porque no se configuraron los defectos alegados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.