11001-03-24-000-2016-00230-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2016-00230-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2021-02-23

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Carolina Lozano Karanauskas·Demandado: Nación – Ministerio De Educación Nacional – Mineducación

De qué trata

Síntesis: [L]uego de efectuar el estudio de la prueba cuya valoración fue inicialmente omitida, en principio, tampoco vislumbra la apariencia de buen derecho requerida para el decreto de la medida cautelar que se depreca, en tanto está acreditado que el MEN resolvió el procedimiento con fundamento en el criterio de evaluación académica a que se refiere el numeral 4° del artículo 3° de la Resolución 5547, el cual se aplica cuando no existe certeza sobre el nivel educativo de los estudios cursados. […] [R]esulta claro que la resolución 5547 fijó los parámetros, términos y criterios de convalidación que debe seguir el Ministerio demandado, a través de «un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pensum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país». Pues bien, respecto de los títulos españoles, cabe recordar que, antes de la expedición del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007, no existía una distinción entre títulos oficiales y títulos propios. Por ello, el MEN estudiaba el proceso de convalidación considerando los programas y las instituciones acreditados en ese país. […] [L]as resoluciones demandadas 18367 y 21508 de 2014, explican los motivos por los cuales la distinción entre títulos oficiales y no oficiales, suscitada con ocasión del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007, eliminó la certeza académica respecto del nivel de los estudios objeto de debate. […] En ese orden, resulta innegable que el supuesto aplicable al caso concreto era el consagrado en el numeral 4º del artículo 3° de la Resolución 5547, por cuanto la situación fáctica refiere al evento en que «no existe certeza sobre el nivel académico» y, por ello, «los estudios que se están convalidando se someterán la documentación a proceso de evaluación académica». Ahora bien, tal y como lo puso de presente el Despacho en el auto recurrido, la evaluación objetiva de dicho pensum, su intensidad horaria y metodología pedagógica, en el caso concreto, produjo como resultado la no convalidación del estudio objeto de debate. […] Así pues, la solicitud de la referencia no cumple con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, conforme al cual el juez solo puede adoptar la medida cautelar solicitada cuando observe la vulneración a las normas superiores, en su estudio de legalidad del acto administrativo acusado, junto con el análisis de las pruebas allegadas por la demandante. […] Por lo anteriormente expuesto, el Despacho procede a confirmar lo resuelto en el auto de 27 de junio de 2019, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.MEDIDAS CAUTELARES - El juez administrativo no puede imponer cargas procesales a los sujetos en contienda más allá de las exigidas por el legislador / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisito de sustentación: no implica la exigencia de aportar pruebas que permitan corroborar fácticamente la confrontación normativa entre el acto y el ordenamiento superiorEn el asunto sub examine, la ciudadana Carolina Lozano Karanauskas presentó recurso de reposición en contra del auto de 27 de junio de 2019, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2004, así como la medida cautelar anticipativa de convalidación del título de posgrado objeto del litigio. Como fundamento del recurso, la parte actora indicó que el juez contencioso administrativo está en la obligación de resolver las solicitudes cautelares teniendo en cuenta las pruebas aportadas en la demanda. Por lo anterior, afirmó que el auto recurrido incurre en un «defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que ha servido en este caso para desconocer un derecho legítimo a obtener una respuesta judicial de fondo». Tal y como lo anuncia la recurrente, el funcionario judicial, en desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial, debe buscar la justicia material, y, en consecuencia, no puede imponer cargas procesales a los sujetos en contienda más allá de las exigidas por el legislador, o llegar a desconocer la verdad jurídica objetiva por el apego extremo a las formalidades adjetivas. En este punto es claro que los artículos 229 y 231 del CPACA, al regular los deberes procesales de la parte que solicita una medida cautelar, hacen énfasis en la obligación que tiene el peticionario de sustentar debidamente lo que depreca, pero no consagran la exigencia de aportar, tanto en la demanda como en la solicitud de cautela, las pruebas que permiten corroborar fácticamente la confrontación normativa entre el acto acusado y el ordenamiento superior. En esa medida, razón le asiste a la accionante cuando afirma que el Despacho ponderó «una exigencia meramente formal» al concluir que «no cuenta con los elementos probatorios necesarios para confrontar las normas superiores cuyo desconocimiento depreca la demandante».RECURSO DE REPOSICIÓN - Es el que procede contra autos que no sean susceptibles de apelación o súplica / RECURSO DE REPOSICIÓN - Es el que procede contra decisión que niega una medida cautelarEl artículo 233 de la Ley 1437 determina el procedimiento para decretar las medidas cautelares. Dicha norma es aplicable cuando la parte actora solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230 ibidem. En cuanto a la posibilidad de controvertir tal decisión preliminar, el artículo 236 del mismo estatuto regula los recursos procedentes frente al auto que concede la medida cautelar. Sin embargo, guarda silencio respecto de la decisión que niega la cautela y, por eso, en este tipo de eventos, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA […] Como puede observarse [en la norma mencionada], el recurso de reposición procede cuando: i) no existe una norma legal en contrario que lo prohíba y si ii) esa decisión no es susceptible de los recursos de apelación o de súplica; presupuestos que concurren en relación con la providencia que niega una medida cautelar. Además, el artículo 242 señala que las normas del Código de Procedimiento Civil, entiéndase el artículo 318 del Código General del Proceso, guiaran lo relacionado con su oportunidad y trámite. En esa medida, el auto 27 de junio de 2019 que negó la solicitud de suspensión provisional de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2004, y la medida cautelar anticipativa de convalidación del título de posgrado objeto del litigio, es susceptible de reposición.SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIANOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera de 6 de noviembre de 2020, Radicación 11001 - 0324-000-2010-00215-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 2 de junio de 2016, Radiación 11001-03-24-000-2014-00343-00; 18 de octubre 2012, Radicación 11001-03-24-000-2009-00376-00, C.P. María Elizabeth García González; 13 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2010-00166-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; y Corte Constitucional, sentencia T-956 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; sentencia T-232 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; sentencia T-430 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

EDUCACIÓN / TÍTULOS DE IDONEIDAD – Homologación y convalidación / RECURSO DE REPOSICIÓN – Frente a decisión que niega la solicitud de decretar la suspensión provisional de actos administrativos y medida cautelar anticipativa de convalidación de título de posgrado / CONVALIDACIÓN DE TÍTULO ACADÉMICO - Aplicación del criterio de evaluación académica / TÍTULO ACADÉMICO OTORGADO EN EL EXTRANJERO – Convalidación cuando versa sobre títulos propios o no oficiales / TÍTULOS ESPAÑOLES – Antes de la expedición del Real Decreto 1393 de 2007 no existía distinción entre títulos oficiales y no oficiales / TÍTULOS PROPIOS O NO OFICIALES – Ante la incertidumbre sobre su calidad o nivel de estudios, el Ministerio de Educación Nacional debe seguir un procedimiento de evaluación académica / CONVALIDACIÓN DE TÍTULO ACADÉMICO - Sometimiento a evaluación académica cuando no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR - Negada por cuanto la solicitud no cumple con los requisitos para su procedencia: no se vislumbra transgresión a la norma superior invocada [L]uego de efectuar el estudio de la prueba cuya valoración fue inicialmente omitida, en principio, tampoco vislumbra la apariencia de buen derecho requerida para el decreto de la medida cautelar que se depreca, en tanto está acreditado que el MEN resolvió el procedimiento con fundamento en el criterio de evaluación académica a que se refiere el numeral 4° del artículo 3° de la Resolución 5547, el cual se aplica cuando no existe certeza sobre el nivel educativo de los estudios cursados. […] [R]esulta claro que la resolución 5547 fijó los parámetros, términos y criterios de convalidación que debe seguir el Ministerio demandado, a través de «un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pensum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país».

Pues bien, respecto de los títulos españoles, cabe recordar que, antes de la expedición del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007, no existía una distinción entre títulos oficiales y títulos propios. Por ello, el MEN estudiaba el proceso de convalidación considerando los programas y las instituciones acreditados en ese país. […] [L]as resoluciones demandadas 18367 y 21508 de 2014, explican los motivos por los cuales la distinción entre títulos oficiales y no oficiales, suscitada con ocasión del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007, eliminó la certeza académica respecto del nivel de los estudios objeto de debate. […] En ese orden, resulta innegable que el supuesto aplicable al caso concreto era el consagrado en el numeral 4º del artículo 3° de la Resolución 5547, por cuanto la situación fáctica refiere al evento en que «no existe certeza sobre el nivel académico» y, por ello, «los estudios que se están convalidando se someterán la documentación a proceso de evaluación académica».

Ahora bien, tal y como lo puso de presente el Despacho en el auto recurrido, la evaluación objetiva de dicho pensum, su intensidad horaria y metodología pedagógica, en el caso concreto, produjo como resultado la no convalidación del estudio objeto de debate. […] Así pues, la solicitud de la referencia no cumple con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, conforme al cual el juez solo puede adoptar la medida cautelar solicitada cuando observe la vulneración a las normas superiores, en su estudio de legalidad del acto administrativo acusado, junto con el análisis de las pruebas allegadas por la demandante. […] Por lo anteriormente expuesto, el Despacho procede a confirmar lo resuelto en el auto de 27 de junio de 2019, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

MEDIDAS CAUTELARES - El juez administrativo no puede imponer cargas procesales a los sujetos en contienda más allá de las exigidas por el legislador / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisito de sustentación: no implica la exigencia de aportar pruebas que permitan corroborar fácticamente la confrontación normativa entre el acto y el ordenamiento superior En el asunto sub examine, la ciudadana Carolina Lozano Karanauskas presentó recurso de reposición en contra del auto de 27 de junio de 2019, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2004, así como la medida cautelar anticipativa de convalidación del título de posgrado objeto del litigio.

Como fundamento del recurso, la parte actora indicó que el juez contencioso administrativo está en la obligación de resolver las solicitudes cautelares teniendo en cuenta las pruebas aportadas en la demanda. Por lo anterior, afirmó que el auto recurrido incurre en un «defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que ha servido en este caso para desconocer un derecho legítimo a obtener una respuesta judicial de fondo».

Tal y como lo anuncia la recurrente, el funcionario judicial, en desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial, debe buscar la justicia material, y, en consecuencia, no puede imponer cargas procesales a los sujetos en contienda más allá de las exigidas por el legislador, o llegar a desconocer la verdad jurídica objetiva por el apego extremo a las formalidades adjetivas.

En este punto es claro que los artículos 229 y 231 del CPACA, al regular los deberes procesales de la parte que solicita una medida cautelar, hacen énfasis en la obligación que tiene el peticionario de sustentar debidamente lo que depreca, pero no consagran la exigencia de aportar, tanto en la demanda como en la solicitud de cautela, las pruebas que permiten corroborar fácticamente la confrontación normativa entre el acto acusado y el ordenamiento superior.

En esa medida, razón le asiste a la accionante cuando afirma que el Despacho ponderó «una exigencia meramente formal» al concluir que «no cuenta con los elementos probatorios necesarios para confrontar las normas superiores cuyo desconocimiento depreca la demandante». RECURSO DE REPOSICIÓN - Es el que procede contra autos que no sean susceptibles de apelación o súplica / RECURSO DE REPOSICIÓN – Es el que procede contra decisión que niega una medida cautelar El artículo 233 de la Ley 1437 determina el procedimiento para decretar las medidas cautelares.

Dicha norma es aplicable cuando la parte actora solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230 ibidem. En cuanto a la posibilidad de controvertir tal decisión preliminar, el artículo 236 del mismo estatuto regula los recursos procedentes frente al auto que concede la medida cautelar. Sin embargo, guarda silencio respecto de la decisión que niega la cautela y, por eso, en este tipo de eventos, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA […] Como puede observarse [en la norma mencionada], el recurso de reposición procede cuando: i) no existe una norma legal en contrario que lo prohíba y si ii) esa decisión no es susceptible de los recursos de apelación o de súplica; presupuestos que concurren en relación con la providencia que niega una medida cautelar.

Además, el artículo 242 señala que las normas del Código de Procedimiento Civil, entiéndase el artículo 318 del Código General del Proceso, guiaran lo relacionado con su oportunidad y trámite. En esa medida, el auto 27 de junio de 2019 que negó la solicitud de suspensión provisional de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2004, y la medida cautelar anticipativa de convalidación del título de posgrado objeto del litigio, es susceptible de reposición. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera de 6 de noviembre de 2020, Radicación 11001-0324-000-2010-00215-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 2 de junio de 2016, Radiación 11001-03-24-000-2014- 00343-00; 18 de octubre 2012, Radicación 11001-03-24-000-2009-00376-00, C.P. María Elizabeth García González; 13 de marzo de 2014, Radicación 11001- 03-24-000-2010-00166-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; y Corte Constitucional, sentencia T-956 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; sentencia T-232 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; sentencia T- 430 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 236 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 318 / RESOLUCIÓN 5547 DE 2005 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00230-00 Actor: CAROLINA LOZANO KARANAUSKAS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – MINEDUCACIÓN Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Recurso de reposición en contra de auto que niega suspensión provisional y medida cautelar anticipativa / No se advierte la vulneración del ordenamiento superior / Criterio de evaluación académica prevalece cuando no existe certeza del nivel académico de los estudios cursados en el exterior.

Auto que resuelve recurso de reposición El Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por la ciudadana Carolina Lozano Karanauskas[1], en contra del auto de 27 de junio de 2019, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014[2], 18367 de 5 de noviembre de 2014[3] y 21508 de 19 de diciembre de 2004[4], así com la medida cautelar anticipativa de convalidación del título de posgrado objeto del litigio.

ANTECEDENTES 1. La señora Carolina Lozano Karanauskas, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra del Ministerio de Educación Nacional, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones de la referencia y, a título de restablecimiento, la convalidación a nivel de maestría del título de Máster en Análisis Económico Aplicado, expedido por la Universitat Pompeu Fabra. 2.

En cuaderno separado, la parte actora solicitó la suspensión provisional de esos mismos actos y la convalidación del título respectivo, al considerar que su situación fáctica encuadra en el supuesto de convalidación de caso similar, conforme a lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6° y 13 de la Constitución Política, en el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, en los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del CPACA, y en los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 1° de diciembre de 2005.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA 3. Mediante auto de 27 de junio de 2019, este Despacho negó la medida cautelar de la referencia, luego de advertir que la demandante no acreditó la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris de la solicitud cautelar. 4. Para arribar a esa determinación, el auto recurrido contiene un estudio del marco jurídico aplicable al caso concreto y de la jurisprudencia asociada a la interpretación de las causales legales de convalidación de los títulos de posgrado obtenidos en el extranjero. 5.

Respecto de la presunta violación de los artículos 6°, 13 y 29 de la Constitución Política y de los artículos 2° y 3° de la Resolución 5547 de 2005, por la inaplicación del supuesto de “caso similar”, el Despacho advirtió que la demandante no aportó con la solicitud cautelar las pruebas relacionadas con ese presupuesto y que, por el contrario, la cartera ministerial demandada se refirió a la evaluación académica que demostraba las razones de no convalidación. 6.

Al respecto, esta autoridad judicial consideró lo siguiente: […] IV.6.1.1. La parte demandante sostiene que los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional durante el trámite de convalidación del aludido título de posgrado, se profirieron en desconocimiento del supuesto fáctico contenido en el ordinal 3° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005, esto es: “[…] CASO SIMILAR.

Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años.

En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación […]”. IV.6.1.2. Como sustento de su alegato manifiesta que “[…] a través de la Resolución No. 1317 del 16 de marzo de 2007, el Ministerio de Educación Nacional decidió a favor de MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ "Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICA APLICADA, otorgado el 15 de noviembre de 2000, por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA, ESPAÑA, como equivalente al título de MAGÍSTER EN ECONOMÍA, que otorgan las instituciones de educación superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992 […]".

(…) IV.6.1.5. En tal sentido, la accionante considera que el Ministerio de Educación Nacional le conculcó el derecho a la igualdad, consagrado en los artículos 6° y 13 de la Constitución Política, y el derecho al debido proceso, contemplado en el artículo 29 superior, por el desconocimiento del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005.

IV.6.1.6. Sin embargo, lo cierto es que la parte demandante no aportó al plenario del cuaderno de medidas cautelares la Resolución No. 1317 del 16 de marzo de 2007, ni la certificación expedida por Universitat Pompeu Fabra a la que se alude en precedencia. Vale la pena recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 [5], las partes se encuentran en la obligación de probar los supuestos de hecho, así como sus afirmaciones.

“[…] Artículo 30º.- Carga de la Prueba. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. […]” IV.6.1.7. Igualmente, dicha carga procesal se encuentra plasmada en el artículo 167 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: “[…] Carga de la prueba.

Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. […]”[6] IV.6.1.8.

Con base en lo anterior y en atención a que la parte demandante incumplió con dicha carga en el aspecto antes aludido, el Despacho no cuenta con los elementos probatorios necesarios para confrontar las normas superiores cuyo desconocimiento depreca la demandante. IV.6.1.9. Por el contrario, el Despacho encuentra que, a efectos de resolver el precitado cuestionamiento, es necesario realizar un estudio de fondo sobre la legalidad del acto acusado, análisis que de hecho, implica agotar las etapas del proceso y el estudio respectivo en la sentencia. IV.6.1.10.

Ello por cuanto, a la luz de las evidencias obrantes en esta etapa inicial, no se probó que la situación fáctica del caso sub examine se encuadre en el supuesto fáctico contenido en el ordinal 3° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005 (…) IV.6.1.11. Aunado a lo anterior, la misma entidad ministerial, en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, relacionado con la aplicación uniforme de la jurisprudencia y el deber inexcusable de atender la ratio decidendi de las sentencias T-956 de 2011, T 232 de 2013 y T430 de 2014, de manera oficiosa, sometió el título que ostenta la señora Lozano Karanauskas a la valoración técnico académica de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES, comisión que sostuvo: ”[…]

2. ASPECTOS ACADEMICOS ( ) La sala de evaluación de Administración de Empresas y Derecho del 1 de Febrero de 2016, realiza evaluación académica para el proceso de convalidación del título propio de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICO APLICADO de la UNIVERSITAT POMPEU FABRA, solicitada por el MEN. Si bien es evidente que las denominaciones de las actividades académicas desarrolladas en temas agrupados en 4 módulos evocan las temáticas cubiertas en un programa de similares características en Colombia, el contenido de las mismas y su desarrollo en términos de intensidad horaria, no se asemejan a lo ofertado como formación de maestría en Colombia.

La convalidante presenta certificación expedida por la Universidad otorgante del diploma, donde se registra que fue desarrollado con un valor académico de 40 créditos, equivalentes a 400 horas (270 lectivas, 55 prácticas y 75 del proyecto), lo anterior permite a la Sala emitir concepto académico de no encontrar razonable equivalencia con un programa de Maestría ofertado en Colombia en términos de intensidad horaria y duración. En Colombia, un programa de esta naturaleza es ofertado en aproximadamente 2.300 horas 3.

CONCEPTO TECNICO: No Convalidar […]"[7]. 7. En segundo lugar, en lo que atañe a la violación de los artículos 1°, 2° y 4° de la Constitución Política por la supuesta actuación arbitraria del Ministerio de Educación Nacional, el Despacho señaló que: «[…] En relación con la precitada solicitud y al igual que acontece con el numeral anterior, la parte demandante pretende cuestionar el contenido de los actos administrativos con ocasión de la inaplicación del trámite previsto para su formación, sin aportar para ello ningún medio probatorio que sustente aquellas afirmaciones, lo cual resulta improcedente y desconoce lo previsto en el artículo 30 (175) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 167 del Código General del Proceso […]». 8.

En cuanto al desconocimiento del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales y de los artículos 2°, 3°, 10 y 138 del CPACA, el Despacho aclaró que la parte actora no sustentó el respectivo cargo, omisión que hizo imposible efectuar una confrontación normativa. 9.

En ese sentido, la providencia explica que el requisito previsto en el artículo 229 del CPACA consistente en la sustentación de la cautela, no solo abarca la obligación del demandante de indicar las normas violadas, sino también el deber de fijar el concepto de violación, de conformidad con lo previsto en el artículo 162 numeral 4 del CPACA. 10.

Por último, en cuanto a la medida anticipativa de convalidación, el Despacho aseveró que «si bien la parte actora afirma que la decisión adoptada a través de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2014, le puede ocasionar un perjuicio irremediable; lo cierto es que la solicitud cautelar no cumple con los presupuestos para su procedencia previstos en los ordinales 1°, 2° y 3° del artículo 231 del CPACA».

III. EL RECURSO DE REPOSICIÓN 11. El 5 de julio de 2019, la apoderada judicial de la señora Carolina Lozano Karanauskas radicó ante la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado un documento denominado «constancia».[8] 12. Mediante auto de octubre de 2019, el consejero de la Sección Primera, Oswaldo Giraldo López, adecuó tal escrito como recurso de reposición, y lo remitió a este Despacho para su trámite. 13.

En el citado ofició, la apoderada judicial afirmó lo siguiente: […] No voy a presentar el recurso de súplica, con el único objeto de evitar que el trámite de este proceso, cuyo acervo probatorio está completo desde la presentación de la demanda, se demore aún más en esa Corporación […] En lo esencial, en el auto de 27 de junio de (sic) 2017 se asevera que la negativa de la medida cautelar solicitada se fundamenta en que no se aportaron las pruebas que le dieran soporte a esa solicitud, en especial la resolución No. 1317 de 17 de marzo de 2007 a través del cual el Ministerio de Educación Nacional convalidó el título de MASTER EN ANÁLISIS ECONÓMICA APLICADA, otorgando el 15 de noviembre de 2000 por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA ESPAÑA a MARIA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ y la certificación expedida por la Universitat Pompeu Fabra de fecha 14 de noviembre de 2014 […]»[9].

Esas afirmaciones son contrarias a la realidad porque junto con la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad impetrada se anexaron la resolución No. 1317 del 17 de marzo de 2007 a través del cual el Ministerio de Educación Nacional convalidó el título de MASTER EN ANÁLISIS ECONÓMICA APLICADA, otorgado el 15 de noviembre de 2000 por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA ESPAÑA a MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ y la certificación expedida por la Universitat Pompeu Fabra de fecha 14 de noviembre de 2014., que obran a folios 22 […]»[10] (subrayas fuera de texto). […] lo anterior constituye un claro defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que ha servido en este caso para desconocer un derecho legítimo a obtener una respuesta judicial de fondo, que ha cercenado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y que, además, demuestra una falta absoluta de consciencia ecológica de quien pretende que exactamente los mismos documentos se dupliquen inoficiosamente dentro del mismo expediente para hacer primar una exigencia meramente formal, en cuanto a ningún fundamento de derecho sustancial tiene tal exigencia, contrariando de paso el claro mandato del artículo 228 de la Constitución Política […][11].

IV. EL TRASLADO DEL RECURSO 14. Del aludido recurso de reposición se corrió traslado a las partes[12], con miras a que se pronunciaran sobre el particular. 15. El Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderada judicial, descorrió el citado traslado[13] y solicitó «[…] denegar la pretensión del recurso de súplica interpuesto […]». 16.

Frente a la falta de prueba manifestó que: «[…] para el Consejero Conductor del proceso en el auto que resolvió la solicitud de medidas cautelares, el problema fundamental fue falta de pruebas, posición con la cual coincido: en el cuaderno de solicitud de medidas cautelares no obra la prueba a la que se refiere el auto suplicado […]». 17.

A continuación, analizó las razones que impedían acceder a la solicitud de convalidación de la accionante por el supuesto de caso similar, a saber: «[…] es cierto que, a MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, en el año 2007 se le convalidó el título de "MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICO APLICADO*. El trámite de convalidación, inicio en el año 2006 y concluyó el 16 de marzo de 2007, ello significa que para ese momento en España no se había enfatizado en la distinción de títulos oficiales y títulos propios, lo cual ocurrió con la expedición del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007, expedido con posterioridad al acto administrativo que le convalido el título a la señora ANGULO GONZÁLEZ.

Precisado lo anterior, no puede acudirse al criterio de caso similar, teniendo en cuenta que la hoy demandante inició el trámite de convalidación el 14 de febrero de 2014, es decir, con posterioridad a la expedición del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007 modificado por el Real Decreto 861 de 2010, momento para la cual, además de verificarse la legalidad o reconocimiento de la institución otorgante del título, debe revisarse si el título es oficial o propio, en virtud de las nuevas disposiciones consagradas en la Legislación española.

Como se puede observar, si bien se trata del mismo título, la situación fáctica del caso de la hoy demandante es totalmente diferente, como quiera que para la fecha en la cual inició el trámite de convalidación, ya no solo es una obligación del MEN verificar la legalidad de la institución que otorga el título, sino también del título otorgado, toda vez, que según la legislación española, los títulos propios no son reconocidos como oficiales en el Reino de España, y esa situación es suficiente para no acceder a la convalidación del título de "MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICO APLICADO”.

Pero además, obsérvese que el artículo 3 de la Resolución 5547 de 2005 preceptúa que: ‘Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación.” 18. Finalmente, resaltó que, en cumplimiento de la sentencia de tutela de 5 de febrero de 2016, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera oficiosa, sometió el título objeto del litigio a valoración técnico-académica por parte de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES; trámite que también culminó con una respuesta desfavorable, como puede observarse: […] La convalidante presenta certificación expedida por la Universidad otorgante del diploma, donde se registra que fue desarrollado con un valor académico de 40 créditos, equivalentes a 400 horas (270 lectivas, 55 prácticas y 75 del proyecto), lo anterior permite a la Sala emitir concepto académico de no encontrar razonable equivalencia con un programa de Maestría ofertado en Colombia en términos de intensidad horaria y duración. En Colombia, un programa de esta naturaleza es ofertado en aproximadamente 2.300 horas 3.

CONCEPTO TÉCNICO: No Convalidar […]». V. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO V.1. La procedencia del recurso de reposición en contra del auto que niega una medida cautelar 19. El artículo 233[14] de la Ley 1437 determina el procedimiento para decretar las medidas cautelares. Dicha norma es aplicable cuando la parte actora solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230 ibidem. 20.

En cuanto a la posibilidad de controvertir tal decisión preliminar, el artículo 236[15] del mismo estatuto regula los recursos procedentes frente al auto que concede la medida cautelar. Sin embargo, guarda silencio respecto de la decisión que niega la cautela y, por eso, en este tipo de eventos, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA que señala: […] Artículo 242.

Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil […] 21. Como puede observarse, el recurso de reposición procede cuando: i) no existe una norma legal en contrario que lo prohíba y si ii) esa decisión no es susceptible de los recursos de apelación o de súplica[16]; presupuestos que concurren en relación con la providencia que niega una medida cautelar. 22.

Además, el artículo 242 señala que las normas del Código de Procedimiento Civil, entiéndase el artículo 318 del Código General del Proceso[17], guiaran lo relacionado con su oportunidad y trámite. 23. En esa medida, el auto 27 de junio de 2019[18] que negó la solicitud de suspensión provisional de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2004, y la medida cautelar anticipativa de convalidación del título de posgrado objeto del litigio, es susceptible de reposición. 24.

Cabe destacar que la demandante presentó oportunamente su recurso el día 5 de julio de 2019[19]. Esto es, dentro del término de tres (3) días siguientes a la notificación por estado del auto acusado, efectuada el 3 de julio de 2019[20]. V.2. Caso concreto 25. En el asunto sub examine, la ciudadana Carolina Lozano Karanauskas presentó recurso de reposición en contra del auto de 27 de junio de 2019, que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 11576 de 21 de julio de 2014, 18367 de 5 de noviembre de 2014 y 21508 de 19 de diciembre de 2004, así como la medida cautelar anticipativa de convalidación del título de posgrado objeto del litigio. 26.

En esa medida, razón le asiste a la accionante cuando afirma que el Despacho ponderó «una exigencia meramente formal» al concluir que «no cuenta con los elementos probatorios necesarios para confrontar las normas superiores cuyo desconocimiento depreca la demandante». 30. No obstante lo anterior, luego de efectuar el estudio de la prueba cuya valoración fue inicialmente omitida, en principio, tampoco vislumbra la apariencia de buen derecho requerida para el decreto de la medida cautelar que se depreca, en tanto está acreditado que el MEN resolvió el procedimiento con fundamento en el criterio de evaluación académica a que se refiere el numeral 4° del artículo 3° de la Resolución 5547, el cual se aplica cuando no existe certeza sobre el nivel educativo de los estudios cursados. 31.

Nótese que el presunto desconocimiento del contenido de los artículos 1°, 2°, 4°, 6° y 13 de la Constitución Política; 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales; 2°, 3°, 10 y 138 del CPACA; y 2° y 3° de la Resolución 5547 de 1° de diciembre de 2005, se fundamenta en la no aplicación del criterio de caso similar a que se refiere la Resolución 5547 en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 3. Convalidación de títulos de pregrado y posgrado. Para efectos de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente:

1. CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS. (…) 2. PROGRAMA O INSTITUCIÓN ACREDITADOS, O SU EQUIVALENTE EN EL PAÍS DE PROCEDENCIA. (…) 3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años.

Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. […]”. 32. Como puede observarse, el artículo 3° de la Resolución 5547 del 1° de diciembre de 2005 regula los criterios previstos por el ordenamiento jurídico para la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras.

En cuanto al estudio de la documentación y su trámite posterior, la resolución 5547 dispuso lo siguiente: […]ARTÍCULO OCTAVO. ESTUDIO DE LA DOCUMENTACIÓN. Una vez recibida la documentación en debida forma se asignará a un profesional del Grupo de Convalidaciones, quien se encargará de adelantar el trámite correspondiente con sujeción a los parámetros, términos y criterios de convalidación establecidos en la presente Resolución. (…)

ARTÍCULO DÉCIMO. DECISIÓN. Cumplidos los procesos de evaluación legal y académica, el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución motivada decidirá de fondo la solicitud. Contra el acto administrativo que decida el trámite de convalidación procederán los recursos de ley. […] (Negrillas de la Sala) 33. De la lectura de las normas en cita, resulta claro que la resolución 5547 fijó los parámetros, términos y criterios de convalidación que debe seguir el Ministerio demandado, a través de «un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pensum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país»[21]. 34.

Teniendo en cuenta el nuevo contexto, tanto la Corte Constitucional como esta corporación judicial se han pronunciado sobre la debida aplicación del procedimiento de convalidación cuando la evaluación versa sobre títulos “propios” o no oficiales. 35. Al respecto, el máximo tribunal constitucional, mediante sentencias T- 956-11[22], T-232-13[23] y T-430-14[24], advirtió que el Ministerio de Educación Nacional no puede negar dicho aval por razones de «validez de esa clase de títulos», dado que, ante los eventos de incertidumbre sobre la calidad de los programas, la norma colombiana contempla el procedimiento de evaluación académica[25]. 36.

Precisamente, la sentencia T-232-13 desarrolla la siguiente regla interpretativa sobre la aplicación de la norma nacional: […] a partir de los presupuestos de la Resolución 5547 de 2005 y la aplicación que se le ha dado a ésta, para efectos de la convalidación de títulos en Colombia, la naturaleza del título, propio u oficial, no puede ser motivo para negar su reconocimiento.

De allí que se haya concluido que, para determinar la viabilidad de la convalidación de un título propio en el territorio nacional, se requiere de la evaluación académica, para determinar, con base en el programa, qué valor se le da al título en el ordenamiento jurídico, y así garantizar la calidad de la educación que se recibió […]. 37.

En el mismo sentido, la jurisprudencia de esta Sección ha ponderado la obligación de efectuar la evaluación académica que tiene la citada cartera ministerial, cuando no tiene certeza sobre el nivel de los estudios. 38. Recientemente, en la sentencia de 6 de noviembre de 2020[26], la Sala explicó las razones por las que el MEN no puede apartarse del concepto emitido al momento de comparar los programas extranjeros con sus homólogos nacionales.

Sobre el particular, se consideró lo siguiente: […] 74. Ahora bien, en lo concerniente a la aplicación del supuesto consagrado en el numeral 4º del artículo 3° de la Resolución 5547, también alegado por la parte actora, la Sala estima pertinente analizar si el proceso de convalidación debió resolverse adoptando el supuesto de evaluación académica. 75.

Al respecto, se tiene que la referida disposición señala que cuando “no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando se someterá la documentación a proceso de evaluación académica”, oportunidad en la que pares académicos, de forma objetiva, comparan el pensum adelantado, la intensidad horaria y la metodología pedagógica con sus homólogos nacionales para garantizar la equivalencia de los estudios. 76.

En la solicitud de convalidación del demandante dos supuestos generaban dudas sobre el nivel de la titulación. En primer lugar, obraba la certificación de la coordinadora de la Oficina de Estudiantes Extranjeros de la Universidad París que equiparaba el Diploma Superior de la Universidad (DSU) al nivel de un Master 2. 77. En segundo lugar, el ministerio demandado había solicitado un concepto a la embajada francesa en el que señalaba que la ley de ese país reconocía la autonomía universitaria de los centros educativos, pero que los títulos oficiales se denominaban master 1, master 2 y doctorado; y también aclaraba que eran distintos los criterios académicos de ambos modelos. 78.

Por todo lo anterior, como era necesario determinar si el título denominado Diploma Superior de la Universidad (DSU) de la Universite Phantheon Assas (PARIS II) cumplía con los parámetros del nivel de maestría en Colombia, el ministerio estaba en el deber de continuar con el procedimiento previsto para este tipo de escenarios y evaluar la calidad académica de la formación impartida, lo cual aconteció el 16 de julio de 2008, a través del concepto SAC 255779, cuya determinación era de obligatorio acatamiento. 79.

En efecto, al MEN no le era dable distanciarse del concepto favorable emitido por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, entidad que certificó que “el título presentado es equivalente al TITULO DE MAESTRIA EN DERECHO CONSTITUCIONAL”. (…) 82. Frente a lo anterior, la Sala encuentra que la postura de la entidad demandada desconoció lo dispuesto en los artículos 1°, 3° y 8° de la resolución 5547.

(…) 92. Así las cosas, la condición de “propio” del aquel título obtenido en Francia no impedía su validación interna, dado que la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior se pronunció de forma favorable en cuanto a la equivalencia de los estudios cursados por el señor Lorenzo Villegas Carrasquilla a nivel de maestría y, por lo tanto, el MEN no estaba facultado legalmente para separarse del mencionado concepto.

(…) 96. Por eso, dada la especialidad de la evaluación académica del programa cursado por Lorenzo Villegas Carrasquilla, y en consideración a los supuestos fácticos que caracterizan a la actuación administrativa demandada, así como a las competencias conferidas a la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior por el Decreto 2230 de 2003, la Sala considera que el criterio a aplicar era el regulado por el numeral 4º del artículo 3° de la Resolución 5547[…]. 39.

Igualmente, la sentencia de 2 de junio de 2016[27] contiene una referencia a este escenario, que es del siguiente tenor: […] Para la Sala, teniendo en cuenta los principios de la sana crítica, lo probado indica que el actor cumplía con los presupuestos de la norma Colombiana, por lo que su título debió convalidarse aplicando ésta y no una norma extranjera, que si bien sirve de parámetro para convalidar un título, por remisión que hace la propia disposición colombiana, no puede aplicarse con desconocimiento de nuestro ordenamiento jurídico.

Así mismo, el Ministerio de Educación, en el análisis de convalidación del título extranjero, pudo aplicar el criterio consagrado en el artículo tercero de la Resolución núm. 5547 de 1o. de diciembre de 2005, numeral “4. EVALUACIÓN ACADEMICA”, en caso de no existir para convalidar otro criterio o certeza sobre el nivel académico de los estudios […]. 40.

Además, en la sentencia de 18 de octubre de 2012[28], la Sección Primera del Consejo de Estado reconoció la importancia jurídica de los resultados del proceso de evaluación académica, en los siguientes términos: “[…] En la contestación de la demanda el Ministerio de Educación Nacional acepta que los estudios cursados por el actor, fueron evaluados por la Sala de Ingenierías, Arquitectura, Matemáticas y Ciencias Físicas de la Comisión Intersectorial de aseguramiento de la calidad de la Educación Superior – CONACES, “la cual emitió concepto académico, señalando que el título obtenido es equivalente al de MASTER HISTORIA, ART, ARQUITECTURA, CIUTAT, no obstante, no es procedente esta convalidación, toda vez que académicamente existe una equivalencia con el sistema educativo Colombiano, pero jurídicamente, este Ministerio no le puede dar validez en Colombia a un título que no cuenta con ella en el país de origen”.

Conforme a lo anterior, se tiene que el título otorgado al actor, es el mismo que el otorgado a los dos ciudadanos mencionados, esto es, Máster en Historia, Arte, Arquitectura, Ciudad; fue otorgado por la misma Institución, Universidad Politécnica de Catalunya, España; el título corresponde a un programa académico evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional y por el ICFES; la diferencia de las fechas de otorgamiento entre los títulos que se convalidaron y el del actor, no supera los ocho años, puesto que solo transcurrieron dos años y menos de dos meses; y los títulos anteriores no fueron convalidados mediante el criterio “caso similar”.

Lo probado indica que el actor cumplía con los presupuestos de la norma Colombiana, por lo que su título debió convalidarse aplicando ésta y no una norma extranjera, que si bien sirve de parámetro para convalidar un título, por remisión que hace la propia disposición colombiana, no puede aplicarse con desconocimiento de nuestro ordenamiento jurídico […]”. 41.

Teniendo en cuenta el anterior marco jurisprudencial, cabe resaltar que la demandante, cuando inició el trámite administrativo ante el MEN para obtener la convalidación de su título, aportó copia de la Resolución 1317 de 2007 a efectos de acreditar el cumplimiento del supuesto a que se refiere el numeral 3° del artículo 3° de la Resolución 5547. 42.

A través de ese acto administrativo el Ministerio de Educación Nacional había resuelto «convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICA APLICADA, otorgado el 15 de noviembre de 2000, por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA, ESPAÑA, como equivalente al título de MAGÍSTER EN ECONOMÍA» a favor de la señora María Victoria Angulo González, como puede observarse en la siguiente cita: […] Resolución num. 1317 16.

MAR. 2017 Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación La Directora de Calidad para la Educación Superior (E) (…)

CONSIDERANDO

Que MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ (…) presentó para su convalidación el título de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICA APLICADA, otorgado el 15 de noviembre de 2000, por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA, ESPAÑA, mediante solicitud radicada en el Ministerio de Educación Nacional con el No. 2006ER692982581606. Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4675 de 2006 corresponde al Ministerio de Educación Nacional convalidar los títulos de educación superior extranjeras de acuerdo con las normas vigentes.

Que en virtud del artículo 3° de la Resolución 5547 del 1° de diciembre de 2005, uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación otorgados por instituciones extranjeras es el de evaluación académica el cual establece que “Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica”.

Que los estudios fueron evaluados por la Sala de Ciencias Económicas y Administrativas de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, la cual emitió concepto favorable señalando que el título es equivalente al de MAGISTER EN ECONOMÍA. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de MÁSTER EN ANÁLISIS ECONÓMICA APLICADA, otorgado el 15 de noviembre de 2000, por la UNIVERSITAT POMPEU FABRA, ESPAÑA, como equivalente al título de MAGÍSTER EN ECONOMÍA a MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ […] 43. Significa lo anterior que las resoluciones demandadas 18367 y 21508 de 2014, explican los motivos por los cuales la distinción entre títulos oficiales y no oficiales, suscitada con ocasión del Real Decreto 1393 del 29 de octubre de 2007, eliminó la certeza académica respecto del nivel de los estudios objeto de debate. 44.

Concretamente, la Resolución 18367 de 5 de noviembre de 2014 señala que los títulos propios «se asemejan, en cuanto sus características legales a los diplomados colombianos», por las siguientes razones: “[…] Teniendo en cuenta la anterior y al establecer un paralelo entre los títulos colombianos y los títulos españoles, tenemos que los títulos oficiales españoles son los que cuentan con las mismas características legales que los títulos colombianos (reconocimiento oficial y seguimiento de su calidad) mientras que los títulos denominados propios (“otros títulos”) no tienen dicho reconocimiento oficial ni cuentan con los seguimientos su calidad.

Estos se asemejan, en cuanto sus características legales a los diplomados colombianos. Es por ello que no es posible establecer que los títulos propios son equivalentes a los títulos colombianos, puesto que los primeros no cuentan con las mismas características que los segundos. Conceder una equivalente en este sentido, sería una clara violación del derecho a la igualdad de los titulados colombianos, ya que estaría reconociendo como equivalente a sus títulos un título extranjero que no cuenta con los mismos efectos en su país de origen.

Es en este sentido se niega la convalidación del título del recurrente, puesto que el mismo al ser un título propio y no contar con similares características de validez, reconocimiento y de seguimiento de calidad de los títulos colombianos, no supera el examen de legalidad del que habla el artículo décimo de la Resolución No.5547 de 2005.

Finalmente se recuerda que convalidando los títulos propios (diplomas que no tienen reconocimiento de educación superior por el Estado español y cuyas características legales se asemejan a los diplomados colombianos) se le estaría dando mayores prerrogativas a los diplomas que no constituyen títulos de educación superior en el extranjero con respecto a sus homólogas colombianos, ya que aquellos se reconocerían como títulos de educación superior en Colombia con todos sus efectos académicos y legales mientras que los diplomados colombianos que no constituyen títulos de educación superior diplomados seminarios no se le reconocen los mismos efectos. […]”. 45.

Por su parte, la Resolución 21508 de 19 de diciembre de 2014 reconoce los distintos efectos que tienen estos cursos académicos en cuanto al acceso al nivel de doctorado y a su intensidad horaria, así: […] Existen grandes diferencias entre Master como títulos propios o los Master títulos oficiales, que permiten su reconocimiento y convalidación en Colombia y son: 1.

Los Master oficiales dan acceso al doctorado los títulos propios no y, 2. Los Master oficiales están reconocidos en todo el territorio de la unión europea. Caso muy diferente a los títulos de master Colombianos que todos permiten el acceso al doctorado y son reconocidos por todos los sectores económicos en Colombia. En el caso que nos ocupa con respecto al título de master, estos estudios están orientados fundamentalmente a titulados universitarios de segundo ciclo y excepcionalmente a titulados de sólo primer ciclo cuyas (titulaciones tengan conexión con las enseñanzas especializadas del título de master.

La duración de los masters propios es generalmente menor que los oficiales. 500 horas (50 créditos) aproximadamente, frente a las 1.500 mínimas de los oficiales; aunque siempre dependerá de la programación de cada universidad, puesto que hay algunos que pueden tener una duración de hasta dos cursos académicos. Lo anterior atiende a la legalidad de los títulos otorgados en España frente a los títulos que, bajo la razonable equivalencia académica con programas de este mismo nivel en Colombia, para lo cual se deben tomar las orientaciones dadas en la normatividad colombiana tales como Decreto 1295 de 2010, entre otros.

Así, de acuerdo con dicho Decreto, en Colombia un crédito equivale a cuarenta y ocho (48) horas de trabajo académico del estudiante, que comprende las horas con acompañamiento directo del docente y las horas de trabajo independiente que el estudiante debe dedicar a la realización de actividades de estudio, prácticas u otras que sean necesarias para alcanzar las metas de aprendizaje.

Es importante resaltar que las Maestrías oscilan entre los 45 y los 60 créditos; que hacen referencia tanto al trabajo presencial, como al trabajo independiente y al destinado para el trabajo de investigación, es decir que el rango total de horas académicas para una maestría en Colombia es de 2160 a 2880 horas, que si bien se tiene difieren en gran distancia de las horas académicas de un programa de los denominados como "títulos propios". […] 46.

En ese orden, resulta innegable que el supuesto aplicable al caso concreto era el consagrado en el numeral 4º del artículo 3° de la Resolución 5547, por cuanto la situación fáctica refiere al evento en que «no existe certeza sobre el nivel académico» y, por ello, «los estudios que se están convalidando se someterán la documentación a proceso de evaluación académica». 47.

Aunado a lo anterior, la misma entidad ministerial, en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, relacionado con la aplicación uniforme de la jurisprudencia y el deber inexcusable de atender la ratio decidendi de las sentencias T-956 de 2011, T 232 de 2013 y T430 de 2014, de manera oficiosa, sometió el título que ostenta la señora Lozano Karanauskas a la valoración técnico académica de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES, comisión que sostuvo: ”[…]

La convalidante presenta certificación expedida por la Universidad otorgante del diploma, donde se registra que fue desarrollado con un valor académico de 40 créditos, equivalentes a 400 horas (270 lectivas, 55 prácticas y 75 del proyecto), lo anterior permite a la Sala emitir concepto académico de no encontrar razonable equivalencia con un programa de Maestría ofertado en Colombia en términos de intensidad horaria y duración. En Colombia, un programa de ésta naturaleza es ofertado en aproximadamente 2.300 horas 3.

CONCEPTO TECNICO: No Convalidar […]"[29]. 49. Valga resaltar que la demandante, en su escrito de solicitud de la medida cautelar, no cuestionó que el MEN haya incurrido el algún error que invalide la aludida evaluación académica. En ese orden, y por cuanto los asuntos sometidos al conocimiento de esta jurisdicción atienden a la “rogatio” o rogación[30], conforme al principio dispositivo[31], no es posible efectuar un pronunciamiento sobre la legalidad de aspectos no controvertidos por la accionante, como lo es el resultado de la evaluación académica contenida en el concepto de 1° de febrero de 2016. 50.

Así pues, la solicitud de la referencia no cumple con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, conforme al cual el juez solo puede adoptar la medida cautelar solicitada cuando observe la vulneración a las normas superiores, en su estudio de legalidad del acto administrativo acusado, junto con el análisis de las pruebas allegadas por la demandante. 51.

Lo anterior no es óbice para que la Sala, al momento de emitir la sentencia definitiva, evalué de fondo de la legalidad de las resoluciones demandadas, junto con el análisis de las pruebas allegadas al plenario, dado que esta decisión, de ningún modo, implica prejuzgamiento, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Sección.[32] 52.

Por lo anteriormente expuesto, el Despacho procede a confirmar lo resuelto en el auto de 27 de junio de 2019, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: NO REPONER el auto de 27 de junio de 2019, por lar razones consignadas en este proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, INCORPÓRESE el cuaderno de medida cautelar al expediente principal, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(la-pg) ----------------------- [1] La apoderada judicial de la señora Carolina Lozano Karanuskas presentó un escrito cuya referencia indica: “Constancia”. En tal sentido señala: «[…] No voy a formular recurso de súplica, con el único objetivo de evitar que el trámite de este proceso, cuyo acervo probatorio está completo desde la presentación de la demanda, se demore aún más en esa Corporación […]» (fol. 89 Cuaderno medida cautelar).

Sin embargo, dado que en su contenido aduce que sería procedente el recurso de súplica y hace varios reparos al auto de 27 de junio de 2019, el Despacho le dio el trámite correspondiente y, finalmente, lo interpretó como recurso de reposición. [2] “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación” [3] “Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 11576 de 21 de julio de 2014” [4] 2014 “Por medio de la cual se decide el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 11576 de 21 de julio de 2014” [5] “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” [6] En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala en sentencia de 18 de septiembre de 2014.

C.P. Guillermo Vargas Ayala. Proceso No. 2011 00032 01 (AP) [7] Resolución N 02387 de 16 de febrero de 2016, por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación según lo ordenado por la sentencia de tutela 2016-00348-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. [8] Folio 89 a 91 del cuaderno de medida cautelar. [9] Folios 89 y 90 del cuaderno de medida cautelar. [10] Folio 90 del cuaderno de medida cautelar. [11] Folio 91 del cuaderno de medida cautelar. [12] Folio 92 expediente de medida cautelar. [13] Folios 93 a 101 del Cuaderno de medidas cautelares. [14] Artículo 233.

Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. (…) [15] Artículo 236. Recursos. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. Los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en un término máximo de veinte (20) días.

Las decisiones relacionadas con el levantamiento, la modificación o revocatoria de las medidas cautelares no serán susceptibles de recurso alguno”. [16] Consejo de Estado. Sección Quinta. Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE.4 de abril de 2016. Radicación número: 11001-03-28-000-2015-00017-00. [17] “Artículo 318. Procedencia y oportunidades. […] El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.

Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.

Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria. […]” [18] el cual que ha servido para desconocer el derecho legítimo a obtener respuesta judicial de fondo. [19] Folio 89 expediente de medida cautelar [20] Folio 84 expediente de medida cautelar [21] Sentencia de 13 de marzo de 2014, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00166-00 [22] Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO [23] Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ [24] Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS [25] Respecto del carácter vinculatorio de los aludidos precedente debe considerarse que aun cuando los efectos de las sentencias T-956-11, T-232- 13y T-430-14, son inter partes, lo cierto es que la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, concluyó que los apartes que fijan el contenido y alcance de los derechos constitucionales en los fallos proferidos por esa corporación judicial al realizar el control concreto mediante sentencias de tutela, sirven de criterio auxiliar de la actividad de los jueces.

En este contexto y en virtud del principio de igualdad, la ratio decidendi de las sentencias de revisión vinculan a todos los funcionarios judiciales al momento de resolver una controversia judicial (Sentencias T-351 de 2011, C- 104 de 1993, T-566 de 1998 y T-292 de 2006. [26] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Radicación: 11001-0324-000-2010-00215-00, Demandante: Lorenzo Villegas Carrasquilla [27] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, sentencia de 2 de junio de 2016, Radicación número: 11001- 03-24-000-2014-00343-00. [28] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, sentencia de 18 de octubre de 2012, Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00376-00. [29] Resolución N 02387 de 16 de febrero de 2016, por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación según lo ordenado por la sentencia de tutela 2016-00348-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. [30] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23- 24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001- 23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. [31] «[…] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado.

En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados […]» Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera.

Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-24-000- 2000-06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: acción de nulidad [32] Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente núm. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del C.P.A.C.A. expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’.

De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. // La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ].

La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia”.(Negrillas fuera del texto).